薛 萍趙雲(yún)泰牛善棟呂 曉

(1.東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽110169;2.中國國土勘測規(guī)劃院,北京100035;3.遼寧省自然資源廳 土地保護(hù)與利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,遼寧 沈陽110169)

國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估作為國土空間規(guī)劃管制工作的重要基礎(chǔ),有利于更好地實(shí)施國土空間常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識別國土空間開發(fā)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和問題,為開展國土空間規(guī)劃編制工作與推進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐[1]。自2017年黨的十九大報(bào)告從制度層面提出要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的新要求后,國土空間開發(fā)保護(hù)成為新時(shí)期構(gòu)建國土空間治理體系的重要議題之一。2019年7月,自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》[2],明確要求構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),要求各市縣每年度都要進(jìn)行國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估,評估以指標(biāo)體系為核心,對全域國土空間開發(fā)保護(hù)的結(jié)構(gòu)、效率、質(zhì)量等進(jìn)行評估;隨后,自然資源部發(fā)布《市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估技術(shù)指南》[3],明確國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估是提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手;2021年3月,《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第14個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱“十四五”規(guī)劃)[4]中進(jìn)一步提出要構(gòu)建主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局,對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估提出了更高的要求。東北地區(qū)位于全球三大經(jīng)濟(jì)圈之一的東北亞核心區(qū),地緣優(yōu)勢突出,但近年來出現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢下滑、東北衰落的現(xiàn)象[5]。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來,東北地區(qū)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào),內(nèi)部發(fā)展速度差異擴(kuò)大等問題依然未得到根本性扭轉(zhuǎn),如何破除東北地區(qū)發(fā)展障礙,推動區(qū)域空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與增效提質(zhì)成為東北振興中亟待解決的問題。而國土空間開發(fā)保護(hù)作為高效利用區(qū)域空間、提升區(qū)域開發(fā)保護(hù)與治理效能的有效手段,是推動?xùn)|北轉(zhuǎn)型發(fā)展與東北振興的重要動能和內(nèi)在需求。因此,必須對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行合理評估,以及時(shí)全面反映東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀與問題,為東北振興重大戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)依據(jù)。

當(dāng)前,國內(nèi)有關(guān)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估的研究仍處于探索階段,研究主要集中于評估的方法探索與指標(biāo)體系研究[6-8]、單個(gè)城市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估[9-10]和針對國土空間單一維度或單一功能區(qū)開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估[11-12]3個(gè)方面。國外對國土空間開發(fā)保護(hù)的研究較為少見,相關(guān)研究主要集中于國土空間政策與規(guī)劃體系[13-14]、空間地域發(fā)展形態(tài)[15]研究等方面。綜合來看,國內(nèi)學(xué)者對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估的研究多是從縣域或市域微觀尺度或單一維度對國土空間開發(fā)保護(hù)進(jìn)行研究,研究方法上以簡單的指標(biāo)數(shù)據(jù)展示為主,缺少從宏觀區(qū)域空間尺度對國家重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行綜合對比分析的研究。關(guān)于如何厘清多層級、多維度目標(biāo)體系下的國土空間開發(fā)保護(hù)底線及其發(fā)展主線,并在此基礎(chǔ)上研究整體目標(biāo)體系下的各類評估指標(biāo)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系仍存在很多爭議[16],研究尺度較為局限且研究系統(tǒng)性不足。而國外研究更加注重對空間規(guī)劃政策和空間發(fā)展形態(tài)的研究,鮮有對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估的研究,且由于國情與發(fā)展階段的不同,國外相關(guān)研究也很難對中國尤其是東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)起到針對性指導(dǎo)作用?；诖?本文以東北地區(qū)為研究對象,運(yùn)用PSR模型從要素互動視角構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系對東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)性評估,以全面反映東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)各要素內(nèi)在邏輯關(guān)系,掌握東北地區(qū)各地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀及其差異性。在此基礎(chǔ)上,識別東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和問題,為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度和探索東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化路徑提供科學(xué)依據(jù),也為國家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)東北振興重大戰(zhàn)略提供有針對性的國土空間治理對策。

