永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的幾點(diǎn)思考

□王 胤 章 寰 于際偉

水利改革

永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的幾點(diǎn)思考

□王 胤 章 寰 于際偉

實(shí)施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動(dòng)，是強(qiáng)化京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境支撐的重要抓手。從2016年開始，以《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》為指導(dǎo)，在永定河流域投資有限公司和各方努力下，永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)取得明顯成效。為進(jìn)一步鞏固治理成果，2022年9月《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案（2022年修編）》印發(fā)，提出新階段永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的總體要求。通過分析永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目的治理目標(biāo)、公司化運(yùn)作模式，以及區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)、用水計(jì)量、用水管理運(yùn)行管護(hù)、水權(quán)制度建設(shè)4個(gè)關(guān)鍵因素的現(xiàn)狀及存在問題，提出區(qū)域水權(quán)交易制度建立的有關(guān)建議，為下一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)提供借鑒。

1.永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)公司化運(yùn)作模式

1.1 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)

1.1.1永定河流域基本情況

永定河流域?qū)儆诤：恿饔?，位于東經(jīng)112°～117°45’，北緯39°～41°20’之間，上游主要由發(fā)源于內(nèi)蒙古高原南緣的洋河和山西高原北部的桑干河兩大支流組成，在河北省懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，于天津市屈家店至入?？诜Q永定新河，河道總長865km，流域總面積4.70萬km2。永定河流域地跨內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津等5個(gè)省市，是京津冀地區(qū)重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，滋養(yǎng)了城市的發(fā)展。

隨著人口增長和工業(yè)發(fā)展，永定河生態(tài)水量被大量占用，下游平原河道1996年后完全斷流，平均干涸長度達(dá)140km。此外，永定河存在水資源過度開發(fā)、環(huán)境承載力變差、污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、部分河段防洪能力不足等問題，制約了京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1.1.2永定河治理目標(biāo)與治理成效

為解決永定河流域的生態(tài)環(huán)境問題，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破，2016年，國家發(fā)展改革委、水利部、原國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），提出逐步將永定河恢復(fù)為“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，規(guī)劃2020年初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道，2025年基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道。經(jīng)過治理，永定河治理目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。2021年實(shí)現(xiàn)865km河道全線通水，階段性完成“流動(dòng)的河”目標(biāo)；河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量明顯改善，“綠色的河”“清潔的河”建設(shè)效果明顯；水旱災(zāi)害防御能力穩(wěn)步提高，“安全的河”目標(biāo)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。為鞏固治理成效、提升治理水平，2022年9月，國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案（2022年修編）》（以下簡稱《總體方案（2022年修編）》），規(guī)劃2030年永定河綠色生態(tài)河流廊道建設(shè)水平進(jìn)一步提高，流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能全面提升，展望2035年永定河恢復(fù)成為“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”“幸福的河”。

1.2 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)公司化運(yùn)作模式

習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針，“兩手發(fā)力”要求發(fā)揮政府和市場兩者作用，提高水治理效能。2017年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）指導(dǎo)永定河流域投資有限公司（以下簡稱永定河投資公司）成立。永定河投資公司負(fù)責(zé)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目總體實(shí)施和投融資運(yùn)作，旨在充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流域治理與生態(tài)修復(fù)投資主體多元化、資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化。在永定河治理的項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目中央配套70%建設(shè)資金，永定河投資公司籌措剩余30%資金。

2.張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目治理概況及進(jìn)展情況

2.1 張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目治理目標(biāo)

永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)性工作是生態(tài)水量的保障。2020年農(nóng)業(yè)用水量占上游山區(qū)總用水量的60.9%，農(nóng)業(yè)是永定河流域第一用水大戶，實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水是保障永定河生態(tài)水量的必要措施?！犊傮w方案》規(guī)劃到2025年，張家口區(qū)域完成18個(gè)農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目，新增節(jié)水能力1.28億m3，其中，地表水節(jié)水能力新增1.08億m3、地下水節(jié)水能力新增0.2億m3，張家口區(qū)域灌溉水利用系數(shù)提高至0.69，綜合灌溉定額降低至214m3/畝。

2.2 張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目進(jìn)展情況

截止2022年底，永定河投資公司負(fù)責(zé)的張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目共批復(fù)7個(gè)，涉及節(jié)水灌溉面積23.14萬畝，項(xiàng)目完成后年節(jié)水能力可達(dá)4494萬m3，工程總投資5.6億元?，F(xiàn)已完工張家口市地下水高效節(jié)水工程陽原縣項(xiàng)目、懷來縣洋河二灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程；正在建設(shè)涿鹿縣七一灌區(qū)節(jié)水綜合改造工程、宣化區(qū)洋河灌區(qū)節(jié)水綜合改造工程及懷安縣大洋河、小洋河、民生渠和洪塘河灌區(qū)節(jié)水綜合改造工程等5個(gè)項(xiàng)目。

