周 婷，姚桂蓉，郭小鋒，陳久源

（甘肅省生態(tài)環(huán)境工程評(píng)估中心，甘肅 蘭州 730030）

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確企事業(yè)單位和其它生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)依法申領(lǐng)排污許可證，落實(shí)按證排污，以自證守法；同時(shí)要求環(huán)境主管部門要依法核發(fā)許可證，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。2016年至今，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)頒布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》[1-2]《排污許可管理?xiàng)l例》，發(fā)布了《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 總則》等75個(gè)排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、《排污單位自行技術(shù)監(jiān)測指南 總則》等45個(gè)行業(yè)及要素自行監(jiān)測技術(shù)指南、環(huán)境管理臺(tái)賬及執(zhí)行報(bào)告等技術(shù)文件，用以指導(dǎo)排污許可證的核發(fā)與證后管理工作。

2017年5月省辦公廳印發(fā)《甘肅省控制污染物排放許可制度實(shí)施計(jì)劃》，有序推進(jìn)甘肅省排污許可工作。2019年4月印發(fā)《甘肅省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于加強(qiáng)排污許可證后管理工作的通知》，對(duì)證后監(jiān)管工作進(jìn)行了安排部署。截至2022年6月，全國共核發(fā)排污許可證35萬余張，排污登記294萬余家，下達(dá)限期整改通知書6 000多張[3]。我省共核發(fā)排污許可證5 151張，排污登記18 710家，下達(dá)限期整改通知書184張。其中污水處理及其再生利用行業(yè)共211張，排污登記429家，下達(dá)限期整改通知書1張。

1 行業(yè)許可證核發(fā)現(xiàn)狀

1.1 市州分布

依托全國排污許可信息管理平臺(tái)，我省污水處理及其再生利用行業(yè)占發(fā)證總數(shù)的4.10%。除甘肅礦區(qū)外，各市州均有分布。以慶陽市、平?jīng)鍪信R夏回族自治州居多。

1.2 管理類別

《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）中，根據(jù)日處理能力對(duì)該行業(yè)管理類別進(jìn)行了清晰的界定。需要強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村分散式生活污水處理設(shè)施，也應(yīng)按照日處理能力實(shí)行分類管理。管理類別劃分時(shí)應(yīng)考慮實(shí)際處理能力，而非實(shí)際處理水量。我省核發(fā)的污水處理及再生利用行業(yè)排污許可證重點(diǎn)管理47家，簡化管理164家。

1.3 核發(fā)質(zhì)量

排污許可“雙百任務(wù)”及印發(fā)的《排污許可提質(zhì)增效工作方案（2022～2024年）》旨在提升排污許可證核發(fā)質(zhì)量及證后監(jiān)管能力，為全面推行排污許可“一證式”管理，建立基于排污許可證的排污單位監(jiān)管執(zhí)法體系和自行監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制。

依據(jù)行業(yè)排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范，對(duì)排污許可證的準(zhǔn)確性進(jìn)行檢查，其內(nèi)容主要包括：排污許可證是否在有效期、企業(yè)填報(bào)登記信息（管理類別）、許可信息（主要排放口、污染因子、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及限值、許可量控制因子、許可排放量計(jì)算方法及結(jié)果、無組織管控要求）、管理信息（監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次、臺(tái)賬記錄要求、執(zhí)行報(bào)告上報(bào)頻次、時(shí)間、填報(bào)內(nèi)容要求、信息公開方式、內(nèi)容）等五方面核查。

通過對(duì)我省污水處理及其再生利用行業(yè)進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：信息公開方式、內(nèi)容不合規(guī)；許可排放量計(jì)算方法不合規(guī)；遺漏監(jiān)測因子；未明確執(zhí)行報(bào)告填報(bào)主要內(nèi)容；未明確執(zhí)行報(bào)告上報(bào)頻次、時(shí)間；遺漏污染因子；許可排放量計(jì)算結(jié)果有誤；遺漏許可量控制因子；管理類別劃分錯(cuò)誤；臺(tái)賬記錄要求不合規(guī)；遺漏主要排放口；監(jiān)測頻次不合規(guī)；污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及限值錯(cuò)誤。

