柴勇，余有勇

(三亞學(xué)院 旅業(yè)管理學(xué)院，海南 三亞 572022)

近年來，海南為申報國家公園做出不懈的努力?！逗Ｄ蠠釒в炅謬夜珗@體制試點方案》于2019年通過審議[1]；之后于2021年10月12日海南熱帶雨林國家公園宣布獲批[2]；2021年10月14日,《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立海南熱帶雨林國家公園的批復(fù)》(國函〔2021〕104號)中強調(diào)“海南熱帶雨林國家公園建設(shè)要堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理,堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念,加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護”，并且“以國家公園為核心,構(gòu)建具有中國特色的自然保護區(qū)體系,促進美麗中國的建設(shè)”[3]。

在學(xué)術(shù)上,國家公園是指國家劃定需要特別保護、利用和管理的自然區(qū)域,以保護一個或一個以上典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性,并為環(huán)境教育、科學(xué)研究和生態(tài)旅游提供場所[4]。國家公園的設(shè)立是有區(qū)別于嚴(yán)格意義上的自然保護區(qū),與一般的旅游風(fēng)景區(qū)也有所不同。在美國的國家公園體制中明確國家(national)是為了區(qū)別于私有的意義，公園(park)一詞則是為了強調(diào)國家公園的公共屬性[5]。因此,從體制上來看國家公園可謂是專有名詞,在這里的意思是特指某類可供廣大民眾游覽的特別保護區(qū)。

在中國的這類系統(tǒng)包括自然保護區(qū)、名勝區(qū)、森林公園等各種不同類型的自然保護區(qū)系統(tǒng)。但存在一些問題，如缺乏頂層設(shè)計、發(fā)展與保護直接不協(xié)調(diào)等問題。因此，中共十八屆三中全會(2013年)提出建立國家公園體制[6]，《建立國家公園體制試點方案》于2015年被印發(fā)[7]。全國有條件建設(shè)國家公園的地方很多,但是基本存在不知如何展開操作的問題。在新時期,隨著習(xí)近平的綠色發(fā)展思想的逐步完善,國家公園體制試點也有了新的指導(dǎo)思想。習(xí)近平總書記的綠色發(fā)展思想是基于世界范圍內(nèi)的綠色發(fā)展潮流、我國資源危機與環(huán)境惡化日趨嚴(yán)峻以及我國堅持走可持續(xù)發(fā)展道路的背景下提出的[8]。習(xí)近平總書記認(rèn)為“綠色發(fā)展,就其要義來講,是要解決好人與自然和諧共生問題”的觀點和歐美國家的國家公園理念一致,強調(diào)“人與自然和諧共生”,這也反映了中國傳統(tǒng)生態(tài)文明思想的繼承和發(fā)展[9]。

1 海南熱帶雨林國家公園發(fā)展研究

位于海南島中心的海南熱帶雨林國家公園,保存了中國大陸性島嶼型最多樣、最完整熱帶雨林，是世界上最瀕危的靈長類動物海南長臂猿唯一的棲息地，尤為突出的是熱帶生物多樣性及其遺傳資源。海南熱帶雨林面積占全國總熱帶雨林面積的約1/3,是最受保護、最集中的地區(qū)，對全球保護和國家代表性具有顯著意義。習(xí)近平總書記的“4·13”重要講話明確強調(diào),要積極開展國家公園體制試點,建設(shè)熱帶雨林等國家公園,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然保護地體系[10]。從2019年通過試點方案至2021年10月獲批，海南熱帶雨林國家公園經(jīng)過了迅速成立、高效發(fā)展、堅定保護等階段，逐漸邁入持續(xù)發(fā)展的歷程[11-12]。記錄到陸棲脊椎動物540種(國家I級重點保護14種,海南特有23種)、野生維管束植物3 653種(國家I級重點保護6種,海南特有419種),生物多樣性指數(shù)最高達(dá)6.28,與巴西亞馬遜雨林相當(dāng)[11]。

1.1 海南熱帶雨林國家公園建設(shè)意義

海南熱帶雨林國家公園是我國2015年以來啟動的10處國家公園體制試點之一。近年來,海南不斷推進熱帶雨林國家公園建設(shè),從成立海南熱帶雨林國家公園管理局,到出臺《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(海南)實施方案》,從加大熱帶雨林生態(tài)修復(fù)力度,到實施核心保護區(qū)生態(tài)搬遷工程,在政府以及各方力量不斷努力下,海南熱帶雨林保護和生物多樣性保護成效不斷顯現(xiàn)[13]。海南熱帶雨林國家公園建設(shè)是我國生物多樣性保護成就的一個縮影,折射出我國生物多樣性保護取得了扎實成效。在我國首批5個國家公園里,海南熱帶雨林國家公園是唯一一個為保護熱帶生物多樣性的國家公園(表1)。