1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

東北地區(qū)位于中國東北部,包括黑龍江省、吉林省和遼寧省三省(簡稱東北三省),以及內(nèi)蒙古自治區(qū)東四盟市(興安盟、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市),簡稱東北。東北地區(qū)地處東北亞的核心位置,地理坐標(biāo)為115°—135°E,38°—55°N,東、北兩面與朝鮮、俄羅斯為鄰,西南部與蒙古國交界,南部與河北省相連,與山東半島隔海相望。東北地區(qū)總面積為1.24×106km2,約占中國陸地總面積12.9%。其中,黑龍江省總面積為4.52×105km2,吉林省總面積為1.90×105km2,遼寧省總面積為1.46×105km2,內(nèi)蒙古東四盟市總面積為4.53×105km2?？紤]數(shù)據(jù)的可獲取性,本文選取東北地區(qū)除黑龍江省大興安嶺地區(qū)、吉林省延邊朝鮮族自治州和內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟外的37個(gè)地市作為研究對象,對其國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估。

1.2 數(shù)據(jù)來源

各地市相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于2019年《遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒》《吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計(jì)年鑒》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》[17]和2018年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[18],其中部分缺失的指標(biāo)數(shù)據(jù)使用各地市2019年的統(tǒng)計(jì)年鑒、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和政府工作報(bào)告中的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充。

2 東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估體系構(gòu)建

2.1 評估框架構(gòu)建

2.1.1 PSR模型概述 PSR模型遵循原因—效應(yīng)—反饋這一思維邏輯,旨在解釋環(huán)境受到壓力后進(jìn)行自我調(diào)節(jié),即社會系統(tǒng)根據(jù)環(huán)境調(diào)節(jié)的狀況而做出響應(yīng)的動態(tài)過程[19],能夠較好地反映自然和人類社會與環(huán)境系統(tǒng)之間復(fù)雜的相互作用[20-22]。該模型包含壓力層、狀態(tài)層和響應(yīng)層3個(gè)維度,壓力層反映自然過程或人為活動對環(huán)境系統(tǒng)施加的壓力[23],重點(diǎn)解釋系統(tǒng)為何產(chǎn)生變化的問題;狀態(tài)層反映環(huán)境系統(tǒng)在面對壓力時(shí)自身的狀態(tài),反映了環(huán)境要素的特征,重點(diǎn)解釋系統(tǒng)會發(fā)生怎樣變化的問題;響應(yīng)層形容系統(tǒng)為了適應(yīng)和應(yīng)對變化所進(jìn)行的自我調(diào)適,反映了系統(tǒng)為減輕、預(yù)防或恢復(fù)變化而做出的行動措施,重點(diǎn)解釋系統(tǒng)的反應(yīng)問題[24]。

