破解內(nèi)蒙古人口外流的對(duì)策和建議

《內(nèi)蒙古發(fā)展要素外流破解機(jī)制研究》課題組

一、內(nèi)蒙古人口外流現(xiàn)狀

（一）總體情況

2011年之前內(nèi)蒙古人口呈增長(zhǎng)狀態(tài)，從2011年開始人口變化出現(xiàn)拐點(diǎn)，呈逐年下降趨勢(shì)，2011-2021年，十年間全區(qū)人口凈減少了70萬(wàn)人，除去自然增長(zhǎng)率下降、人口流入放緩、人口老齡化等因素，人口外流加劇是內(nèi)蒙古總?cè)丝谙陆档闹饕完P(guān)鍵原因。全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2011-2020年，內(nèi)蒙古共流出人口177.77萬(wàn)，較2001-2010年流出人口106.76萬(wàn)，增加71.02萬(wàn)，流出人口同比增長(zhǎng)66.52%。

（二）內(nèi)蒙古外流人口目標(biāo)地區(qū)分析

全國(guó)第六、七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，六普和七普期間，內(nèi)蒙古流出人口分布在除內(nèi)蒙古之外的其他30個(gè)省區(qū)市。

1.內(nèi)蒙古人口流出地以華北、東北地區(qū)為主。七普期間，內(nèi)蒙古流出人口最多的5個(gè)目標(biāo)省區(qū)市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津，5個(gè)目標(biāo)省區(qū)市總和超過100萬(wàn)，占內(nèi)蒙古流出人口比例約6成，內(nèi)蒙古流出人口最少的5個(gè)目標(biāo)省區(qū)市依次為西藏、青海、貴州、云南、重慶，占比不足2%。從七普數(shù)據(jù)可以看出，內(nèi)蒙古人口偏愛京津冀經(jīng)濟(jì)圈，以及華北、東北南部、華東北部等環(huán)渤海地區(qū)，西北、西南偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)內(nèi)蒙古人口的吸引力較低。

2.內(nèi)蒙古外流人口數(shù)量持續(xù)呈正增長(zhǎng)。比六普，七普期間內(nèi)蒙古流向其他30個(gè)省區(qū)市的人口數(shù)量均呈正向增長(zhǎng)，增長(zhǎng)數(shù)量最多的省區(qū)市依次為遼寧、河北、山東，僅遼寧一省就超過12萬(wàn)。從增速看，內(nèi)蒙古流出人口增速較快的目標(biāo)省區(qū)市依次為西藏、新疆、云南，其中西藏增速超過500%，高增速的原因與低基數(shù)密切相關(guān)。增速較慢的目標(biāo)省區(qū)市依次為江西、北京、天津。

3.五大經(jīng)濟(jì)圈對(duì)內(nèi)蒙古人口吸引力梯度排列。京津冀經(jīng)濟(jì)圈對(duì)內(nèi)蒙古人口的吸引力遠(yuǎn)超其他地區(qū)，七普期間，內(nèi)蒙古人口流向京津冀經(jīng)濟(jì)圈超過60萬(wàn)人。第二梯隊(duì)為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈，七普期間，內(nèi)蒙古人口流向長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈超過10萬(wàn)人，不足京津冀經(jīng)濟(jì)圈的五分之一。第三梯隊(duì)為珠三角經(jīng)濟(jì)圈、成渝經(jīng)濟(jì)圈、華中經(jīng)濟(jì)圈，七普期間吸納內(nèi)蒙古外流人口均不足5萬(wàn)，成渝經(jīng)濟(jì)圈對(duì)內(nèi)蒙古人口的吸引力最弱，但增速最快，超過140%。

（三）內(nèi)蒙古外流人口結(jié)構(gòu)特征分析

從外流人口性別結(jié)構(gòu)看，六普和七普時(shí)期內(nèi)蒙古流出人口中，男性比例都略高于女性，同時(shí)七普時(shí)期的內(nèi)蒙古男性外流人口增速也略高于女性。從外流人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，六普時(shí)期，內(nèi)蒙古流出人口中，城鎮(zhèn)流出人口遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村流出人口，城鄉(xiāng)比例約為4:1，七普時(shí)期，城鎮(zhèn)人口持續(xù)加速流出，這一比例擴(kuò)大到約6:1。從外流人口年齡結(jié)構(gòu)看，七普時(shí)期，內(nèi)蒙古流出人口中，15-64歲的青壯年比例最大，占流出人口的絕大多數(shù)，比例超過80%，65歲及以上的老年群體比例則最低。