表1 首批國家公園一覽表Tab.1 List of the first group of National Park

海南熱帶雨林國家公園的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)建設(shè)海南熱帶雨林國家公園是筑牢海南綠色生態(tài)屏障的關(guān)鍵舉措;(2)海南熱帶雨林國家公園建設(shè)是保護熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)的真實性和完整性的有效途徑;(3)建設(shè)海南熱帶雨林國家公園是拯救我國熱帶珍稀瀕危野生動植物資源的迫切需要；(4)建設(shè)海南熱帶雨林國家公園是探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山路徑的具體實踐。

1.2 海南熱帶雨林國家公園建設(shè)存在的問題

海南熱帶雨林國家公園所在的中部山區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上總體呈現(xiàn)基礎(chǔ)薄弱、不成規(guī)模、結(jié)構(gòu)單一、支撐不足、整體滯后的特點,主要問題集中在以下幾個方面。

1.2.1 原生態(tài)系統(tǒng)的碎片化問題嚴(yán)重

海南熱帶雨林國家公園范圍涉及19個自然保護地,包括猴獼嶺、南高嶺、子陽、盤龍、毛瑞、阿陀嶺6個省級森林公園；吊羅山、尖峰嶺、黎母山、霸王嶺4個國家森林公園；黎母山、猴獼嶺、佳西、俄賢嶺4個省級自然保護區(qū)；五指山、鸚哥嶺、尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山5個國家級自然保護區(qū)。原有熱帶雨林國家公園范圍內(nèi)的熱帶森林因處于不同保護地范圍而被劃分為19個獨立的管理單元,加劇了熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)的碎片化程度,壓縮、割裂了野生物種的生境,威脅著海南熱帶雨林的完整性與其中的極小種群、珍稀瀕危種群的生存安全。

1.2.2 低海拔區(qū)域保護措施較少

熱帶雨林國家公園范圍內(nèi)的各個保護地集中分布在人為活動較少、天然林保存相對較為完整的高海拔區(qū)域,保護地之間的低海拔區(qū)域仍處于保護空白地帶,保護地的布局不均。由于長期的人為活動干擾,大量低海拔地段的熱帶雨林、季雨林消失,致使物種最為豐富、保護價值最高的低海拔區(qū)域基帶植被嚴(yán)重缺乏,動植物物種遷移、傳播的通道被阻隔,削弱了許多優(yōu)質(zhì)生境的生命支撐功能。

1.2.3 原管理模式遺留歷史問題

由于歷史原因,熱帶雨林國家公園范圍內(nèi)同一個生態(tài)系統(tǒng),卻分屬不同級別、不同類型的保護地,由不同類型的部門、不同層級的政府管理,保護地空間上存在交叉重疊,不同保護地保護管理目標(biāo)不一,割裂了大尺度生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性之間的互動關(guān)系；此外,原各類保護地保護管理水平參差不齊,差異較大,保護成效不理想。

1.2.4 社區(qū)居民參與保護的意愿不強

海南熱帶雨林國家公園所在的中部山區(qū)是海南島自然生態(tài)資源最為富集的區(qū)域,但該區(qū)域的黎、苗等世居民族并沒有從傳統(tǒng)的自然保護地建設(shè)中獲利。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民的生產(chǎn)生活仍然主要依賴自然資源的傳統(tǒng)利用,對熱帶雨林及生物多樣性資源的破壞性利用時有發(fā)生,由于生產(chǎn)生活方式簡單、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、增收渠道狹窄等原因處于相對貧困狀態(tài),生態(tài)自覺意識缺乏,綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的途徑還不順暢,科學(xué)的生態(tài)補償機制還未有效落實,社區(qū)與保護地的良性互動關(guān)系亟待建立。

2 海南熱帶雨林國家公園建設(shè)創(chuàng)新路徑

2.1 整合優(yōu)化自然保護地工作

海南熱帶雨林國家公園設(shè)立后,相同區(qū)域不再保留其他自然保護地,相關(guān)未劃入國家公園區(qū)域的管控要求通過自然保護地整合優(yōu)化工作予以明確。整合中部山區(qū)各級各類自然保護地,做到保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變,維護珍稀熱帶雨林資源和生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、多樣性。嚴(yán)守生態(tài)保護紅線,科學(xué)確定功能定位和目標(biāo)任務(wù),對熱帶雨林國家公園實行綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)、整體保護，使其自然資源得到有效保護、合理利用和世代傳承。

2.2 明確功能分區(qū),確保生態(tài)環(huán)境得以保護

海南熱帶雨林國家公園應(yīng)該明確功能分區(qū),對于不同的區(qū)域采取不同程度的治理方法。建議采用核心保護區(qū)、生態(tài)修復(fù)與緩沖區(qū)以及旅游休閑區(qū)三級分區(qū)方法(表2)。

