黎榮清

（深圳深態(tài)環(huán)境科技有限公司，廣東 深圳 518048）

環(huán)境污染一直是各國經(jīng)濟建設(shè)中不可避免的一道障礙，與西方發(fā)達國家相比，我國在污染處理方面相對落后。相關(guān)部門必須積極發(fā)揮在環(huán)境管理方面的作用。另外，市場機制、社會監(jiān)督也應(yīng)該相互關(guān)聯(lián)。排污許可制穩(wěn)步實施，是環(huán)境保護的一項有力措施，它是以環(huán)境保護為根本目的，控制污染排放，并對污染物的來源、去向等進行監(jiān)管和控制。目前，證后監(jiān)管工作存在管理基礎(chǔ)薄弱、基層依證監(jiān)管意識和能力不足、缺乏操作性指導(dǎo)和規(guī)制、諸多歷史遺留難題待清理、尚未形成制度監(jiān)管合力等問題，需從夯實監(jiān)管基礎(chǔ)、構(gòu)建長效機制、加強信息化建設(shè)、深化制度銜接和協(xié)同管理、壓茬推進依證監(jiān)管規(guī)范化等方面，全面規(guī)范和強化證后監(jiān)管。

1 我國排污許可證后監(jiān)管問題

1.1 證后管理平臺不完善

全國排污許可管理信息平臺是排污許可工作的重要載體，它的完整性決定著排污許可監(jiān)管執(zhí)法工作是否能夠順利進行。從當(dāng)前情況來看，平臺中證后監(jiān)管模塊缺少必要的功能，平臺穩(wěn)定性也有待提升，在部分高峰時間段會有卡頓現(xiàn)象，嚴重情況下平臺無法正常運行，這嚴重降低了證后監(jiān)管執(zhí)法效率。并且，管理信息平臺現(xiàn)階段依然未與環(huán)保稅、固廢管理等系統(tǒng)進行連接，數(shù)據(jù)的不互通，導(dǎo)致無法從根本上處理交叉管理、管理盲區(qū)的問題。

1.2 全面覆蓋有待深化

在我國國內(nèi)，2020年已實現(xiàn)排污許可全覆蓋，但數(shù)量與質(zhì)量兩方面還有待進一步加強。其中主要存在兩方面問題，一是排污許可證的包含信息未完全達到一證式監(jiān)管所提出的要求，當(dāng)前實行的全覆蓋主要是依據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄》（下文中簡稱名錄），但是《名錄》有歷史的局限性，很多類型的污染企業(yè)都不在排污許可的管理范圍中。二是排污許可管理范圍及執(zhí)行力度都未滿足實際要求，排污許可證無需現(xiàn)場檢查是否滿足要求，僅通過材料提交，獲得批準便可得到排污許可證，而提交材料的有效性等無從考究，使得證后監(jiān)管存在有許多隱患[1]。

此外，由于各類因素的影響，常發(fā)生填報內(nèi)容與企業(yè)實況存在較大出入的問題，造成很多企業(yè)嚴格執(zhí)行規(guī)范卻與原本要求逐漸偏離，生態(tài)環(huán)境主管部門依證監(jiān)管基礎(chǔ)不牢固。

1.3 缺乏必要的指導(dǎo)