2.1.2 國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估的PSR框架 本文參考《市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估技術(shù)指南》和相關(guān)研究[3,12,25],構(gòu)建了國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估的PSR框架(表1)。其中,壓力層反映了自然地理資源對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的壓力和人類活動對地域系統(tǒng)的壓力,即當(dāng)前國土空間開發(fā)保護(hù)的人地關(guān)系狀態(tài),是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)情境。本文選取安全和協(xié)調(diào)兩要素來評價(jià)國土空間開發(fā)保護(hù)中自然地理?xiàng)l件與人類活動之間的制約和互動關(guān)系,包括生態(tài)安全、水安全、人口協(xié)調(diào)、收入?yún)f(xié)調(diào)的4項(xiàng)具體指標(biāo)。一方面,生態(tài)安全和水安全代表了自然地理?xiàng)l件對人類活動的壓力大小,是關(guān)系著國土空間的開發(fā)和保護(hù)工作可持續(xù)程度的基礎(chǔ)性資源條件;另一方面,城鄉(xiāng)人口和收入的協(xié)調(diào)程度反映了人地系統(tǒng)和人類社會關(guān)系的和諧程度,是建設(shè)高質(zhì)量國土空間發(fā)展模式的基礎(chǔ)。壓力層的評估得分越高,表明自然地理資源對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的壓力和人類活動對地域系統(tǒng)的壓力越小,國土空間開發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)情境越好。狀態(tài)層反映了在當(dāng)前人地系統(tǒng)產(chǎn)生的壓力下所形成的國土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展階段和發(fā)展?fàn)顟B(tài),是國土空間開發(fā)保護(hù)的必然要求和關(guān)鍵目標(biāo)。城市開放和共享狀態(tài)代表了城市內(nèi)部共享程度和對外開放水平,是國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)的直觀反映,因此,選取開放和共享兩要素作為國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層的評價(jià)要素。具體來看,主要從城市對外交往、對外貿(mào)易、宜居、宜養(yǎng)狀況4個(gè)方面對開放和共享狀況進(jìn)行評價(jià)。狀態(tài)層評估得分越高,城市開放和共享程度越高,表明當(dāng)前國土空間開發(fā)保護(hù)活動受環(huán)境壓力的脅迫程度越小,國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)和發(fā)展前景越好。響應(yīng)層主要反映人類響應(yīng)新發(fā)展理念,針對當(dāng)前國土空間開發(fā)與保護(hù)中不合理的狀態(tài)作出的能動性調(diào)適。國土空間開發(fā)保護(hù)必須注意統(tǒng)籌考慮國土空間的系統(tǒng)性,兼顧開發(fā)保護(hù)的效率與質(zhì)量,其中,創(chuàng)新和綠色是衡量人類能動響應(yīng)程度的關(guān)鍵。一方面,創(chuàng)新是國土空間開發(fā)保護(hù)的重要動力和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求;另一方面,綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。因此,本文選取創(chuàng)新和綠色兩要素,從創(chuàng)新投入、創(chuàng)新環(huán)境、綠色生產(chǎn)、綠色生活4個(gè)方面測度城市在提高科技創(chuàng)新能力,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,改善人類居住環(huán)境,提高國土空間開發(fā)保護(hù)效能等方面的努力與效果。響應(yīng)層的評估得分越高,表示該地區(qū)對創(chuàng)新和綠色發(fā)展的投入和關(guān)注程度越高,城市創(chuàng)新能力和綠色生產(chǎn)生活水平越高,城市發(fā)展活力越強(qiáng)。國土空間開發(fā)保護(hù)的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層之間也存在著互相影響、互相制約的互動關(guān)系,共同組成國土空間開發(fā)保護(hù)的系統(tǒng)格局。國土空間開發(fā)保護(hù)系統(tǒng)與各要素間互動影響關(guān)系如圖1所示。

表1 東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估指標(biāo)體系

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化方法

采用極差標(biāo)準(zhǔn)化,結(jié)合東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與研究模型的特點(diǎn)對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。根據(jù)選取指標(biāo)對東北地區(qū)開發(fā)保護(hù)效果的作用方向不同,對指標(biāo)進(jìn)行正、負(fù)向分類,將每項(xiàng)指標(biāo)轉(zhuǎn)變成0～1之間的數(shù)值,便于進(jìn)一步處理,消除其量綱對評估結(jié)果的影響。計(jì)算公式為:

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化:

負(fù)向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化:

式中:Xij表示數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算值;ai表示計(jì)算年限值;amax表示年限中最大值;amin表示年限中最小值。

2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

采用熵值法進(jìn)行各指標(biāo)權(quán)重的確定。熵值法是一種在綜合考慮各因素提供信息量的基礎(chǔ)上給出客觀權(quán)重的數(shù)學(xué)方法,主要根據(jù)各指標(biāo)傳遞給決策者的信息量大小來確定權(quán)重[26]。熵值越小,該指標(biāo)對綜合評價(jià)得分影響越大;反之,則越小。計(jì)算公式為:

