從“管制”走向“善治”：校院兩級(jí)管理體制改革的實(shí)踐與思考

王紅梅

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”期間要基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。大學(xué)治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，也被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，是建設(shè)高質(zhì)量教育體系、加快推進(jìn)“雙一流”建設(shè)、服務(wù)教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要保證。目前，大學(xué)治理依然面臨行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不平衡、開放性與多主體參與不足、放權(quán)與監(jiān)督問題機(jī)制不匹配等問題，校院兩級(jí)管理體制改革作為推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵切入點(diǎn)，對(duì)有效激發(fā)高校辦學(xué)活力、內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展?jié)摿?，進(jìn)一步提升辦學(xué)質(zhì)量和水平，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

然而，當(dāng)前高校校院兩級(jí)管理體制運(yùn)行中還存在一些突出的問題：一方面，高校管理者沒有充分重視對(duì)“被管理者”內(nèi)動(dòng)力和積極性的調(diào)動(dòng)，內(nèi)部管理還存在校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等、權(quán)力過于集中在學(xué)校高層、科層管理機(jī)構(gòu)膨脹、問責(zé)機(jī)制缺失等問題；[1]另一方面，部分高校雖然進(jìn)行了校院兩級(jí)管理體制改革的實(shí)踐探索，但改革進(jìn)程相對(duì)緩慢且存在“放與收”的反復(fù)狀態(tài)，“放管服”改革不徹底、該放的權(quán)力放不下去、下放的權(quán)力“接不住、用不好”等諸多問題。[2]這些問題直接制約了高校構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

基于此，研究對(duì)我國(guó)高校校院兩級(jí)管理體制改革歷程進(jìn)行全面梳理，并對(duì)某高校改革實(shí)踐案例進(jìn)行深入剖析，在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化校院兩級(jí)管理體制改革的對(duì)策建議。

一、我國(guó)高校校院兩級(jí)管理體制改革的發(fā)展歷程與問題

黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，國(guó)內(nèi)先后有多所高水平大學(xué)按照“放管服”的思路，開展了校院兩級(jí)管理體制改革。從改革核心思路上看，大致可分為改革探索期和規(guī)范發(fā)展期兩個(gè)階段。

一是改革探索期（2013—2019 年）。在此階段，高校校院兩級(jí)體制改革主要秉承十八屆三中全會(huì)精神，以激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力為目標(biāo)，深化“放管服”改革，以“放”為主、“管服”跟進(jìn)，結(jié)合事權(quán)下放財(cái)權(quán)、人事權(quán)，落實(shí)學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)。[3]按照改革切入點(diǎn)的不同，可細(xì)分為五種模式：一是完善聘約模式，通過明確各級(jí)崗位聘約合同，厘清校院兩級(jí)建設(shè)目標(biāo)和責(zé)權(quán)利關(guān)系；二是目標(biāo)協(xié)議模式，通過建立校院兩級(jí)權(quán)責(zé)清單，以協(xié)議授權(quán)形式下放權(quán)力；三是學(xué)科學(xué)部模式，通過調(diào)整院系、組建學(xué)部，完善以學(xué)科為單位的建設(shè)責(zé)任機(jī)制和資源下放機(jī)制；四是績(jī)效治理模式，通過財(cái)務(wù)管理改革，明確校院兩級(jí)經(jīng)濟(jì)權(quán)限，完善學(xué)院財(cái)務(wù)管理和績(jī)效考核細(xì)則；五是規(guī)范授權(quán)模式，在明晰學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)與權(quán)力的基礎(chǔ)上，下放人事權(quán)與財(cái)權(quán)，同時(shí)健全管理制度體系和監(jiān)督考核機(jī)制?？傮w上看，無論采取哪種模式開展校院兩級(jí)管理體制改革，都在一定程度上推動(dòng)了資源和權(quán)力向院系的下放。

