張媛 吳建春 賴俊彥

0 引言

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，超大城市逐漸呈現(xiàn)，其城市管理和災(zāi)害、突發(fā)事件的應(yīng)對也具有很強的特殊性。早在1996年，吳良鏞先生就對超大、特大城市的持續(xù)發(fā)展與未來予以了關(guān)注和討論，如：“世界大城市的發(fā)展速度在加快，特別是發(fā)展中國家的城市化水平在加速提高，大城市的規(guī)模在急劇膨脹”，“中國在加速經(jīng)濟發(fā)展的過程中，同樣面臨著人口和生態(tài)環(huán)境的壓力，以及區(qū)域性不平衡和資源緊缺的矛盾”，并關(guān)注了京津唐地區(qū)、長江三角洲和珠江三角洲的城鎮(zhèn)化發(fā)展的共同性和特殊性[1]。

超大城市對人類社會生活方式的發(fā)展進化發(fā)揮著引領(lǐng)作用。人口的大量聚集帶來經(jīng)濟增長的活力，經(jīng)濟增長又能夠支持城市擴張，城市的接納程度越高，就會創(chuàng)造出更多的創(chuàng)新和增長機會。毫無疑問，超大城市對創(chuàng)新、工業(yè)和藝術(shù)等領(lǐng)域的推動，是其他城市無法比擬的。人們向往超大城市，一個重要原因是為了追求更加美好的生活。為適應(yīng)這種需要，在發(fā)展和改進城市的工業(yè)、商業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、環(huán)境的過程中，決策者應(yīng)當把全面提高抵御各種可能災(zāi)害的能力，提高市民的安全感，作為超大城市治理和建設(shè)的核心要素來考慮。

超大城市人口高度密集，高層建筑林立，資源要素高度集聚，往往是中央政府、首腦機關(guān)集中的區(qū)域，自然災(zāi)害、安全事故等突發(fā)事件往往造成巨大人員傷亡和經(jīng)濟損失，一旦處置不當，會在國內(nèi)、國際產(chǎn)生較大的影響，甚至威脅到國家安全。隨著國際形勢的變化和我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，各類不穩(wěn)定因素明顯增加，超大城市應(yīng)急管理和災(zāi)害處置面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。進入21世紀以來，美國紐約“9.11”恐怖襲擊事件、日本東海地震福島核電站廢水泄漏事件充分暴露了城市發(fā)展所需的多項基礎(chǔ)設(shè)施存在脆弱性，而發(fā)生在我國的2007年濟南7.18 特大暴雨災(zāi)害造成30 人死亡、2012年北京7.21 特大暴雨災(zāi)害造成79 人死亡、以及2021年鄭州7.20特大暴雨災(zāi)害造成398 人因災(zāi)死亡失蹤等，給我們一次次敲響了警鐘。

如何針對超大城市的特點和應(yīng)對地震災(zāi)害事件的復(fù)雜性，建立和完善與之相適應(yīng)的地震應(yīng)急體系，合理處置一般和較大地震災(zāi)害事件，有效預(yù)防和減輕重特大地震及其他突發(fā)事件的影響，切實維護地區(qū)和國家安定的大局，是超大城市管理中面臨的重要課題。

1 超大城市的定義與特點

國外對特大城市一般稱Megacities或Metropolis。劍橋詞典對Megacities的定義是一個人口超千萬的非常大的城市，并且該類城市一般由兩個以上的城區(qū)組成，城區(qū)間因擴展過大而被囊括其中。對Metropolis 的定義是一個特別大的城市，該類城市常是一個龐大的區(qū)域或國家中最重要的城市，Metropolis 同樣含有都市帶的意思?？梢钥闯?，國外主要以人口規(guī)模和城市的重要程度來界定特大城市。西方早在1904年提出了Megacities 這一概念，人口的標準一度定為800 萬，后來聯(lián)合國將之確定為1000萬。Megacities 對應(yīng)的是我國目前分類中的超大城市的劃分標準。北京、上海是國際上公認的超大城市，此外還包括紐約、東京、首爾、雅加達、孟買等國際大都市。