第j項(xiàng)指標(biāo)下第i個(gè)樣本值占該指標(biāo)的比重:

式中:n為樣本個(gè)數(shù);m為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值:

差異系數(shù):

第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)重:

2.4 綜合評價(jià)分值計(jì)算

根據(jù)綜合評價(jià)值排序,得到綜合評價(jià)結(jié)果。利用加法合成法,根據(jù)下面公式計(jì)算綜合評價(jià)值:

式中:Wj為確定的權(quán)重系數(shù);Xij是經(jīng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)值。

3 結(jié)果與分析

3.1 壓力層結(jié)果與分析

由圖2可知,2018年東北地區(qū)各地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估壓力層平均分值為5.21分,各地市分值差異較大。伊春市、呼倫貝爾市、白山市和黑河市壓力層得分最高,分值遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。具體來看,以上4地人均水資源占有量位列東北地區(qū)37各地市前4名,森林覆蓋率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比均優(yōu)于東北地區(qū)平均水平,人地和諧狀況較好。壓力層得分較高的地區(qū)主要沿東北地區(qū)東部長白山呈帶狀分布,該區(qū)域森林資源和水資源豐富,戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民人均和支配收入比在37個(gè)地市中也處于較高水平;壓力層得分較低的地區(qū)主要位于中部東北平原地區(qū)?？偟膩砜?東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估壓力層分值總體呈現(xiàn)由西北部、東部向中部減少的態(tài)勢,東北地區(qū)各省國土空間開發(fā)保護(hù)壓力層分?jǐn)?shù)由高到低依次為黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省和遼寧省,壓力層分值分別為6.55,6.36,4.81和4.05分,各省壓力層得分差距較小。

圖2 東北地區(qū)2018年國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層分值

3.2 狀態(tài)層結(jié)果與分析

東北地區(qū)各地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估狀態(tài)層得分平均值為7.69分,得分最高的為大連市,分值為30.53分,該市旅游人數(shù)、進(jìn)出口總額、建成區(qū)道路網(wǎng)密度和醫(yī)院床位數(shù)均遠(yuǎn)高于其他地區(qū);得分最低的為遼源市,分值僅為1.25分。狀態(tài)層得分較高的城市主要集中于東部和中部地區(qū)的大連市、沈陽市、大慶市、哈爾濱市、牡丹江市和長春市,其次為呼倫貝爾市、鞍山市和吉林市,東北部和中西部多數(shù)城市狀態(tài)層得分普遍較低。黑龍江省狀態(tài)層平均得分最高,為8.70分,該省國內(nèi)和入境旅游人數(shù)、建成區(qū)道路網(wǎng)密度和醫(yī)院床位數(shù)較多,尤其是哈爾濱市旅游業(yè)發(fā)展水平較高,城市共享程度高,國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層表現(xiàn)較好;遼寧省狀態(tài)層得分也相對較高,為8.32分;內(nèi)蒙古三地市以及吉林省各地市國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分較低,分別為6.97和5.36分。總體來看,東北地區(qū)各地市2018年國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分差距很大,各省間國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分差距不大。

3.3 響應(yīng)層結(jié)果與分析

東北地區(qū)各地市國土空間開發(fā)保護(hù)響應(yīng)層平均得分為5.75分,其中,得分最高的為大連市、哈爾濱市、沈陽市和長春市,分別為27.69,22.73,21.87和

21.29分,遠(yuǎn)高于其他城市;其次為吉林市、錦州市和通化市,其他城市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估響應(yīng)層得分普遍偏低。其中,響應(yīng)層得分最低的城市為營口市,其分值僅為2.56分,表明其城市創(chuàng)新能力和綠色生產(chǎn)生活能力較低,城市整體發(fā)展活力較低。東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)響應(yīng)層得分大致呈由中間向東西兩側(cè)減少態(tài)勢,其中,遼寧省各地市響應(yīng)層平均得分最高,為6.55分,吉林省各地市響應(yīng)層平均得分為6.17分,黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)各地市響應(yīng)層得分偏低,分別為5.10分和3.43分,各省國土空間開發(fā)保護(hù)相應(yīng)層差距較大。

