單 肖，陳玉蘭

（新疆農(nóng)業(yè)大學，新疆烏魯木齊 830052）

在我國現(xiàn)代化發(fā)展進程中，土地問題是一個十分突出的問題，持續(xù)深化土地制度改革是當前農(nóng)村工作的重點[1]。通過實施土地制度改革，可以有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間的土地資源配置，提高農(nóng)民的收入水平。本文以山東省萊西市為研究對象，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論和實踐有機結合，對山東省萊西市的農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀進行了分析，并提出了相應的對策建議。

1 土地流轉的意義

大部分轉入土地的農(nóng)民都擁有較強的農(nóng)業(yè)技術和經(jīng)驗，通過流轉可以產(chǎn)生一定的規(guī)模效益，從而有效提升轉入土地農(nóng)民的勞動效率，也能夠促進農(nóng)民家庭收入增長[2]。一個功能完善、流轉價格合理的土地流轉市場，可以滿足無法或沒有意愿耕種的農(nóng)民將土地經(jīng)營權轉讓給非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的客戶或擴大農(nóng)業(yè)種植規(guī)模的農(nóng)民的需要，進而提升農(nóng)戶土地租金水平。

2 鄉(xiāng)村振興背景下萊西市土地流轉概況

2.1 社會經(jīng)濟狀況

2.1.1 農(nóng)民基本情況

萊西市坐落于山東省青島市的北部，下轄3 個街道、8 個鎮(zhèn)、1 個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、111 個村（社區(qū)），總面積1 568.8 km2。截至2020 年底，常住人口720 103 人。2020 年，萊西市被評為全國百強縣、綠色高質(zhì)高效示范縣、全國首批農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)集聚區(qū)。

2.1.2 萊西市主要收入情況及主導產(chǎn)業(yè)

2020 年，萊西市的糧食播種面積8.64 萬hm2，平均產(chǎn)量428.06 kg/667 m2，總產(chǎn)量55.48 萬t。其中，4.07 萬hm2的夏糧（小麥），平均產(chǎn)量394.48 kg/667 m2，總產(chǎn)量24.07 萬t；花生平均產(chǎn)量336.70 kg/667 m2，總產(chǎn)量較2019 年增加8.1%；蔬菜（含菜用瓜）總產(chǎn)量達125.23 萬t，較2019 年增加4.6%。

圖1 2020 年萊西市主要經(jīng)濟作物產(chǎn)量及增長趨勢圖

2020 年，萊西市有39.96 萬頭生豬，其中6.13 萬頭能繁母豬，生豬全年出欄50.33 萬頭；有8.26 萬只牛，其中奶牛6.72 萬只，牛奶總產(chǎn)量21.72 萬t，肉牛1.54萬只，年出欄1.73 萬只；羊全年出欄4.97 萬頭；家禽有1 274.54 萬羽，其中肉禽970.79 萬羽，蛋禽303.75 萬羽，禽類和禽蛋類產(chǎn)品產(chǎn)量分別為8 980.39 萬羽和5.2 萬t；肉制品總產(chǎn)量18.20 萬t。

2.2 萊西市土地流轉的基本情況

萊西市近幾年堅持“穩(wěn)步流轉，規(guī)模經(jīng)營，增收增效”的方針，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取針對性的措施，突出重點，穩(wěn)步推動土地規(guī)模流轉[3]。

1）完善體制改革。出臺《關于推進整建制農(nóng)村土地規(guī)模流轉的實施意見》，對土地流轉的前提、原則、方式進行界定，對土地流轉申請、流轉信息登記、簽訂合同等進行細化；開展了爭議處理、調(diào)解等工作，并對轉包、出租、互換進行了探討；通過對農(nóng)民集體資產(chǎn)的有效管理，提高了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權的流轉效率。截至目前，萊西市已完成了3.72 萬hm2的土地轉讓，占全市總承包耕地面積的52%。

