新形勢下江蘇省國際高層次人才“引育用留”工作對策研究

張 雯，姜 疆，沈春燕

(1.南通市科學技術信息研究所，江蘇 南通 226019；2.江蘇省科學技術情報研究所，江蘇 南京 210042；3.南通市生產力促進中心，江蘇 南通 226019)

0 引言

習近平總書記指出，“功以才成、業(yè)由才廣”。人才是創(chuàng)新的第一資源。在全球化的進程下，科技及貿易、金融領域的爭奪歸根到底是人才的爭奪。近年來，在新冠疫情、中美貿易摩擦以及俄烏戰(zhàn)爭的沖擊下，國家的發(fā)展環(huán)境經(jīng)歷著深刻的變化，我國進入新的發(fā)展階段，江蘇省更是進入高質量發(fā)展階段。國內外形勢深刻變化也給江蘇省國際高層次人才工作帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，怎樣在復雜的新形勢下做好國際高層次人才的“引育用留”，成為人才工作的重要內容。

1 日趨激烈的競爭新形勢

1.1 歐美開啟科技遏制戰(zhàn)略，國際關系由合作轉向競爭

隨著中國經(jīng)濟的崛起，中國的科技創(chuàng)新發(fā)展勢頭迅猛，在很多高科技領域已經(jīng)處于世界領先地位，歐美不能持續(xù)保持科技主導權，因此基于貿易保護主義的目的，歐美試圖通過貿易戰(zhàn)收取高額關稅達到讓制造業(yè)回流的目的，使中國與歐美國家陷入貿易摩擦。近年來，貿易摩擦已升級至貿易、科技、金融、外交、國際規(guī)則等全領域。通過對中國至關重要的高新技術產業(yè)進行戰(zhàn)略壓制，使國際關系由科技合作轉為科技競爭。美國新一屆政府成立至今，強調美國必須在科技發(fā)展上保持前沿地位[1]，采取了限制人員及技術流動、通過司法手段阻礙中國企業(yè)正常經(jīng)營等多種行政手段來實現(xiàn)對華科技的全面封鎖，因此在科技領域將保持競爭態(tài)勢。

1.2 “寒蟬效應”加劇，國外亞裔人才的回流明顯

在科技競爭的形勢下，歐美對中國的科技遏制愈演愈烈，這一趨勢逐漸蔓延并影響到了科學領域正常的學術交流。受影響最大的是亞裔和與中國有交流的科學家，他們被邊緣化對待，受到排擠和打壓，有的甚至被視作間諜。亞裔科學家合理的涉外科研項目受到阻礙，豐富的科研資源被緊縮，寬松自由的科研環(huán)境被破壞。尤其新冠疫情之后，在歐美排外主義和反共思潮的共同作用下亞裔科學家間的“寒蟬效應”加劇，2020年下半年2 000名中國籍研究員離開美國，選擇回國發(fā)展，歐美的企業(yè)和研究院所驅逐外國高端人才的趨勢明顯，國外亞裔人才的回流效應增強。

1.3 歐美的吸引力顯著降低，留學生歸國成為熱潮

隨著貿易戰(zhàn)的不斷升級，歐美收緊了科學、技術、工程、數(shù)學等專業(yè)中國留學生的簽證發(fā)放，同時歐美社會針對亞裔的歧視日趨嚴重，使得歐美對留學生的吸引力顯著降低。新冠疫情暴發(fā)后，海外疫情形勢日趨嚴重，部分國家政府防疫能力不強，防護措施不完備，物資短缺、醫(yī)療條件跟不上，讓當?shù)氐纳钐幱陲L險之中，與此對比明顯的是中國政府針對疫情防控的優(yōu)異表現(xiàn)，讓中國成為世界上最安全的國家之一。疫情過后，海外留學生回流趨勢顯著增強，2021年度回國就業(yè)的留學生首次突破100萬，掀起了一波留學生歸國熱潮。

2 新形勢下對于“引育用留”工作的新挑戰(zhàn)

歐美對中國幾乎在所有的高科技領域都采取了制裁和打壓措施，這也從側面反映了中國科技創(chuàng)新水平的不斷進步發(fā)展。技術封鎖下的科技競爭和新冠疫情的暴發(fā)既是機遇也是挑戰(zhàn)，中國與歐美的人才爭奪戰(zhàn)將愈演愈烈，新的窗口期逐漸顯現(xiàn)。江蘇省如何把握住人才競爭的窗口期，實現(xiàn)國際人才“引育用留”效用最大化，應從江蘇省在國際高層次人才管理工作上面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)著手分析。

2.1 各國多種舉措“狩獵”全球精英人才，我國各省上演 “搶人大戰(zhàn)”，江蘇省仍處于人才流出狀態(tài)