1980年，我國首次參照聯(lián)合國的標準規(guī)定城市人口（中心城區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口）達到100 萬以上的城市為特大城市。2014年11月20日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》的城市規(guī)模劃分標準：其中城區(qū)常住人口500 萬以上1000 萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000 萬以上的城市為超大城市。國家統(tǒng)計局《經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》中公布的超大城市有7 個，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津。近幾年，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展程度等，也有其他劃分方法，如將上海、北京劃分為超一線城市，廣州、深圳劃分為一線城市，成都、重慶、杭州、南京、沈陽、蘇州、天津、武漢、西安、長沙、大連、濟南、寧波、青島、無錫、廈門、鄭州等劃分為二線城市等。除超一線、一線城市外，目前很多二線城市的人口也已經(jīng)超過1000 萬，呈現(xiàn)出向超大城市發(fā)展的趨勢。

綜上，本文討論的超大城市是城市區(qū)人口超過1000 萬，經(jīng)濟社會達到發(fā)達國家水平，城市化發(fā)展達到一定程度，作為地區(qū)中心對周邊具有較強影響力的城市。包括目前我國劃分標準中的特大和超大城市，重點關(guān)注上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津這一層次的經(jīng)濟發(fā)達、城市化水平高、人口高度集中、高層建筑數(shù)量多的城市的地震應(yīng)急處置問題。

2 超大城市災(zāi)害應(yīng)對與應(yīng)急管理實踐

2.1 紐約

紐約是美國第一大城市、第一大港口和國際金融中心，具有高密度的超高建筑群和復(fù)雜的地下交通網(wǎng)絡(luò)。紐約市危機管理系統(tǒng)是一個包括危機前準備、危機中應(yīng)對、危機后恢復(fù)的系統(tǒng)工程。紐約市危機管理辦公室針對各種危機做出充分的準備和預(yù)防，建立一系列的響應(yīng)機制和系統(tǒng)，包括:城市應(yīng)急資源管理體系，911 危機呼救和響應(yīng)系統(tǒng)，移動數(shù)據(jù)中心以及城市搜索和救援系統(tǒng)等，為在危機發(fā)生時做出快速有效的響應(yīng)提供了信息、人員和組織上的保證。

紐約市政府非常重視社區(qū)基層能力建設(shè)，開展了很多引導(dǎo)市民做好危機預(yù)防和準備的項目，如“社區(qū)危機響應(yīng)團隊項目”，項目以社區(qū)為依托，為市民提供基本的訓(xùn)練，在危機發(fā)生時及時開展自我救助，紐約市的五個區(qū)都有自己的社區(qū)響應(yīng)團隊。另外紐約還有針對商業(yè)界的危機準備項目，如“公私合作應(yīng)對危機項目”，該項目使得私營商業(yè)部門從政府機構(gòu)得到幫助，建立了公共部門和私營部門之間的信息共享機制，在“9.11”事件過程中，該項目顯示出巨大的成功[2]。

2.2 東京

作為日本的首都，東京是一個人口特別密集和經(jīng)濟聚集成度非常高的城市，也是在世界范圍具有重要影響的綜合性現(xiàn)代化國際大都市。除了面臨其它超大城市遇到類似危機問題外，頻繁的地震使東京在處理應(yīng)急管理方面積累了大量經(jīng)驗。東京都政府在組織和業(yè)務(wù)上進行了整合，提出了全政府機構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對的一體化應(yīng)急管理體系。

東京的危機管理遵循的理念是重視市民的生命和財產(chǎn)，政府對處置行動進行一體化管理，為市民提供安全、安定的生活社會環(huán)境，不斷改進危機管理工作。東京都危機管理總監(jiān)提出了“全過程危機管理”概念，強調(diào)危機管理只有準備加準備、改善再改善、追求更好的對策、不斷反復(fù)進行，才能達到循環(huán)發(fā)展。這包括事前對策、危機發(fā)生時的應(yīng)急措施及事后對策。等到危機全部處理完畢后，再進入更高層次的事前對策階段。使危機管理的措施和對策不斷完善成熟。

東京的危機應(yīng)急準備系統(tǒng)包括：（1）危機規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案。東京制定了以防災(zāi)規(guī)劃為基礎(chǔ)的危機管理規(guī)劃體系，包括綜合防災(zāi)規(guī)劃、部門的防災(zāi)、安全、應(yīng)急規(guī)劃等。（2）應(yīng)急物資供應(yīng)保障和城市應(yīng)急資源管理系統(tǒng)。東京都根據(jù)《災(zāi)害救助法》規(guī)定，在地方稅收中抽出一部分作為災(zāi)害救助基金進行累積，并根據(jù)地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，購買和儲備了各種應(yīng)急救援物資。（3）訓(xùn)練和演習(xí)。東京都根據(jù)危機規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，進行各種危機應(yīng)對演習(xí)，以檢驗、評估和提升指揮機構(gòu)的指揮調(diào)度能力、危機處理人員的行動能力和互動能力、危機處理程序的科學(xué)合理程度等[3]。

