發(fā)展我國綠色政府債券：問題及對策

崔惠玉 徐 穎 王寶珠

自黨的十九大報告提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展以來，各地發(fā)展綠色金融、推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力和積極性不斷提高，對綠色資金的需求也不斷加大。2015年起，我國綠色債券市場不斷發(fā)展壯大，逐漸形成綠色金融債、綠色企業(yè)債、綠色公司債等多種類綠色債券。綠色債券融資逐漸成為綠色金融體系的重要載體之一，成為加速企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要資金來源。2020年9月22日，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會上作出承諾：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！?1)習(xí)近平.在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的重要講話[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2020-09-22.實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”的目標(biāo)成為“十四五”期間中國積極應(yīng)對氣候變化的重點工作，對綠色發(fā)展提出了新要求。據(jù)統(tǒng)計，“碳達(dá)峰、碳中和”需要的資金投入規(guī)模介于150萬億～300萬億元，相當(dāng)于年均投資3.75萬億～7.5萬億元，(2)助力碳達(dá)峰碳中和，金融扮演關(guān)鍵角色[EB/OL].中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2021-06-14.這無疑給財政帶來巨大的壓力，同時也為綠色政府債券的發(fā)展帶來新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)。

面對綠色發(fā)展的新要求以及綠色債券的興起，政府作為市場的參與者之一，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)發(fā)展的新趨勢，逐步發(fā)行和完善綠色政府債券，引領(lǐng)市場潮流，確保綠色發(fā)展理念在公共領(lǐng)域順利開展。目前，我國正在逐步完善對地方政府債券的管理，而綠色政府債券的發(fā)行應(yīng)該著重考慮如何避免進(jìn)一步增加地方財政壓力、避免新一輪地方政府債務(wù)風(fēng)險的集聚、如何與地方政府現(xiàn)存的一般債券和專項債券相銜接、如何提高債務(wù)資金使用效率等方面問題。

一、對綠色政府債券的一般認(rèn)識

(一)綠色債券和綠色政府債券的內(nèi)涵

綠色債券是將所籌集的債務(wù)資金用于符合規(guī)定的綠色項目或綠色產(chǎn)業(yè)活動的有價證券。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)指出，綠色債券是指一種由政府、跨國銀行或企業(yè)發(fā)行的，為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和適應(yīng)氣候變化的項目籌集必要資金的固定收益證券。(3)OECD. Working Party on Climate, Investment and Development [R].https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ENV/EPOC/WPCID(2012)3&docLanguage=En.國際資本市場協(xié)會(ICMA)認(rèn)為，綠色債券是將募集資金專用于為合格綠色項目提供融資或再融資的各類型債券工具。(4)ICMA. Green Bond Principles[EB/OL].https://www.icmagroup.org/sustainable-finance/the-principles-guidelines-and-handbooks/green-bond-principles-gbp.中國人民銀行對綠色債券的定義則是募集資金專門用于支持符合規(guī)定條件的綠色產(chǎn)業(yè)、綠色項目或綠色經(jīng)濟(jì)活動，依照法定程序發(fā)行并按約定還本付息的有價證券，包括但不限于綠色金融債券、綠色企業(yè)債券、綠色公司債券、綠色債務(wù)融資工具和綠色資產(chǎn)支持證券。(5)中國人民銀行發(fā)改委證監(jiān)會印發(fā)《綠色債券支持項目目錄(2021 年版)》的通知[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2021-04-22.由以上定義可以看出：綠色債券由于發(fā)行主體不同，可以區(qū)分為綠色政府債券、綠色企業(yè)債券或綠色公司債券等；而綠色政府債券是以地方政府為發(fā)行主體，向社會公開發(fā)行主要用于為公眾提供節(jié)能環(huán)保、清潔能源、綠色交通等領(lǐng)域的綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)的有價證券。

(二)綠色政府債券的特點

以地方政府為發(fā)行主體的綠色政府債券與其他綠色債券相比具有鮮明的特點。一方面，綠色政府債券的安全性比綠色金融債券、綠色企業(yè)債券等其他綠色債券的安全性以及信用評級更高；另一方面，綠色政府債券更多地投向綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)等領(lǐng)域和項目，更加注重生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益微乎其微，甚至沒有經(jīng)濟(jì)效益。

