迪莉婭

（燕山大學(xué)文法學(xué)院 河北秦皇島 066004）

隨著第四次工業(yè)革命的到來，數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展將創(chuàng)造一個(gè)更具包容性、創(chuàng)新性和彈性的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)這一變化的核心是對(duì)“開放數(shù)據(jù)”的合理利用，利用數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、決策和服務(wù)將成為普遍的社會(huì)實(shí)踐，而數(shù)據(jù)作為政府公共服務(wù)的變革性資源具有巨大的發(fā)展前景[1]。政府開放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)之一是促進(jìn)數(shù)據(jù)的合理利用、重復(fù)性利用和創(chuàng)新性利用，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。與政府開放數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)的是企業(yè)、非政府組織機(jī)構(gòu)甚至是個(gè)人等主體對(duì)所收集的社會(huì)數(shù)據(jù)的開放。數(shù)據(jù)是新時(shí)代的“石油”，企業(yè)與各種社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和政府一樣，都在有意識(shí)地收集、存儲(chǔ)、加工和利用各種各樣的數(shù)據(jù)，且掌握了社會(huì)大數(shù)據(jù)的重要部分，這些數(shù)據(jù)的價(jià)值較高，對(duì)提高政府管理、決策水平以及服務(wù)效率與質(zhì)量具有重要作用。因此，超越傳統(tǒng)政企合作的邊界，融入更加多元的主體，例如非政府組織、高校、個(gè)人等所展開的“開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用”將成為政府公共服務(wù)與治理的不二選擇。因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)不僅能為政府部門提供消費(fèi)者、產(chǎn)品和市場趨勢方面的相關(guān)信息，還能幫助政府機(jī)構(gòu)解決公共服務(wù)問題[2]。

1 開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的含義

開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的維度主要包括兩個(gè)方面，即基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用和基于商業(yè)利益的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用。文章主要聚焦學(xué)者們基于公共服務(wù)與利益對(duì)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的研究，目前學(xué)者們對(duì)其含義的認(rèn)識(shí)可以概括為以下幾方面：①從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)角度定義。如學(xué)者Bram Klievink、Haiko van der Voort 和Wijnand Veeneman認(rèn)為開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用是旨在應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)而從事的跨部門協(xié)作收集、共享或處理數(shù)據(jù)的行為[3]379-397。②從協(xié)作目標(biāo)角度定義。如學(xué)者Tom Kalil 認(rèn)為開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用是為了共享公共利益和使用數(shù)據(jù)而建立的組織之間的合作關(guān)系，其目的是從數(shù)據(jù)中獲得見解并作出決策[4]。③從參與者角度定義。如學(xué)者Brice McKeever 等認(rèn)為開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用是指私有數(shù)據(jù)提供者服務(wù)于公共利益而共享其數(shù)據(jù)資產(chǎn)的行為，數(shù)據(jù)提供者可以是擁有、創(chuàng)建或收集數(shù)據(jù)的企業(yè)或其他組織，這些數(shù)據(jù)的發(fā)布可以采取多種形式，比如內(nèi)部分析報(bào)告、向公眾開放的數(shù)據(jù)集等[5]。④從合作關(guān)系角度定義。如學(xué)者Stefaan Verhulst 等認(rèn)為開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用是指公共部門與來自不同領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與利益，并基于數(shù)據(jù)利用而形成的一種新型合作方式[6]。

綜上所述，學(xué)者們從不同角度和層面對(duì)開放數(shù)據(jù)協(xié)作作用的內(nèi)涵進(jìn)行了解析，筆者結(jié)合以上定義，認(rèn)為其是指政府、企業(yè)、大學(xué)、非營利性機(jī)構(gòu)、個(gè)人等多元主體基于數(shù)據(jù)共享和利用而形成的一種新型協(xié)作關(guān)系，其核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共利益的最大化。