2 證后管理現(xiàn)狀

2.1 證后管理的要求

為進(jìn)一步提升排污許可管理水平，更好地服務(wù)環(huán)保管理工作，不論企業(yè)還是環(huán)保部門都應(yīng)加強(qiáng)排污許可證后監(jiān)管能力。作為企業(yè)應(yīng)落實(shí)環(huán)境管理臺(tái)賬、自行監(jiān)測、執(zhí)行報(bào)告、信息公開等工作，以“自證守法”[3-4]；作為管理部門應(yīng)做好排污許可證的證后監(jiān)管，提高排污許可證的核發(fā)質(zhì)量，為相關(guān)研究提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

2.2 執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容規(guī)范性

針對(duì)證后管理內(nèi)容龐雜、資料收集困難等情況，本次研究僅關(guān)注污水處理及其再生利用行業(yè)執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容的規(guī)范性。主要從排污單位基本信息表、污染防治設(shè)施正常情況匯總表、污染防治設(shè)施異常情況匯總表、有組織廢氣/廢水污染物排放濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表、超標(biāo)率、非正常工況/特殊時(shí)段有組織廢氣污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表、監(jiān)測頻次、實(shí)際排放量、超標(biāo)排放信息、附圖附件、污染物實(shí)際排放量計(jì)算過程等的填報(bào)完整性及規(guī)范性方面進(jìn)行核查。

2.3 填報(bào)質(zhì)量問題

需提交年度執(zhí)行報(bào)告的，對(duì)該行業(yè)企業(yè)執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容規(guī)范性進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：基本信息未填報(bào)或部分缺失；未上傳污染物實(shí)際排放量計(jì)算過程；未進(jìn)行自行監(jiān)測或已監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不合規(guī)；未上傳自行監(jiān)測布點(diǎn)圖；超標(biāo)率未填報(bào)；污染治理設(shè)施未填報(bào)或遺漏“污水處理量”“污染物處理效率”“運(yùn)行費(fèi)用”等信息。

3 核發(fā)及證后監(jiān)管需完善

為加快實(shí)現(xiàn)排污許可“一證式”管理，我省于2019年開始排污許可核發(fā)質(zhì)量技術(shù)支持及證后管理工作，提前介入核發(fā)過程：對(duì)市（州）存在核發(fā)困難的行業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場幫扶填報(bào)，制作典型行業(yè)填報(bào)流程及審核要點(diǎn)，供排污單位及核發(fā)部門參考；對(duì)已核發(fā)的排污許可證質(zhì)量實(shí)行“滾動(dòng)式”檢查模式，在2021年“雙百任務(wù)”下達(dá)前，已完成全省25%的發(fā)證質(zhì)量檢查，實(shí)行“邊審核、邊整改”的方式，建立整改臺(tái)賬，形成企業(yè)—核發(fā)部門—省級(jí)的溝通機(jī)制，限期整改清零。從核發(fā)到證后監(jiān)管工作，著力提升我省發(fā)證質(zhì)量，為“一證式”監(jiān)管夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 審批程序有待規(guī)范

目前，我省排污許可證由市州進(jìn)行核發(fā)，是一項(xiàng)綜合性的業(yè)務(wù)：以環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)相關(guān)資料作為依據(jù)、監(jiān)測方案為后續(xù)監(jiān)管提供線索保障，同時(shí)還需執(zhí)法部門的行政規(guī)章作為依托，而目前除蘭州市外，其它市州核發(fā)任務(wù)僅由一部門對(duì)進(jìn)行把關(guān)，審批部門存在“單打獨(dú)斗”的局面，各部門會(huì)審、會(huì)簽機(jī)制不暢，因此，后續(xù)應(yīng)根據(jù)市州實(shí)際情況，及時(shí)規(guī)范優(yōu)化核發(fā)流程，形成上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，以提高發(fā)證的合規(guī)性、有效性，促進(jìn)證后管理尺度的統(tǒng)一性。

