□ 張錫汪

引言

為進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，2022年3月11日新修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第十條第三款、第四十九條第三款對(duì)省級(jí)、設(shè)區(qū)市級(jí)的人大及其常委會(huì)規(guī)定了一項(xiàng)新的立法權(quán)，即區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。《地方組織法》第十條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法。”《地方組織法》第四十九條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法。”與此同時(shí)，《地方組織法》第八十條還對(duì)省級(jí)、設(shè)區(qū)市級(jí)人民政府的區(qū)域合作予以規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。這不僅體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作開(kāi)始邁上新的臺(tái)階，還迎來(lái)了對(duì)區(qū)域協(xié)同立法基本理論與實(shí)踐的深入研究。

但是，區(qū)域協(xié)同立法往往表現(xiàn)為“跨行政區(qū)域”的立法問(wèn)題?？v觀《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）中的規(guī)范內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)文本中更多的是涉及對(duì)“本行政區(qū)域內(nèi)”相關(guān)立法問(wèn)題的規(guī)定，并沒(méi)有找到關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的表述，更沒(méi)有涉及“跨行政區(qū)域”的立法問(wèn)題，也就無(wú)從談及“區(qū)域協(xié)同立法主體”的問(wèn)題。鑒于此，一方面《地方組織法》對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定顯得非常簡(jiǎn)潔，只有第十條第三款、第四十九條第三款的規(guī)定，即只對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法主體”進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定。另一方面，學(xué)界對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的探討也集中于論證其必要性、合法性等正當(dāng)性基礎(chǔ)，較少對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法主體”相關(guān)問(wèn)題的專題論及。就地方立法一般而言，立法主體只有依法具備相應(yīng)的立法資格才能開(kāi)展立法工作，區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)當(dāng)是如此，故而筆者認(rèn)為有必要對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法主體”問(wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步研究。本文以區(qū)域協(xié)同立法主體作為切入點(diǎn)，主要從區(qū)域協(xié)同立法主體的相關(guān)概念出發(fā)，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法主體的類型和協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行分析，從而通過(guò)探尋區(qū)域協(xié)同立法主體之間相互協(xié)作、配合的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

一、區(qū)域協(xié)同立法主體的概念與現(xiàn)存問(wèn)題

1.區(qū)域協(xié)同立法主體的概念闡釋

所謂區(qū)域協(xié)同立法，“是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有關(guān)立法主體在立法工作中相互協(xié)作和配合，并使所立法規(guī)達(dá)到相互協(xié)調(diào)乃至統(tǒng)一的狀態(tài)。作為適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需要而產(chǎn)生的立法形式，其主要解決因行政區(qū)劃而形不成法規(guī)制度合力的問(wèn)題，具有重要意義”。值得注意的是，本文對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法”中的“法”的討論范圍，僅限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章范圍內(nèi)。

也正因如此，在涵蓋中央立法和地方立法范疇的區(qū)域協(xié)同立法中，區(qū)域協(xié)同立法主體應(yīng)當(dāng)是包括中央層面和地方層面兩個(gè)維度。但由此也引發(fā)了中央層面的立法主體與地方層面的立法主體之間的立法權(quán)配置等問(wèn)題，而這些問(wèn)題又必須以在中央層面或地方層面上哪些立法主體具備區(qū)域協(xié)同立法意義上的立法主體資格為前提。換言之，哪些立法主體具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格？是專屬于人大及其常委會(huì)，還是包括了行政機(jī)關(guān)，亦或是跨行政區(qū)域成立的區(qū)域協(xié)同立法專門機(jī)構(gòu)也具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格呢？當(dāng)前絕大部分的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐都在人大及其常委會(huì)主導(dǎo)下完成，普遍認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格，而且目前的法律規(guī)范中也沒(méi)有賦予地方政府具有超越“本行政區(qū)域”的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，只有在《地方組織法》第八十條可以找到對(duì)省級(jí)、設(shè)區(qū)市級(jí)人民政府可以進(jìn)行“區(qū)域合作”的規(guī)定，以及《長(zhǎng)江保護(hù)法》第六條關(guān)于“長(zhǎng)江流域相關(guān)地方在制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章等方面建立協(xié)作機(jī)制”的規(guī)定?？梢?jiàn)，對(duì)于政府是否具有區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的問(wèn)題，立法上仍處于模糊態(tài)度，但這必然就意味著應(yīng)當(dāng)否認(rèn)政府的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)嗎？這是值得商榷的。