綠色政府債券具有地方政府專項債券的特點，與普通政府債券相比有其獨特性。首先，綠色政府債券具有獨特的綠色屬性，即綠色政府債券籌集的資金嚴(yán)格用于綠色債券指引所規(guī)定的綠色產(chǎn)品或綠色項目。其次，綠色政府債券借債周期長。由于綠色項目收益周期長，收益速度慢，所以綠色政府債券還本付息所需要的時間與普通債券相比有所延長。最后，綠色政府債券發(fā)行成本低。綠色政府債券是以政府信用作為保障，且綠色項目具有公益性特征，所以綠色政府債券的發(fā)行成本要低于其他債券。綠色政府債券能夠在為綠色項目提供資金、形成環(huán)境效益的同時，又避免地方政府產(chǎn)生高額債券發(fā)行成本。

二、我國綠色債券和綠色政府債券的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

(一)我國綠色債券的發(fā)展歷程

1.我國綠色債券起步階段(2015～2017年)

我國綠色債券市場起步相對較晚，2015年12月中國人民銀行和國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布《綠色債券支持項目目錄(2015年版)》(以下簡稱《目錄(2015年版)》)和《綠色債券發(fā)行指引》，對我國綠色債券支持項目進(jìn)行了界定，同時對國內(nèi)綠色債券市場進(jìn)行了規(guī)范，標(biāo)志著我國綠色債券市場的正式啟動。2016年3月上海證券交易所和深圳證券交易所相繼開啟了綠色公司債券的試點工作。之后，國家有關(guān)部委、證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)也相繼出臺了《中國證監(jiān)會關(guān)于支持綠色債券發(fā)展的指導(dǎo)意見》《非金融企業(yè)綠色債務(wù)融資工具業(yè)務(wù)指引》等綠色債券管理的相關(guān)文件，在規(guī)范和完善我國綠色債券市場的同時，也進(jìn)一步支持我國綠色債券的發(fā)行。在這段時期內(nèi)，我國綠色債券市場框架基本建立，綠色企業(yè)債券尤其是綠色金融企業(yè)債券發(fā)展迅速。

2.我國綠色債券快速發(fā)展階段(2018～2020年)

我國綠色債券市場框架的建立，為綠色債券的發(fā)展提供了機(jī)遇，綠色債券市場迅速發(fā)展。截至2020年底，我國境內(nèi)外綠色債券累計發(fā)行規(guī)模達(dá)到1296億美元，超過德國、法國(6)截至2020年底，德國綠色債券累計發(fā)行規(guī)模為933億美元，法國綠色債券累計發(fā)行規(guī)模為1243億美元。等綠色債券發(fā)行大國，居全球第二位。美國居第一位，綠色債券累計發(fā)行規(guī)模為2237億美元。我國綠色債券累計發(fā)行規(guī)模與美國仍存在一定的差距。需要指出的是，2019年我國正式發(fā)行第一只綠色政府債券，即江西省贛江新區(qū)發(fā)行的貼標(biāo)綠色市政專項債券。這些都得益于我國綠色債券市場制度的不斷完善，以及我國有關(guān)部門相應(yīng)措施的不斷出臺。中國人民銀行2019年出臺的《綠色金融債存續(xù)期信息披露規(guī)范》，規(guī)范和完善了綠色金融債券的信息揭露機(jī)制，更加有利于對綠色債券的信息進(jìn)行監(jiān)管，完善了我國綠色債券市場發(fā)展機(jī)制。

3.我國綠色債券發(fā)展的新時期(2021年至今)

這一時期我國綠色債券市場在“雙碳”目標(biāo)的指引下，迎來了新的發(fā)展時期。要實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要大量資金向節(jié)能減排、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域投入。2021年，為順應(yīng)新的發(fā)展趨勢，中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會發(fā)布了《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》(以下簡稱《目錄(2021年版)》)，統(tǒng)一了綠色債券支持項目的范圍。2021年2月，我國碳中和債券市場迅速興起，在近半年的時間內(nèi)，碳中和債券發(fā)行總量就超過了千億元，碳中和債券發(fā)行規(guī)模占綠色債券總發(fā)行規(guī)模的比重已高達(dá)44.77%，(7)Wind數(shù)據(jù)庫。這有效引導(dǎo)資金投向我國低碳產(chǎn)業(yè)，推動了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