3.2 證后管理機(jī)制有待規(guī)范

證后管理機(jī)制存在一定問題。一是我省許可證監(jiān)管按“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”實(shí)施，大多數(shù)市州證后管理由核發(fā)部門牽頭，如：關(guān)于企業(yè)執(zhí)行報(bào)告的提交情況均由核發(fā)部門進(jìn)行審核，僅蘭州市由執(zhí)法局進(jìn)行負(fù)責(zé)，證后管理是排污許可制實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一的證后管理機(jī)制至關(guān)重要。二是自固定污染源“全覆蓋”工作以來，排污許可數(shù)據(jù)沒有有效應(yīng)用于固定污染源及執(zhí)法監(jiān)管體系，要著力推動(dòng)排污許可在各項(xiàng)管理要素中的應(yīng)用。構(gòu)建“三監(jiān)”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，提高管理效能。

3.3 專業(yè)隊(duì)伍能力有待提高

自排污許可制實(shí)施以來，基層環(huán)保部門積極組織實(shí)施排污許可工作，但專業(yè)隊(duì)伍能力仍存在不足。一是人員配備保障不足：大多數(shù)市州沒設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和專職人員，主要依托環(huán)評(píng)科審批人員進(jìn)行排污許可相關(guān)工作，且部分市州、縣區(qū)僅一名技術(shù)人員，要同時(shí)負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)審批、排污許可證核發(fā)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等多項(xiàng)工作，專職人員配備明顯不足。二是專業(yè)技術(shù)能力欠缺，排污許可是一項(xiàng)綜合性業(yè)務(wù)，不論是對(duì)企業(yè)還是核發(fā)部門都提出了較高的技術(shù)要求。就目前我省管理機(jī)制，對(duì)核發(fā)部門而言，亟需一批懂既環(huán)評(píng)、又懂排污許可；既懂監(jiān)測、又懂執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍[5]，核發(fā)部門專業(yè)技術(shù)能力亟待加強(qiáng)。對(duì)企業(yè)而言，按時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告、落實(shí)自行監(jiān)測要求、如實(shí)記錄環(huán)境管理臺(tái)賬都具有一定的挑戰(zhàn)性，大多數(shù)企業(yè)無環(huán)保專員，不能落實(shí)企業(yè)證后管理相關(guān)工作，需要通過培訓(xùn)、引進(jìn)人才[6]等方式提高管理人員專業(yè)技術(shù)能力，加強(qiáng)企業(yè)按證排污、證后管理能力。

4 關(guān)于監(jiān)管對(duì)策的探討

4.1 完善排污許可相關(guān)管理及配套制度

《排污許可管理?xiàng)l例》的發(fā)布對(duì)排污許可監(jiān)管和執(zhí)法起到了指導(dǎo)作用，出臺(tái)的《甘肅省排污許可管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，進(jìn)一步明確了各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管職責(zé)，有效推動(dòng)了我省排污許可工作的規(guī)范化制度化，但在具體實(shí)施中，對(duì)一些問題的處置未涉及，比如：對(duì)涉及建設(shè)項(xiàng)目的變動(dòng)情形，變更排污許可證的約束條件；排污許可與環(huán)評(píng)的有效銜接問題；“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控明確的減污降碳協(xié)同治理、“兩高”項(xiàng)目管控、生態(tài)環(huán)境要素管理以及其它與固定污染源污染排放有關(guān)的銜接及要求，應(yīng)結(jié)合我省實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化。建議我省根據(jù)近年排污許可執(zhí)行過程遇到的問題，適時(shí)修訂《甘肅省排污許可管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，認(rèn)真落實(shí)國家對(duì)排污許可制度的各項(xiàng)要求，同時(shí)圍繞排污許可制這一核心制度，出臺(tái)我省固定污染源管理辦法，統(tǒng)一協(xié)調(diào)現(xiàn)有管理制度，進(jìn)一步提高管理效能。