2.區(qū)域協(xié)同立法主體存在的問(wèn)題檢視

在《地方組織法》規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法主體之前，相關(guān)立法主體在實(shí)踐中已經(jīng)承擔(dān)區(qū)域協(xié)同立法工作有一段時(shí)間了，結(jié)合此次《地方組織法》的修改成果，可以歸納一下區(qū)域協(xié)同立法主體存在的問(wèn)題。

（1）區(qū)域協(xié)同立法主體的合憲性、合法性仍存不足

如前所述，《憲法》和《立法法》中并沒(méi)有關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定，更無(wú)從談及“區(qū)域協(xié)同立法主體”的內(nèi)容了，好在2022年3月11日新修改的《地方組織法》對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定，這在規(guī)范層面可謂是法定化了。但是，區(qū)域協(xié)同立法作為一種立法形式，未規(guī)定在《憲法》這一根本法與《立法法》這一基本法中，將始終面臨著合憲性與合法性的挑戰(zhàn)。雖說(shuō)《地方組織法》進(jìn)行了規(guī)定，但也無(wú)法解釋合憲性的問(wèn)題，區(qū)域協(xié)同立法的合憲性問(wèn)題自始至終都應(yīng)當(dāng)由《憲法》本身來(lái)確認(rèn)，而不應(yīng)當(dāng)是通過(guò)某部基本法來(lái)回應(yīng)，這是其一?！兜胤浇M織法》與《立法法》同為基本法，《地方組織法》事實(shí)上是對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的組織形式進(jìn)行規(guī)定的基本法，而《立法法》事實(shí)上是對(duì)國(guó)家立法權(quán)的配置模式（如授權(quán)立法、委托立法等）進(jìn)行規(guī)定的基本法，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的法定化實(shí)際上是在立法體制中對(duì)立法權(quán)限的重新配置，應(yīng)當(dāng)歸屬于《立法法》來(lái)予以確認(rèn)，然后再由《地方組織法》進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化規(guī)定。因此《地方組織法》率先規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法存在合法性不足之嫌，故應(yīng)當(dāng)對(duì)《立法法》也相應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充修改，此為其二。

（2）區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置過(guò)于單一化

目前現(xiàn)有法律規(guī)范中，只有《地方組織法》第十條第三款、第四十九條第三款規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法主體的類型，即省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)。以上可以概括為地方人大模式和地方人大常委會(huì)模式兩種類型，其實(shí)也就是以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同立法，這排除了地方行政機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。因此《地方組織法》在第八十條規(guī)定了地方政府的區(qū)域合作，即“可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”。再者，從區(qū)域協(xié)同立法主體的級(jí)別上來(lái)講，目前也都是區(qū)域協(xié)同立法中的各行政區(qū)域內(nèi)同級(jí)立法主體之間的協(xié)同立法，不涉及所謂的“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”的協(xié)同立法，這是值得反思的。因?yàn)樵趨^(qū)域協(xié)同立法中難免存在的利益沖突，各行政區(qū)域內(nèi)同級(jí)立法主體都以維護(hù)自身利益為重，僅僅依靠各方主體之間的相互溝通與協(xié)調(diào)，往往難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，此時(shí)就需要一個(gè)“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”來(lái)打破這種僵持的狀態(tài)，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作有序開(kāi)展。可見(jiàn)，區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置集中于立法機(jī)關(guān)而排除行政機(jī)關(guān)，集中在同級(jí)主體之間而排除“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”，這也表明了區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置過(guò)于單一化，不利于區(qū)域協(xié)同立法工作高質(zhì)量發(fā)展。