證后監(jiān)管工作專業(yè)性強，技術(shù)要求較高，并且有著管理面廣、信息量大等特點，但當(dāng)前證后監(jiān)管缺少相應(yīng)的管理支撐、技術(shù)支撐，這使得證后監(jiān)管工作始終流于表面工作，無法落實。具體表現(xiàn)在三個方面：首先缺少有效的管理機制，證后監(jiān)管的工作流程，以及工作方式等都待統(tǒng)一；其次，對重點行業(yè)設(shè)置技術(shù)指導(dǎo)相關(guān)文件。社會由多行業(yè)構(gòu)成，而這些行業(yè)的排污標(biāo)準，以及證后監(jiān)管標(biāo)準等都有區(qū)別，在缺少基礎(chǔ)建設(shè)、專業(yè)性強、與多領(lǐng)域有關(guān)聯(lián)的背景下，若沒有可靠的技術(shù)指導(dǎo)，證后監(jiān)管也難以到位；第三，當(dāng)前滿足要求判定標(biāo)準不一，對證后監(jiān)管造成一定影響，在排污許可的排放標(biāo)準和技術(shù)規(guī)范間，甚至排放標(biāo)準本身，都會對監(jiān)測數(shù)據(jù)有不同的判定結(jié)果，若是兩者都間接或直接明確，排放污染物的排放濃度達標(biāo)，是指任一有效日均值均滿足排放濃度限值要求，但在部分排放標(biāo)準中又規(guī)定“可將現(xiàn)場獲取的采樣結(jié)果作為實行后續(xù)相關(guān)規(guī)定依據(jù)，以及是否符合排污規(guī)定的判定依據(jù)”，在一些特殊市場領(lǐng)域中，關(guān)于技術(shù)規(guī)范落實了豁免時段，但排放標(biāo)準執(zhí)行中沒有具體規(guī)定，使一些執(zhí)法人員在執(zhí)法中對監(jiān)測數(shù)據(jù)的應(yīng)用感到困惑[2]。

1.4 生態(tài)環(huán)境管理未形成有效的監(jiān)管合力

從現(xiàn)狀來看，各環(huán)保制度之間的連接性較差，未有效整合監(jiān)管力量。一是排污許可證審批、發(fā)放部門與監(jiān)管執(zhí)法部門聯(lián)動性差，比如，審批部門不涉及監(jiān)管執(zhí)法，執(zhí)法部門又不涉及審批部門，這使得執(zhí)法部門與審批部門之間溝通不足，證后監(jiān)管有較高難度。二是目前許可排放標(biāo)準以污染物質(zhì)排放管理標(biāo)準為基準，但在一些行業(yè)里，當(dāng)前使用的執(zhí)法標(biāo)準已經(jīng)無法跟上時代變化，不滿足精細化監(jiān)督管理要求。三是目前的排污許可沒有統(tǒng)一污染物排放相關(guān)數(shù)據(jù)，固體廢物管理信息平臺的價值未體現(xiàn)，數(shù)據(jù)來源多種、數(shù)據(jù)重復(fù)提交等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。四是污染物監(jiān)督監(jiān)測無法為證后監(jiān)管提供有效幫助，盡管證后監(jiān)管部門可通過監(jiān)測來獲取關(guān)鍵信息，但缺失問題導(dǎo)向以及目標(biāo)導(dǎo)向，使得信息收集效率過低，難以滿足實際工作的要求，同時兩者還為形成協(xié)同工作機制。五是群眾缺少必要的環(huán)保意識，沒有參與監(jiān)管的途徑，排污許可內(nèi)容多、專業(yè)性強，普通群眾對排污許可的理解程度較弱，難以正確識別企業(yè)的排污是否合規(guī)，而環(huán)保部門雖具有技術(shù)、專業(yè)性條件，但實際機制缺失，不能進行合理引導(dǎo)、詳細宣傳，使得群眾參與這一有效途徑被擱置，未發(fā)揮出其應(yīng)有的價值[3]。

2 我國排污許可證后監(jiān)管政策建議

2.1 夯實依證監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)

提高依證監(jiān)管執(zhí)法全面覆蓋，可從四個方面入手：一，盡快完善與固廢、土壤相關(guān)的排污許可指導(dǎo)文件，把工業(yè)固廢及土壤保護要求納入排污許可證后管理中；二，制定環(huán)保單行法，把溫室氣體、工業(yè)工程（海洋工程）等納入排污許可證后管理中；三，根據(jù)行業(yè)分類，總結(jié)前期排污許可管理經(jīng)驗，修編《名錄》，健全分類管理、拓大管理范圍；四，應(yīng)當(dāng)深入貫徹“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)”理念[4]。強化清理與分類，使全覆蓋可以落到實處。其次，提高全覆蓋質(zhì)量，可從這幾個方面入手：一，分行業(yè)相應(yīng)優(yōu)化排污許可證信息平臺各系統(tǒng)模塊的設(shè)計，提高規(guī)范性與操作性，讓企業(yè)能夠清晰履行責(zé)任；二，健全行業(yè)污染物排放標(biāo)準、排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等文件，對已實施的文件內(nèi)容做效果評估，根據(jù)評估結(jié)果對文件進行調(diào)整、完善，持續(xù)精簡優(yōu)化、規(guī)范明確排污許可證內(nèi)容；三，出臺質(zhì)量核查相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)文件，并且有規(guī)劃的組織核查活動，保證排污許可、執(zhí)行報告等質(zhì)量；四，嚴格執(zhí)行限期整改文件中的相關(guān)要求，對于由于用地、規(guī)劃等原因而未能補全環(huán)保手續(xù)的各行業(yè)企業(yè)，要求其積極學(xué)習(xí)先進管理方式，并應(yīng)用到業(yè)務(wù)中，進行生產(chǎn)整頓[5]。