2 研究文獻(xiàn)回顧

國外學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的研究開始得比較早，其內(nèi)容主要包括以下方面：①基于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用概念和類型方面的研究。Stefaan Verhulst 等闡釋了基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的概念，并且將公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的方式分為數(shù)據(jù)合作和聚集、舉辦應(yīng)用大賽、研究伙伴、開發(fā)智能產(chǎn)品、應(yīng)用程序和委托信任中介等[7]。②基于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的信任機(jī)制研究。世界經(jīng)濟(jì)論壇的研究報(bào)告認(rèn)為，由于黑客、惡意軟件以及私營領(lǐng)域數(shù)據(jù)濫用所造成的信任“赤子”是開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的主要障礙之一。因此，要加強(qiáng)基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作就需要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益、運(yùn)營和治理之間的關(guān)系，有必要構(gòu)建安全、負(fù)責(zé)任、透明、可審計(jì)、平等和符合道德準(zhǔn)則的信任機(jī)制，以平衡數(shù)據(jù)保護(hù)需求、數(shù)據(jù)利用和創(chuàng)新之間的緊張關(guān)系[1]。③基于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的框架研究。學(xué)者Erna Ruijer 設(shè)計(jì)了基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作治理框架，認(rèn)為影響開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的因素包括組織機(jī)構(gòu)的環(huán)境、協(xié)作動(dòng)機(jī)與結(jié)構(gòu)、協(xié)作過程的信任、透明度以及數(shù)據(jù)質(zhì)量。除了以上因素之外，數(shù)據(jù)協(xié)作利用的領(lǐng)導(dǎo)力、沖突的解決、協(xié)作成果的應(yīng)用等也對(duì)其有重要影響。④基于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的創(chuàng)新研究。Bram Klievink 等[3]379-397以荷蘭運(yùn)輸商為例，分析了開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用中如何平衡各方目標(biāo)的沖突與創(chuàng)新之間的關(guān)系，指出合作的歷史和規(guī)則是開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的關(guān)鍵，而在協(xié)作過程中建立的信任關(guān)系和積極的信息反饋會(huì)促使協(xié)作形成制度化。⑤基于公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用中的數(shù)據(jù)供需問題及利用機(jī)制研究。Stefaan Verhulst 等從數(shù)據(jù)供應(yīng)方和需求方的角度對(duì)10個(gè)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的典型案例和相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了分析，從14 個(gè)維度闡述了開放數(shù)據(jù)協(xié)作供需方面的問題與內(nèi)容，提出開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用不僅取決于組織的安排，還取決于政策問題類型、激勵(lì)方式以及數(shù)據(jù)協(xié)作預(yù)期的成果等[6]，并應(yīng)用協(xié)作治理理論，從參與者、目標(biāo)、活動(dòng)、資源之間的依賴關(guān)系分析了開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的機(jī)制[8]。

雖然我國學(xué)者較少關(guān)注基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用方面的研究，但是學(xué)界對(duì)于商業(yè)化數(shù)據(jù)協(xié)作方面的研究已經(jīng)開始，如對(duì)數(shù)據(jù)利用模式、數(shù)據(jù)權(quán)屬界定和劃分、數(shù)據(jù)商業(yè)化利用定價(jià)等方面的探討，這些對(duì)基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用問題的研究具有重要參考價(jià)值和借鑒意義。

3 公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的價(jià)值

由于企業(yè)和各類社會(huì)組織的類型多樣，其所生產(chǎn)和收集的數(shù)據(jù)涉及各行各業(yè)，例如教育、環(huán)境、社交媒體、衛(wèi)生健康、能源等方面的數(shù)據(jù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有大量的用戶個(gè)人信息、偏好和行為數(shù)據(jù)，若這些數(shù)據(jù)在保證安全和隱私的前提下，能實(shí)現(xiàn)以公共服務(wù)與利益為目的合理利用，則其將對(duì)政府決策、管理、服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)生重要價(jià)值。大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)形勢更加復(fù)雜、多變，占有更多數(shù)量、種類的數(shù)據(jù)是政府部門應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行科學(xué)決策、管理與服務(wù)的重要條件?；诠卜?wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用范式，將更多主體收集的數(shù)據(jù)納入政府利用的范疇，不僅有助于促進(jìn)公私合作，而且更加有利于政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的開放，以促進(jìn)基于開放數(shù)據(jù)協(xié)作式的利用、重復(fù)性利用和創(chuàng)新性利用。