(二)我國綠色債券和綠色政府債券的現(xiàn)狀分析

1.我國綠色債券認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)

《目錄(2021年版)》對綠色債券支持項目的范圍進(jìn)行了統(tǒng)一界定，來提升我國綠色債券的綠色程度和市場認(rèn)可度。具體來說，將綠色項目分為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級、綠色服務(wù)六大領(lǐng)域。其中，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)包括能效提升、可持續(xù)建筑、污染防治、水資源節(jié)約和非常規(guī)水資源利用、資源綜合利用、綠色交通六個二級目錄；清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)包括污染防治、綠色農(nóng)業(yè)、資源綜合利用、水資源節(jié)約、非常規(guī)水資源利用五個二級目錄；清潔能源產(chǎn)業(yè)下設(shè)能效提升、清潔能源兩個二級目錄；生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)包括綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)兩個二級目錄；基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級包括能效提升、可持續(xù)建筑、污染防治、水資源節(jié)約和非常規(guī)水資源利用、綠色交通、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)六個二級目錄；綠色服務(wù)包括咨詢服務(wù)、運(yùn)營管理服務(wù)、項目評估審計核查服務(wù)、監(jiān)測檢測服務(wù)、技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)證和推廣五個二級目錄。

《目錄(2021年版)》在對綠色債券管理方面進(jìn)行了很大的改進(jìn)。一是統(tǒng)一國內(nèi)對綠色債券的界定標(biāo)準(zhǔn)，加快綠色債券市場的融合。此前，綠色金融債券、綠色公司債券等債券的發(fā)行遵循《目錄(2015年版)》，而綠色企業(yè)債券則按照《綠色債券發(fā)行指引》來發(fā)行，各項綠色債券的發(fā)行和監(jiān)管處于割裂狀態(tài)，綠色債券市場難以統(tǒng)一。二是綠色債券范圍有所擴(kuò)大，促進(jìn)綠色債券市場的發(fā)展。與《目錄(2015年版)》相比，《目錄(2021年版)》范圍擴(kuò)充很大，從38項三級目錄到204項四級目錄，綠色項目范圍更加細(xì)化，并且新增了綠色服務(wù)、綠色裝備制造類項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色升級相關(guān)項目等內(nèi)容，整體覆蓋范圍更廣、分類更細(xì)，為綠色債券市場的發(fā)展提供了更大的空間。三是綠色債券的界定標(biāo)準(zhǔn)更加合理?！赌夸?2021年版)》為支持低碳發(fā)展，采納國際通行的“無重大損害”原則，使減碳約束更加嚴(yán)格。將煤炭清潔利用以及清潔燃油生產(chǎn)、煤炭清潔生產(chǎn)、燃煤電廠超低排放改造、非常規(guī)油氣勘查開采裝備制造等多項與化石燃料相關(guān)的綠色項目剔除出去。四是與國際接軌，更好地得到國際的認(rèn)可?！赌夸?2021年版)》實現(xiàn)二級和三級目錄與國際主流綠色資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)基本一致，有助于境內(nèi)外主體更好地識別、查詢和投資綠色項目。

2.我國綠色債券的現(xiàn)狀分析

我國綠色債券自2015年開始發(fā)行，與國外相比發(fā)行較晚。但是，我國綠色債券自發(fā)行以來，市場發(fā)展迅速，規(guī)?？焖贁U(kuò)大，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(見圖1)，尤其2019年綠色債券發(fā)行規(guī)模急劇上升，雖然2020年受新冠肺炎疫情的影響有所下降，但截至2020年底我國符合標(biāo)準(zhǔn)的綠色債券發(fā)行量已超過了德國、法國等綠色債券發(fā)行大國，以1296億美元的累計發(fā)行額居全球第二位，僅次于美國。當(dāng)然從綠色債券占全部債券發(fā)行比重上來看，綠色債券所占的比重仍然較低，近年來始終低于1%(見表1)，綠色債券發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