2.2 構(gòu)建依證監(jiān)管長效機制

首先，應(yīng)當(dāng)做好執(zhí)法監(jiān)管規(guī)劃，將排污許可執(zhí)法監(jiān)管納進生態(tài)環(huán)保執(zhí)法年度工作中，推行以排污許可證載明事項為重點的清單式執(zhí)法檢查，并且構(gòu)建執(zhí)法評估系統(tǒng)，便于及時核對執(zhí)法檢查方案，糾正其中存在的問題。其次，建設(shè)“全聯(lián)動”機制，相關(guān)部門須設(shè)計好頂層、路徑規(guī)劃，從全局角度出發(fā)進行督導(dǎo)；省級相關(guān)部門作為樞紐，以環(huán)保要求與排污企業(yè)的現(xiàn)狀；市級相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)核查方案，并進一步細化方案內(nèi)容，提高方案的可操作性，提高執(zhí)法效果。同等級部門間需要各自做好主管業(yè)務(wù)，比如審批部門要嚴管發(fā)證數(shù)量及質(zhì)量；監(jiān)測部門則要嚴管排污企業(yè)自檢工作，并和執(zhí)法監(jiān)測形成協(xié)同效果；執(zhí)法部門根據(jù)實況設(shè)計檢查方案，將之積極落實，相關(guān)部門間應(yīng)當(dāng)有信息互通機制，在發(fā)現(xiàn)異樣后，可根據(jù)不同部門的主觀業(yè)務(wù)進行合理分配[6]。再次，推進“全過程”依證監(jiān)管，著重加強事中與事后監(jiān)管，進一步優(yōu)化排污許可證后管理工作，對排污單位遵守排污許可產(chǎn)生有力的督促作用。執(zhí)法部門根據(jù)企業(yè)依法持證排污、執(zhí)行報告、信息公開等方面進行“全過程”監(jiān)管執(zhí)法。最后，面對日趨繁重的環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，環(huán)保執(zhí)法部門受限于執(zhí)法力量的不足，現(xiàn)有監(jiān)管力量難以做到全覆蓋、高效率地進行證后監(jiān)管工作，因此須構(gòu)建環(huán)保合規(guī)評估和執(zhí)法檢查有機融合的機制，提高環(huán)保監(jiān)管效能?？赏ㄟ^購買第三方技術(shù)服務(wù)的方式，委托專業(yè)機構(gòu)對企業(yè)進行環(huán)保合規(guī)評估，執(zhí)法人員針對合規(guī)評估中存在問題的，企業(yè)重點執(zhí)法檢查。以企業(yè)排污許可管理類別、證后監(jiān)管要求等為標(biāo)準，確定執(zhí)法檢查所采取的方案與頻率，優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效能。除此之外，應(yīng)當(dāng)將所有執(zhí)法記錄存檔，執(zhí)法人員通過信息系統(tǒng)記錄執(zhí)法數(shù)據(jù)，處罰結(jié)果也將計入企業(yè)信用公示平臺，一些嚴重違規(guī)事件及特殊違規(guī)事件須交給中央環(huán)保督查機構(gòu)，確保環(huán)保執(zhí)法的公正，提高企業(yè)持證排污意識[7]。