3.1 創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域

公共事業(yè)是指服務(wù)于生產(chǎn)、流通和民眾生活，由企業(yè)、政府、事業(yè)單位和居民共同享用各項(xiàng)事業(yè)的總和[9]，涉及醫(yī)療健康、教育、交通等方面。社會(huì)數(shù)據(jù)的開放和利用，有助于加強(qiáng)公私合作，為公共事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新提供有力支撐。例如，由美國國家衛(wèi)生署與食物和藥物管理局合作成立的藥物合作促進(jìn)項(xiàng)目（AMP）通過與各級(jí)政府、企業(yè)、非政府組織共享數(shù)據(jù)，致力于阿爾茨海默病、2 型糖尿病、類風(fēng)濕關(guān)節(jié)炎和系統(tǒng)性紅斑狼瘡治療藥物的研發(fā)。項(xiàng)目的所有成員通過在線門戶網(wǎng)站提供生物醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)及其分析報(bào)告。該項(xiàng)目通過匯集公私領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和專業(yè)知識(shí)，解決了制藥行業(yè)數(shù)據(jù)和知識(shí)碎片化的問題，不僅大幅減少了藥物研發(fā)的時(shí)間和成本，而且加快了醫(yī)療健康領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的速度[10]。

3.2 優(yōu)化政府決策

決策是政府的主要功能，決策基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，如何獲得全面且精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)是政府作出正確決策的前提條件。除了政府部門收集的數(shù)據(jù)之外，還應(yīng)充分利用社會(huì)數(shù)據(jù)。包括企業(yè)數(shù)據(jù)、非政府組織機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，甚至是個(gè)人數(shù)據(jù)。以“政府+私營”的混合數(shù)據(jù)作為決策的支撐條件，明確決策者的改革方向，這有利于政府充分優(yōu)化其決策方案，增強(qiáng)決策者的預(yù)測能力，幫助其規(guī)劃和實(shí)施更加有效的公共服務(wù)措施[11]。

3.3 預(yù)防政府部門危機(jī)并精準(zhǔn)實(shí)施救援

實(shí)踐表明，開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用可為預(yù)防、應(yīng)對(duì)各類災(zāi)難、危害及災(zāi)后恢復(fù)和重建工作提供更加精準(zhǔn)的方案和措施。例如我國的健康碼就是由公安部門、醫(yī)療部門、海關(guān)、衛(wèi)健委、鐵路部門、電信部門、航空公司、社區(qū)與騰訊、阿里巴巴等公司合作，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的海量存儲(chǔ)功能，接近PB 級(jí)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和擴(kuò)容能力，并通過流計(jì)算實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)跟蹤以監(jiān)控疫情[12]。其不僅可有效預(yù)防疫情的發(fā)生，還能對(duì)有疫情發(fā)生區(qū)域的病患和密接者進(jìn)行精準(zhǔn)施策，從而防止疫情的擴(kuò)大和蔓延。

4 公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的典型類型

4.1 企業(yè)+政府機(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用

企業(yè)+政府機(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用是指企業(yè)自愿將自己產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)，在保證隱私和安全的情況下共享給政府，由政府部門將收集到的各類數(shù)據(jù)應(yīng)用于以開展公共服務(wù)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等為目的的公共事業(yè)當(dāng)中。例如推特（Twitter）公司應(yīng)用程序接口（API）會(huì)定期面向政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)布一定的數(shù)據(jù)樣本。通過這些數(shù)據(jù)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以了解社交媒體用戶關(guān)注的話題類型、內(nèi)容及與其離線行為的關(guān)系，對(duì)于應(yīng)對(duì)重大事件，例如自然災(zāi)害、選舉活動(dòng)等方面的輿情具有重要作用。在獲取數(shù)據(jù)方面，推特公司除了在查詢和搜索數(shù)據(jù)方面設(shè)有一定的限制之外，需求機(jī)構(gòu)只用登錄賬戶就可以充分利用這些數(shù)據(jù)[13]。這一類型的數(shù)據(jù)協(xié)作，通常是由企業(yè)或者組織機(jī)構(gòu)、個(gè)人將部分?jǐn)?shù)據(jù)共享給政府或者社會(huì)公眾，屬于典型的數(shù)據(jù)“慈善”行為。