那天一臉凄風(fēng)苦雨的趙仙童回家，看到呆坐在電腦前愁眉不展的磚子，扔了一顆手雷給他：謅不出狗屁就別謅了，弄飯！

（3）區(qū)域協(xié)同立法中缺乏有效的主體協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制，是指在開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法的過(guò)程中，該區(qū)域內(nèi)各個(gè)具有立法資格的主體相互配合協(xié)作的關(guān)系。但在區(qū)域協(xié)同立法中往往會(huì)面臨利益沖突的問(wèn)題，更深層次的原因就是地方保護(hù)主義與部門利益所驅(qū)動(dòng)。各個(gè)區(qū)域協(xié)同立法主體之間的相互配合協(xié)作關(guān)系在發(fā)生利益沖突時(shí)就會(huì)出現(xiàn)割裂僵持狀態(tài)，無(wú)法將區(qū)域協(xié)同立法工作向縱深發(fā)展。例如，多個(gè)設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)一起，討論制定治理河流等跨行政區(qū)域水資源保護(hù)的地方性法規(guī)時(shí)，位于河流上游的人大常委會(huì)和位于河流下游的人大常委會(huì)就會(huì)產(chǎn)生利益沖突，這是不可避免的。如果沒(méi)有有效的主體協(xié)調(diào)機(jī)制，那么各人大常委會(huì)之間也難以產(chǎn)生協(xié)同的合力?，F(xiàn)階段，區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制散見(jiàn)于各類規(guī)范性文件中，各地方有各自的做法，尚未在立法層面形成一套完整的主體協(xié)調(diào)機(jī)制，這也是導(dǎo)致有些地方的區(qū)域協(xié)同立法工作進(jìn)度緩慢的因素。

二、區(qū)域協(xié)同立法主體的類型分析

在賦予相關(guān)主體區(qū)域協(xié)同立法的資格中，區(qū)域協(xié)同立法主體的類型也呈現(xiàn)出多種形態(tài)。橫向上，以立法主體的屬性作為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為人大模式、人大常委會(huì)模式和政府模式三種類型；縱向上，以立法主體的級(jí)別作為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為同級(jí)主體和共同上級(jí)主體兩種類型。

1.人大模式、人大常委會(huì)模式和政府模式

在人大模式中，一般采用以人大立法為主導(dǎo)的模式，主要是因?yàn)榱⒎?quán)是人大的主要權(quán)力。從我國(guó)《憲法》所規(guī)定的國(guó)家權(quán)力體制角度來(lái)看，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、軍事權(quán)等諸多國(guó)家權(quán)力都是源于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大”），而全國(guó)人大及地方各級(jí)人大對(duì)立法權(quán)享有的正當(dāng)性、專屬性與排他性已被《憲法》和《立法法》等法律法規(guī)所普遍認(rèn)可，而人大履行立法權(quán)這類國(guó)家權(quán)力的職能也意味著區(qū)域協(xié)同立法權(quán)首先應(yīng)當(dāng)歸屬于人大。這樣的國(guó)家權(quán)力體制也決定了在進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法權(quán)賦予時(shí)，首先考慮的是人大，而不是人大常委會(huì)或者政府等其他的主體。例如，2020年1月11日、17日和18日“，京津冀兩市一省”人大各自先后通過(guò)的《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》便完全是由地方人大來(lái)推動(dòng)和開(kāi)展的區(qū)域協(xié)同立法。但這種人大模式下的區(qū)域協(xié)同立法主體并不一定完全符合社會(huì)快速發(fā)展進(jìn)程的需要，其缺陷也十分明顯，主要表現(xiàn)在：雖說(shuō)可以解決區(qū)域協(xié)同立法主體空缺的問(wèn)題，但也存在立法進(jìn)程長(zhǎng)的不足之處，主要是受到人大開(kāi)會(huì)的會(huì)期所影響，導(dǎo)致特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)上的立法有時(shí)難以適應(yīng)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心驅(qū)動(dòng)下的時(shí)代”。

在人大常委會(huì)模式中，通常是由人大常委會(huì)作為主導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的主體。由于受人大開(kāi)會(huì)會(huì)期的影響，作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)，“其權(quán)力派生自人大，具有與人大立法權(quán)從屬的性質(zhì)”，因此作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)代行部分人大立法的職權(quán)，這也相應(yīng)地反映在了區(qū)域協(xié)同立法的活動(dòng)過(guò)程中。雖然2022年新修改的《地方組織法》第十條、第四十九條分別賦予了地方人大及其常委會(huì)相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，但由于這些規(guī)定過(guò)于原則，并沒(méi)有細(xì)化地方人大及其常委會(huì)之間的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的協(xié)調(diào)配合。就地方人大常委會(huì)而言，其本身便具有立法職權(quán)，同時(shí)開(kāi)會(huì)頻率相較于地方人大高，在跨行政區(qū)域的區(qū)域協(xié)同立法上具有一定立法優(yōu)勢(shì)，因此實(shí)踐中許多地方還是以地方人大常委會(huì)來(lái)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。例如，在省際范圍內(nèi)，2022年1月21日，經(jīng)山東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，“膠東經(jīng)濟(jì)圈五市”人大常委會(huì)在海洋牧場(chǎng)問(wèn)題上分別制定的五部海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例就屬于多元立法主體開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐。在省際范圍之間，2020年至2021年，在吉林省與遼寧省人大常委會(huì)的各自批準(zhǔn)下，“兩省四地”分別制定的《渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》也屬于政府模式的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐。此外，在地方人大閉會(huì)期間，地方人大常委會(huì)作為區(qū)域協(xié)同立法主體進(jìn)行立法時(shí)，又如何與地方人大進(jìn)行協(xié)同立法的分工配合呢？范圍界限何在？地方人大常委會(huì)超越范圍界限而通過(guò)的地方性法規(guī)在區(qū)域協(xié)同立法中是否具有效力？這也同樣值得思考。