表2 海南熱帶雨林國家公園功能分區(qū)Tab.2 Functional zoning of Hainan Tropical Rainforest National Park

海南熱帶雨林國家公園應(yīng)充分考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性、景觀多樣性、人類活動、游客使用重要性等因素,劃分為核心保護區(qū)和生態(tài)修復(fù)與緩沖區(qū),建立以區(qū)域內(nèi)5個國家級自然保護區(qū)為核心的保護區(qū),以其他國家森林公園和省級自然保護區(qū)為生態(tài)修復(fù)與緩沖區(qū),在試點前期預(yù)留1～3 a時間杜絕旅客進入該區(qū)域,僅開放以科研、環(huán)境保護教育等為目的的人類活動。

表3 海南熱帶國家公園試點區(qū)內(nèi)國家級自然保護區(qū)Tab.3 General situation of national nature reserves within Hainan Tropical Rainforest National Park

熱帶雨林國家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有的19個自然保護地面積為2 444 km2(不含重合面積),占國家公園總面積的55.51%。通過多年來各類自然保護地管理工作的開展,以及地方政府天保工程和森林生態(tài)效益補償機制等的有效實施,該區(qū)域的森林植被得到了保護和恢復(fù),森林覆蓋率逐年增長至95.56%,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善,野生動植物的種類、種群數(shù)量都得以顯著增加,為熱帶雨林國家公園的建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。此外各保護地大部分都設(shè)置了管理機構(gòu),制定了管理規(guī)則,配置了管理人員,在長期的保護管理實踐中積累了豐富的管理經(jīng)驗,為熱帶雨林國家公園的建設(shè)奠定了管理基礎(chǔ)。

2.3 建立生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制其實是一種運行模式,即區(qū)域內(nèi)良好生態(tài)環(huán)境的受益者對生態(tài)環(huán)境保護的犧牲者進行補償,從而實現(xiàn)生態(tài)利益和經(jīng)濟的共同發(fā)展[14-15]。和美國國家公園相比,美國的國家公園管理者是政府,而非少數(shù)盈利者,被人民所信任,政府在管理國家公園的過程中,是考慮國家公園的長久發(fā)展[15]。

目前海南熱帶雨林國家公園幅員遼闊,公園內(nèi)涉及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)等多重關(guān)系和利益相關(guān)群體,在有效解決他們之間的關(guān)系前,海南熱帶雨林國家公園體制試點工作難以推進。短期內(nèi)生態(tài)保護成本與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系很難協(xié)調(diào)，這就要依托地方財政來建立合理的生態(tài)補償機制。在目前政治環(huán)境和管理體制比較成熟的情況下,海南熱帶雨林國家公園的生態(tài)補償機制將會更加完善。

2.4 完善和創(chuàng)新管理體制

首先,堅持把創(chuàng)新體制和完善機制放在首要位置,針對現(xiàn)有自然保護地機構(gòu)重疊、職能交叉、碎片化管理等問題,科學(xué)整合現(xiàn)有自然保護地,創(chuàng)新體制,建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一高效的管理體制,建立健全嚴(yán)格的保護管理和責(zé)任追究制度,實現(xiàn)熱帶雨林資源的保護恢復(fù)和有效管控。在《海南省總體規(guī)劃(2015—2030年)》的指導(dǎo)下,充分銜接“多規(guī)合一”成果和國家、省及相關(guān)縣市的國土空間規(guī)劃及各級海岸帶專項規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等,結(jié)合主體功能區(qū)、生態(tài)保護紅線和資源現(xiàn)狀,依法依規(guī)編制各類規(guī)劃,合理區(qū)劃管控分區(qū),實行差別化管控,科學(xué)布局保護與發(fā)展項目,在符合相關(guān)部門管理要求的前提下開展建設(shè),充分利用海南熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)資源,發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)并確保不與生態(tài)保護發(fā)生沖突。實現(xiàn)自然資源有效保護與合理利用的良性循環(huán)。

其次,組建管理機構(gòu)與明確機構(gòu)職責(zé)。目前,海南熱帶雨林國家公園管理機構(gòu)的建立是為了在國家公園范圍內(nèi)履行相關(guān)責(zé)任,建立良好的生態(tài)保護機制,明確特許經(jīng)營管理,管理自然資源資產(chǎn),管理社會參與等,并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)睾椭苓吷鐓^(qū)的關(guān)系等。通過統(tǒng)一行使所有權(quán)、建立健全資源管控制度和監(jiān)測監(jiān)督機制、建立自然資源資產(chǎn)管理體系等措施，并采取綜合管理和控制措施,加強對國家公園生態(tài)保護的監(jiān)督,建立良好的社會監(jiān)督、報告制度和保護機制,保障公眾的知情和監(jiān)督的權(quán)利[16-24]。