2.3 監(jiān)管執(zhí)法信息化建設(shè)

排污許可證是允許排污單位排放一定數(shù)量污染物的憑證，包含污染產(chǎn)生、污染治理、排放限值等，涉及內(nèi)容繁多、要求較高，執(zhí)法部門在執(zhí)法工作時若僅依靠各項文件，其困難程度可想而知，為提高執(zhí)法質(zhì)效，信息化執(zhí)法工具開始受到關(guān)注，信息化監(jiān)管執(zhí)法成為當(dāng)前的主流方向。參考國外先進的管理經(jīng)驗，構(gòu)建一證式管理信息化系統(tǒng)，建設(shè)高效、高質(zhì)的監(jiān)管模式，促進數(shù)據(jù)資源互通，創(chuàng)造信息共享污染保護新環(huán)境，是當(dāng)前提升證后監(jiān)管水平的有效途徑[8]。

2.4 強化制度銜接與協(xié)同管理

嚴格貫徹排污許可制，設(shè)計一系列管理制度，并有效執(zhí)行，協(xié)同做好管理工作，具體可從三個方面入手。一，建設(shè)相關(guān)管理制度銜接、融合、聯(lián)動機制，進一步推行排污許可制度改革，對當(dāng)前環(huán)保制度進行整合，建立源頭控制、過程精調(diào)、責(zé)任追究的制度體系，盡可能實行全周期管理，特別是針對固定污染源[9]。以統(tǒng)一污染物排放數(shù)據(jù)和信息平臺關(guān)聯(lián)整合為主線，規(guī)范執(zhí)行文件數(shù)據(jù)，與環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)保稅申報等工作進行銜接，避免企業(yè)排污數(shù)據(jù)二次申報，貫徹簡政放權(quán)，減輕企業(yè)負擔(dān)。二，強化依證監(jiān)管關(guān)聯(lián)企業(yè)征信體系，把問題企業(yè)的違規(guī)操作計入企業(yè)征信系統(tǒng)中，提高征信約束力，同時將這些企業(yè)列入重點監(jiān)管名單中，增加檢查頻次與檢查力度，強有力的督促其落實排污許可義務(wù)。三，建設(shè)公共監(jiān)督機制，通過制定政策、信息公開等手段，將平臺信息可視化、公開化，建設(shè)公共參與機制，提升宣傳力度，使群眾能夠參與監(jiān)督工作，共同對企業(yè)的排污行為進行監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)管的實際價值[10]。

2.5 增強監(jiān)管支撐體系建設(shè)

圍繞技術(shù)指導(dǎo)、能力建設(shè)以及經(jīng)費保障的情況，構(gòu)建監(jiān)管支撐體系。首先，應(yīng)當(dāng)制定并執(zhí)行依證監(jiān)管指導(dǎo)文件，細化、明確相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門在依證監(jiān)管的職責(zé)，以及記錄、公布檢查信息等工作。另外，是要修訂重點行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法文件，為現(xiàn)場執(zhí)法提供技術(shù)指引，明確檢查重點與要求，規(guī)范執(zhí)法[11]。

監(jiān)管能力建設(shè)可分為兩個方面，一是為執(zhí)法培訓(xùn)及人才選拔，促進檢查執(zhí)法隊伍整體業(yè)務(wù)能力提升，適應(yīng)“一證式”改革帶來的變化；二是為構(gòu)建引導(dǎo)、監(jiān)管機制，對培育、借助外部技術(shù)力量給予高度重視，為檢查執(zhí)法工作提供技術(shù)支撐。而在經(jīng)費保障方面，排污許可歸屬行政，不可與任何企業(yè)存在經(jīng)濟交易，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門承擔(dān)工作經(jīng)費支出[12]。

3 結(jié)語

綜上所述，排污許可制度建設(shè)，應(yīng)在證后監(jiān)管存在的問題基礎(chǔ)上，從夯實監(jiān)管基礎(chǔ)、強化支撐體系建設(shè)、構(gòu)建長效機制、加強信息化建設(shè)等方面入手，全面規(guī)范和強化證后監(jiān)管執(zhí)法工作。