3.4 東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀綜合得分分析

根據(jù)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估結(jié)果,采用自然斷點(diǎn)法將東北地區(qū)各地市得分分為5個(gè)等級。自然斷點(diǎn)法是將數(shù)據(jù)集中不連續(xù)的地方作為分級依據(jù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行分級的方法[27],能夠使組內(nèi)數(shù)據(jù)相似性最大,組間數(shù)據(jù)相異性最大,從而較好地反映東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估結(jié)果與各地市之間的差異性。由圖3可知,2018年東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)評估各等級得分分別為32.85～61.41,21.08～32.84,14.20～21.07,9.98～14.19分和0～9.97分,國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平分別為高、較高、一般、較低、低。綜合得分最高的城市為大連市,為61.41分,得分最低的是松原市,僅為7.35分,各地市平均得分為18.65分。國土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市有4個(gè),按分?jǐn)?shù)從高到低依次為大連市、哈爾濱市、沈陽市、長春市;國土空間開發(fā)保護(hù)水平較高的城市有5個(gè),分別為牡丹江市、呼倫貝爾市、大慶市、伊春市和黑河市;國土空間開發(fā)保護(hù)水平一般和較差的城市分別有7個(gè)和11個(gè);國土空間開發(fā)保護(hù)水平差的城市有10個(gè),分別為朝陽市、葫蘆島市、盤錦市、通遼市、綏化市、四平市、阜新市、遼源市、白城市和松原市。從空間分布上看,東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平高的城市為黑龍江省、吉林省和遼寧省三省的省會城市以及遼寧省大連市,主要分布于東北地區(qū)中部;國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平低的地區(qū)主要在中部東北平原處連片分布。國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平大致呈東北、西南部低,西北、東南部高的特點(diǎn)。從省級層面來看,黑龍江省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和吉林省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀得分平均值分別為20.35,18.92,16.77和16.34分。其中,黑龍江省國土空間開發(fā)保護(hù)水平平均分值為各省最高,但國土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市僅有哈爾濱市,多數(shù)城市國土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或較低;遼寧省國土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市有大連市和沈陽市兩市,多數(shù)城市國土空間開發(fā)保護(hù)水平一般;內(nèi)蒙古自治區(qū)3個(gè)地市中呼倫貝爾市國土空間開發(fā)保護(hù)水平較高,為29.69分,赤峰市國土空間開發(fā)保護(hù)水平較低,為11.03分,通遼市國土空間開發(fā)保護(hù)水平低,僅為9.58分;吉林省各地市國土空間開發(fā)保護(hù)平均分值最低,國土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市僅有省會長春市,多數(shù)城市國土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或低。

圖3 東北地區(qū)2018年國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估綜合分值

總的來看,東北地區(qū)各城市國土空間開發(fā)保護(hù)綜合得分差異較大,各地在國土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層和響應(yīng)層表現(xiàn)各異。綜合得分最高的大連市、哈爾濱市、沈陽市、長春市4個(gè)城市均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省會城市或副省級城市,在國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施方面的質(zhì)量與效率較高。且由于以上城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持等方面較為重視,為國土空間開發(fā)保護(hù)提供了較好的政策環(huán)境與發(fā)展資源優(yōu)勢,因此,以上城市國土空間開發(fā)保護(hù)水平明顯高于其他城市?？梢园l(fā)現(xiàn),國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平較高的幾個(gè)城市大多具有地廣人稀或自然資源條件較好的特點(diǎn),但由于以上城市均存在響應(yīng)層得分較低的問題,對城市創(chuàng)新和城市綠色發(fā)展的重視程度不足,限制了其國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平綜合分值的提升。通過對比國土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或較差與差的城市可以發(fā)現(xiàn),得分一般或較差的18個(gè)城市主要集中于沿海和沿邊地區(qū),具有良好的地緣優(yōu)勢,城市開放和共享程度相對較高?？梢园l(fā)現(xiàn),多數(shù)城市國土空間開發(fā)保護(hù)仍停留在依靠資源優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢等自然基礎(chǔ)條件進(jìn)行發(fā)展的階段,未能統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護(hù)的多維目標(biāo),也未能并充分發(fā)揮政策效應(yīng)來促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4 東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)優(yōu)化對策