2.3 上海

根據(jù)超大城市特點，上海市建立了扁平化、全覆蓋的應(yīng)急管理體制，針對重點區(qū)域和重點單位，設(shè)立虹橋交通樞紐等市級基層應(yīng)急管理單元，落實組織體系、應(yīng)急預(yù)案、保障體系、工作機制和指揮平臺5 個要素，提高常態(tài)下的防范以及非常態(tài)下的應(yīng)急處置效能。各區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)按照屬地化要求，做好區(qū)內(nèi)的各項應(yīng)急管理工作。

近年來，上海市修訂突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置辦法，進一步明確了“統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、協(xié)同配合、高效處置”突發(fā)事件處置工作原則。市應(yīng)急聯(lián)動中心作為突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置的職能機構(gòu)和指揮平臺，負責受理全市范圍內(nèi)突發(fā)事件的報警，應(yīng)急聯(lián)動處置一般和較大突發(fā)事件，負責組織聯(lián)動單位對重大和特別重大突發(fā)事件進行先期應(yīng)急聯(lián)動處置，并協(xié)助有關(guān)職能部門或?qū)ｍ椫笓]機構(gòu)實施后續(xù)處置。承擔突發(fā)事件處置職責的部門、區(qū)政府，接到市應(yīng)急聯(lián)動中心指令后，及時開展相關(guān)應(yīng)急處置工作，并報告處置情況和有關(guān)信息[4]。

3 城市直下型地震災(zāi)害應(yīng)對實例

目前為止，還沒有嚴格意義上的發(fā)生在現(xiàn)代化超大城市的直下型地震，但一些發(fā)生在城市及超大城市鄰近區(qū)域的大地震造成的影響，依然是巨大而深遠的，以下對發(fā)生在全球的比較典型的城市地區(qū)大地震的災(zāi)害損失和經(jīng)驗教訓(xùn)進行初步的總結(jié)分析，以期對超大城市地震應(yīng)急管理體系建設(shè)能夠提供啟迪和參考。

3.1 墨西哥大地震[5][6]

當?shù)貢r間1985年9月19日7 時19 分，墨西哥西南岸外太平洋底發(fā)生8.1 級強震，該地震使墨西哥許多西部沿海城市尤其是首都墨西哥城遭受了相當大的損失，公共設(shè)施遭到嚴重破壞，造成停水、停電，交通和電訊中斷，使墨西哥城全市陷入癱瘓，整個城市一片混亂。地震造成7000 多人死亡，1.1 萬人受傷，30多萬人無家可歸，經(jīng)濟損失達70 至80億美元。有8000 多座樓房在這次地震中受到不同程度的破壞，其中700 多座徹底破壞，200 多所學(xué)校被夷為平地；煤氣管斷裂引起數(shù)十處火災(zāi)，火勢一時無法控制；超過半數(shù)的地區(qū)斷電、斷水2 周之久；地震摧毀了電話和電報線路，使首都與國內(nèi)外的通訊全部中斷，電臺、電視臺、報館等新聞媒介遭到破壞；墨西哥國際機場被迫暫時關(guān)閉8 小時，地面交通和地鐵運輸也在地震后陷入癱瘓，環(huán)城高速公路有幾段被封鎖。

此次地震的破壞及救災(zāi)經(jīng)驗表明：發(fā)展中國家的大型城市在發(fā)展中，應(yīng)根據(jù)地震區(qū)劃規(guī)劃發(fā)展城市，控制建筑物高度和密度，避免人口、經(jīng)濟投資過分集中，降低災(zāi)害易損性；應(yīng)加強建筑工人的職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的技術(shù)水平，同時嚴格工程施工過程的監(jiān)督管理，使建筑物符合抗震規(guī)范和設(shè)計要求；對位于地震帶上大城市的地震地質(zhì)背景進行詳細勘察與分析是非常必要的；災(zāi)害發(fā)生后受災(zāi)者積極行動起來開展自救和互救是非常有效的；有組織地利用電臺和廣播，通報災(zāi)情和救援進展情況，可以起到安定人心的作用