圖1 2016～2020年我國綠色債券發(fā)行規(guī)模 注：Wind數(shù)據(jù)庫中我國綠色債券統(tǒng)計口徑包括企業(yè)債、金融債、公司債、中期票據(jù)、可交換債、資產(chǎn)支持證券、海外債券等。資料來源:Wind數(shù)據(jù)庫。

表1 2016～2020年我國國內(nèi)債券及綠色債券一級市場發(fā)行規(guī)模

從我國綠色債券結(jié)構(gòu)來看，綠色債券種類豐富(見圖2)。其中，金融債在綠色債券中占比最高，達(dá)到45.1%。其次是公司債17.9%，企業(yè)債13.5%。以金融債為主的綠色債券體系的形成與綠色債券發(fā)行人所在行業(yè)密不可分，在綠色債券發(fā)行人所在行業(yè)的統(tǒng)計中，金融行業(yè)的發(fā)行人占據(jù)51.0%的比重(見圖3)。此外，由于工業(yè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和能源轉(zhuǎn)型的需要，對于綠色債券需求量加大，其發(fā)行綠色債券的比重為24.3%，成為僅次于金融行業(yè)第二大綠色債券發(fā)行行業(yè)。從綠色債券的投向來看(見圖4)，綠色債券主要投向于清潔交通、清潔能源和污染防治等領(lǐng)域。

圖2 2013～2020年我國綠色債券類型分布 資料來源:Wind數(shù)據(jù)庫。

圖3 2013～2020年我國綠色債券發(fā)行人行業(yè)分布 資料來源:Wind數(shù)據(jù)庫。

圖4 2016～2019年我國綠色債券募集資金投向分布 資料來源:Wind數(shù)據(jù)庫。

3.我國綠色政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國綠色債券市場的不斷發(fā)展以及綠色債券市場制度框架的不斷完善，綠色債券種類不斷豐富，綠色政府債券也適時推出。綠色政府債券發(fā)展的初期是地方政府原有的一般債券與專項債券中逐漸出現(xiàn)“實質(zhì)綠”項目，如天津市發(fā)行的生態(tài)保護(hù)專項債券和綠色港口專項債券、浙江省污水處理專項債券、江西省發(fā)行的生態(tài)環(huán)境綜合整治專項債券以及云南省發(fā)行的生態(tài)環(huán)保與治理專項債券等都用于綠色項目。而真正意義上的綠色政府債券是2019年6月18日江西省贛江新區(qū)發(fā)行的貼標(biāo)綠色市政專項債券。這只專項債分三期發(fā)行，募集資金總計12.5億元，其中當(dāng)期發(fā)行規(guī)模3億元，發(fā)行利率4.11%，期限30年。其債務(wù)資金主要用于儒樂湖新城一號綜合管廊興業(yè)大道項目和儒樂湖新城智慧管廊項目建設(shè)，并經(jīng)獨立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行發(fā)行前評估認(rèn)證，募投項目屬于節(jié)能類項目，給予綠色貼標(biāo)。(8)江西發(fā)行全國首單綠色市政專項債券[EB/OL].江西省地方金融監(jiān)督管理局,http://www.jiangxi. gov. cn/art/2019/6/21/art_398_700809.html.2020年5月12日，全國首只水資源領(lǐng)域的綠色市政債券——珠江三角洲水資源配置工程專項綠色債券在深圳證券交易所成功發(fā)行，發(fā)行金額為27億元，期限為10年，年利率為2.88%。該綠色專項債券通過第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評估，給予綠色貼標(biāo)，并且募集資金將全部給予廣東粵海珠三角供水有限公司，用于珠江三角洲水資源配置工程項目建設(shè)。(9)廣州綠色金融再創(chuàng)新 首發(fā)綠色政府專項債支持大灣區(qū)重點基建[EB /OL]. 廣東省地方金融監(jiān)督管理局, http://gdjr.gd.gov.cn/gkmlpt/content/2/2995/post_2995833.html#1216.我國綠色政府債券已經(jīng)得到投資人的認(rèn)可，并且債務(wù)資金能夠遵從綠色政府債券的綠色屬性，投向綠色項目，為綠色發(fā)展提供資金支持，取得了良好的效果。但是，地方政府貼標(biāo)的綠色債券的發(fā)行量以及占中國境內(nèi)所有貼標(biāo)綠色債券的比重仍然很低。從2020年我國貼標(biāo)綠色債券發(fā)行情況來看(見圖5)，地方政府貼標(biāo)綠色債券的發(fā)行量僅為27億元，僅占中國境內(nèi)貼標(biāo)綠色債券發(fā)行總量的1%。而在我國2020年非貼標(biāo)綠色市場中，地方政府作為最主要的發(fā)行人，發(fā)行債券數(shù)量高達(dá)734只，發(fā)行規(guī)模為8514.12億元，(10)中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院。在我國非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行總量中占比超過一半。因此，目前我國綠色政府債券的形式仍然主要以非貼標(biāo)綠色債券為主，并且發(fā)展綠色政府債券的潛力巨大。