政府模式中，包括了政府主體在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同立法主體。這一模式產(chǎn)生的主要問(wèn)題在于：在區(qū)域協(xié)同立法主體上，是僅由地方人大及其常委會(huì)這類立法機(jī)關(guān)來(lái)作為立法主體，還是可以包括由地方政府等行政機(jī)關(guān)作為立法主體呢？從法律規(guī)范層面來(lái)看，對(duì)地方政府而言，2022年新修改的《地方組織法》第八十條并沒(méi)有賦予地方政府相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，在這一點(diǎn)上與賦予地方人大及其常委會(huì)區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的做法是存在明顯不同的。但由于《立法法》賦予了省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)政府一定的“本行政區(qū)劃內(nèi)”的立法權(quán)，因此也應(yīng)當(dāng)存在著地方政府在跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同立法中作為立法主體參與者角色的情形。因此筆者認(rèn)為，也應(yīng)當(dāng)賦予地方政府區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。原因在于，區(qū)域協(xié)同立法的目的之一就是期望快速建立健全相關(guān)配套立法制度規(guī)定，以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下所需的法治保障，顯然僅依靠地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行的區(qū)域協(xié)同立法是具有明顯滯后性的，實(shí)踐中地方人大及其常委會(huì)更普遍集中于資源與環(huán)境保護(hù)方面的立法。相比較之下，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)領(lǐng)域中的先行性立法更具有意義和價(jià)值。綜上所述，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高質(zhì)量發(fā)展，可以賦予地方政府對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的先行性立法權(quán)限，在一定期限內(nèi)有效，期限屆滿后或廢止，或轉(zhuǎn)化為審議通過(guò)為地方性法規(guī)來(lái)處理。

值得注意的是，設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)和政府進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的事項(xiàng)范圍不同于上述省級(jí)人大及其常委會(huì)和政府的事項(xiàng)范圍，前者應(yīng)嚴(yán)格按照《立法法》第七十二條第二款和第八十二條第三款的規(guī)定限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等”事項(xiàng)內(nèi)。如果上升到了省際之間的區(qū)域協(xié)同立法，就需要考慮中央政府的共同參與了。

2.同級(jí)主體和共同上級(jí)主體

“同級(jí)主體”是指進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的級(jí)別相同或相當(dāng)?shù)牧⒎ㄖ黧w。例如人大層面上京津冀協(xié)同制定的《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，還有人大常委會(huì)層面上的《武漢城市圈公共交通一體化促進(jìn)條例（草案）》、膠東經(jīng)濟(jì)圈五市的《海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》、云貴川三省協(xié)同制定的《赤水河流域保護(hù)條例》等等，這些都是多個(gè)“省級(jí)或設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)”在跨行政區(qū)劃中進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐，最主要的特點(diǎn)就是各個(gè)立法主體之間的級(jí)別是對(duì)等的，并不存在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。政府層面雖然暫時(shí)沒(méi)有存在多個(gè)地方政府共同起草地方政府規(guī)章的實(shí)例，但普遍采取的做法是共同簽訂政府間的“立法協(xié)作框架協(xié)議”，學(xué)界也稱之為“區(qū)域合作協(xié)議”，例如最早的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》（2006年簽訂），近年來(lái)的《長(zhǎng)江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》（2021年簽訂）等等。這類在推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作中起到積極作用的“立法協(xié)作框架協(xié)議”，其法律地位、性質(zhì)和效力都還存在很大爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是“立法協(xié)作框架協(xié)議”在法律未賦予地方政府區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的情況下已經(jīng)起到了開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法工作的助推作用。

