柳文奎

（守正（廈門）工程科技有限公司，福建 廈門 361000）

計(jì)劃與環(huán)境評(píng)估是指政府在計(jì)劃制定階段，通過對(duì)計(jì)劃執(zhí)行中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響問題做出分析、預(yù)見和評(píng)估，從而提供防止和減少環(huán)境不良影響的策略和措施的過程。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推城市化步伐的加快，從而使得城市的生態(tài)環(huán)境也隨之發(fā)生變化。應(yīng)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)人口和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性進(jìn)行分析，可以使二者的發(fā)展達(dá)到互相平衡狀態(tài)。由于我國(guó)開展環(huán)保生態(tài)工作起步較晚，公眾的環(huán)保意識(shí)相對(duì)較弱，企業(yè)對(duì)環(huán)保工作的認(rèn)識(shí)也相對(duì)欠缺。因此，在環(huán)保工程實(shí)施過程中，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入到工程建設(shè)中，可以有效地改善這種狀況。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在環(huán)保工作中的重要作用

1.1 實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染源頭治理

傳統(tǒng)的環(huán)保方式主要是對(duì)已受污染區(qū)域進(jìn)行調(diào)查，查明污染問題的根源，并采取有針對(duì)性的措施。然后，發(fā)布區(qū)域規(guī)劃的整改指示和整改計(jì)劃，并監(jiān)督相關(guān)單位和單位整改。雖然這種環(huán)保處理方式可以有效地改善環(huán)境問題，提高環(huán)保效益，但同時(shí)也帶來了許多問題，比如，某些需要整改的企業(yè)，為落實(shí)下發(fā)的整改方案，必須停工停產(chǎn)，這不僅會(huì)減少該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入，也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的影響。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)突破了傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)模式的限制，把污染的問題從根源上消滅，從“先毀后治”的壞模式中解脫出來，同時(shí)讓相關(guān)企業(yè)盡早地投入到環(huán)保規(guī)劃中來[1]。因此，通過科學(xué)的技術(shù)與裝備輔助，搞好環(huán)境的治理與源頭控制，把破壞的根源扼殺在萌芽狀態(tài)，消除了先破壞后治理的不良格局，避免了后期治理困難、無法徹底恢復(fù)原有的生態(tài)環(huán)境等問題。

1.2 提高城市建設(shè)資源利用率

城市乃至國(guó)家若想獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)在一定程度上對(duì)自然資源有所損害,然而，自然資源并不是取之不盡用之不竭，過度開采和破壞會(huì)使資源面臨枯竭的境地。以煤炭為例，如果不能合理利用，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，更嚴(yán)重的是造成環(huán)境的污染，此外，燃燒煤炭時(shí)所釋放的二氧化碳也會(huì)對(duì)人體健康構(gòu)成威脅。根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論，就能夠科學(xué)合理地制定煤炭資源使用計(jì)劃以及煤炭排放預(yù)防方案。在保障煤炭充分利用的情況下，盡可能地減少二氧化碳的排放，從而有效地提高煤炭利用效率。同時(shí)，通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果，還能夠預(yù)估污染排放量、治理周期以及治理所需資金以及各階段的費(fèi)用差異，從而得出相應(yīng)的治理措施。另外，建設(shè)項(xiàng)目可以通過對(duì)目標(biāo)地區(qū)的自然環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此來確定該地區(qū)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以獲取更精確的資源開發(fā)和利用，以防止資源利用與環(huán)境的不平衡，保證資源利用的合理性。

1.3 促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展

促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的政策改革，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境評(píng)價(jià)的終極目的，同時(shí)也是處理環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的一個(gè)重要手段。為了應(yīng)對(duì)大氣污染、農(nóng)田荒漠化、生物多樣性損害和持久性生物危害等各種環(huán)保問題，還需要形成完備的環(huán)境評(píng)估系統(tǒng)，提出合理的環(huán)保方案，保證企業(yè)和相關(guān)單位對(duì)環(huán)保問題做出最佳的判斷。規(guī)劃環(huán)境評(píng)估的結(jié)果將為環(huán)境評(píng)估體系的完善奠定基礎(chǔ)，為土地資源劃分、分區(qū)建設(shè)等方面提供規(guī)范，要把環(huán)保工作提高到戰(zhàn)略高度，以保證各項(xiàng)環(huán)保工作能適應(yīng)城市發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的需要，真正適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展潮流。

2 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要內(nèi)容

計(jì)劃環(huán)境影響評(píng)估是指在計(jì)劃制定過程，對(duì)計(jì)劃執(zhí)行所產(chǎn)生的影響作出研究、預(yù)見和評(píng)估，以建立防止和減少不良影響的措施和方法的過程。