三、發(fā)展我國綠色政府債券存在的主要問題

(一)缺乏綠色政府債券指引，引發(fā)違規(guī)風(fēng)險

綠色政府債券仍然是地方政府債券的一個構(gòu)成部分。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)的規(guī)定，在規(guī)定的限額內(nèi)，地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式籌集必要的建設(shè)資金。綠色政府債券與其他政府債券相比，具有獨特的“綠色”屬性，因而對于綠色政府債券所籌集資金的使用方向應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，但是目前我國綠色政府債券的發(fā)行缺乏相應(yīng)的指引，綠色資金用途沒有明確的規(guī)定。如果按照現(xiàn)有《非金融企業(yè)綠色債務(wù)融資工具業(yè)務(wù)指引》規(guī)定的資金用途發(fā)行綠色政府債券，則綠色資金可以用于綠色債券項目建設(shè)、運(yùn)營以及補(bǔ)充配套流動資金，或償還綠色貸款等。這將與《預(yù)算法》規(guī)定的地方政府債券的用途產(chǎn)生沖突，有違規(guī)風(fēng)險的可能。(11)中國財政投融資2021年年會觀點：綠色政府債券供給明顯不足[EB/OL].央廣網(wǎng)，2021-11-14.同時，《目錄(2021年版)》主要是以企業(yè)綠色債券為出發(fā)點設(shè)計的，更加專注于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、節(jié)能生產(chǎn)、清潔能源使用等方面的綠色債券發(fā)行項目，而綠色政府債券發(fā)行應(yīng)更加注重公共設(shè)施和服務(wù)等方面的綠色轉(zhuǎn)型，同時引導(dǎo)社會資本更多地投入到綠色行業(yè)中。所以，綠色政府債券與企業(yè)綠色債券的投入方向和管理模式應(yīng)該有所不同，現(xiàn)有的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)難以對綠色政府債券起到真正的約束和指引作用。

(二)綠色政府債券與現(xiàn)有地方政府債券管理之間存在一定的矛盾

目前，我國地方政府債券包括地方政府一般債券和專項債券，綠色政府債券的發(fā)行會對原有的債券體系產(chǎn)生一定的影響。首先，從綠色政府債券發(fā)行者的角度來看，由于綠色項目收益慢，而以經(jīng)濟(jì)增長為主要指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”使得地方政府更加傾向于發(fā)行有利于經(jīng)濟(jì)快速增長的非綠色政府債券，同時綠色政府債券“貼標(biāo)”發(fā)行難度較大，因此地方政府對于綠色政府債券的發(fā)行積極性不是很高。其次，綠色政府債券與地方政府債券中原有的“實質(zhì)綠”項目重復(fù)而產(chǎn)生管理沖突。地方政府普通債券發(fā)行中，也存在“實質(zhì)綠”項目。例如，2020年天津市發(fā)行地方政府專項債券1207.08億元，其中生態(tài)保護(hù)專項債券和綠色港口專項債券用于綠色項目，其在專項債券中占比為43.44%，(12)根據(jù)中國國債登記中心數(shù)據(jù)整理而得。由此可見，“實質(zhì)綠”項目占地方政府專項債券近一半，在綠色政府債券發(fā)行過程中難以忽略。同樣，如2020年浙江省發(fā)行的污水處理專項債券、福建省發(fā)行的生態(tài)環(huán)保水利專項債券以及廣東省發(fā)行的生態(tài)環(huán)保專項債券等都含有“實質(zhì)綠”的成分。但是，在對綠色政府債券貼標(biāo)過程中，有些“實質(zhì)綠”的項目可能混入“非綠色”的部分，難以明確區(qū)分出真正用于“綠色”的債券資金，進(jìn)而會錯誤地將非“綠色”債券資金納入綠色政府債券管理的范疇。最后，從認(rèn)購主體的角度看，綠色政府債券進(jìn)行貼標(biāo)認(rèn)證之后，使得認(rèn)購主體更加了解綠色政府債券的“綠色”屬性，同時基于目前綠色發(fā)展理念的深入以及政府信譽(yù)的作用，認(rèn)購者通常會優(yōu)先選擇認(rèn)購綠色政府債券，而對于非綠色政府債券的購買熱情下降，造成非綠色項目可能產(chǎn)生融資困難，加劇綠色政府債券與其他政府債券之間的矛盾。