2）加強宣傳引導。建立了市級農(nóng)用地流轉服務中心，“四統(tǒng)一”的契約文本與農(nóng)村社會化服務平臺的流轉版塊相銜接，實現(xiàn)市鎮(zhèn)村一體、信息互通的土地流轉服務網(wǎng)絡。2022 年第一季度，萊西市土地流轉面積已突破333 hm2，預計全年將實現(xiàn)3 萬hm2的土地流轉。

3）狠抓產(chǎn)業(yè)培植。堅持政府主導、企業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的原則，通過“龍頭+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”的方式，選擇河頭店、馬連莊等6 個鎮(zhèn)（街）為試點，大力實施“黨組織+公司+合作社/村集體/農(nóng)戶”的土地運營模式，引導土地資源向花生、矮化蘋果等5 個10 萬畝（1 畝=667 m2）規(guī)模種植區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中。創(chuàng)新農(nóng)村金融擔保形式，大力推動農(nóng)用地經(jīng)營權質(zhì)押，已為13 個新的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放了農(nóng)用地經(jīng)營權證書，并通過經(jīng)營權質(zhì)押獲得了3 千萬元融資，促進土地規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

3 存在的問題

3.1 農(nóng)戶參與土地流轉的意愿不強

當前，農(nóng)民的主要經(jīng)濟收入來源是土地，僅靠土地流轉的租金對農(nóng)民的收入增長沒有明顯的影響。土地經(jīng)營權轉讓后，農(nóng)戶在獲得流轉租金的同時，也相應地降低了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。在這種情況下，農(nóng)民外出打工收入不穩(wěn)定，農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入也相對較少，從而使轉出土地的農(nóng)民整體收入水平降低。

近幾年，萊西市土地流轉雖然有一定的發(fā)展勢頭，但受限于萊西市經(jīng)濟發(fā)展不均衡、二三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比例偏低等因素，難以承載較多的農(nóng)村剩余勞動力，導致大多數(shù)農(nóng)民對土地流轉積極性不高[4]。加之缺乏對農(nóng)村土地流轉的深入宣傳，多數(shù)農(nóng)戶害怕自己的土地轉讓后會失去土地承包權，農(nóng)村合作社和相關公司在進行土地流轉時也非常謹慎，導致土地流轉規(guī)?；?jīng)營效果差。

3.2 土地流轉市場機制不完善

目前來看，萊西市的農(nóng)村土地交易市場還未形成，只有少數(shù)農(nóng)戶和個別集體參與了土地流轉。盡管萊西市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深化農(nóng)村土地制度改革的基礎上建立了鄉(xiāng)村產(chǎn)權交易管理中心，但是這些機構因成立時間較短，運行不規(guī)范，使得農(nóng)村集體土地的流轉和交易效果難以得到充分的體現(xiàn)，也讓萊西市農(nóng)村土地的供求關系出現(xiàn)了新的矛盾，使土地資源的有效流通和資源的最優(yōu)分配成為難題。

3.3 農(nóng)村土地流轉程序不規(guī)范

萊西市近幾年大力開展農(nóng)村土地流轉，對流轉規(guī)模、流轉方式、流轉制度不斷進行優(yōu)化，但目前萊西市的土地流轉還沒有形成統(tǒng)一的標準程序，流轉過程中存在著許多問題。

最為突出的是農(nóng)村土地轉讓行為缺乏規(guī)范性。目前，在萊西市的農(nóng)村承包經(jīng)營權轉讓中，農(nóng)民群體之間的流轉比例很高，超過65%，但農(nóng)民之間的流轉一般不通過村集體，只是以口頭承諾或熟人擔保的形式進行流轉，有些雖然簽訂了相應合同，但是合同內(nèi)容太過簡略甚至不符合法律要求，在產(chǎn)生爭議時，易出現(xiàn)推諉扯皮等問題。

4 完善策略

4.1 提高農(nóng)民自主參與的意識

4.1.1 提高農(nóng)戶土地流轉的意識

萊西市的土地經(jīng)營權所有人以分散的小農(nóng)戶為主，如何調(diào)動這些農(nóng)戶的積極性、主動性，是促進農(nóng)村土地有效利用的關鍵。對于農(nóng)戶而言，支持土地流轉的原因有很多種，但他們最關心的是收入能否持續(xù)穩(wěn)定增加，所以要加強對土地流轉經(jīng)濟效益的宣傳力度，讓農(nóng)戶認識到土地的轉讓并不會改變其承包權，從而逐漸消除顧慮，提高農(nóng)戶進行土地流轉的意愿[5]。