(1)注重國土空間開發(fā)保護(hù)各要素的協(xié)同發(fā)展,系統(tǒng)把握國土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層的互動關(guān)系,發(fā)揮各要素系統(tǒng)效應(yīng)。國土空間開發(fā)保護(hù)的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層分別體現(xiàn)了城市國土空間開發(fā)保護(hù)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)情境、發(fā)展?fàn)顩r和關(guān)鍵舉措,東北地區(qū)各地市應(yīng)從系統(tǒng)角度出發(fā),加強(qiáng)對國土空間開發(fā)保護(hù)各要素對國土空間治理效能提升作用的認(rèn)識,推進(jìn)國土空間安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展。

(2)因地制宜科學(xué)確定城市定位,提升國土空間開發(fā)保護(hù)效能。各地市應(yīng)根據(jù)城市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平,以提升國土空間開發(fā)保護(hù)和國土空間治理能力為目標(biāo),致力于打造“生產(chǎn)空間高效集約,生活空間宜居宜養(yǎng),生態(tài)空間青山綠水”的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。通過確定當(dāng)前發(fā)展階段“三生”空間合理配置的總量和區(qū)位目標(biāo),科學(xué)確定城市優(yōu)先發(fā)展模塊,打造數(shù)量和質(zhì)量兼顧的空間格局,提升城市國土空間開發(fā)保護(hù)綜合效益。此外,要根據(jù)各地市不同發(fā)展階段因地制宜選擇合適的發(fā)展模式,在明確城市國土空間開發(fā)保護(hù)各維度的優(yōu)勢與短板的基礎(chǔ)上,針對沿邊城市以及面臨資源枯竭,生態(tài)破壞嚴(yán)重,人地關(guān)系矛盾沖突等不同問題的城市,因地制宜確定國土空間開發(fā),保護(hù)與整治的重點(diǎn)內(nèi)容,有的放矢地提升國土空間開發(fā)保護(hù)效能。

(3)發(fā)揮城市群在國土空間開發(fā)保護(hù)方面的帶動作用,提升國土空間開發(fā)保護(hù)區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)。“十四五”規(guī)劃提出,要以中心城市和城市群為重點(diǎn),提高中心城市綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力,強(qiáng)化對區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用,促進(jìn)區(qū)域間融合互動。東北地區(qū)應(yīng)以哈長、遼中南兩個(gè)國家級城市群和省會城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為依托,著力提升中心城市對周邊城市的輻射帶動作用,推動城市間交通、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)互聯(lián)互通,以更好地實(shí)現(xiàn)城市間資源優(yōu)勢互補(bǔ),發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)推動?xùn)|北國土空間開發(fā)保護(hù)整體水平的提升。

(4)注重市級規(guī)劃與東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)銜接,提升全域國土空間治理水平。市級國土空間規(guī)劃是有效傳達(dá)和落實(shí)國家安全、區(qū)域發(fā)展、主體功能區(qū)等國家上層戰(zhàn)略,促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ),提高東北地區(qū)全域國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量必須進(jìn)一步提升面向東北振興與東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需求的市級國土空間規(guī)劃質(zhì)量,以更好地統(tǒng)籌全域要素、資源與發(fā)展需求,推動?xùn)|北地區(qū)全域國土空間開發(fā)保護(hù)增效提質(zhì)。