4.2 企業(yè)+高校/研究機(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用

該類型的開放數(shù)據(jù)協(xié)作通常是由企業(yè)設(shè)立專門的研究項(xiàng)目并與高校和研究機(jī)構(gòu)合作，充分利用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)為公共利益服務(wù)。例如Facebook 成立了CommAI 訪問研究項(xiàng)目，邀請相關(guān)大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室等的研究者參與到機(jī)器學(xué)習(xí)的合作研究當(dāng)中，并出版了相關(guān)研究報(bào)告和開源代碼。該項(xiàng)目對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)方面的研究實(shí)現(xiàn)了政府、研究機(jī)構(gòu)與Facebook 的合作共贏，一方面可以推動(dòng)人工智能在政府、企業(yè)中的應(yīng)用，另一方面還可以改善Facebook 的內(nèi)部算法和數(shù)據(jù)分析流程[14]。

4.3 企業(yè)+研究機(jī)構(gòu)/項(xiàng)目+政府機(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用

這種開放數(shù)據(jù)利用，通常以中介為橋梁展開公私合作，通常分為以下兩種類型。

企業(yè)將數(shù)據(jù)委托給信任的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行基于公共服務(wù)目的的利用。例如由哈佛大學(xué)定量社會(huì)科學(xué)研究所主持的社會(huì)科學(xué)一號(hào)（Social Science One）項(xiàng)目為了促進(jìn)商業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)的利用，在保證隱私和安全的前提下，通過信息共享、項(xiàng)目示范與合作等方式，減少行業(yè)數(shù)據(jù)協(xié)作利用過程中存在的障礙，積極推進(jìn)學(xué)術(shù)界、有關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與到以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為目標(biāo)的事業(yè)當(dāng)中。該項(xiàng)目還利用微軟和Facebook 的數(shù)據(jù)與很多企業(yè)進(jìn)行合作，創(chuàng)建了“Facebook URL 數(shù)據(jù)集”，該數(shù)據(jù)集包含社交媒體對(duì)選舉和民主影響的數(shù)據(jù)，為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)提供Facebook 頁面瀏覽量和政治廣告庫流媒體的API 等，并與微軟建立了開源隱私保護(hù)軟件開發(fā)方面的合作關(guān)系[15]。

由政府部門成立專門的中介機(jī)構(gòu)對(duì)接企業(yè)數(shù)據(jù)利用。例如英國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究委員會(huì)成立了消費(fèi)者數(shù)據(jù)研究中心（CDRC）作為中介機(jī)構(gòu)，將與消費(fèi)者相關(guān)的企業(yè)，例如零售業(yè)、交通、銀行收集的數(shù)據(jù)在保證安全和隱私的前提下提供給相關(guān)研究機(jī)構(gòu)使用，通過對(duì)消費(fèi)者消費(fèi)數(shù)據(jù)的類型、內(nèi)容、方法等的研判，為政府實(shí)施救濟(jì)、管理提供依據(jù)。CDRC 與利茲數(shù)據(jù)分析研究所、利茲大學(xué)的地理學(xué)院合作，從空間地理的角度分析消費(fèi)者的脆弱性，對(duì)企業(yè)和政府部門加強(qiáng)營銷管理與開展保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的服務(wù)方面具有重要的參考價(jià)值。由此可見，這種來自多個(gè)不同部門、行業(yè)的數(shù)據(jù)集，具有來源廣泛且內(nèi)容豐富的特點(diǎn)，經(jīng)過交叉分析可為高度復(fù)雜、高難度問題的解決提供重要途徑和方法[1]。

5 我國公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的現(xiàn)狀分析

5.1 公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的進(jìn)展

少量企業(yè)向社會(huì)開放數(shù)據(jù)。目前，我國已有少量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始將收集和產(chǎn)生的部分?jǐn)?shù)據(jù)向社會(huì)開放，以優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)與決策方式，推進(jìn)產(chǎn)品開發(fā)。例如淘寶將其數(shù)據(jù)分為兩個(gè)層面進(jìn)行開放：其一，免費(fèi)開放的數(shù)據(jù)。主要包括電子商務(wù)行業(yè)的宏觀數(shù)據(jù)，以及有關(guān)消費(fèi)者消費(fèi)風(fēng)向標(biāo)的數(shù)據(jù)；其二，商業(yè)式開放的數(shù)據(jù)。在高度保護(hù)消費(fèi)者隱私和商業(yè)秘密的前提下，對(duì)涉及各個(gè)行業(yè)市場情況、消費(fèi)者行為等方面的數(shù)據(jù)采用收費(fèi)或者交易方式的開放[16]。但從整體而言，絕大多數(shù)的企業(yè)還沒有意愿將其收集的數(shù)據(jù)向社會(huì)開放。