第三,創(chuàng)新探索區(qū)域及建設(shè)生態(tài)文明體制。目前,海南熱帶雨林國家公園應(yīng)該積極創(chuàng)新求發(fā)展,要建立海南熱帶雨林國家公園管理體制,確立統(tǒng)一規(guī)范高效的體制目標(biāo),妥善解決多頭管理、交叉重疊、以及碎片化等管理體制問題。建立以國家公園為主體的自然保護區(qū)制度,使其具有完整的主體、明確的權(quán)利和責(zé)任、明確的歸屬、權(quán)責(zé)的確定,以及有力有效地監(jiān)督。海南熱帶雨林國家公園應(yīng)為中國甚至全球的熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)的保護做出貢獻。

2.5 探索旅游功能區(qū)開放,讓旅游產(chǎn)業(yè)成為生態(tài) 移民的致富產(chǎn)業(yè)

積極探索“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的途徑,其中最為有效的方法就是讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到旅游建設(shè)和經(jīng)營中來。為解決保護生態(tài)系統(tǒng)與改善人民經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，具體做法是精心謀劃建設(shè)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的精品項目,打造海南熱帶雨林國家公園旅游新亮點,增強當(dāng)?shù)厝罕姷墨@得感和責(zé)任感。對海南熱帶雨林國家公園及周邊社區(qū)展開詳細(xì)調(diào)查,全面梳理民俗風(fēng)情、民間節(jié)慶、傳統(tǒng)工藝、民間文藝等文化,與社會學(xué)家、當(dāng)?shù)卣喾窖芯坎⑿纬裳芯砍晒?并以此對社區(qū)居民開展宣傳教育,使社區(qū)居民改正陋習(xí),延續(xù)優(yōu)良傳統(tǒng)。對具有非物質(zhì)文化資源代表性、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的社區(qū)村寨,制定專項保護規(guī)劃,將其打造成為生態(tài)博物館,引導(dǎo)訪客來此開展生態(tài)旅游、民族文化體驗活動,通過經(jīng)濟效益、社會效益的顯現(xiàn),激發(fā)村民保護傳統(tǒng)文化的積極性。

3 結(jié)論及建議

在黨的十八大以來,各級政府提出把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總布局，強調(diào)“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。在國家層面強調(diào)對于環(huán)境資源保護和利用、發(fā)展生態(tài)旅游的背景下,建立國家公園體制,對中國未來的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大。海南省自然資源豐富,區(qū)位優(yōu)勢明顯,植被繁多。海南熱帶雨林國家公園建設(shè)作為國家生態(tài)文明試驗區(qū)(海南)建設(shè)的標(biāo)志性項目,立足體制機制創(chuàng)新,將在垂直管理體制、熱帶雨林系統(tǒng)保護機制、科學(xué)保護與合理利用上大膽探索,為我國國家公園體制試點貢獻海南智慧和經(jīng)驗。

通過對海南熱帶雨林國家公園體制創(chuàng)新路徑進行研究,結(jié)果表明:(1)海南自然資源豐富,在海南進行國家公園體制試點,將有利于海南熱帶雨林生態(tài)保護,加快生態(tài)文明建設(shè)進度；(2)海南熱帶雨林國家公園規(guī)劃區(qū)域內(nèi)情況復(fù)雜,涉及其他保護區(qū)的類型較多,在資源整合中困難較多,在綠色發(fā)展觀指導(dǎo)下,海南熱帶雨林國家公園體制試點創(chuàng)新將有利于促進海南熱帶雨林的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。因此,海南熱帶雨林國家公園應(yīng)充分考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性、景觀多性性、人類活動及游客使用重要性等因素,進行合理的制度創(chuàng)新。開發(fā)與保護,相輔相成,保護是為了保存“青山綠水”,發(fā)展是為了實現(xiàn)“金山銀山”。國家公園體制的建設(shè),就是要解決好人與自然和諧共生問題,也正是體現(xiàn)了對中國傳統(tǒng)生態(tài)文明理念的繼承和發(fā)展。樹立“蔭澤后人”的綠色發(fā)展觀,通過落實生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護責(zé)任,使山更綠、天更藍(lán)、水更清,空氣更清新,人與自然更和諧,把自己親手栽種的“綠水青山”變成子孫后代的“金山銀山”[25]。在綠色發(fā)展觀的指導(dǎo)下,海南熱帶雨林國家公園體制試點創(chuàng)新可以邁出大步伐,跨越目前重重障礙,并根據(jù)海南自身資源特點,積極聚集社會各方資源,為建設(shè)海南熱帶雨林國家公園貢獻智慧力量。