二是規(guī)范發(fā)展期（2019 年至今）。黨的十九屆四中全會(huì)明確了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的行動(dòng)綱領(lǐng)，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域體制機(jī)制改革。在這一大背景下，高校校院兩級(jí)管理體制改革邁入了規(guī)范發(fā)展的新階段，改革的側(cè)重點(diǎn)在于強(qiáng)化制度建設(shè)，為落實(shí)“放管結(jié)合”建章立制，進(jìn)一步完善校院兩級(jí)管理相關(guān)制度體系。

第一，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，規(guī)范了校院黨組織的各項(xiàng)職責(zé)。各高校在貫徹落實(shí)條例過程中，以校院兩級(jí)黨組織為依托進(jìn)一步理順校院兩級(jí)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為深化改革提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。

第二，完善內(nèi)部治理。制度之治是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。對(duì)高校而言，制定實(shí)施大學(xué)章程、完善校院兩級(jí)管理制度體系是實(shí)現(xiàn)良法善治的必由之路。在落實(shí)“放管服”、推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革之后，各高校逐步搭建了以工作流程等慣例型軟法、學(xué)校指導(dǎo)意見等政策型軟法和章程等憲章型軟法為框架的校內(nèi)治理體系。[4]在這一過程中，高校逐步實(shí)現(xiàn)了由校外“硬法”管制向校內(nèi)“軟法”善治的轉(zhuǎn)變。

第三，規(guī)范議事規(guī)則。2019 年以來，教育部先后印發(fā)《普通高等學(xué)校黨委常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和校長(zhǎng)辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）議事規(guī)則示范文本》 《普通高等學(xué)校院（系）黨委會(huì)會(huì)議和黨政聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則示范文本》 等文件，對(duì)校院兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策范圍、原則、程序及其監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步完善了監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

總體上看，各高校校院兩級(jí)管理體制改革雖然各具特色，但都是通過聘約、協(xié)議、授權(quán)、績(jī)效激勵(lì)等方式來賦予學(xué)院權(quán)能，激發(fā)學(xué)院活力，使校院兩級(jí)在職、責(zé)、權(quán)、利各方面既區(qū)分清晰又協(xié)同一致，在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上穩(wěn)步深化改革。分階段來看，改革探索期的問題是“分權(quán)”下權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不健全、多元主體參與不充分，因此規(guī)范發(fā)展期的校院兩級(jí)管理體制改革從“以放為主”到“放管結(jié)合”，激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化，初步搭建了以堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，以學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力縱向分權(quán)為主要特征的現(xiàn)代大學(xué)制度主體框架，并逐漸實(shí)現(xiàn)三重轉(zhuǎn)變：一是從粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理，通過全面實(shí)施預(yù)算管理、優(yōu)化績(jī)效考核機(jī)制，提高校院兩級(jí)管理的科學(xué)化水平；[5]二是從“弱監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)監(jiān)督”，在推進(jìn)“全過程人民民主”的過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)校院兩級(jí)權(quán)力行使“全方位、全鏈條、全過程”的監(jiān)督；三是從“令行禁止”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽?，弱化自上而下的行政管控模式，?jiān)持以人民為中心的根本立場(chǎng)，貫徹習(xí)近平總書記“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的法治思想。[6]

二、國(guó)內(nèi)某高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的實(shí)踐案例

（一）改革背景與歷程

國(guó)內(nèi)某高校（以下簡(jiǎn)稱“某高校”）自2004年開始實(shí)行校院兩級(jí)管理體制改革，初步厘清校院兩級(jí)的權(quán)責(zé)劃分問題。但隨著高等教育的快速發(fā)展，現(xiàn)有的校院兩級(jí)管理體制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)其實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展的新要求。