此外，加強農(nóng)村金融體系建設，實行信用貸款政策，促進具備一定技能和經(jīng)驗的農(nóng)民進行土地流轉的積極性；加大對糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶或集體的補助力度，增強經(jīng)營大戶擴大規(guī)模和種植糧食的積極性；強化農(nóng)村基層基礎設施，提高轉入土地農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營的收入。

4.1.2 加大土地流轉宣傳力度

1）萊西市要構建健全的農(nóng)村土地流動信息網(wǎng)，多渠道宣傳農(nóng)村土地流轉的政策、制度，讓農(nóng)民充分認識到土地流轉的利弊，發(fā)揮農(nóng)村土地流轉的積極作用，提高農(nóng)民土地流轉的收益。2）要在萊西市范圍內(nèi)廣泛開展并廣泛宣傳國內(nèi)土地流轉的成功經(jīng)驗，并根據(jù)不同縣域的具體情況，對農(nóng)戶進行針對性的引導，提高土地流轉的效率。3）要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，通過職業(yè)培訓、就業(yè)推薦等措施，促進農(nóng)村富余勞動力轉移就業(yè)，減少農(nóng)民對土地的依賴。年齡較大、不適宜外出打工的農(nóng)民，一般都有較豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，可經(jīng)村集體推薦到農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)場工作，或通過統(tǒng)一的培訓，安排在公益性崗位就業(yè)。

4.2 加快農(nóng)村土地流轉市場建設

對于萊西市而言，應積極建立鎮(zhèn)、縣、市三級網(wǎng)絡互聯(lián)的土地流轉交易信息共享系統(tǒng)，形成集信息發(fā)布、合同管理、產(chǎn)權變更登記、市場報價等功能于一體的統(tǒng)一的運作模式，為供需各方提供所需信息資料，提高土地流轉的規(guī)范性。同時，通過規(guī)范的交易信息披露，可以有效利用市場化的方式實現(xiàn)土地流轉，使土地的流轉價格公平合理，讓轉出者得到更好的地租收益，也讓轉入者有了正規(guī)的運營收益，在整體上提高了流轉雙方的收益。

此外，政府作為管理機構，需要發(fā)揮主導作用，完善市場管理制度，確保城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)村土地流轉市場建設。通過建立萊西市農(nóng)村土地流轉信息與服務系統(tǒng)，推動土地流轉向種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，發(fā)展各種類型的適度規(guī)模經(jīng)營。還要采取集中宣傳、新媒體發(fā)布等方式推廣土地流轉信息平臺，不僅方便農(nóng)戶進行土地流轉，也有利于土地流轉效率的提高。

4.3 加強農(nóng)村土地流轉保障機制建設

規(guī)范土地流轉行為，就必須加強農(nóng)村土地流轉保障機制建設。必須在保證土地流轉規(guī)?；l(fā)展的基礎上，通過完善相關的土地流轉法律、法規(guī)，摸索出一條符合當?shù)貙嶋H的土地流轉模式。在保證家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前提下，實現(xiàn)土地承包權與經(jīng)營權的逐步分離。在流轉方式和流轉程序上，逐步建立健全萊西市土地流轉的長效機制，成立協(xié)調(diào)機構，切實解決萊西市土地流轉不規(guī)范、流轉價格不穩(wěn)定、流轉糾紛較多等問題。要完善土地流轉的登記、備案和合同制度，特別是要進一步提高轉讓合同的規(guī)范性，確保其具有法律效力。

5 結語

黨的十九大報告提出，農(nóng)民問題是一個關乎國計民生的根本問題，要始終把“三農(nóng)”問題擺在全黨工作的首位。而要貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要解決制約農(nóng)村發(fā)展的基礎性問題，切實加快土地制度改革進程，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟活力，通過各方努力從提高意識、完善制度等方面做好改革工作。