政府以項(xiàng)目的形式與企業(yè)進(jìn)行開放數(shù)據(jù)的協(xié)作利用。即政府通過項(xiàng)目資助的形式，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目委托給企業(yè)進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新。例如，京東承擔(dān)的基于電子商務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)就是“國家促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程”的支持項(xiàng)目。該項(xiàng)目利用京東全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)優(yōu)勢，在人工智能、零售創(chuàng)新應(yīng)用服務(wù)、信息共享、新模式發(fā)展等方面打造全球領(lǐng)先的智能商業(yè)體，并通過數(shù)據(jù)共享與開放、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)實(shí)踐帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、零售業(yè)、金融業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)有力的跨行業(yè)數(shù)據(jù)分析服務(wù)，為新業(yè)態(tài)、新模態(tài)的價(jià)值創(chuàng)造提供平臺(tái)[17]。

開始重視數(shù)據(jù)中介的橋梁作用。數(shù)據(jù)中介是為用戶采集、加工或者處理數(shù)據(jù)，為其提供數(shù)據(jù)信息來源或者搭建數(shù)據(jù)供給橋梁的組織機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)中介在促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的利用與創(chuàng)新性利用方面具有重要作用，其對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不容小覷。有報(bào)告顯示，2020 年全球數(shù)據(jù)中介市場的價(jià)值為246.09 億美元，預(yù)計(jì)2021 至2027 年期間年復(fù)合增長率為4.3%，在2027 年達(dá)到近365.17 億美元[18]。

目前我國數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，規(guī)模不大，但勢頭良好。①政府成立大數(shù)據(jù)管理局以推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的利用和交易。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國有17 個(gè)?。ㄖ陛犑校?、203 個(gè)市（州、盟）組建了專門的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的功能之一是統(tǒng)籌管理政府?dāng)?shù)據(jù)，通過自上而下的整體性部署與一體化建設(shè)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放、融合、共享以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。通過大數(shù)據(jù)局管理加強(qiáng)政企合作，是促進(jìn)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的重要方式之一[19]。②制定中介服務(wù)的政策。例如2021 年廣州市在海珠區(qū)首次開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案》，此舉措發(fā)揮了數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)匯聚優(yōu)勢，充分釋放了數(shù)據(jù)紅利，有效促進(jìn)了數(shù)據(jù)新要素的有效流通和數(shù)據(jù)新業(yè)態(tài)的構(gòu)建[20]。③聚焦數(shù)據(jù)中介交易產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。2022 年北京國際大數(shù)據(jù)交易所建立了首個(gè)數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，致力于構(gòu)建包括數(shù)據(jù)收集、加工、確權(quán)、評(píng)估、定價(jià)、審計(jì)、交易等新型數(shù)據(jù)要素在內(nèi)的交易服務(wù)體系[21]，通過對(duì)接數(shù)據(jù)資源、開展中介服務(wù)、撮合進(jìn)場交易等方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)可信、有序流通和市場化利用，加速數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的融合[22]。

5.2 公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用存在的問題

當(dāng)前，我國政府部門還沒有充分認(rèn)識(shí)到開放數(shù)據(jù)協(xié)作開發(fā)利用的重要性。自2012 年我國地方政府開放數(shù)據(jù)以來，數(shù)據(jù)開放已取得了一定進(jìn)展?！吨袊胤秸?dāng)?shù)據(jù)開放指數(shù)（2021 上半年）》報(bào)告顯示，截至2021 年4 月底，我國已經(jīng)有174 個(gè)省級(jí)和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，其中省級(jí)平臺(tái)18 個(gè)（含省和自治區(qū)，不包括直轄市和港澳臺(tái)），城市平臺(tái)156 個(gè)（含直轄市、副省級(jí)與地級(jí)行政區(qū)）[23]。政府開放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)之一就是促進(jìn)其利用，政府不僅為企業(yè)利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造了良好的營商環(huán)境，而且為企業(yè)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新以促進(jìn)新業(yè)態(tài)、新模態(tài)的發(fā)展提供了大力支持。然而，政府部門雖已認(rèn)識(shí)到政府開放數(shù)據(jù)對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，但還沒有充分認(rèn)識(shí)到企業(yè)數(shù)據(jù)、非營利性組織機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、個(gè)人收集數(shù)據(jù)的協(xié)作利用對(duì)于公共服務(wù)建設(shè)與發(fā)展的重要性，因此絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)沒有建立數(shù)據(jù)利用常態(tài)化的機(jī)制。整體而言，我國公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用狀態(tài)還處于零散、碎片化的階段。

