胡妙齡

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償，機(jī)制，完善

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)必要性

（一）生態(tài)補(bǔ)償定義。生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x分為狹義和廣義之分，其中狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境造成污染的補(bǔ)償?shù)纫幌盗谢顒?dòng)的總稱(chēng)。廣義的生態(tài)補(bǔ)償定義除了俠義定義的補(bǔ)償之外，還提出了針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)波壞導(dǎo)致的區(qū)域喪失發(fā)展區(qū)域內(nèi)居民的資金、技術(shù)、政策等的補(bǔ)償優(yōu)惠等。由此可見(jiàn)無(wú)論是廣義的概念還是狹義的概念，生態(tài)補(bǔ)償存在的核心即為為了促進(jìn)人類(lèi)與自然和諧發(fā)展，制定的一系列保障制度、義務(wù)權(quán)利等。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)。生態(tài)補(bǔ)償其實(shí)是權(quán)力義務(wù)關(guān)系的一種演化形式，不同的是，它不但包括人與人之間的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)也包括人與自然之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以保障和確立，需要的便是法律制度的建立，才能為生態(tài)補(bǔ)償提供具體的標(biāo)準(zhǔn)，以及維持其得以存活的基本保障力。所以，從這個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償行為的本質(zhì)其實(shí)是一種行政法律行為，生態(tài)補(bǔ)償行為必須通過(guò)法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，從而產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系。

（三）生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔谩２还苁巧鷳B(tài)平衡的有償性，還是生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)出來(lái)的公平負(fù)擔(dān)原則，都直接決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?，即平衡生態(tài)利益。要想實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益平衡，就要從以下兩方面入手，一方面是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，即為保障人類(lèi)對(duì)破壞生態(tài)的補(bǔ)償;另一方面是人類(lèi)社會(huì)成員之間的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益分配正義。應(yīng)該看到，人類(lèi)的生存與發(fā)展必然是與生態(tài)環(huán)境相互動(dòng)的，隨著生產(chǎn)力的膨脹，人類(lèi)對(duì)自然界物質(zhì)和能量的索取需求也隨之?dāng)U大，在這個(gè)基礎(chǔ)上，人類(lèi)必然要對(duì)生態(tài)界的健康負(fù)責(zé)。

（四）生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)必要。一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩，目前我國(guó)設(shè)有二十五個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，起到平衡生態(tài)環(huán)境的作用。如果這些生態(tài)區(qū)受到破壞，將帶來(lái)致命影響。但受于長(zhǎng)期的粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，我國(guó)部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)現(xiàn)狀讓人堪憂(yōu)，以我國(guó)三江源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為例，由于給區(qū)域物產(chǎn)豐富當(dāng)?shù)卣?、群眾為了提高?jīng)濟(jì)效益，過(guò)渡的放牧、開(kāi)采嚴(yán)重危害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的自然災(zāi)害天氣，草場(chǎng)退化現(xiàn)狀嚴(yán)重;另一方面，受制于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，目前我國(guó)的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)均處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以如果僅僅是依靠當(dāng)?shù)刎?cái)力對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行建設(shè)與修護(hù)是很不實(shí)際的。反之，與各生態(tài)功能區(qū)關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)區(qū)，如長(zhǎng)江流域的江蘇、上海、浙江，三北防護(hù)林區(qū)域的北京、天津，黃河流域的山東、河北等，都有經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償[1]。

二、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w問(wèn)題。目前，普遍提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要有國(guó)家、社會(huì)和地區(qū)，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以國(guó)家和社會(huì)補(bǔ)償為主，地區(qū)補(bǔ)償為輔。但本文認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的補(bǔ)償主體地位容易形成一個(gè)封閉的和單一的生態(tài)補(bǔ)償主體，不利于形成開(kāi)放的生態(tài)補(bǔ)償主體體系，生態(tài)補(bǔ)償主體的類(lèi)型化可能背離生態(tài)補(bǔ)償立法與實(shí)踐的客觀需求，弱化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效力。相反，從權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的角度出發(fā)，任何在生態(tài)資源索取行為中有參與的集體及個(gè)人，均應(yīng)當(dāng)具有作為生態(tài)補(bǔ)償主體的資格。

（二）立法缺失的問(wèn)題。盡管在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償概念的提出很早，但是相關(guān)的法律法規(guī)不完善，近年來(lái)隨著生態(tài)保護(hù)力度的提升，才逐漸出現(xiàn)了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l文，至今針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)法還沒(méi)有制定，針對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)主體界定、范圍界定等等缺乏總體額的規(guī)定性，現(xiàn)有的法律條文也只是出現(xiàn)在一些不同層級(jí)的法律規(guī)章中，嚴(yán)重的影響了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。

（三）執(zhí)行和管理的問(wèn)題。執(zhí)行方面與管理體制各自為戰(zhàn)，而且沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)在補(bǔ)償中的作用?，F(xiàn)有的制度內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制存在明顯的矛盾，表現(xiàn)最突出的就是“整體功能保護(hù)不足”。生態(tài)系統(tǒng)作為一特殊資源，其功能的發(fā)揮有賴(lài)于內(nèi)部各構(gòu)成要素間相互聯(lián)系與制約所形成的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)其中某個(gè)要素進(jìn)行補(bǔ)償，并不能真正達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的，而我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定卻恰恰陷入了這個(gè)以偏概全的誤區(qū)[2]。