3.2 美國北嶺地震[7][8]

當?shù)貢r間1994年1月17日4 時31分，在美國加利福尼亞圣費爾南多盆地北嶺地區(qū)發(fā)生6.7 級地震。震中距洛杉磯市中心30 公里左右，地震造成62 人喪生，9000 多人受傷，2.5 萬人無家可歸，直接經(jīng)濟損失在150 至200 億美元。北嶺地震使數(shù)千幢房屋遭到結(jié)構(gòu)性破壞，一些老舊的2、3 層公寓樓倒損，是造成人員死亡的主要原因。另外一些在1971年地震后尚未加固的高架公路橋也有幾處坍塌，9 條高速公路被震壞，造成了人員傷亡并使交通長時間中斷；生命線設(shè)施破壞嚴重，250 多條煤氣管道破裂，引發(fā)百余處火災(zāi)；地震造成大范圍停電，使300多萬人陷于黑暗中，給救援增加了困難，同時也加重了災(zāi)民的恐慌心理；地震還造成4 萬多人的飲水發(fā)生困難，150 所學(xué)校被迫關(guān)閉。

此次地震也有很多經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)：近200 億美元的直接經(jīng)濟損失當中，高架公路橋、建筑物、電力與工業(yè)設(shè)施的損失占很大比例，充分顯示了現(xiàn)代化大城市的震害特點；災(zāi)民安置工作中，室內(nèi)避難所數(shù)量不足，數(shù)千人由于房屋倒塌無家可歸而露宿在公園、草坪等處；1971年圣費爾南多地震后，加州補充、修改了州一級相關(guān)的減災(zāi)法案，成為救災(zāi)工作有法可依、順利實施的保證；對磚混結(jié)構(gòu)房屋和高架公路橋的加固，收到了很好的減災(zāi)效果，但一些方法仍存在改進和提升的空間；圣費爾南多地震后，洛杉磯挑選了一些醫(yī)院重點加固和修建，這些醫(yī)院在地震時成為搶救中心，起到了很好的作用；訓(xùn)練有素的民間團體救援組織震后可就地迅速投入自救和互救，是救援工作中不可忽視的一支力量。

3.3 日本阪神地震[9][10]

當?shù)貢r間1995年1月17日5 時46 分，日本兵庫縣南部發(fā)生7.2 級地震，新聞媒體稱之為阪神大震災(zāi)。這次地震是日本自1923年關(guān)東大地震以來，死亡人數(shù)最多的一次地震，共死亡5488 人，傷2.7萬人，18 萬棟建筑物遭破壞，1.2 萬間房屋徹底被毀，31 萬人成為災(zāi)民，直接經(jīng)濟損失達1000 億美元以上，震害波及14個府縣。阪神地震使神戶市1/3 遭到破壞，阪神高速公路和新干線交通中斷，機場和港口停用，整個地區(qū)的地面、空中運輸陷于癱瘓狀態(tài)，全國很多工廠因物資供應(yīng)無法保證而導(dǎo)致生產(chǎn)受到嚴重影響。生命線設(shè)施遭到大范圍的嚴重破壞，90萬個家庭停電，85 萬個家庭沒有煤氣和水的供應(yīng)，大約有250 萬人的生活受到影響。日本電報電話聯(lián)合公司的80 萬條線路中有16 萬條發(fā)生故障。震后3 天內(nèi)有300 多處起火，過火面積約10000 平方米。

此次地震反映出的經(jīng)驗教訓(xùn)有：如何防備城市直下型地震、減輕災(zāi)害損失和快速震后恢復(fù)是各國發(fā)展進程中必須面對的問題；由于數(shù)十年該地區(qū)無大震，許多50、60年代的木結(jié)構(gòu)住宅和商業(yè)用房沒有得到改造；對災(zāi)情掌握不夠及時準確。物資調(diào)配缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，急需的地方得不到物資，而對不需要的地方又不停地運送；醫(yī)護人員奇缺的狀態(tài)得不到及時調(diào)整；地震當天估計死亡人數(shù)為300 人，而實際相差十多倍，導(dǎo)致救災(zāi)部署受到一定影響；每年定期進行的全國性和地區(qū)性的地震演習(xí)，提高了國民的防震意識和抗災(zāi)能力，面對突然降臨的災(zāi)難，災(zāi)區(qū)民眾能夠較快恢復(fù)鎮(zhèn)定、自信和秩序，展現(xiàn)了良好的國民素質(zhì)和抗震心理準備；相對成熟完備的抗震救災(zāi)機制發(fā)揮了響應(yīng)快、效率高的特點；新聞媒介反應(yīng)快速，震后各大新聞單位都向災(zāi)區(qū)派出了人員和直升機，及時向國內(nèi)外通報災(zāi)情，為救災(zāi)決策起到了先導(dǎo)作用；嚴格的建筑規(guī)范，使新建的建筑物避免了倒塌，說明日本在防震技術(shù)方面的投入是有價值的。