（四）內(nèi)蒙古分盟市人口外流情況分析

1.內(nèi)蒙古外流人口主要集中在中東部盟市。七普期間，內(nèi)蒙古流出人口超過10萬(wàn)人的盟市有6個(gè)，分別為呼和浩特、烏蘭察布、呼倫貝爾、興安盟、通遼、赤峰，主要為中東部盟市，流出人口最多的盟市為赤峰、呼倫貝爾、通遼，全部為東部地區(qū)盟市，流出人口最少的盟市為阿拉善、烏海、鄂爾多斯，主要為西部盟市，內(nèi)蒙古東部地區(qū)流出人口占比最高，接近流出總?cè)丝诘钠叱伞?/p>

2.各盟市人口流出地各有側(cè)重。七普期間，內(nèi)蒙古東部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為遼寧、北京、河北、山東、天津、黑龍江、吉林，且東部各盟市人口流出的目標(biāo)省區(qū)市各有偏好特點(diǎn)，例如呼倫貝爾人口更偏愛遼寧、山東、黑龍江三個(gè)地區(qū)，興安盟人口更偏愛遼寧、吉林、山東三個(gè)地區(qū)，錫林郭勒人口則更偏愛河北、北京兩地，這與地緣相近、風(fēng)俗習(xí)慣相通、移民歷史淵源等因素有關(guān)。七普期間，內(nèi)蒙古中部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為北京、山西、河北、陜西，且各有偏好特點(diǎn)，例如呼和浩特、包頭二市的人口更偏愛北京地區(qū)，鄂爾多斯人口更偏愛陜西，烏蘭察布人口則更偏愛山西，這與地緣接壤、口音接近、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、改善與發(fā)展需求較強(qiáng)等因素有關(guān)。七普期間，內(nèi)蒙古西部盟市流出人口最多的目標(biāo)省區(qū)市依次為北京、寧夏、陜西、河北，且各具特點(diǎn)，例如巴彥淖爾流出人口更偏愛北京、陜西二地，烏海流出人口更偏愛北京、寧夏，阿拉善人口更偏愛寧夏、甘肅兩地，這主要與民族淵源、地緣和習(xí)俗相近、移民歷史淵源等因素有關(guān)。

二、內(nèi)蒙古人口外流原因分析

（一）部分高素質(zhì)人口尋求出區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)

發(fā)達(dá)地區(qū)具有更大的市場(chǎng)和更好的發(fā)展空間，吸引了大量的適齡人口外流，主要為勞動(dòng)適齡人口、高學(xué)歷年輕人口和在某些領(lǐng)域有所造詣的知識(shí)技能型人才。同時(shí)，由區(qū)內(nèi)考出，在區(qū)外就讀的知名高校畢業(yè)生很少回生源地就業(yè)，這也造成高學(xué)歷人才外流。除此之外，部分在區(qū)內(nèi)就讀的高校畢業(yè)生、職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生，在選擇就業(yè)地時(shí)，出于未來(lái)發(fā)展的需要，也選擇出區(qū)學(xué)習(xí)和就業(yè)，這也造成存量人口的外流。

（二）城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力減弱

內(nèi)蒙古人口布局分散，多數(shù)城鎮(zhèn)工業(yè)化程度低，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，集聚人口能力不強(qiáng)，即便是內(nèi)蒙古最發(fā)達(dá)的呼包鄂城市群，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其綜合競(jìng)爭(zhēng)力也較為落后。例如首府呼和浩特市競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的制造業(yè)較少，新經(jīng)濟(jì)、研發(fā)創(chuàng)新、教育、醫(yī)療水平仍待提高。包頭市是典型的重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受市場(chǎng)周期影響較大，大型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和成長(zhǎng)速度慢。鄂爾多斯市發(fā)展高度依賴煤炭資源，產(chǎn)業(yè)、人口分布都比較分散，無(wú)法起到較大的輻射帶動(dòng)作用，較難承載高水平公共服務(wù)。以上情況不僅造成對(duì)高層次人才吸引力下降，導(dǎo)致高層人才流失，且會(huì)造成地區(qū)吸納就業(yè)能力減弱。

（三）人口生活成本高、生存質(zhì)量低

從生產(chǎn)和生活成本看，內(nèi)蒙古人口和產(chǎn)業(yè)布局分散，綜合競(jìng)爭(zhēng)力低下，能占領(lǐng)全國(guó)市場(chǎng)的輕工產(chǎn)品嚴(yán)重匱乏，物流滿車進(jìn)空車出，不能攤薄物流成本，造成當(dāng)?shù)鼐用裆畛杀靖?、企業(yè)生產(chǎn)成本高。從生態(tài)環(huán)境看，內(nèi)蒙古邊境地區(qū)氣候和生態(tài)環(huán)境差、人口少、收入低，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平落后，尤其是呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市等重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)仍然面臨人口多、生態(tài)環(huán)境壓力大的問題。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)增收帶動(dòng)作用弱