為加快推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革，某高校于2015 年啟動(dòng)深化改革的調(diào)研工作；2018年，將校院兩級(jí)管理體制改革作為年度重點(diǎn)工作深入推進(jìn)，對(duì)改革的相關(guān)情況進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和研究；2019 年，擬定了 《校院兩級(jí)管理體制改革實(shí)施辦法》；2021 年，將校院兩級(jí)管理體制改革作為“十四五”時(shí)期的專項(xiàng)規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)。為適應(yīng)外部政策形勢(shì)變化，某高校的校院兩級(jí)管理體制改革同樣經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段的改革參考了上海交通大學(xué)的改革經(jīng)驗(yàn)，以落實(shí)“權(quán)責(zé)一致”為抓手，希望通過放權(quán)激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力；第二階段的改革更加注重制度體系建設(shè)，以學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任制為抓手，健全校院兩級(jí)激勵(lì)約束機(jī)制，加快推動(dòng)改革任務(wù)落細(xì)落實(shí)。

（二）現(xiàn)狀調(diào)查

2018 年，某高校編制了 《校院兩級(jí)管理體制改革學(xué)院權(quán)責(zé)調(diào)查問卷》 《校院兩級(jí)管理體制改革學(xué)校職能部門開放性問題問卷》，在校內(nèi)二級(jí)學(xué)院與核心職能部門開展問卷調(diào)查，16 個(gè)學(xué)院和6 個(gè)職能部門參與了此次調(diào)查。

1.學(xué)院權(quán)責(zé)調(diào)查

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)院對(duì)大部分權(quán)責(zé)的同意率都在90%以上，但對(duì)以下五項(xiàng)權(quán)責(zé)的同意率較低：（1）向?qū)W校專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)審委員推薦正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)人選（87.50%）；（2）依托二級(jí)學(xué)院紀(jì)委，自主開展學(xué)院經(jīng)費(fèi)使用的審計(jì)工作，報(bào)學(xué)校審核（56.25%）；（3）自行成立比價(jià)小組，采購(gòu)10 萬元及以下教學(xué)科研儀器設(shè)備，報(bào)學(xué)校備案（81.25%）；（4）自行成立比價(jià)小組，采購(gòu)10 萬元及以下的設(shè)備維修、升級(jí)服務(wù)，報(bào)資產(chǎn)處備案（87.50%）；（5）組建學(xué)院本科自主招生專家評(píng)審委員會(huì)，自主開展招生的初審、測(cè)試和入選資格認(rèn)定等工作（75.00%）。

在上述五項(xiàng)權(quán)責(zé)中，第（3）和第（4）項(xiàng)資源配置權(quán)與采購(gòu)有關(guān)。根據(jù)學(xué)院反饋的書面意見，其顧慮主要是認(rèn)為采購(gòu)屬于專業(yè)性較強(qiáng)的工作，應(yīng)由學(xué)校相關(guān)職能部門提供技術(shù)支持與服務(wù)。對(duì)于自行開展審計(jì)工作，學(xué)院認(rèn)為不應(yīng)由其承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)，因?yàn)閷W(xué)院無法配備專業(yè)的審計(jì)人員；對(duì)于開展本科自主招生初審、測(cè)試和入選資格認(rèn)定等工作，部分學(xué)院認(rèn)為這項(xiàng)工作會(huì)加重學(xué)院負(fù)擔(dān)，建議由學(xué)校統(tǒng)一組織；對(duì)于推薦正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)人選工作，學(xué)院認(rèn)為在操作過程中不好把握，容易引發(fā)較大矛盾。

2.職能部門權(quán)責(zé)調(diào)查

針對(duì)職能部門的調(diào)查，共收到關(guān)于適合授予學(xué)院的權(quán)力事項(xiàng)40 項(xiàng)，其中學(xué)生管理17 項(xiàng)、人事管理12 項(xiàng)、國(guó)際交流與合作6 項(xiàng)、研究生培養(yǎng)與管理3 項(xiàng)、科研管理和資產(chǎn)后勤管理各1項(xiàng)。建議授予學(xué)院的權(quán)力主要包括招生宣傳和學(xué)生日常管理、教師的考核與管理、副高級(jí)及以下教師分級(jí)分類聘任與考核、財(cái)務(wù)預(yù)算與決算的編制、留學(xué)生的日常管理等。