“共同上級(jí)主體”是指在上下級(jí)立法主體都共同參與的區(qū)域協(xié)同立法中，“下級(jí)立法主體之共同上級(jí)”類型的立法主體。實(shí)踐中以“城市群”“飛地經(jīng)濟(jì)”等為典型的區(qū)域協(xié)同立法一般就是采取這類共同上級(jí)主體的模式，此為第一類“共同上級(jí)主體”。例如《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2007年通過(guò)）、《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》（2006年通過(guò)）、《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》（2009年通過(guò)）都是以省級(jí)人大常委會(huì)為立法主體來(lái)制定的地方性法規(guī)。在“飛地經(jīng)濟(jì)”背景下以《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》（2015年通過(guò)）、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》（2009年通過(guò)）等為例，通過(guò)以省級(jí)政府為立法主體來(lái)制定的地方政府規(guī)章是區(qū)域協(xié)同立法的具體實(shí)踐，此外還包括江蘇的一些地方政府規(guī)章也是如此。這類“共同上級(jí)主體”開(kāi)展的區(qū)域協(xié)同立法是以區(qū)域內(nèi)的所有立法主體的共同上級(jí)主導(dǎo)的立法活動(dòng)，具有非常強(qiáng)的引領(lǐng)作用，這也導(dǎo)致其弊端就在于沒(méi)能充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)眾多立法主體的“協(xié)同性”，因而學(xué)者們也并不是很認(rèn)同該類立法實(shí)踐是“區(qū)域協(xié)同立法”，充其量只是“區(qū)域性立法”。也正因如此，學(xué)者們紛紛提出建立“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”，例如“區(qū)域委員會(huì)”“區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議”等等，此為第二類“共同上級(jí)主體”。

但是“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”面臨著合憲性與合法性問(wèn)題的挑戰(zhàn)，同時(shí)“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”自身組織建設(shè)也存在很大的考察空間，面對(duì)既存的人大、人大常委會(huì)、政府行政機(jī)關(guān)等下級(jí)立法主體的利益沖突很難在短時(shí)間內(nèi)予以有效平衡和化解。因此，筆者認(rèn)為，兩類“共同上級(jí)主體”都應(yīng)當(dāng)屬于區(qū)域協(xié)同立法主體的范疇，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)第一類“共同上級(jí)主體”的同時(shí)，對(duì)第二類“共同上級(jí)主體”予以先行試點(diǎn)。相較于第二類“共同上級(jí)主體”而言，第一類“共同上級(jí)主體”雖然沒(méi)有很強(qiáng)的“協(xié)同性”，但立法的過(guò)程要經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審議、通過(guò)、公告等諸多法定程序，在這些程序中就可以充分融入?yún)^(qū)域內(nèi)下級(jí)立法主體的建議，這實(shí)際上也在另一方面體現(xiàn)了區(qū)域性立法的“協(xié)同性”，故而也應(yīng)當(dāng)是區(qū)域協(xié)同立法?？傮w而言，同級(jí)主體和共同上級(jí)主體兩種立法主體形態(tài)都各具特色，應(yīng)當(dāng)在充分考慮了地方開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)際需要后再選擇。

三、區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制作為溝通各個(gè)區(qū)域協(xié)同立法主體之間的橋梁，應(yīng)當(dāng)從利益平衡的角度考察其必要性，從現(xiàn)狀上進(jìn)行審視以掌握其運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)而建構(gòu)一個(gè)有效的區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制需要考慮的是在人大及其常委會(huì)的一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能界定、分工合作該如何有效地開(kāi)展，如作為人大專門委員會(huì)中的法制委員會(huì)、作為人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)中的法制工作委員會(huì)、作為人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中的常委會(huì)辦公廳（室）以及政府的法制工作部門等諸多部門。