內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率較低，大量勞動(dòng)力滯留在農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域，與全國(guó)平均水平相比，從二、三產(chǎn)業(yè)中獲得的收入偏低。內(nèi)蒙古是典型的“外部資本嵌入型”資源類為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，資源主要由大型央企、區(qū)外大型國(guó)企民企開發(fā)生產(chǎn)加工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，地方很難參與其分工合作，分享其發(fā)展成果，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袷杖霂?dòng)能力弱。同時(shí)，內(nèi)蒙古的第三產(chǎn)業(yè)是在制造業(yè)還沒有得到充分發(fā)育、工業(yè)化程度較低的情況下發(fā)展的，主要為居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)，而城鄉(xiāng)居民收入偏低，農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化生產(chǎn)不足，也影響了就業(yè)吸納質(zhì)量，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)和增收的帶動(dòng)作用無(wú)法充分發(fā)揮。

三、內(nèi)蒙古人口外流產(chǎn)生的影響

（一）制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

人口外流雖然一定程度上有利于緩解剩余勞動(dòng)力的就業(yè)壓力，但從長(zhǎng)期看，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)形成制約，造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩。從內(nèi)蒙古人口外流情況看，流出的人口主要為15-64歲青壯年，人口外流，實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)力的外流，勞動(dòng)適齡人口占比與新增勞動(dòng)力數(shù)量的同時(shí)減少，將會(huì)造成勞動(dòng)力成本提高，對(duì)地區(qū)的消費(fèi)與投資產(chǎn)生不利影響，特別是對(duì)于以低端服務(wù)業(yè)為主的地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展起來(lái)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。

（二）導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后

年輕勞動(dòng)力的外流，其中大多為高學(xué)歷、高技術(shù)人才的外流，這在一定程度上造成了內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。內(nèi)蒙古要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要大量高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的過程就是一系列基本生產(chǎn)要素不斷從低級(jí)向高級(jí)進(jìn)行轉(zhuǎn)化的過程，而生產(chǎn)要素的每一次轉(zhuǎn)化升級(jí)都是由勞動(dòng)力所創(chuàng)造的成果，很大程度上是高技能、高學(xué)歷人才所帶來(lái)的，高學(xué)歷創(chuàng)新性人才和高技能人才在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中起著關(guān)鍵作用。高學(xué)歷、高素質(zhì)人口的流失，對(duì)于亟需人才的內(nèi)蒙古來(lái)說是雪上加霜，由此造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯緩甚至在某些領(lǐng)域陷入瓶頸。

（三）人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)加劇

按照世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，即進(jìn)入老齡化社會(huì)。按此標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古2010年已進(jìn)入老齡化社會(huì)，并呈快速老齡化態(tài)勢(shì)。農(nóng)村牧區(qū)由于大量青壯年人口流向城市，人口老齡化問題更為突出。人口流出幅度大的盟市人口老齡化程度偏高，例如2021年烏蘭察布市65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤^23%。隨著我國(guó)第二次人口生育高峰（1962—1970 年）出生人口進(jìn)入老年，內(nèi)蒙古將進(jìn)入老齡化加速期，高齡、失能老年人數(shù)將持續(xù)增加。老齡化疊加少子化、家庭結(jié)構(gòu)小型化和家庭保障功能弱化，同時(shí)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，是典型的未富先老省區(qū)，財(cái)政困難，社會(huì)承受力較弱，各方面制度尚不配套，要滿足快速增長(zhǎng)的老年人口養(yǎng)老、健康保障等基本公共服務(wù)需要，面臨較大的挑戰(zhàn)。

（四）引發(fā)一系列社會(huì)問題

一是社保體系負(fù)擔(dān)壓力加大。大量的人口外流使得內(nèi)蒙古老齡化趨勢(shì)越發(fā)加快，老年人口撫養(yǎng)比上升，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，用于社保和就業(yè)的財(cái)政支出增大，繼而加重社會(huì)保障壓力。二是人口外流加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。企業(yè)難以招到需要的人才，招工難引發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困境，與此同時(shí)，又伴隨著存量人口就業(yè)困難、收入降低的惡性循環(huán)。三是農(nóng)村年輕勞動(dòng)力外流導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)發(fā)展落后。隨著青壯年勞力的流失，留下大量的留守老人和兒童，對(duì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)造成較大影響。