此外，在人事管理方面可部分下放給學(xué)院的權(quán)力還包括二級(jí)機(jī)構(gòu)績(jī)效總量審核和發(fā)放、制定學(xué)院的人事管理制度、教職工日常管理、年終考核及獎(jiǎng)懲管理、教師工作綜合評(píng)價(jià)和師德師風(fēng)考核等；同時(shí)職能部門建議將青年教師引進(jìn)、培養(yǎng)，人才梯隊(duì)建設(shè)，高層次人才引進(jìn)，人才隊(duì)伍激勵(lì)權(quán)限部分授予學(xué)院，切實(shí)發(fā)揮學(xué)院的主導(dǎo)作用。

某高校在本輪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，職能部門和學(xué)院對(duì)于改革的訴求存在不匹配之處，責(zé)權(quán)利的一致性不夠。職能部門認(rèn)為應(yīng)充分體現(xiàn)學(xué)院的辦學(xué)主體地位，在放權(quán)的同時(shí)，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和師資隊(duì)伍建設(shè)等日常管理工作和績(jī)效考核等職責(zé)應(yīng)由學(xué)院承擔(dān)。學(xué)院卻認(rèn)為學(xué)校更多地把責(zé)任下壓給學(xué)院，但相應(yīng)的人事權(quán)、財(cái)權(quán)下放得不夠，導(dǎo)致學(xué)院在行政人員和經(jīng)費(fèi)不足的情況下承擔(dān)了過多任務(wù)。部分學(xué)院建議按三年建設(shè)周期將經(jīng)費(fèi)、進(jìn)人指標(biāo)等打包下放給學(xué)院，實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并用正式文件明確學(xué)院與學(xué)校的責(zé)權(quán)利劃分。

（三）深入改革的成效及瓶頸

在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，某高校貫徹十九屆四中全會(huì)精神，加快推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開展了新一輪校院兩級(jí)管理體制改革，并取得了一定成效。

一是在全校范圍內(nèi)明確了進(jìn)一步推進(jìn)改革的信號(hào)。學(xué)校面向所有學(xué)院、職能部門就校院兩級(jí)管理體制改革的相關(guān)議題多次征求意見和建議，求同存異、加強(qiáng)引導(dǎo)，在改革目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容等方面初步形成共識(shí)，為改革的落地奠定了基礎(chǔ)。

二是進(jìn)一步完善改革實(shí)施辦法。學(xué)校根據(jù)對(duì)學(xué)院和職能部門的調(diào)研結(jié)果分析，制定完成了 《校院兩級(jí)管理體系改革實(shí)施方案》 《學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任書》 《學(xué)院績(jī)效考核指標(biāo)體系》 等相關(guān)文件。

三是部分改革舉措已付諸實(shí)施。一方面，學(xué)校的校院兩級(jí)管理體制改革涉及財(cái)務(wù)管理制度改革、人事管理制度改革、教學(xué)管理制度改革、學(xué)科建設(shè)和科研管理制度改革、招生和學(xué)生管理制度改革與國(guó)際化管理制度改革等6 大領(lǐng)域23 項(xiàng)改革舉措，其中部分舉措已順利實(shí)施，學(xué)院在副教授職稱評(píng)審、教師績(jī)效考核等方面的自主權(quán)得到了保障；另一方面，學(xué)校出臺(tái)了學(xué)院黨委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)的議事規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范了學(xué)院權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和議事決策程序，完善了學(xué)院內(nèi)部治理體系。

同時(shí)，某高校也清醒認(rèn)識(shí)到改革面臨的一些瓶頸問題。

一是財(cái)務(wù)管理制度改革還需進(jìn)一步推進(jìn)。由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、財(cái)務(wù)管理具有復(fù)雜性和高風(fēng)險(xiǎn)性，目前學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理權(quán)主要集中在職能部門，優(yōu)化學(xué)院經(jīng)費(fèi)分配模式、進(jìn)一步下放預(yù)算編制自主權(quán)和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理等方面的改革仍需進(jìn)一步推進(jìn)。