目前來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中也已在探索區(qū)域協(xié)同立法開(kāi)展之前協(xié)調(diào)配合的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。一是以審議通過(guò)法規(guī)性決定的方式，統(tǒng)一指導(dǎo)各個(gè)立法主體開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。以2022年4月29日福州市人大常委會(huì)審議通過(guò)的《福州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)閩江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定（草案）》為例，該法規(guī)性決定規(guī)定了閩江流域七市人大常委會(huì)在福建省人大常委會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由福州市人大常委會(huì)牽頭開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)。該模式下的協(xié)調(diào)是以人大常委會(huì)為主導(dǎo)，通過(guò)規(guī)范性文件的“軟法”功能來(lái)明確各方立法主體的權(quán)利義務(wù)，達(dá)到一種正向的“理想的平衡狀態(tài)”，促使各方立法主體積極履行職責(zé)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法有序開(kāi)展。二是以共同簽訂區(qū)域合作協(xié)議的方式，形成一個(gè)全體立法主體之間的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。例如，在立法機(jī)關(guān)層面，“膠東經(jīng)濟(jì)圈五市”人大常委會(huì)在分別制定《海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》之前，就在山東省人大常委會(huì)的積極協(xié)調(diào)和推動(dòng)下，共同簽訂了類似“合作協(xié)議”性質(zhì)的“地方立法工作協(xié)同協(xié)議”。類似的還有2020年7月川渝兩省市人大常委會(huì)簽訂的《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，在此合作協(xié)議的推動(dòng)下，四川省和重慶市分別審議通過(guò)了各自的“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例”。在行政機(jī)關(guān)層面，2021年12月28日，“長(zhǎng)三角三省一市”司法廳（局）在長(zhǎng)三角區(qū)域政府協(xié)同立法研討會(huì)上也共同簽署了類似于“立法合作協(xié)議”的《長(zhǎng)江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》。但是對(duì)于該模式下的“區(qū)域合作協(xié)議”的法律地位、性質(zhì)和效力，學(xué)界尚存爭(zhēng)論，也即“區(qū)域合作協(xié)議”是否屬于法規(guī)范、能否像法規(guī)范一樣具有強(qiáng)制性效力的問(wèn)題還不明確，不過(guò)值得肯定的是這種“區(qū)域合作協(xié)議”以一種積極的約束力推動(dòng)著區(qū)域協(xié)同立法主體之間高效配合起來(lái)，例如“錯(cuò)位立法、同步立法、聯(lián)動(dòng)立法、有序立法”等，形成有效協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。

2.協(xié)調(diào)的必要性：利益平衡的視角

區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要表現(xiàn)在“有效”上，也就是一定程度上在“利益訴求表達(dá)、利益沖突消解和利益固化與確認(rèn)”中進(jìn)行立法上的“利益平衡”?！胺杀举|(zhì)上就是一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制”，“利益促進(jìn)了法律的產(chǎn)生與發(fā)展，利益及其主體的多樣性與社會(huì)資源有限性又導(dǎo)致了利益沖突，因而立法的本質(zhì)就是追求利益平衡，實(shí)現(xiàn)全民相對(duì)利益均衡，并通過(guò)設(shè)置權(quán)利來(lái)保護(hù)利益”，可見(jiàn)區(qū)域協(xié)同立法也必然面臨著利益沖突與平衡的問(wèn)題。區(qū)域協(xié)同立法主體之間，區(qū)域協(xié)同立法涉及的利益問(wèn)題，從外部視角上表現(xiàn)為中央與地方之間的利益沖突，從內(nèi)部視角上則表現(xiàn)為地方內(nèi)部之間的利益沖突。而其中涉及的利益沖突又主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是事權(quán)上的沖突，即地方事務(wù)的范圍界限；二是財(cái)權(quán)上的沖突，即發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能屬性；三是自主權(quán)上的沖突，即對(duì)地方糾紛的裁定和對(duì)中央權(quán)力的防御?？紤]到區(qū)域協(xié)同立法涉及利益沖突的處理，為保障區(qū)域協(xié)同立法的必要性和實(shí)效性，利益平衡下協(xié)調(diào)的必要性也應(yīng)納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法的全過(guò)程?？傮w而言，在遵循的原則上，有效協(xié)調(diào)需秉持面對(duì)“利益多元的挑戰(zhàn)”的同時(shí)堅(jiān)持利益平衡，必要時(shí)可進(jìn)行“利益補(bǔ)償”。因而，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法的高質(zhì)量發(fā)展，在面臨著聚焦于利益沖突中要如何進(jìn)行利益平衡的問(wèn)題時(shí)，可以考慮建立區(qū)域協(xié)同立法主體之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、區(qū)域協(xié)同立法主體的健全和完善

區(qū)域協(xié)同立法主體是區(qū)域協(xié)同立法的重要組成部分，必須在充分認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)同立法主體現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，健全和完善區(qū)域協(xié)同立法主體制度，在此主要從以下幾個(gè)方面予以完善。