規(guī)劃環(huán)境評(píng)估主要涉及如下一些領(lǐng)域：規(guī)劃研究、環(huán)境狀況分析研究、環(huán)境分析與制定環(huán)保政策的考核分析、環(huán)境調(diào)查和評(píng)估、根據(jù)環(huán)境保護(hù)政策制定合理的規(guī)劃措施、社會(huì)參與、跟蹤控制計(jì)劃。

3 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在環(huán)境保護(hù)工作中的應(yīng)用流程

3.1 構(gòu)建規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系規(guī)劃

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包含以下內(nèi)容：①規(guī)劃內(nèi)容：從區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域平衡、先進(jìn)性、清潔生產(chǎn)工藝等方面考慮，以防止規(guī)劃造成的環(huán)境污染，同時(shí)，從環(huán)境保護(hù)的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。②規(guī)劃選址：根據(jù)環(huán)境污染因子（大氣、水、噪聲等），以及人口密度等影響因素，選擇合適的規(guī)劃地址，并對(duì)嚴(yán)重污染的項(xiàng)目進(jìn)行地質(zhì)條件變更。③規(guī)劃布局：結(jié)合環(huán)境影響評(píng)估的實(shí)踐方案，重點(diǎn)分析了各個(gè)工程的相互影響和生態(tài)環(huán)境影響。④規(guī)劃配套公共設(shè)施和環(huán)保設(shè)施，例如：處理工業(yè)固廢、垃圾場(chǎng)、污水處理系統(tǒng)等。⑤環(huán)境容量，包含大氣環(huán)境容量和水環(huán)境容量，以此為指標(biāo)，可為各種污染物的排放和總體的污染物的排放提供參考。對(duì)水、環(huán)境、生物多樣性產(chǎn)生的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，為環(huán)境保護(hù)政策制定提供參考；⑥環(huán)境保護(hù)措施，預(yù)測(cè)環(huán)境問題，并制訂有針對(duì)性的防范和緩解戰(zhàn)略[2]。

3.2 選擇規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法

不同的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，就要采取與之相對(duì)有的針對(duì)性評(píng)價(jià)方法。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ130-2019），規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)主要包含：規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境影響識(shí)別與評(píng)價(jià)指標(biāo)確定、規(guī)劃實(shí)施生態(tài)環(huán)境壓力分析、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

其中“環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)”是核心的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，其常用分析方法有：類比分析、對(duì)比分析、負(fù)荷分析、彈性系數(shù)法、趨勢(shì)分析、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)法、投入產(chǎn)出分析、供需平衡分析、數(shù)值模擬、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、綜合指數(shù)法、生態(tài)學(xué)分析法、灰色系統(tǒng)分析法、疊圖分析、情景分析、相關(guān)性分析、劑量-反應(yīng)關(guān)系評(píng)價(jià)等。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)其本質(zhì)上是一種“思想”，即在規(guī)劃的初期階段，規(guī)劃制定者的意識(shí)里需有“環(huán)境保護(hù)思想”，這種“思想”最終體現(xiàn)在規(guī)劃之中，在日常的規(guī)劃環(huán)評(píng)中，環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)通常采用投入產(chǎn)出分析、環(huán)境數(shù)學(xué)模型、加權(quán)比較法、對(duì)比分析法、環(huán)境承載力分析法來開展評(píng)價(jià)工作[3]。

3.3 引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)保建設(shè)與每個(gè)人的生活都息息相關(guān)，所以社會(huì)大眾都應(yīng)該積極正面應(yīng)對(duì)，不能將責(zé)任都?xì)w附于生態(tài)環(huán)境等部門，而是需要相關(guān)的管理部門、工作人員、民眾共同承擔(dān)、努力。在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，環(huán)境背景調(diào)查，資源價(jià)值評(píng)估，環(huán)境保護(hù)方案制定和執(zhí)行，監(jiān)督執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃等都需要大量公民的積極參與。而公眾參加規(guī)劃環(huán)境評(píng)估則包括了初期、中期和后期三階段實(shí)施，在初期，大量公民對(duì)國(guó)家環(huán)保的長(zhǎng)期規(guī)劃與政策措施的制定提供了意見；中期，公眾在環(huán)境容量、環(huán)境保護(hù)措施的制定等方面，著重討論了環(huán)境影響評(píng)估；后期，大量公眾投入到了環(huán)境保護(hù)措施的制定中。

3.4 形成規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括建設(shè)工程環(huán)境影響及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)兩種，這兩種評(píng)價(jià)方法在評(píng)價(jià)思路、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等方面有相似之處，兩者之間無法相互替代，但又可以互補(bǔ)，形成一種互動(dòng)的機(jī)制，促進(jìn)雙方工作的有效開展。二者互相聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要體現(xiàn)在2個(gè)聯(lián)動(dòng)內(nèi)容上，一是與評(píng)估方法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估是從宏觀經(jīng)濟(jì)角度開展的，其項(xiàng)目主要涉及選址、技術(shù)、設(shè)計(jì)規(guī)模、環(huán)境設(shè)計(jì)等，而后者則可發(fā)揮其先導(dǎo)性功能，降低評(píng)估項(xiàng)目數(shù)量。二是形成評(píng)估項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，選用能夠反映現(xiàn)實(shí)狀況的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)要具備可測(cè)量、可操作性強(qiáng)，含義清晰的特征，并且要確保目標(biāo)存在因果關(guān)系，這樣，就可以清晰地認(rèn)識(shí)到目前存在的各種問題和環(huán)境保護(hù)問題。