2020年12月，張家口市政府印發(fā)了《張家口市永定河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制建立和節(jié)水工程建設(shè)實(shí)施意見》，提出“要按節(jié)水指標(biāo)約束項(xiàng)目區(qū)用水量，節(jié)約水量水權(quán)歸永定河投資公司，由永定河投資公司集中收儲(chǔ)和轉(zhuǎn)讓，收益由縣區(qū)政府、供水單位、運(yùn)營企業(yè)、永定河投資公司共享”，農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目完工后的節(jié)水量交易是平衡建設(shè)資金及工程運(yùn)行管護(hù)資金的重要途徑和直接收入來源，需對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易進(jìn)行深入研究。

3.實(shí)現(xiàn)永定河流域張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的關(guān)鍵因素

農(nóng)業(yè)用水水價(jià)、用水計(jì)量、用水管理與運(yùn)行管護(hù)、水權(quán)配置與流轉(zhuǎn)體系建設(shè)是農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易制度建立的關(guān)鍵性因素。

3.1 農(nóng)業(yè)用水水價(jià)

農(nóng)業(yè)用水水價(jià)是開展農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的關(guān)鍵因素。

張家口區(qū)域灌區(qū)國有工程供水計(jì)征水價(jià)0.10元/m3、灌區(qū)基本水費(fèi)2.6元/畝，農(nóng)業(yè)灌溉超限額部分征收水資源稅，地表水0.1元／m3，地下水0.2元／m3?？傮w來看，當(dāng)前合理的水價(jià)形成機(jī)制未普遍建立，農(nóng)業(yè)用水水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本，如涿鹿縣七一灌區(qū)骨干工程運(yùn)行維護(hù)成本約為0.303元/m3，懷來縣洋河二灌區(qū)成本水價(jià)約為0.29元/m3，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)用水水價(jià)約是運(yùn)行維護(hù)成本的30%，水費(fèi)收入不足以含蓋運(yùn)行維護(hù)開支，價(jià)格杠桿作用未有效發(fā)揮，不能有效反映水資源稀缺程度。

因此，要在水權(quán)交易中引入市場化價(jià)格機(jī)制，核定工程費(fèi)用、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用等，對(duì)水價(jià)進(jìn)行有效改革，促進(jìn)水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)。

3.2 農(nóng)業(yè)用水計(jì)量

農(nóng)業(yè)用水計(jì)量是開展農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的前提條件。

張家口區(qū)域部分灌區(qū)取水口存在計(jì)量設(shè)施配置不足，部分取水口計(jì)量設(shè)施存在不同程度損壞。此外，部分干渠引水口雖裝有計(jì)量設(shè)施，但干渠以下渠道缺少計(jì)量設(shè)施，農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量困難，對(duì)用水戶用水精準(zhǔn)測量存在一定難度，開展農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易不便。

開展水權(quán)交易，要加強(qiáng)用水監(jiān)測計(jì)量，在灌區(qū)取水口、渠道進(jìn)口及供水單位與用水主體水量交接點(diǎn)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，配置用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施。

3.3 農(nóng)業(yè)用水管理與運(yùn)行管護(hù)

農(nóng)業(yè)用水規(guī)范化管理和良好的運(yùn)行管護(hù)是節(jié)水工程實(shí)現(xiàn)節(jié)水量的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)節(jié)水量水權(quán)交易的基礎(chǔ)。

張家口區(qū)域灌區(qū)管理單位多為縣區(qū)水務(wù)行政部門下設(shè)的全額或差額事業(yè)單位；各村街委會(huì)設(shè)立灌溉用水管理組織，負(fù)責(zé)農(nóng)田灌溉與水費(fèi)收繳。灌區(qū)工程由灌區(qū)管理單位與用水管理組織分責(zé)管護(hù)，灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)干、支、斗渠等工程運(yùn)營維護(hù)，用水管理組織負(fù)責(zé)田間灌溉設(shè)施維護(hù)。灌區(qū)支出主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼與水費(fèi)收入，近年來水費(fèi)收入難以維持工程運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用。此外，灌區(qū)專業(yè)化、社會(huì)化管護(hù)水平不高，節(jié)水動(dòng)力不足。