(三)綠色項目成本收益錯配，引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險

目前我國發(fā)行的綠色政府債券，如我國第一只綠色政府債券——江西省贛江新區(qū)發(fā)行的綠色政府專項債券、珠江三角洲水資源配置工程專項綠色債券等，都是以專項債券的形式發(fā)行。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，我國地方政府債券根據(jù)項目是否有收益可以劃分為一般債券和專項債券。綠色政府債券按照專項債券原有的形式發(fā)行可能產(chǎn)生綠色項目成本收益錯配的結(jié)果，引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險。首先，綠色項目具有收益回收期慢的特點。目前地方政府專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，(13)地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法[EB/OL].財政部網(wǎng)站，2021-01-07.綠色政府債券如果按照原有專項債券的發(fā)行期限進(jìn)行管理，發(fā)行期限較短，容易出現(xiàn)在規(guī)定的期限內(nèi)收益效果并不明顯的問題，債券資金難以如期償還，進(jìn)而對地方政府信譽(yù)產(chǎn)生影響。其次，綠色政府債券的發(fā)行更加注重綠色公共產(chǎn)品和綠色公共服務(wù)等綠色公益項目的提供，而綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)通常屬于經(jīng)濟(jì)效益低的項目。例如，荒漠治理及生態(tài)自然保護(hù)區(qū)修復(fù)、管理和保護(hù)等，更加注重生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益微乎其微，甚至沒有經(jīng)濟(jì)效益。如果以綠色政府專項債券的形式籌集資金，其項目收益難以償還債務(wù)資金，容易增加地方財政壓力，引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險。

(四)缺少嚴(yán)格的監(jiān)管體系，影響資金使用效率

綠色政府債券募集資金的投向為符合條件的綠色項目，與其他地方政府債券的區(qū)別主要在于其具有“綠色”屬性。綠色政府債券在發(fā)行時，需要對項目進(jìn)行界定，看是否屬于節(jié)能減排、污染防治、清潔能源等綠色項目。同時，為保證籌集資金能更好地流向綠色項目，綠色政府債券發(fā)行前及項目運(yùn)行期間，一方面，需要由專業(yè)的評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方認(rèn)證，即對綠色政府債券籌集資金的投向進(jìn)行跟蹤管理；對綠色項目的運(yùn)營環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等進(jìn)行評估篩選等一系列專業(yè)評估認(rèn)證，從而保證資金真正流向綠色項目，增強(qiáng)綠色政府債券公信力，吸引更多投資者投資綠色項目。另一方面，發(fā)行人的信息披露與外部認(rèn)證評級是建立市場對綠色政府債券的信任的基礎(chǔ)，也是解決投融資雙方的信息不對稱問題的保障機(jī)制。因此，基于科學(xué)目標(biāo)的評估工具對于向投資者提供透明的信息非常重要，不僅應(yīng)關(guān)注用于綠色項目的資金，更應(yīng)關(guān)注債務(wù)資金產(chǎn)生的環(huán)境效益。但是，現(xiàn)有的地方政府債券監(jiān)管方式難以滿足綠色政府債券對于監(jiān)管體系的嚴(yán)格要求。首先，現(xiàn)有的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出具的認(rèn)證報告結(jié)果不一致，評估認(rèn)證質(zhì)量參差不齊，信息缺乏橫向可比性，使得綠色政府債券的信息披露透明度降低；其次，綠色政府債券投入的綠色項目更加注重環(huán)境效益，對于綠色項目環(huán)境效益的衡量缺少相關(guān)的環(huán)境績效評價標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定量化指標(biāo)，導(dǎo)致綠色項目的透明度不高，公眾監(jiān)督比較困難，進(jìn)而影響資金的使用效率。