4 超大城市應(yīng)對地震災(zāi)害面臨的主要挑戰(zhàn)

4.1 地震災(zāi)害的全域性和復(fù)雜性

與一般的災(zāi)害和事故災(zāi)難相比，地震災(zāi)害的表現(xiàn)具有全域性和復(fù)雜性。特別是城市直下型重大地震災(zāi)害，其影響區(qū)域?qū)⑹浅鞘腥蚍秶?，并涉及周邊地區(qū)，破壞情況錯綜復(fù)雜。除建筑物、生命線工程等基礎(chǔ)設(shè)施的直接破壞外，強烈地震極易引發(fā)火災(zāi)、爆炸、危險物質(zhì)泄漏等次生災(zāi)害，加重破壞程度并引起更大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。此外，避震不當也可能造成意外傷害，恐慌心理將導(dǎo)致人心惶惶，正常的社會生活秩序受到嚴重干擾，需要幾個月甚至幾年才能恢復(fù)到震前狀態(tài)。

與一般城市相比，超大城市的建筑物更加集中，高層超高層建筑物數(shù)量更多，新老城區(qū)的建筑物差異更加明顯，生命工程網(wǎng)絡(luò)也更加復(fù)雜，這就使其在地震災(zāi)害面前更加脆弱。由于超大城市的脆弱程度高，地震災(zāi)害影響范圍大，如何應(yīng)對也將更具挑戰(zhàn)。

4.2 震后應(yīng)急救援任務(wù)異常艱巨

地震災(zāi)害的全域性和復(fù)雜性將使超大城市的震后救援工作變得異常困難。首先是城市大型建筑可能遭受地震破壞，如1995年日本阪神地震、2011年新西蘭克萊斯特徹奇地震和2016年我國臺灣高雄地震，都出現(xiàn)了高層建筑遭到嚴重破壞、造成人員被困的情況；超大城市中高層、超高層建筑物更多，一旦有類似于世貿(mào)中心這樣的超高層建筑在地震中遭受破壞，其單個建筑的營救工作量就會占用整座城市的救援能力。

此外，超大城市中地震次生災(zāi)害的并發(fā)、總數(shù)和危害也會導(dǎo)致應(yīng)急救援難以及時有效地開展。日本阪神地震案例告訴我們，地震后常常發(fā)生次生火災(zāi)乃至爆炸，燃氣系統(tǒng)在震后緊急關(guān)斷是減少次生火災(zāi)的有效手段，但對于需要在冬季采用燃氣供熱的城市，消防栓供水和建筑的消防噴淋系統(tǒng)就會受到影響。在“9.11”事件已過去21年的今天，人們對超高層建筑火災(zāi)的處置仍然缺乏有效手段，震后緊急切斷電源常常作為防災(zāi)措施被提及，然而超大城市運行中的大量電梯極有可能造成數(shù)百上千人員受困的情況。超大城市的地下設(shè)施網(wǎng)絡(luò)如地鐵等也是龐大而復(fù)雜的，而且特定時段人員高度集中，一些區(qū)域易產(chǎn)生破壞且人員無法快速疏散撤離，極易造成踩踏等次生事件。

超大城市大型建筑體量大、人員數(shù)量眾多、系統(tǒng)復(fù)雜，是震后救援的重點和難點，國際社會和專業(yè)救援領(lǐng)域已日益關(guān)注城市大范圍破壞和倒塌建筑物區(qū)域的震后救援問題。

4.3 震后疏散安置能力面臨挑戰(zhàn)