二是“放管服”改革不夠深入。在調(diào)研中，部分學(xué)院指出目前對(duì)學(xué)院的考核權(quán)集中在學(xué)校，學(xué)院很難做到按自己的目標(biāo)精準(zhǔn)推進(jìn)辦學(xué)規(guī)劃，因此建議學(xué)校將教學(xué)工作和科研工作考核權(quán)限逐步下放給學(xué)院，由學(xué)院依據(jù)學(xué)校相關(guān)規(guī)章開展分類管理和分類評(píng)價(jià)。

三是學(xué)院治理能力有待進(jìn)一步提升。部分學(xué)院反映，隨著權(quán)力的下放，矛盾也隨之下移。尤其是副高級(jí)職稱評(píng)審、教師獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效分配等下放到學(xué)院，容易引發(fā)人事管理的內(nèi)部矛盾，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層在行使自主權(quán)的過程中存在顧慮。同時(shí)學(xué)院也希望通過學(xué)校訂立制度、學(xué)院把嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、公平公正執(zhí)行的方式來幫助學(xué)院化解由改革帶來的內(nèi)部管理矛盾。由此看來，部分學(xué)院習(xí)慣于聽學(xué)校指揮，存在畏懼風(fēng)險(xiǎn)、不愿擔(dān)責(zé)、習(xí)慣把矛盾上交的依附性心理，需進(jìn)一步厘清校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系，完善學(xué)院治理體系、提升學(xué)院治理能力。

通過剖析學(xué)校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的實(shí)踐案例，可以發(fā)現(xiàn)：學(xué)校改革在一定程度上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下放，校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系得到了進(jìn)一步明確，部分解決了學(xué)院辦學(xué)活力不足的問題，但依然存在著不同利益主體在理念和政策執(zhí)行層面上凝聚共識(shí)的困難，在某些關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)上難以擺脫傳統(tǒng)“管制”思維的束縛，如部分學(xué)院基于不愿擔(dān)責(zé)的心態(tài)，在推進(jìn)改革方面較為消極，“放管服”改革深入落實(shí)不夠徹底等。因此，高校要推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不僅需要頂層設(shè)計(jì)，更需要落實(shí)得力、系統(tǒng)推進(jìn)。對(duì)于財(cái)務(wù)、人事、科研等各方面的改革需協(xié)同聯(lián)動(dòng)考慮，而不能簡(jiǎn)單、粗放地將所有辦學(xué)權(quán)力和責(zé)任下放給學(xué)院。這也在一定程度上反映了當(dāng)前高校推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的一些共性問題。

那么，在校院兩級(jí)管理體制改革過程中，如何使學(xué)?！胺拧钡冒残?，學(xué)院“接”得放心，職能部門“輔”得順心，促進(jìn)多元主體協(xié)同推進(jìn)，激發(fā)多方活力，實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)？一方面，我們需要從理念層面進(jìn)一步凝聚共識(shí)，校院兩級(jí)管理體制改革要建立起立體化、多主體有效協(xié)同配合的體系，從創(chuàng)新大學(xué)辦學(xué)理念的高度來統(tǒng)領(lǐng)校院兩級(jí)管理體制的全面改革；另一方面，校院兩級(jí)管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及學(xué)校治理體系的方方面面，在改革進(jìn)程中需要規(guī)劃好改革的路徑和抓手。

三、從“管制”到“善治”：校院兩級(jí)管理體制優(yōu)化的理念與路徑

在對(duì)我國(guó)高校校院兩級(jí)管理體制改革歷程和模式分析的基礎(chǔ)上，通過對(duì)某高校具體改革實(shí)踐案例的深入剖析可以看出，校院兩級(jí)管理體系改革中涉及不同利益主體，需厘清責(zé)權(quán)利關(guān)系，在校院開放系統(tǒng)中尋找有效的治理結(jié)構(gòu)，這與善治理念下的協(xié)同治理內(nèi)在本質(zhì)相契合。由此來看，回歸大學(xué)之道，實(shí)現(xiàn)從科層管制到多元善治的轉(zhuǎn)變，是校院兩級(jí)管理體制改革的必由之路。同時(shí)，還需在善治的理念下，通過制度協(xié)同、組織協(xié)同、功能協(xié)同實(shí)現(xiàn)校院兩級(jí)的良性協(xié)作。具體來說，在制度層面，校院兩級(jí)要構(gòu)建科學(xué)合理的制度體系，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配提供制度協(xié)同保障；在組織層面，要真正建立以人為本的協(xié)同治理機(jī)制，為提升改革成效提供組織協(xié)同支持；在功能層面，校院兩級(jí)要構(gòu)建起以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的學(xué)科治理體系，推進(jìn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際交流合作等大學(xué)功能協(xié)同，以一流學(xué)科建設(shè)促進(jìn)大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）走向善治：校院兩級(jí)管理體制改革的應(yīng)有之義