美國建立的職業(yè)移民體系及工作簽證體系為其提供了源源不斷的國際高端人才，并通過修訂移民法將重心轉向技術移民，吸引了各國優(yōu)秀學者、專家、工程師留居美國。日本通過舉辦大型的國際學術會議、建立海外實驗室、成立跨國公司聘請“特別研究員”等手段積極吸收國際優(yōu)秀人才。歐盟推出的“藍卡”制度加速了人才流動和競爭，而德國是歐盟藍卡最大的發(fā)行國，發(fā)放的“藍卡”占歐盟藍卡的90%。法國實施《新移民法》，通過發(fā)放長期居留簽證“人才護照”，吸引全球的科學、藝術、體育和經(jīng)濟領域人才[2]。此外，芬蘭在稅率上對國際高層次人才進行減免，新加坡則通過為國際高層次人才提供優(yōu)越的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引激勵全球精英。

我國多省市也先后掀起“搶人大戰(zhàn)”，紛紛出臺相關政策，不斷完善人才配套工作，試圖拿出最大的誠意和最優(yōu)的服務留住人才，滿足人才的各類公共服務需求。北京針對“海聚工程”專門成立的海外學人工作聯(lián)席會制度，囊括了高層次人才服務工作的方方面面，為高層次人才提供一站式服務；深圳市“孔雀計劃”給予的住房政策與研究經(jīng)費具有很強的吸引力；上海很早就開展了“萬名海外留學人才集聚工程引智工程”，實施“量身定制、一人一策”，通過政策高峰構建人才高峰，在落戶、養(yǎng)老保險待遇、交通出行保障、配偶子女保障等方面提供系統(tǒng)性保障。香港的“引才計劃”利用法律保障高層次人才引進，以精神激勵吸引高層次人才。截至2020年，江蘇省擁有外國高端人才8 510人，整體高層次人才呈現(xiàn)凈流入態(tài)勢。但就長三角區(qū)域來看，南京、無錫、常州等城市高層次人才流入/流出比均在0.5以上，其實質仍處于人才凈流出狀態(tài)，用人主體與人才之間存在巨大的信息壁壘。

2.2 發(fā)達國家戰(zhàn)略調整造成江蘇省國際高層次科技人才短期內脫鉤

當前，逆全球化思潮興起，西方國家步入“保守期”，以美國為首的發(fā)達國家逐漸形成“小院高墻”式的對華科技戰(zhàn)略。通過“長臂管轄”對我國高科技企業(yè)和科研機構進行出口管制，以安全風險為理由限制中國“敏感領域”的投資，對我國人才引進和科技交流實施定向打擊，美國政府確定與國家安全直接相關的特定技術和研究領域(即“小院”)，并劃定適當?shù)膽?zhàn)略邊界(即“高墻”)。依據(jù)美國《關鍵技術和新興技術清單》以及出口管制類新興技術列表，芯片、航空航天、量子計算、人工智能、數(shù)據(jù)分析存儲、生物等領域很可能成為美國對華科技防御的重點領域，而這些領域大部分也是江蘇省創(chuàng)新發(fā)展的重點領域，發(fā)達國家在這些重點領域精準打擊企圖制造“寒蟬效應”，將會造成江蘇省科技人才“脫鉤”，從而導致國際高層次人才工作安全風險不斷上升，不確定性增強。

2.3 傳統(tǒng)政府主導人才管理模式難以適應新形勢的發(fā)展要求

在江蘇省國際高層次人才管理方面，政府行為直接影響人才的吸引、培養(yǎng)、使用、激勵、評價和考核等各個環(huán)節(jié)。行政化模式有其意義和作用，但也存在一些弊端。一方面，國際環(huán)境日趨復雜和多變，人才引進的行政色彩過重容易讓高層次人才望而生怯；另一方面，政府過多地參與，用人主體權利不足，容易出現(xiàn)政策僵化與用人主體需求不匹配，導致市場機制不健全，供求、價格和競爭等市場機制在人才配置中的基礎性作用無法得到有效發(fā)揮，無法形成高層次人才流動的良好生態(tài)；同時，政府不注重打造服務品牌，對國際高層次人才的吸引力不高，留住人才更是困難重重。