要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理與運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。永定河流域張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目，按照“投、建、管、運(yùn)”一體化模式進(jìn)行用水管理與運(yùn)行管護(hù)，由永定河投資公司具體負(fù)責(zé)用水管理與運(yùn)行管護(hù)，或根據(jù)實(shí)際情況采取與縣區(qū)灌區(qū)管理單位共同管理等多種管理方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目的規(guī)范化管理和良好的運(yùn)行管護(hù)，夯實(shí)水權(quán)交易開展的基礎(chǔ)。

3.4 水權(quán)配置與流轉(zhuǎn)體系建設(shè)

水權(quán)配置與流轉(zhuǎn)體系是水權(quán)交易的核心環(huán)節(jié)。

水權(quán)配置方面。張家口市取用水戶水權(quán)較為清晰。《河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河北省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》，明確了張家口市用水總量控制目標(biāo)?！稄埣铱谑腥嗣裾k公室關(guān)于印發(fā)張家口市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》明確了張家口所轄各縣區(qū)的用水總量控制指標(biāo)。目前，張家口區(qū)域?qū)θ∮盟畱?，已?jīng)發(fā)放了取水許可證，明確其取水權(quán)；對(duì)灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶，已發(fā)放水權(quán)證，將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶。張家口區(qū)域正探索由永定河投資公司通過特許經(jīng)營等模式獲取節(jié)水量水權(quán)，但尚未形成節(jié)水量水權(quán)歸屬認(rèn)定制度。

水權(quán)流轉(zhuǎn)體系方面。水權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)有助于降低買賣雙方交易成本，促進(jìn)水權(quán)交易。張家口區(qū)域水權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)處于起步探索階段。2016年，張家口友誼水庫管理處、張家口響水堡水庫管理處與北京市官廳水庫管理處以0.294元/m3價(jià)格完成水權(quán)交易；2017年，張家口響水堡水庫管理處與北京市官廳水庫管理處以上游水庫放水0.06元/m3、官廳水庫收水0.35～0.40元/m3交易價(jià)格完成水權(quán)交易。

4.永定河流域張家口區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)交易的相關(guān)建議

一是加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目節(jié)水量水權(quán)交易基礎(chǔ)。建立健全水權(quán)交易制度體系為水權(quán)交易開展提供法律保障和政策依據(jù)，進(jìn)一步從法律、政策兩個(gè)維度推動(dòng)永定河流域健全水權(quán)交易制度。國家層面以流域?yàn)閱卧?，打破行政界限，出臺(tái)永定河流域范圍水權(quán)交易法律法規(guī)，加快立法進(jìn)程；流域內(nèi)省市政府對(duì)節(jié)水量水權(quán)確權(quán)與建立水權(quán)交易制度出臺(tái)支持政策，為農(nóng)業(yè)節(jié)水量水權(quán)確權(quán)和開展水權(quán)交易提供政策保障。

二是加快農(nóng)業(yè)用水水價(jià)改革、計(jì)量設(shè)施完善，提高用水管理和運(yùn)行管護(hù)水平。加快水價(jià)改革，進(jìn)一步發(fā)揮水價(jià)杠桿作用，引入市場化價(jià)格機(jī)制促進(jìn)水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)；構(gòu)建農(nóng)業(yè)節(jié)水自動(dòng)化、信息化水量計(jì)量設(shè)施體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)用水量精準(zhǔn)測量；按照“市場有需求、政府有需要、各方有共識(shí)、經(jīng)營有效益”的原則，采取“特許經(jīng)營+市場化運(yùn)營”模式，圍繞“節(jié)水能力變節(jié)水量，節(jié)水量變節(jié)水收益”的農(nóng)業(yè)節(jié)水核心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目的規(guī)范化管理和良好的運(yùn)行管護(hù)，通過市場化運(yùn)營方式實(shí)現(xiàn)節(jié)水量交易收益。

三是加快農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目節(jié)水量水權(quán)確權(quán)工作，探索多形式水權(quán)交易模式。按照“投、建、管、運(yùn)”一體化模式，采取特許經(jīng)營或共同管理等多種方式推進(jìn)節(jié)水量水權(quán)確權(quán)流轉(zhuǎn)；同時(shí)，充分發(fā)揮市場機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)、地區(qū)間、行業(yè)內(nèi)、跨行業(yè)水權(quán)交易和流域上下游之間橫向水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立?！?/p>

2022-12-25

王胤，男，漢族，永定河流域投資有限公司張家口分公司，實(shí)習(xí)生。

章寰，男，漢族，永定河流域投資有限公司張家口分公司，一級(jí)業(yè)務(wù)員。

于際偉，男，漢族，永定河流域投資有限公司張家口分公司，高級(jí)主管。