四、發(fā)展我國綠色政府債券的對策和建議

(一)制定綠色政府債券指引，合理規(guī)劃資金用途

為保障債務(wù)資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)制定符合我國國情的綠色政府債券發(fā)行指引，嚴(yán)格規(guī)定資金用途，對債務(wù)資金進(jìn)行有效管理，提高資金的使用效率。首先，明確政府的職責(zé)，合理界定綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)范圍，明確綠色政府債券所籌集資金的使用方向。合理、明確地區(qū)分綠色政府債券和金融綠色債、企業(yè)綠色債、公司綠色債等債券資金使用方向，避免綠色政府債券同其他綠色債券在綠色支持項目上產(chǎn)生沖突。其次，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分具有收益的公共產(chǎn)品和服務(wù)可借助市場的力量，由市場來提供。如供水、供熱、供氣、污水和垃圾處理，甚至包括舊城改造等，可以在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下利用特定的形式(如PPP等)，讓市場來發(fā)揮作用，避免政府包攬過多而造成過大的財政壓力。再次，細(xì)化綠色政府債券籌集資金所支持的綠色項目，讓每一筆債務(wù)資金都有據(jù)可依，提高資金的使用效率，便于債務(wù)資金的管理。最后，綠色政府債券指引的制定不僅應(yīng)參考國際綠色債券標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌，而且要根據(jù)我國的實際情況對綠色政府債券資金所投入的項目進(jìn)行合理界定。

(二)合理確定綠色政府債券發(fā)行規(guī)模

綠色政府債券發(fā)行規(guī)模的確定對于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生具有重要的作用。我國綠色政府債券的發(fā)行規(guī)模應(yīng)在地方政府債務(wù)的限額內(nèi)，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方政府償債能力以及信用評級等方面指標(biāo)，同時還要考慮避免與地方政府原有的一般債券和專項債券項目產(chǎn)生沖突。首先，地方政府一般債券與專項債券支持的項目中存在“實質(zhì)綠”項目，可衡量生態(tài)保護(hù)專項債、水資源專項債等債券投入“實質(zhì)綠”項目的資金中真正發(fā)揮“綠色”作用資金所占的比重，并且根據(jù)該比重判斷是否對該“實質(zhì)綠”項目進(jìn)行貼標(biāo)，歸于綠色政府債券的范圍，按照綠色政府債券的管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，避免綠色政府債券與地方政府一般債券、專項債券之間的沖突。其次，優(yōu)化地方政府一般債券和專項債券投入項目的資金分配結(jié)構(gòu)，提高項目資金的使用效率，為綠色政府債券的發(fā)行規(guī)模留出一定的空間，盡量避免地方政府債務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大。最后，根據(jù)地方政府之前債務(wù)發(fā)行情況、信用評級、環(huán)境質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等綜合因素，合理地確定地方政府綠色政府債券的發(fā)行規(guī)模，判斷綠色政府債券的發(fā)行規(guī)模在地方政府債券中所占的比例，避免綠色政府債券發(fā)行規(guī)模過大而影響非綠色政府債券的發(fā)行。

(三)豐富綠色政府債券種類，合理規(guī)范貼標(biāo)

綠色政府債券籌集的資金主要投向公共綠色產(chǎn)品和服務(wù)等環(huán)境效益大于經(jīng)濟(jì)效益的綠色項目領(lǐng)域，所以如何平衡債券的成本與收益，避免新一輪地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生是至關(guān)重要的。一方面，豐富綠色政府債券種類。目前，我國地方政府債務(wù)根據(jù)公共項目的收益情況分為一般債券和專項債券。綠色政府債券大多是以專項債券的形式發(fā)行，其償還資金主要來自該綠色項目收益，而對于環(huán)境效益大、經(jīng)濟(jì)效益小的綠色項目，則可以通過發(fā)行一般債券的形式來籌集資金，避免地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生。另一方面，適度降低綠色政府債券發(fā)行成本，合理規(guī)范化貼標(biāo)。對綠色政府債券貼標(biāo)能夠更加便捷、嚴(yán)格地對綠色政府債券進(jìn)行管理，但也增加了綠色政府債券發(fā)行成本。要創(chuàng)新綠色政府債券貼標(biāo)制度，在充分保證綠色政府債券貼標(biāo)的公平、公正、合理的情況下，適度簡化綠色政府債券貼標(biāo)程序，降低債券發(fā)行成本。