1.堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同立法以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨

“區(qū)域協(xié)同立法只是以合作立法為標(biāo)示的立法活動(dòng)，其目標(biāo)并非在于區(qū)域法治的統(tǒng)一。”區(qū)域協(xié)同立法的宗旨是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而并非是以打破行政區(qū)劃來(lái)建立跨區(qū)域的“法律獨(dú)立王國(guó)”，這種法律割據(jù)的理念與憲法和法律的立法精神相違背。區(qū)域協(xié)同立法的初衷是希望通過(guò)突破行政壁壘建立跨行政區(qū)域的法制，以維護(hù)跨行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，可以說(shuō)區(qū)域協(xié)同立法存在的價(jià)值就是適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)、社會(huì)快速發(fā)展、人口流動(dòng)頻繁的時(shí)代背景，為國(guó)家繁榮、社會(huì)穩(wěn)定和公民幸福提供相應(yīng)法治保障。區(qū)域協(xié)同立法主體的“對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的同質(zhì)、共性內(nèi)容予以確認(rèn)，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的差異性內(nèi)容予以協(xié)調(diào)，以保持地方立法的特色”，這種多元化為區(qū)域協(xié)同立法提供了更多立法價(jià)值追求，這是單一化的立法體制機(jī)制所不能提供的優(yōu)勢(shì)。可見(jiàn)，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法主體乃至區(qū)域協(xié)同立法而言，都要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。

2.明確政府和跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法主體地位

區(qū)域協(xié)同立法主體是在區(qū)域協(xié)同立法中具有立法權(quán)限的部門或單位，但就現(xiàn)行法律規(guī)范而言，只是在確立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制上邁出了一小步，沒(méi)有完全確定區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，這實(shí)質(zhì)上就是立法主體的不明確。具體而言，《憲法》《立法法》沒(méi)有明確區(qū)域協(xié)同立法中一定行政區(qū)域內(nèi)人大、政府等相關(guān)部門的身份，也沒(méi)有直接授權(quán)人大、政府等相關(guān)部門在法律、行政法規(guī)過(guò)程中開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法配套的規(guī)定，大部分制度規(guī)范的設(shè)立主要依據(jù)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策性文件和地方進(jìn)行探索的實(shí)踐做法。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的層面理解，明確區(qū)域協(xié)同立法主體實(shí)質(zhì)上是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式下合法化的內(nèi)容之一，與立法權(quán)限、內(nèi)容和程序等緊密聯(lián)系。當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹的同時(shí)，也突出了立法主體的主導(dǎo)功能，即立法主體主導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法更多的是協(xié)調(diào)、推進(jìn)、維護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的內(nèi)部控制以及行政執(zhí)法合法化。因此，有必要明確人民政府和跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法主體地位。

3.建立健全區(qū)域協(xié)同立法主體之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法主體的利益不僅僅體現(xiàn)在正當(dāng)行使立法權(quán)限，還體現(xiàn)在不放棄既有利益，利益沖突的產(chǎn)生也是區(qū)域協(xié)同立法主體進(jìn)行協(xié)調(diào)的動(dòng)因，因此要讓各個(gè)區(qū)域協(xié)同立法主體之間的利益平衡，就有必要建立符合實(shí)際的協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法能夠有效推進(jìn)。具體而言，可以對(duì)人大的法制委員會(huì)、人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)、人大常委會(huì)辦公廳（室）以及政府的法制工作部門之間的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)予以規(guī)范化，形成一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括但不限于采用制定法規(guī)性決定、簽訂區(qū)域合作協(xié)議等方式。

結(jié)語(yǔ)

區(qū)域協(xié)同立法主體的類型必將是多元化的，而政府模式下的區(qū)域協(xié)同立法也帶來(lái)了區(qū)域協(xié)同立法主體之間相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這是完善區(qū)域協(xié)同立法制度的必然選擇。本文所提出的區(qū)域協(xié)同立法主體的類型與協(xié)調(diào)機(jī)制目的在于加強(qiáng)立法層面上的區(qū)域協(xié)同立法合法化，讓區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容更切合區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作高質(zhì)量發(fā)展。在立法主體取得區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的背景下，還需要圍繞立法權(quán)限、立法內(nèi)容、立法程序等問(wèn)題開(kāi)展研究，形成高效的區(qū)域協(xié)同立法，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)一步發(fā)展。