(5)構(gòu)建符合東北地區(qū)現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和發(fā)展需求的國土空間基礎(chǔ)信息監(jiān)測監(jiān)管平臺。根據(jù)“十四五”期間東北振興發(fā)展要求,以深化改革、對外開放、產(chǎn)業(yè)升級、改善民生為重點(diǎn),確定符合東北振興發(fā)展目標(biāo)的國土空間開發(fā)保護(hù)具體指標(biāo),開展涵蓋國土空間安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等多方面的國土空間基礎(chǔ)信息監(jiān)測監(jiān)管,對東北地區(qū)自然資源、社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行全面監(jiān)測與數(shù)據(jù)收集,為東北地區(qū)國土空間安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化助力。

5 討論與結(jié)論

5.1 結(jié)論

(1)2018年東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)水平總體不高,且各地市分值差異較大,城市國土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展水平不均衡。2018年東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估得分最高分為大連市的61.41分,最低分為松原市的7.35分,且僅哈爾濱市、沈陽市、長春市3個(gè)省會城市和遼寧省大連市的國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平高,城市之間國土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展水平不均衡。

(2)各省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估綜合得分省際差異不大,但省內(nèi)差異較為明顯。2018年東北地區(qū)各省國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀綜合得分最高分為黑龍江省的20.35分,最低分為吉林省的16.34分,總體差距不大,但各省內(nèi)部地市之間綜合得分以及各地市的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分差距較大。

(3)東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)的區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)較差。2018年東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)水平高或較高的城市多為省會城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高或資源優(yōu)勢明顯的城市,未對周邊城市國土空間開發(fā)保護(hù)水平的提升產(chǎn)生明顯的帶動作用。遼中南城市群、哈長城市群等社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的城市群之間也未能實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)的協(xié)同發(fā)展,區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)較差。

(4)東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分不均衡,未能統(tǒng)籌安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展。2018年東北地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分明顯高于響應(yīng)層和壓力層,且多數(shù)城市壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分差異較大,僅其中一層或兩層指標(biāo)得分較高,說明東北地區(qū)多數(shù)地區(qū)沒有注重安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展,也未能統(tǒng)籌推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)全方面建設(shè),這可能導(dǎo)致城市自身優(yōu)勢無法充分發(fā)揮,從而達(dá)不到構(gòu)建高質(zhì)量國土空間的發(fā)展目標(biāo),不利于城市的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

5.2 展望

國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平是國土空間開發(fā)保護(hù)成效的直接反映,科學(xué)評價(jià)國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平是構(gòu)建科學(xué)的國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容,也是探尋城市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)存問題和改進(jìn)方向的重要依據(jù)。通過研究發(fā)現(xiàn),東北地區(qū)37個(gè)地市國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平總體不高,且區(qū)域聯(lián)動性較差。未來東北地區(qū)應(yīng)注重國土空間開發(fā)保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性,充分發(fā)揮中心城市的帶動作用和其他城市的資源優(yōu)勢,重視國土空間開發(fā)保護(hù)“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”耦合關(guān)聯(lián),加強(qiáng)國土空間開發(fā)保護(hù)的區(qū)域互動,提升國土空間開發(fā)保護(hù)效能。此外,對國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀的評估不僅可以從實(shí)然層面對當(dāng)前開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平進(jìn)行科學(xué)測度,從治理角度審視政府國土空間開發(fā)保護(hù)能力也是提升國土空間開發(fā)保護(hù)水平的重要內(nèi)容,尤其是從社會治理和府際關(guān)系角度出發(fā)探究區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)的整體績效,能夠更好地打破區(qū)域壁壘,打造融合互通的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局,從而推動國土空間開發(fā)利用格局優(yōu)化和國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興實(shí)現(xiàn)中國夢助力,這也是本研究今后努力的方向。