這樣嚴峻的形勢對新形勢下實施人才“引育用留”路徑提出了新要求：首先，要把握人才流動契機，順應人才共享新形態(tài)，完善國際人才管理政策，形成“引育用留”工作體系，把握后疫情時代人才流動契機，重塑我國乃至江蘇省國際人才流動格局。其次，要創(chuàng)新人才管理模式，著力打造高能級的人才大數(shù)據(jù)平臺，做到網(wǎng)羅全球人才，為國際人才管理提供技術支撐。最后，要發(fā)揮市場主體作用，推進以用人主體為主導的引培方式，構建多元化的人才管理模式，抓住新形勢下人才競爭的窗口期，為國際人才創(chuàng)造“如魚得水、如鳥歸林”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，進一步聚集人才、獲取人才。目前，江蘇省面臨的國際局勢日益復雜多變，要在復雜的國際環(huán)境下做好國際人才“引育用留”的工作，進而實現(xiàn)高質量發(fā)展。

3 新形勢下江蘇省國際高層次人才“引育用留”工作實施建議

3.1 創(chuàng)新人才管理模式，著力打造高能級的人才大數(shù)據(jù)平臺，網(wǎng)聯(lián)全球人才資源

打造高能級的平臺，集聚政策、科技、資本治理等創(chuàng)新資源要素，有助于培育人才創(chuàng)新沃土，為人才的聚集提供源源不斷的動力和源泉，為江蘇省政府、高校、科研院所和科技企業(yè)在人才引進、人才培育、科技人才合作等方面提供大數(shù)據(jù)支撐。

把握人才發(fā)展規(guī)律，建設國際化的人才研究高端智庫。利用智庫平臺，加強國際高層次人才數(shù)據(jù)庫建設，定期開展人才重大問題的戰(zhàn)略性研究，定期舉辦國際高層次人才論壇等，把握國際高層次人才流動的契機和趨勢格局，動態(tài)分析國際高層次人才的重大創(chuàng)新成果、專利領域以及地域分布信息，總結國際高層次人才的流動性與規(guī)律性，為江蘇省國際高層次人才工作提供科學全面的信息支撐。從江蘇省重點產業(yè)和特色產業(yè)入手，建設國際化的創(chuàng)新研發(fā)平臺，引進高端的科研院所、國家實驗室、國際企業(yè)研發(fā)中心等，打造一批能推動江蘇省重點產業(yè)、提升江蘇省發(fā)展質量的重大科技創(chuàng)新項目，為國際化人才的“引育用留”培育沃土。

打破信息壁壘，建設國際人才大數(shù)據(jù)平臺。跟蹤國際人才在流動與集聚過程中的信息動態(tài)，打破國際高層次人才與用人主體之間的信息壁壘，實現(xiàn)人才市場供需信息對稱。同時，利用大數(shù)據(jù)技術，建立全球重點行業(yè)、重點領域的高層次級專家信息平臺，并對高層次人才的信息進行分類、分層，可為政府、高校、科研院所和企業(yè)在柔性集聚國際人才時提供信息支撐。例如上海市人才發(fā)展中心建設的“全球高層次科技專家信息平臺”匯集了全球20萬名專家，通過數(shù)據(jù)的挖掘，多維度立體化地勾勒人才特征，繪制人才科研畫像，為各大科研機構和企業(yè)精準推薦人才，構建的科技創(chuàng)新生態(tài)作用逐漸凸顯[3]。

網(wǎng)聯(lián)全球人才資源，打造國際招引品牌。借鑒美國LinkedIN、俄羅斯Yande、印度Viadeo等國際化的職業(yè)社交網(wǎng)絡平臺招攬國際專業(yè)化人才經(jīng)驗，搭建本土市場化的國際職業(yè)社交平臺、聚焦領域的學術性國際社交平臺[4]。根據(jù)江蘇省重點產業(yè)領域規(guī)劃，培育本土國際獵頭，打造海外招引品牌。引導獵頭企業(yè)和國際人才中介機構入駐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，集聚創(chuàng)新人才資源，為重點產業(yè)建設國際人才供應服務平臺；同時，政府可以利用獵頭企業(yè)，有針對性地為大型活動或項目尋找專業(yè)人才，定期組織大型國際招引品牌活動，拓展招引人才網(wǎng)絡，創(chuàng)新性地開展國際人才項目合作、國際學術交流、國際人才交流會等品牌活動，布局全球人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，打響國際人才招引品牌，達到挖掘人才、對接人才的目的。由此可在大數(shù)據(jù)平臺上實現(xiàn)人才資源匯聚互通，在國際人才競爭中贏取主動權。

3.2 完善國際人才管理政策，形成“引育用留”工作體系

在國際形勢的變化以及新冠疫情的影響下，江蘇省要面對亞裔人才回流明顯以及留學人員歸國熱潮的機遇，同時還需面對國際、國內人才競爭嚴峻形勢的挑戰(zhàn)，如何理清思路、發(fā)揮政府的能力、匯聚各類人才、服務地方創(chuàng)新，是每個地方政府要完成的答卷。政府和政府之間的競爭歸根結底就是制度上的競爭，因此完善國際人才管理政策，形成“引育用留”工作體系顯得尤為重要。