作為公共理性在公共治理實(shí)踐中的最佳形式與承載，善治契合了公共理性的“多元一致”、協(xié)商與互動(dòng)、公民權(quán)至上、服務(wù)中心主義和責(zé)任中心主義的公共性價(jià)值和倫理需求。[7]它以追求公共利益最大化為目標(biāo)，摒棄了傳統(tǒng)的自上而下、一刀切、碎片化的行政管理模式，是一種使不同利益主體緩解或放棄沖突，并以共同目標(biāo)為紐帶、以互動(dòng)合作為方式走到一起的旨在追求效率的治理模式。善治具有治理主體多元化、治理權(quán)威多樣化、注重平等協(xié)商、強(qiáng)調(diào)協(xié)同合作等特征。

善治理念與大學(xué)屬性、特征及發(fā)展規(guī)律具有很高的契合度。從大學(xué)的價(jià)值追求來看，大學(xué)以教書育人為本業(yè)、以追求學(xué)問為天職、以服務(wù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展為使命、以文化傳承和創(chuàng)新為宗旨，大學(xué)的存續(xù)和發(fā)展是校內(nèi)外多主體協(xié)同達(dá)成共同目標(biāo)的結(jié)果，因此，強(qiáng)調(diào)多元共治的善治是實(shí)現(xiàn)大學(xué)價(jià)值最契合的理念，也更有利于發(fā)揚(yáng)大學(xué)內(nèi)部的個(gè)體之善、集體之善和組織之善；從大學(xué)的組織屬性來看，大學(xué)的社會(huì)職能及其目標(biāo)的多樣性同樣導(dǎo)致了大學(xué)組織的復(fù)雜性，且目標(biāo)的多樣性程度越高，組織的復(fù)雜性也就越大。[8]在強(qiáng)調(diào)落實(shí)立德樹人根本任務(wù)、更好實(shí)現(xiàn)教書育人使命的要求下，大學(xué)只有超越“知識(shí)論”與“政治論”的單向思維，將二者融會(huì)貫通，實(shí)現(xiàn)由單邊主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變、由法制向法治轉(zhuǎn)變、由科層管制向人文善治轉(zhuǎn)變，才能彰顯“明明德、親民、止于至善”的大學(xué)之道，[9]最終形成“以人為本、權(quán)責(zé)一致、多方共治、管理科學(xué)”的校院兩級(jí)新型治理體系，[10]才能適應(yīng)高度復(fù)雜的大學(xué)組織屬性。而善治理念以大學(xué)精神彰顯、活力激發(fā)、績(jī)效提升為導(dǎo)向，推崇民主參與、協(xié)商共治，最能反映社會(huì)對(duì)大學(xué)以及大學(xué)自身對(duì)治理體系構(gòu)建的訴求和呼應(yīng)。

因此，在大學(xué)治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理、由自上而下的“管制”向多元參與的“善治”的轉(zhuǎn)變。

（二）協(xié)同共治：校院兩級(jí)管理體制優(yōu)化的路徑選擇

1.建章立制，明確權(quán)責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同

“善治”必以“良法”為憑依，一套權(quán)責(zé)清晰的管理制度體系是大學(xué)實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)。大學(xué)章程作為連接高等教育法規(guī)與學(xué)校內(nèi)部制度體系間的憲制性文件，應(yīng)是大學(xué)內(nèi)部治理的“最高法”，但由于歷史原因和路徑依賴，部分高校仍按照其舊有的制度慣性運(yùn)轉(zhuǎn)，章程在大學(xué)管理中發(fā)揮的作用不夠突出，甚至出現(xiàn)部分管理文件與章程相違背、章程被束之高閣的情況。