4 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系存在的問題

4.1 相關(guān)制度不完善

我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，對(duì)相關(guān)問題的研究還不全面，對(duì)相關(guān)概念的界定也不統(tǒng)一，這就造成了我國(guó)目前在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的一些問題[4]。

一方面，有關(guān)部門沒有充分重視規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)，在工程建設(shè)中，往往只注重審批而忽視監(jiān)管，注重評(píng)價(jià)而忽視驗(yàn)收，這將給這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施帶來很大的障礙。另一方面，中國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)管理制度還不健全，環(huán)保相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，各部門間資源與信息交換不暢通，給環(huán)保部門的工作帶來了負(fù)面的影響，這必然會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施產(chǎn)生很大的阻礙。

4.2 沒有形成準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)方式

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，但目前的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還處在起步階段，在此期間，環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒有形成準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)方式。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在制定時(shí)就已經(jīng)考慮到了相關(guān)的文件規(guī)定，但是因?yàn)榭陀^因素，導(dǎo)致了最后的失敗。第一，相對(duì)缺乏清晰的含義。在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，由于缺乏統(tǒng)一解釋，各有關(guān)方面的認(rèn)識(shí)也不盡相同，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行。第二，評(píng)價(jià)的需求不明確，在現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，僅僅規(guī)定了原則的內(nèi)容，并未對(duì)其實(shí)施的具體要求和條件進(jìn)行明確規(guī)定。

4.3 法律體系不夠健全

在推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的時(shí)候，往往會(huì)將評(píng)價(jià)內(nèi)容、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等問題混為一談，而有關(guān)部門又沒有具體的說明和規(guī)范，這就造成了工程驗(yàn)收的失誤。我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不完善，審查制度不完善，審查權(quán)限不清楚，需要進(jìn)一步完善。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一套完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，但仍然存在著許多普遍的缺陷。比如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，一些建設(shè)工程的不確定因素很多，即便進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和分析，也很難在短期內(nèi)改變其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，而且沒有很好的預(yù)警和預(yù)警作用。

5 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的優(yōu)化建議

5.1 完善理論體系

由于我國(guó)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，并且是在充分吸收國(guó)外有關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容后才開始實(shí)施的，因此目前在這方面的研究還很薄弱，缺乏足夠的理論支持。為此，有關(guān)部門應(yīng)積極規(guī)劃和規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，明確其適用范圍，促進(jìn)其推廣，并不斷完善其理論體系。

5.2 加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)地位

早在2011年8月，國(guó)家相關(guān)部門在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕99號(hào)），強(qiáng)調(diào)做好綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，以防止對(duì)環(huán)境因素考慮得不夠全面而出現(xiàn)的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，規(guī)范環(huán)評(píng)工作是做好國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃編制工作的關(guān)鍵內(nèi)容，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式改革、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。在資源環(huán)境評(píng)估管理工作中，地方政府在區(qū)域、流域、資源開發(fā)與利用規(guī)模等的綜合性規(guī)劃中，以及工、農(nóng)、牧、漁、水利、交通、資源開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃中，往往只重視規(guī)劃而忽略規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，無法發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的源頭預(yù)防工作，無法為后續(xù)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)提供技術(shù)支持，從而造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，推高環(huán)境保護(hù)成本，人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作也無法認(rèn)可。因此，必須加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地位。

5.3 加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)

近年來，在全國(guó)各地“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的實(shí)施背景下，各地應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的宏觀引導(dǎo)功能，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 產(chǎn)業(yè)園區(qū)》（HJ 131-2021），導(dǎo)則強(qiáng)化規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)、銜接“三線一單”區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，明確簡(jiǎn)化入園建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)建議。因此，對(duì)于已完成并有效落實(shí)相關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)的區(qū)域，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)境的聯(lián)動(dòng)，對(duì)于納入?yún)^(qū)域規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)采取免于辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)、簡(jiǎn)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)、共享環(huán)境數(shù)據(jù)等措施，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的污染物開展統(tǒng)一治理，提高治理效率，從而達(dá)到改善營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)源頭預(yù)防的作用，提高規(guī)劃環(huán)評(píng)效力[5]。

6 結(jié)語

綜上所述，面對(duì)日益嚴(yán)重的資源制約和環(huán)境問題，有關(guān)部門必須不斷加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相互結(jié)合，在最大程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理性，優(yōu)化布局空間，從而減少對(duì)環(huán)境資源的破壞，積極推動(dòng)城市發(fā)展。