企業(yè)數(shù)據(jù)共享和開放的力度不夠。在社會(huì)數(shù)據(jù)開放利用中，企業(yè)數(shù)據(jù)的開放和利用占有主導(dǎo)性的地位。企業(yè)之所以不愿意積極主動(dòng)開放數(shù)據(jù)為社會(huì)所利用，一方面是由于主體性質(zhì)的差異，政府作為典型的公共服務(wù)主體，其有開放數(shù)據(jù)的義務(wù)；而完全不具有公共屬性的市場主體是私主體，其開放數(shù)據(jù)秉承自愿的原則。因此，開放主體屬性的差異性導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放的范圍、模式等方面也會(huì)存在差異性[24]。另一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)本身是企業(yè)的核心資產(chǎn)和競爭力，開放數(shù)據(jù)雖然有利于企業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善，但對(duì)其核心競爭力是否會(huì)產(chǎn)生不良影響同樣成為很多企業(yè)的主要顧慮。

隱私顧慮和安全顧慮。私營領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放和政府?dāng)?shù)據(jù)開放一樣，都面臨著隱私顧慮問題。正如有學(xué)者所言，淘寶上的個(gè)人消費(fèi)數(shù)據(jù)到底是屬于個(gè)人還是屬于企業(yè)的權(quán)屬之爭問題不解決，個(gè)人隱私保護(hù)就始終面臨著重大挑戰(zhàn)[25]。以企業(yè)為例，在企業(yè)收集、生產(chǎn)的數(shù)據(jù)中，包含了大量的個(gè)人信息，這些個(gè)人數(shù)據(jù)中既有個(gè)人的姓名、地址、銀行卡、身份證號(hào)、出生日期，也有涉及個(gè)人消費(fèi)和交易行為、信用等方面的信息。如何正確利用個(gè)人數(shù)據(jù)，需要企業(yè)把握好個(gè)人隱私保護(hù)和利用之間的尺度和界限，以及對(duì)數(shù)據(jù)利用過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)泄露或者濫用、誤用等問題的責(zé)任劃分和問責(zé)等。除了隱私顧慮之外，企業(yè)同樣還有安全方面的顧慮，例如在利用數(shù)據(jù)的過程中有可能會(huì)泄露商業(yè)方面的敏感數(shù)據(jù)、商業(yè)秘密，甚至還會(huì)遭遇網(wǎng)絡(luò)攻擊等問題[26]，這些顧慮也是影響企業(yè)向政府和社會(huì)開放和利用數(shù)據(jù)的重要因素。

缺乏有效的數(shù)據(jù)開放激勵(lì)措施。雖然基于公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)協(xié)作的類型正在逐步多樣化，但數(shù)據(jù)利用的效果并不顯著。如前文所述，目前我國除了少量企業(yè)主動(dòng)向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，部分政府資助的企業(yè)利用數(shù)據(jù)從事公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目開發(fā)之外，數(shù)據(jù)中介模式更多聚焦于開放數(shù)據(jù)如何向社會(huì)開放和進(jìn)行商業(yè)化利用等問題，對(duì)政府利用私營領(lǐng)域數(shù)據(jù)方面缺乏重視。因此，政府部門有必要建立相關(guān)體制機(jī)制，實(shí)施長效的激勵(lì)方法和措施，以促進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)的大幅度開放和利用。