4.2 逐步建立現(xiàn)場核查、事前評(píng)估機(jī)制

“全覆蓋”過程遺留了部分企業(yè)排污許可證填報(bào)內(nèi)容與現(xiàn)場實(shí)際情況不一致的問題，造成排污許可管理信息數(shù)據(jù)“失實(shí)”，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門“一證式”監(jiān)管形成阻力，建議逐步建立現(xiàn)場核查機(jī)制，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，出臺(tái)行業(yè)現(xiàn)場核查指南，明確現(xiàn)場核查的范圍、程序和內(nèi)容。對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)排污單位、重點(diǎn)管理企業(yè)及合規(guī)性審查后問題較多和涉嫌違法問題的排污單位，應(yīng)將現(xiàn)場檢查作為其首次核發(fā)排污許可證的必經(jīng)程序?，F(xiàn)場核查組還應(yīng)暢通溝通機(jī)制：由排污許可、環(huán)評(píng)、監(jiān)測、執(zhí)法等科（處）室、單位組成，核查意見經(jīng)有關(guān)科（處）室、單位審查后反饋給排污單位。

近幾年的排污許可質(zhì)量核查、現(xiàn)場調(diào)研，為提高我省排污許可證核發(fā)技術(shù)水平，探索排污許可填報(bào)質(zhì)量技術(shù)評(píng)估機(jī)制，制定評(píng)估流程、明確評(píng)估內(nèi)容及評(píng)估要點(diǎn)，確立會(huì)商機(jī)制，保障排污許可核發(fā)工作的順利實(shí)施，提高我省排污許可核發(fā)質(zhì)量，奠定了基礎(chǔ)。

4.3 建立高效精準(zhǔn)的證后監(jiān)管體系

建立高效精準(zhǔn)的證后管理機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)工作格局，切實(shí)將“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”落到實(shí)處，明確各方權(quán)利和責(zé)任。證后監(jiān)管涉及行業(yè)龐雜，要素繁多，對(duì)制度的落實(shí)提出極高的要求，這就需要制定精準(zhǔn)化證后執(zhí)法體系，推進(jìn)以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系落地。如根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，明確證后監(jiān)管要點(diǎn)，制定不同行業(yè)差異化執(zhí)法清單，為執(zhí)法人員提供規(guī)范化、精準(zhǔn)化指導(dǎo)文件，實(shí)行適時(shí)反饋機(jī)制，對(duì)執(zhí)法清單內(nèi)容與現(xiàn)場核查不符的內(nèi)容，及時(shí)修改完善。

4.4 建立環(huán)境綜合數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)

開發(fā)環(huán)境數(shù)據(jù)綜合管理平臺(tái)，加強(qiáng)環(huán)評(píng)與排污許可數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)信息有效的應(yīng)用于排污許可，避免企業(yè)重復(fù)填報(bào)相關(guān)內(nèi)容，為許可證核發(fā)提供可靠數(shù)據(jù)來源，提高工作效能。加強(qiáng)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染減排、區(qū)域削減、總量控制與排污許可的聯(lián)系，搭建綜合環(huán)境數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，通過對(duì)不同口徑獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核比對(duì)，建立數(shù)據(jù)檢驗(yàn)與響應(yīng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，充分發(fā)揮宏觀決策支撐作用[7]。

4.5 健全機(jī)構(gòu)設(shè)置、提升專業(yè)技術(shù)能力

建立健全排污許可執(zhí)行部門，完善相應(yīng)的配套保障措施，負(fù)責(zé)所在轄區(qū)排污許可核發(fā)、證后管理、企業(yè)宣貫政策要求等相關(guān)工作，做好上傳下達(dá)。加強(qiáng)對(duì)基層核發(fā)部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)的培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化基層核發(fā)部門對(duì)政策的理解與把握，對(duì)相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范的學(xué)習(xí)；規(guī)范提升服務(wù)機(jī)構(gòu)能力水平，對(duì)能力較差的實(shí)行淘汰退出機(jī)制；加大對(duì)排污單位的政策宣貫力度，引導(dǎo)企業(yè)自覺按證排污，履行證載要求及證后管理相關(guān)工作，切實(shí)做到“自證守法”。

我省納入排污許可管理的排污單位具有量大面廣、行業(yè)龐雜等特點(diǎn)，同時(shí)，排污單位又以工業(yè)企業(yè)為主，是污染物的主要來源。為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，助力企業(yè)全面落實(shí)排污許可制，需要生態(tài)環(huán)境主管部門、排污單位、公眾的共同努力。