四、破解人口外流的思路對(duì)策

（一）加強(qiáng)人口科學(xué)管理，促進(jìn)人口均衡發(fā)展

一是加強(qiáng)人口科學(xué)管理。加快人口發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施，強(qiáng)化人口動(dòng)態(tài)監(jiān)控，定期分析人口變化狀況及趨勢(shì)，加強(qiáng)人口科學(xué)預(yù)測(cè)，合理規(guī)劃配置社會(huì)公共資源，建立人口安全水平狀況評(píng)估制度，科學(xué)合理設(shè)計(jì)人口安全相關(guān)的指標(biāo)體系，進(jìn)一步完善人口安全預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)人口安全隱患，優(yōu)化人口布局，推動(dòng)全區(qū)人口穩(wěn)定增長(zhǎng)。二是多措并舉提高生育意愿。出臺(tái)育兒補(bǔ)貼、降低婦幼醫(yī)院開銷和完善產(chǎn)假等政策，為育齡女性提供更加寬松優(yōu)厚的產(chǎn)假、二孩和三孩補(bǔ)貼、生育保險(xiǎn)制度，積極籌建公立托育機(jī)構(gòu)，對(duì)符合條件托育壓力大的家庭給予費(fèi)用減免，切實(shí)減輕群眾生育、養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。

（二）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)留人聚人

一是進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)流程進(jìn)行更新?lián)Q代，延伸能源、制造、石化、食品等產(chǎn)業(yè)鏈，提升附加值，大力發(fā)展新能源，提高清潔能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比，扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，適當(dāng)調(diào)整民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)占比。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。加快低端制造業(yè)、高污染高耗能產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)產(chǎn)品雷同企業(yè)的整合與重組，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率與效益雙提升，推動(dòng)呼包鄂城市集群高質(zhì)量發(fā)展，打造赤峰通遼“雙子星”城市圈，發(fā)揮中心城市的輻射和帶動(dòng)作用。三是調(diào)整改造產(chǎn)業(yè)模式。加強(qiáng)科技研發(fā)的經(jīng)費(fèi)支出，引進(jìn)技能型人才，實(shí)現(xiàn)向精細(xì)集約化快速轉(zhuǎn)變，加大開放力度，以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主要抓手，提升園區(qū)集約利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，全力打造特色產(chǎn)業(yè)集群。

（三）合理制定人才戰(zhàn)略，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境

一是優(yōu)化人才環(huán)境，留住用好人才。倡導(dǎo)企業(yè)開展人性化管理，為員工建造舒適的工作生活環(huán)境，營(yíng)造有利于人才發(fā)展的社會(huì)氛圍，引進(jìn)良性晉升機(jī)制，激發(fā)人才隊(duì)伍活力。二是落實(shí)創(chuàng)新舉措，培養(yǎng)緊缺人才。優(yōu)化高等教育學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，深化人才培養(yǎng)模式改革，加快重點(diǎn)領(lǐng)域急需緊缺人才培養(yǎng)，優(yōu)化人才培養(yǎng)方案，課堂教學(xué)要多與當(dāng)下技術(shù)生產(chǎn)發(fā)展密切結(jié)合，加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，健全校地合作人才培養(yǎng)機(jī)制。三是利用政策導(dǎo)向，引進(jìn)新型人才。主動(dòng)搶占稀缺人力資源，重點(diǎn)引入急需領(lǐng)域內(nèi)的管理和技術(shù)人才，完善人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，確保人才引進(jìn)流程規(guī)范化，減少人才篩選失誤和不公平性。

（四）積極優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，提升城市軟硬實(shí)力

一是構(gòu)建規(guī)范嚴(yán)明的投資環(huán)境。打造良好的經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境，建立高效的政府服務(wù)環(huán)境，營(yíng)造良好的人文科技環(huán)境，營(yíng)造優(yōu)良的信用環(huán)境。二是創(chuàng)設(shè)以人為本的就業(yè)環(huán)境。進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，把就業(yè)優(yōu)先放在突出位置，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)開展就業(yè)培訓(xùn)，營(yíng)造創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的良好氛圍，建立高效便捷的求職環(huán)境，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)雙方實(shí)時(shí)信息匹配。三是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高政府服務(wù)水平，加大本地優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的支持力度，最大限度激發(fā)本地創(chuàng)業(yè)活力，適當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)貸款門檻，廣泛吸收民間、社會(huì)資本融資，積極為中小企業(yè)拓寬融資渠道。

（五）關(guān)注老齡人口生活，開發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)

一是積極推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。補(bǔ)齊醫(yī)療服務(wù)短板，減輕老年人的就醫(yī)負(fù)擔(dān)，支持醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)緊缺人才培養(yǎng)，多渠道拓展專業(yè)人員供給。二是加快推進(jìn)智慧養(yǎng)老。樹立全社會(huì)智慧養(yǎng)老理念，完善智慧養(yǎng)老配套制度，推廣智慧養(yǎng)老試點(diǎn)，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)供需平衡，加快統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的養(yǎng)老信息共享系統(tǒng)建設(shè)。三是大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)。抓住人口轉(zhuǎn)型與新消費(fèi)趨勢(shì)的機(jī)會(huì)，給予銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)政策支持，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)與老年人群相關(guān)的日常消費(fèi)、家政服務(wù)、健康服務(wù)、旅游娛樂、教育服務(wù)等“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”快速健康發(fā)展。