超大城市的人口高度密集，尤其是在部分區(qū)域的高度集中將使震后的避震疏散問題更具挑戰(zhàn)，安置不當將可能因缺乏安全衛(wèi)生的水與食品、瘟疫爆發(fā)而導(dǎo)致大量人員生病甚至死亡。汶川地震后，我國積極推進應(yīng)急避難場所建設(shè)，但從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，仍存在一些具體問題。許多城市避震疏散功能仍缺乏整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，避難場所的分布、容納人員數(shù)量、設(shè)施配套不能滿足防災(zāi)的需要。特別是一些中心地區(qū)，如人口高度密集的商業(yè)區(qū)，超高層建筑區(qū)域的疏散設(shè)施難以達到區(qū)域疏散要求，疏散場所的棚宿、發(fā)電、給水、廁所等設(shè)施不足，難以滿足重大災(zāi)害的避險需求。

5 加強超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)的建議

習(xí)近平總書記在紀念唐山地震40 周年講話中指出：“防災(zāi)減災(zāi)工作要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種想綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變”。超大城市地震應(yīng)急工作也應(yīng)按上述“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”要求，加強超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)的前瞻性、針對性、科學(xué)性，完善災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、搶險救災(zāi)等各個環(huán)節(jié)，避免將常規(guī)型突發(fā)事件“危機化”，努力將危機型突發(fā)事件“常規(guī)化”，構(gòu)建有中國特色的地震應(yīng)急管理體系，提升超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力。

5.1 超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)應(yīng)該具有前瞻性

超大城市的發(fā)展不是一朝一夕形成的，在應(yīng)對直下型地震方面，更應(yīng)提前謀劃，在工程減災(zāi)措施和非工程應(yīng)對措施兩個方面做出前瞻性的建設(shè)規(guī)劃。

減輕災(zāi)害損失的關(guān)鍵在預(yù)防和準備，“寧可備而無災(zāi)，不可災(zāi)而不備”，我國的防災(zāi)減災(zāi)工作的重點已經(jīng)逐步從災(zāi)后響應(yīng)向災(zāi)前準備轉(zhuǎn)變?？篂?zāi)能力是超大城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，要牢固樹立預(yù)防為主的理念，把防震減災(zāi)能力建設(shè)納入超大城市長期發(fā)展規(guī)劃之中，高度重視建造年代較早建筑的抗震防災(zāi)能力提升、高層建筑和地下空間人員的避險與救援、基礎(chǔ)設(shè)施快速恢復(fù)和保障等問題的解決。綜合考慮城市未來的防震減災(zāi)需要，著眼長遠，不斷提高抗御地震災(zāi)害的能力。1990年頒布的第四代地震烈度區(qū)劃圖，考慮到上海作為超大城市在全國的重要影響，將上海市地震設(shè)防烈度由原來的VI 度提高到VII 度，使得上海在90年代以后大發(fā)展過程中建設(shè)的大量建筑物的抗震能力得到了有力保障。30 多年來上海的快速發(fā)展和第五代區(qū)劃圖全面提高設(shè)防能力思想的提出，充分證明了當時提高設(shè)防烈度的決策是正確的，具有很強的前瞻性。

超大城市高度密集的人口決定了超大城市應(yīng)格外重視避震疏散場所建設(shè)工作，應(yīng)進一步合理規(guī)劃城市區(qū)和人口集中區(qū)的疏散場所，充分利用綠地公園、體育場、人防工程等設(shè)施，開展避震疏散場所的規(guī)劃和建設(shè)。特別要發(fā)揮“校安工程”的建設(shè)成果，優(yōu)先把學(xué)校建設(shè)成為避震疏散場所。在高層建筑集中的區(qū)域，規(guī)劃設(shè)計要充分考慮大量人員短時間內(nèi)迅速、有效疏散問題，避免因擁擠、踩踏等二次傷害。

5.2 超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)應(yīng)該具有針對性

超大城市的發(fā)展往往是不均衡的，常常表現(xiàn)出功能細分和區(qū)域輪動的特點；另一方面，超大城市運行所依賴的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)如信息通信、交通物流等，則伴隨城市發(fā)展不斷進化得龐大而復(fù)雜。應(yīng)充分考慮超大城市的具體特點，找準城市抗災(zāi)的薄弱環(huán)節(jié)，制定更具針對性的措施來推進地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)。