為保證校院兩級(jí)管理體制改革的科學(xué)有效推進(jìn)，必須通過構(gòu)建以大學(xué)章程為核心的制度體系，明確學(xué)校內(nèi)部各主體的權(quán)責(zé)清單，理順學(xué)校層面與院系層面的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力：一是明確學(xué)院的辦學(xué)主體地位和教學(xué)科研等基層組織的權(quán)力邊界；二是明確校部機(jī)關(guān)等職能部門的服務(wù)定位與權(quán)力邊界；三是明確校院兩級(jí)權(quán)力與職責(zé)范圍，在賦予學(xué)院自主權(quán)的同時(shí)落實(shí)學(xué)院辦學(xué)主體責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)管理重心下移。

同時(shí)，為將校院兩級(jí)權(quán)責(zé)清單落到實(shí)處，還應(yīng)完善相應(yīng)激勵(lì)約束機(jī)制。在學(xué)校層面，完善職能部門考核，重點(diǎn)建立對(duì)職能部門及相應(yīng)中層干部的考核體系，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，更好履行學(xué)校賦予的行政職責(zé)；在學(xué)院層面，構(gòu)建學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子任期考核評(píng)估體系，根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略以及各學(xué)院所承擔(dān)的具體辦學(xué)目標(biāo)與任務(wù)，以“一院一策”為原則，協(xié)商制訂學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任書、績(jī)效考核指標(biāo)體系，同時(shí)要求學(xué)院以學(xué)校的制度體系為依據(jù)和基礎(chǔ)，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整、完善學(xué)院的相關(guān)制度，使其與學(xué)校的發(fā)展相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)?？偠灾ㄟ^建章立制，明確權(quán)責(zé)清單及其激勵(lì)約束機(jī)制，可有效推進(jìn)校院兩級(jí)的制度協(xié)同。

2.以人為本，促進(jìn)多元共治，實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同

黨的十八屆五中全會(huì)提出“以人民為中心”的發(fā)展思想，是對(duì)“以人為本”傳統(tǒng)價(jià)值觀的繼承與升華，也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心，而構(gòu)建多元共治格局是踐行這一思想的重要手段。所謂共治是在相對(duì)平等與相互尊重的基礎(chǔ)上，通過合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的活動(dòng)，進(jìn)一步厘定和規(guī)范多元治理主體之間的關(guān)系模式，以充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，實(shí)現(xiàn)一種集體行動(dòng)的建構(gòu)，[11]從而提高組織效能。

在大學(xué)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，多元共治作為一種以人為本的共享治理方式，可以對(duì)大學(xué)行政權(quán)力形成有效約束，是大學(xué)處理各種組織復(fù)雜關(guān)系的理想形式。因此，在校院兩級(jí)管理體制改革的過程中，通過構(gòu)建多元主體共治的治理體制，以人為中心、以目標(biāo)為導(dǎo)向，推進(jìn)組織協(xié)同，成為大學(xué)走向善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體來說，一是要加強(qiáng)校院兩級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面要充分發(fā)揮學(xué)校黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)；另一方面，學(xué)院黨組織要積極發(fā)揮主體作用，充分調(diào)動(dòng)黨員干部和師生的積極性，促進(jìn)教學(xué)科研管理等各項(xiàng)工作提質(zhì)增效。二是要構(gòu)建校院兩級(jí)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力協(xié)調(diào)共治的格局，重點(diǎn)在于健全校院兩級(jí)學(xué)術(shù)組織及其管理運(yùn)行機(jī)制。在學(xué)校層面，建立以“教授治學(xué)”為導(dǎo)向、以學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織為載體的學(xué)術(shù)治理框架；在學(xué)院層面，把教育教學(xué)、科學(xué)研究等學(xué)術(shù)權(quán)力充分授予教學(xué)科研人員，實(shí)現(xiàn)學(xué)院內(nèi)部學(xué)術(shù)和行政權(quán)力的分權(quán)制衡。同時(shí)，以推進(jìn)學(xué)院基層民主為抓手，弘揚(yáng)學(xué)術(shù)民主、保障學(xué)術(shù)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)個(gè)體學(xué)術(shù)權(quán)力與組織學(xué)術(shù)權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是形成以“全過程民主”為導(dǎo)向、以師生為中心的民主監(jiān)督體系，充分發(fā)揮校院兩級(jí)教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)、研代會(huì)等組織的民主監(jiān)督功能，圍繞權(quán)力“行使前、行使中、行使后”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，始終讓權(quán)力處于師生的監(jiān)督之下，真正實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”[12]。