基于雙向保護視角，進一步完善國際人才管理的相關法律制度。在貿易戰(zhàn)以及新冠疫情的新形勢下，歐美以維護國家安全的名義不斷出臺新的法律政策，阻止人才、技術外流，我國應不斷更新國際人才管理的法律。制度化、常態(tài)化的更新，有利于維護人才法律政策的延續(xù)性，形成完善和健全的法制體系，為人才提供全面的法治保障，讓國際人才可以放心來、安全留。

形成國際人才“引育用留”工作新體系、新格局，包含海外人才的引進、培養(yǎng)、激勵、保障等。由于江蘇省處于江浙滬地區(qū)，受制于上海的人才虹吸效應影響，與浙江省呈人才競爭態(tài)勢，除南京和蘇州外，其余城市的國際人才競爭力不強，所以更需在人才引進和培養(yǎng)上多下功夫，在政策制定上招引符合江蘇省重點產業(yè)領域的專家，開出更優(yōu)渥的物質條件等。同時，根據(jù)人才激勵理論，社會活動與生活保障也是吸引人才的一項重要因素。在保障物質條件的基礎上，積極為國際人才打造“朋友圈”，讓人才在安心工作的同時，融入當?shù)厣?，更好地激發(fā)人才的創(chuàng)新活力，發(fā)揮人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作用。

建立國際人才工作評價體系。隨著國際人才內涵的不斷豐富，建立與時俱進的人才評價體系，更好地服務人才、使用人才。首先，要建立人才分類評價體系，對不同層次的國際人才采取不同的評估標準。人才團隊與個人應有不同的評估標準，團隊應評估資質和能力以及整個團隊協(xié)作發(fā)展的潛力；不同領域的國際人才評估標準也應不同，新興領域的國際人才需根據(jù)國際上的標準及時更新。其次，要減少唯職稱論、降低傳統(tǒng)評價指標的比例，更注重人才的創(chuàng)新能力、工作業(yè)績，制定靈活的個性化評價方法。最后，要打破僵局，突破年齡、學歷、職稱等限制，為對國家或者社會發(fā)展做出重大貢獻的國際人才開辟綠色通道，破格晉升，讓人才能夠更好地服務創(chuàng)新。

3.3 推進以用人主體為主導的引培方式，構建多元化的人才管理模式

國外爭奪海外優(yōu)秀人才的方法多樣，主要依靠吸引移民、招收留學生、開展國際合作、建設高科技園區(qū)、興辦跨國公司與國外機構進行聯(lián)合研究、利用官方開發(fā)援助貸款開展發(fā)展中國家人才開發(fā)項目等。因此，可以借鑒國外吸引國際人才的做法，發(fā)揮用人單位的主體機制，繼續(xù)鼓勵并支持國際高層次人才以多元化柔性方式回國服務。

強化企業(yè)在人才“引育用留”中的主體作用。在江蘇省政府過多地介入人才的引進、使用、培育過程中，人才市場的供需機制處于失靈狀態(tài)，企業(yè)引進人才、培養(yǎng)人才的積極性未被充分調動。因此，可借鑒歐美的跨國公司經(jīng)驗，發(fā)揮企業(yè)在人才市場的主體作用，讓企業(yè)在人才選擇、人才使用、人才培育上有充分的自主權利，同時發(fā)揮企業(yè)在人才聚集方面的重要作用。

鼓勵企業(yè)多元化柔性引進模式。在疫情的影響下，為了避免給不能實質性回國的國際高層次人才在所在國家、所在機構的工作帶來不必要的干擾，建議可以借助網(wǎng)絡化的手段遠程辦公。同時鼓勵江蘇省大型企業(yè)“走出去”，在海外建立實驗室或者研發(fā)中心，在當?shù)仄刚垏H人才；還可以通過短期的項目合作交流與國際高層次人才建立聯(lián)系等。鼓勵企業(yè)開展多元化的柔性招引模式，可以大大提高人才的主觀能動性，更好地發(fā)揮人才的作用。

建立高校和科研院所柔性引進專項補貼。針對重大的亟待突破的關鍵技術瓶頸問題，鼓勵高校、科研院所、企業(yè)等科研單位成立創(chuàng)新聯(lián)合體開展國際合作項目研究，以吸引國外高水平人才或研發(fā)團隊。對于柔性引進人才的待遇可由政府核定后納入用人單位的專項補貼。由各創(chuàng)新聯(lián)合體將每年招引的國際人才上報政府部門，經(jīng)專家評審，視人才質量，政府給予用人單位一次性補貼，并對自主創(chuàng)新產出重大專利和創(chuàng)新成果者給予重大獎勵。