6 完善我國公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的對(duì)策

2019 年中共十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題決定》及2020 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)方案》等一系列政策都對(duì)我國政府?dāng)?shù)據(jù)的深度開放和利用起到了積極的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，地方政府也積極響應(yīng)，浙江省出臺(tái)了《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（2020 年）、廣東省出臺(tái)了《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動(dòng)方案》（2021 年）和《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》（2021 年）、深圳出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（2021 年）、山東省出臺(tái)了《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例》（2021 年）、海南省出臺(tái)了《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》（2021 年）等地方政策與法規(guī)，這對(duì)政府開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新性利用的制度建設(shè)、權(quán)屬的劃分和應(yīng)用場景的落地等具有重要的指導(dǎo)作用。

目前國家和地方的政策主要聚焦于政府開放數(shù)據(jù)市場化配置、利用等問題，而對(duì)政府本身如何充分利用社會(huì)數(shù)據(jù)以提高其管理與決策服務(wù)水平和能力方面重視不足。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府部門須常態(tài)化開展數(shù)據(jù)利用方面的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，以提升參與主體的數(shù)據(jù)素養(yǎng)并推動(dòng)政府和社會(huì)數(shù)據(jù)的開放和利用。

6.1 積極倡導(dǎo)社會(huì)數(shù)據(jù)的開放與融合

日新月異的現(xiàn)代技術(shù)給社會(huì)帶來了巨大、潛在的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代化社會(huì)和科技的發(fā)展越超前、越成功，風(fēng)險(xiǎn)問題便會(huì)越突出和發(fā)生得越頻繁[27]34。在高度復(fù)雜的大環(huán)境下，只有政府、企業(yè)、非營利性組織、研究機(jī)構(gòu)、專家、公民等多元力量通力合作，才能大幅度控制和預(yù)防高風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生[27]35。此外，由于政府是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共事務(wù)管理的主導(dǎo)主體，因此建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府管理與服務(wù)機(jī)制必不可少。雖然開放數(shù)據(jù)本身存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但是如果不能充分利用數(shù)據(jù)來對(duì)其進(jìn)行預(yù)防，那么由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過開放數(shù)據(jù)本身。因此，數(shù)據(jù)開放不僅僅指政府?dāng)?shù)據(jù)開放，而且也包括社會(huì)數(shù)據(jù)的開放，即企業(yè)、非營利性組織、教育機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)的開放。只有開放才更有利于數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)全面、多層次的融合與利用，從而創(chuàng)造出更多、更好、更豐富的產(chǎn)品和服務(wù)。

6.2 構(gòu)建數(shù)據(jù)協(xié)作利用的倫理框架

法律和倫理都是調(diào)整社會(huì)關(guān)系和人們行為的重要機(jī)制，“法德并舉”是時(shí)代的必然要求。目前，為了保護(hù)信息社會(huì)中的個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全，我國相繼出臺(tái)了多部與數(shù)據(jù)安全利用相關(guān)的法律，例如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等，為數(shù)據(jù)利用中的隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全提供了重要的法律保障，但與之相關(guān)的倫理框架與政策闕如。早在2017 年國務(wù)院在《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中就提出，要建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系，形成人工智能安全評(píng)估和管控能力[28]，而人工智能應(yīng)用的核心元素之一就是數(shù)據(jù)的利用。因此，為了深入推動(dòng)數(shù)據(jù)的開放和利用，減少數(shù)據(jù)開放主體對(duì)隱私和數(shù)據(jù)安全方面的各種顧慮，我國有必要制定數(shù)據(jù)利用相關(guān)的倫理政策，提高數(shù)據(jù)利用的透明性、公平性，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)作利用過程中多元主體的信任并加強(qiáng)合作。

6.3 制定開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用的激勵(lì)措施

公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)的協(xié)作利用不以營利為目的，屬于公益性質(zhì)，很多企業(yè)和非營利性組織在危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生過程中，通常會(huì)免費(fèi)為政府機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)。但在常態(tài)化的管理與服務(wù)中，企業(yè)和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)收集的數(shù)據(jù)都有一定的采集、存儲(chǔ)、維護(hù)等方面的成本，如果讓企業(yè)、非營利性組織機(jī)構(gòu)長期化、常態(tài)化地提供數(shù)據(jù)為政府所用，就需要為其建立基于成本補(bǔ)償?shù)臄?shù)據(jù)利用方法或者在稅收與補(bǔ)貼方面給予優(yōu)惠等，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)積極參與到公共服務(wù)開放數(shù)據(jù)協(xié)作利用當(dāng)中。

（來稿時(shí)間：2022 年5 月）