3.爭(zhēng)創(chuàng)一流，優(yōu)化學(xué)科治理，實(shí)現(xiàn)功能協(xié)同

學(xué)科建設(shè)是學(xué)校的“龍頭”。大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)、學(xué)術(shù)使命、學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)聲譽(yù)的達(dá)成都依賴于大學(xué)內(nèi)部各學(xué)科的教育和學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的積累和發(fā)揮。[13]相對(duì)應(yīng)地，學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際交流合作等重要功能的發(fā)揮也都是學(xué)科建設(shè)質(zhì)量和水平的重要體現(xiàn)。一流學(xué)科建設(shè)就是一流大學(xué)職能充分展現(xiàn)的過程。作為善治理念下校院兩級(jí)體制優(yōu)化的重要內(nèi)容，學(xué)科治理既是大學(xué)治理向縱深拓展和深化的產(chǎn)物，又是改良校院兩級(jí)組織場(chǎng)域、治理格局的重要橋梁，能為校院兩級(jí)管理體制改革提供來自學(xué)術(shù)基層和學(xué)科深層的持續(xù)動(dòng)力。[14]然而，目前大多數(shù)高校在學(xué)科治理方面還存在著領(lǐng)導(dǎo)體制僵化、學(xué)術(shù)組織失能、治理機(jī)構(gòu)依附于行政部門、學(xué)科團(tuán)隊(duì)虛置化、學(xué)科資源配置低效、學(xué)科文化急躁和功利化等問題。要解決這些問題，亟須以學(xué)校頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)、以學(xué)院治理為基石構(gòu)建學(xué)科治理新體系。一方面，學(xué)校要進(jìn)一步完善學(xué)科建設(shè)重大事項(xiàng)研討和決策機(jī)制，在優(yōu)化學(xué)科布局、謀劃發(fā)展重點(diǎn)、確定發(fā)展方向等學(xué)科建設(shè)重大事項(xiàng)上，充分發(fā)揮各學(xué)院的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)和學(xué)科建設(shè)專家咨詢委員會(huì)等學(xué)術(shù)和專家組織的評(píng)議和咨詢作用，充分發(fā)揮學(xué)校黨委和行政的決策作用，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)頂層設(shè)計(jì)決策力。另一方面，作為學(xué)術(shù)組織的學(xué)院承擔(dān)著學(xué)科治理的主體責(zé)任，應(yīng)主動(dòng)謀求學(xué)科治理同校院治理及學(xué)術(shù)管理的兼容與耦合，為學(xué)科治理提供充足的組織和制度保障，通過鼓勵(lì)學(xué)科學(xué)術(shù)自組織發(fā)展，以資源和機(jī)制保障“大師+團(tuán)隊(duì)”建設(shè)。同時(shí)，以學(xué)科交叉融合發(fā)展為導(dǎo)向，探索招生指標(biāo)投放、建設(shè)資金投入等多種資源配置方式，對(duì)能夠彰顯學(xué)校優(yōu)勢(shì)與特色、面向?qū)W科前沿和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男屡d交叉學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目或平臺(tái)加大培育力度，引導(dǎo)學(xué)科面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康，高質(zhì)量服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。