(四)建立獨立的綠色政府債券監(jiān)管體系

綠色政府債券與其他地方政府債券相比的“綠色”屬性，決定了綠色政府債券需要建立更加嚴(yán)格且獨立的監(jiān)管體系。對于政府內(nèi)部監(jiān)督，地方政府要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)開設(shè)專門賬戶，記錄綠色政府債券籌集資金的使用情況，建立綠色政府債券跟蹤報告機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。對于外部監(jiān)督，一方面，建立獨立的第三方評估機(jī)制。首先，綠色政府債券是以地方政府為主體發(fā)行的，與地方政府信譽(yù)密切相關(guān)。而由于宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性、市場波動以及社會不確定性等因素的作用，使得綠色政府債券發(fā)行存在難以預(yù)料的風(fēng)險。一旦綠色政府債券所籌集資金投入的項目出現(xiàn)問題，不僅會給投資者造成損失，還會直接影響政府聲譽(yù)，并給我國綠色債券市場帶來較大影響。所以，應(yīng)建立第三方評估機(jī)構(gòu)，對綠色政府債券所籌集資金的投入項目進(jìn)行審核。其次，綠色政府債券要求具有獨立性，發(fā)揮認(rèn)證機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，對于綠色項目的社會效應(yīng)進(jìn)行獨立評估，保障投入項目綠色屬性。獲得認(rèn)證資格的第三方機(jī)構(gòu)要具有獨立性，且具備較強(qiáng)的技術(shù)實力和公信力，認(rèn)證結(jié)果具有說服力。另一方面，提高信息的披露效率，接受公眾的監(jiān)督。綠色認(rèn)證和信息披露相關(guān)信息涉及發(fā)行人、認(rèn)證機(jī)構(gòu)及綠色項目運(yùn)營機(jī)構(gòu)等多方，定期持續(xù)披露要求較高。充分及時的信息披露是防范綠色政府債券發(fā)行人道德風(fēng)險的重要手段，也是投資者和監(jiān)管部門監(jiān)測綠色政府債券運(yùn)行情況的基礎(chǔ)。建議研究引入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，提升相關(guān)信息的透明度和準(zhǔn)確度，簡化認(rèn)證和披露流程，降低操作成本。

(五)建立獨立的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，提高地方政府積極性

地方政府的積極性是綠色政府債券能否順利發(fā)行以及充分發(fā)揮其“綠色”屬性作用的重要前提。首先，要建立獨立的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。綠色政府債券資金的績效評價方式應(yīng)與其他資金使用的績效評價方式相區(qū)別。綠色政府債券資金使用的績效評價應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注其環(huán)境效益，但由于環(huán)境效益周期長，所以在短時間內(nèi)不能僅僅以環(huán)境效益作為績效評價標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)充分考慮綠色政府債券資金投入項目的投資建設(shè)情況，對其可能產(chǎn)生的環(huán)境效益、政府信用等進(jìn)行綜合評估，制定績效評價綠色綜合標(biāo)準(zhǔn)體系。其次，將綠色政府債券資金使用績效評價結(jié)果納入官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)之中，提高地方政府發(fā)行綠色政府債券、建設(shè)綠色項目的積極性，同時有效避免地方政府官員為追求自身利益而選擇以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)增長模式。最后，建立綠色政府債券等級體系。根據(jù)綠色政府債券評價結(jié)果，對各地方政府發(fā)行的綠色政府債券進(jìn)行等級劃分，對具有嚴(yán)格綠色政府債券發(fā)行規(guī)劃、綠色政府債券績效評價結(jié)果較好的地區(qū)給予財政補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)地方政府債券發(fā)行費(fèi)用，激勵地方政府在積極發(fā)行綠色政府債券的同時提高債務(wù)資金使用效率。