（四）意識(shí)觀念的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在補(bǔ)償機(jī)制與“有償索取”的誤區(qū)。有補(bǔ)償，必然是以消耗為前提的。但不合理的消耗，使得過(guò)于突出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠袃斝?，反而使無(wú)價(jià)的生態(tài)資源價(jià)值化，這與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)架的初衷是不相符的。成功的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)不僅體現(xiàn)出有償性，更在于它的引導(dǎo)性，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)發(fā)展的和諧共存。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索思考

（一）加快建立“環(huán)境財(cái)政”。把環(huán)境財(cái)政作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。在中央和省?jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。相關(guān)的資金使用，也應(yīng)該加大向不發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)功能區(qū)傾斜，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目的支持，做好相關(guān)生態(tài)地區(qū)的補(bǔ)償方式，加大重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的體質(zhì)建設(shè)與政策支持，尤其是西部地區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要做好該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方式，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)以及特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，合理布局該地區(qū)的生產(chǎn)力布局，推動(dòng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理流動(dòng)，促進(jìn)西部地區(qū)加快發(fā)展。

（二）完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收政策。加大生態(tài)補(bǔ)償稅制度的建立，針對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境稅進(jìn)行調(diào)整與完善，擴(kuò)大資源稅征收對(duì)象，例如增加增加水資源稅、森林資源稅、草場(chǎng)資源稅等，對(duì)非再生性、稀缺性資源征收重稅。通過(guò)稅收杠桿，把資源開(kāi)采使用同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，加大資源的開(kāi)發(fā)利用。不斷完善各種稅費(fèi)的征收管理辦法，提高資源稅費(fèi)在生態(tài)補(bǔ)償中的比重。并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜[3]。

（三）加大政府投入，強(qiáng)化社會(huì)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體系制度，在生態(tài)補(bǔ)償體系執(zhí)行中，要始終堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，加大政府財(cái)政投入，同時(shí)也要加大社會(huì)資源的引入，形成多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的投入。為了更好的發(fā)展社會(huì)資源，要始終秉承著“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的政策原則。努力形成多元化的資金格局，保證生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)資金的落實(shí)到位。

（四）積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。積極吸收社會(huì)群體參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中。加大資源市場(chǎng)的培育，開(kāi)放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源的本地化、生態(tài)資本化。加大力度探索資源的使用權(quán)、排污權(quán)等市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制。切實(shí)完善相關(guān)水資源的配置與有償使用機(jī)制，合理實(shí)用水資源的取用、轉(zhuǎn)讓、租賃權(quán)利機(jī)制，建立污染物排放指標(biāo)的有償分配制度，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，切實(shí)提高治污效率，并且對(duì)于生態(tài)保護(hù)者與受益者，政府要加大兩者之間的自愿協(xié)商的生態(tài)補(bǔ)償。

（五）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆山ㄔO(shè)。針對(duì)目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的缺失，為了確保生態(tài)補(bǔ)償制度的順利實(shí)施，我國(guó)相關(guān)部門(mén)必須加大相關(guān)法律體制的建立，以法律強(qiáng)制性的約束，提高我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)的發(fā)展。首先要明確各部門(mén)、生態(tài)主體的法律責(zé)任與義務(wù)，保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制依法運(yùn)行，加快進(jìn)度制定《可持續(xù)發(fā)展法》《西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)法》等，做好全局性的戰(zhàn)略部署方案，促進(jìn)地方生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是針對(duì)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要做好科學(xué)、系統(tǒng)的安排，既要保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保證生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。例如對(duì)于近年來(lái)火爆的鄉(xiāng)村旅游，雖然很好的促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是部分地區(qū)卻已犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)，這種保經(jīng)濟(jì)，毀生態(tài)的做法是不可取的。就要求當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)要重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，加大相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護(hù)力度。完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，切實(shí)將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入法制化進(jìn)程中[4]。

（六）確定欠發(fā)達(dá)為生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)多面廣，任務(wù)艱巨。尤其西部生態(tài)保護(hù)與建設(shè)亟需在一些領(lǐng)域重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展。應(yīng)按照西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的總體部署，以西部地區(qū)尤其是西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)，把生態(tài)補(bǔ)償納入長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，提出各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的優(yōu)先次序及其實(shí)施步驟，抓緊研究制定比較完整的生態(tài)補(bǔ)償政策。同時(shí)，借鑒國(guó)內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償方面的成功經(jīng)驗(yàn)，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實(shí)踐中不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

結(jié)論：由于長(zhǎng)期以來(lái)為追求經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的“掠奪性”開(kāi)發(fā)，加上我國(guó)的自然資源人均占有率低，多種原因讓我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)資源環(huán)境如履薄冰。不過(guò)，值得一提的是，目前我國(guó)規(guī)定了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策與法律，生態(tài)補(bǔ)償在各地得到較好的實(shí)踐并取得了可喜的成績(jī)，盡管還是處于不成熟的階段，但是我們可以看到，它已經(jīng)褪盡了青澀，進(jìn)入了快速成長(zhǎng)的階段。相信在不遠(yuǎn)的將來(lái)，必將能夠取得一個(gè)可喜的成果。

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