地震應(yīng)急管理工作應(yīng)成為政府常態(tài)化工作，注重法規(guī)、制度和機制的落實，做到常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)的統(tǒng)一。加強頂層規(guī)劃和設(shè)計，以新媒體為重點，開展有針對性的信息推動和科普宣傳，提升社會公眾的防震減災(zāi)意識和震后自救互救能力。

針對超大城市地震災(zāi)害處置過程復(fù)雜的情況，加強地震應(yīng)急綜合預(yù)案和部門專項預(yù)案的細化落實，編制相應(yīng)的操作手冊和時刻表等，增強應(yīng)急預(yù)案的可操作性。完善協(xié)調(diào)聯(lián)動處置機制，圍繞應(yīng)急信息溝通、應(yīng)急處置協(xié)同、救援資源共享等工作，建立有效的軍地協(xié)同、區(qū)域協(xié)同機制，形成應(yīng)對地震災(zāi)害的合力。

加強超大城市地震應(yīng)急裝備物資的統(tǒng)籌與規(guī)劃，完善重要商品儲備、專業(yè)應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)和信息共享機制。建立緊急情況下的交通運輸綜合協(xié)調(diào)機制和應(yīng)急保障體系，加強通訊保障設(shè)施建設(shè)，提升災(zāi)后快速恢復(fù)能力，滿足城市運行安全和抗御災(zāi)害的需要。

老城區(qū)危房、城中村的私建房屋以及預(yù)制板房，在未來地震災(zāi)害中，將是造成人員傷亡的重災(zāi)區(qū)。應(yīng)開展有針對性的排查和評估，并采取適當?shù)母脑旌图庸檀胧?，提高其抗震防?zāi)能力。

5.3 超大城市地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)應(yīng)該具有科學(xué)性

超大城市在信息化、智能化建設(shè)方面具有明顯的人力和技術(shù)優(yōu)勢，應(yīng)充分利用這一優(yōu)勢，提升地震災(zāi)害應(yīng)對能力建設(shè)的科學(xué)性。

充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，以信息化、智能化為重點，加強地震監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與改造，提升地震信息的采集、提取、分析和發(fā)布能力。

加強地震區(qū)劃、活動斷層探測和震害預(yù)測成果在超大城市發(fā)展規(guī)劃中的應(yīng)用，在場地條件差的地區(qū)和活動斷層附近要控制建筑物高度和密度，避免人口、投資過分集中，降低災(zāi)害易損性。在重要建筑和重大生命線工程積極推廣應(yīng)用減震、隔震等抗震技術(shù)，有效提升其抵御地震破壞和火災(zāi)等次生災(zāi)害的能力。

依托現(xiàn)代通訊技術(shù)、地理信息與虛擬現(xiàn)實技術(shù)，發(fā)展基于公共網(wǎng)絡(luò)、移動終端和電力、通訊等行業(yè)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的災(zāi)情快速獲取技術(shù)，建設(shè)可直觀展示災(zāi)區(qū)場景的指揮決策系統(tǒng)，構(gòu)建扁平化、一體化的應(yīng)急指揮決策平臺，提升重特大地震災(zāi)害事件的緊急處置指揮能力。

科學(xué)規(guī)劃應(yīng)急救援隊伍布局和裝備配置，發(fā)展智能化災(zāi)情獲取、人員搜索和營救裝備，實現(xiàn)震后大范圍災(zāi)區(qū)的埋壓人員快速定位。推進城市綜合性應(yīng)急救援保障基地建設(shè)，定期進行的區(qū)域和部門地震應(yīng)急救援演練，加強隊伍的訓(xùn)練和考核，提高指揮調(diào)度、應(yīng)急響應(yīng)和現(xiàn)場協(xié)同能力。

6 結(jié)語

近年來，全球城市面臨著以新冠肺炎疫情和極端氣候等自然災(zāi)害為代表的各種前所未有的安全挑戰(zhàn)，越來越多的人已經(jīng)認識到超大城市的潛在地震風(fēng)險。鑒于中心城市和城市群仍將是承載發(fā)展要素的主要空間形式，從超大城市的超大規(guī)模、多樣性、復(fù)雜性和流動性等特點出發(fā)考慮，積極增強應(yīng)對災(zāi)害能力，有益于控制城市安全風(fēng)險的邊際遞增效應(yīng)，對超大城市如何實現(xiàn)韌性發(fā)展提供了有益的視角和思路。