孔令杰

一、“南海行為準(zhǔn)則”磋商取得的進(jìn)展

(一)“南海行為準(zhǔn)則”問(wèn)題的由來(lái)及“準(zhǔn)則”的制定依據(jù)

通過(guò)給有關(guān)當(dāng)事方制定一套行為規(guī)范來(lái)管理南海問(wèn)題，這一想法和動(dòng)議可以追溯到20世紀(jì)90年代初。在菲律賓推動(dòng)下，東盟六國(guó)外長(zhǎng)于1992年7月22日在馬尼拉發(fā)表“東盟關(guān)于南海的聲明”，要求各方制定“南海國(guó)際行為準(zhǔn)則”。(1)The ASEAN Declaration on the South China Sea，adopted in Manila，the Philippine on 22 July 1992. “聲明”已包含《南海各方行為宣言》的部分核心要素，包括強(qiáng)調(diào)由直接的爭(zhēng)端當(dāng)事方通過(guò)和平方式且不訴諸武力解決與南海相關(guān)的主權(quán)和管轄權(quán)問(wèn)題，督促有關(guān)各方實(shí)施自我限制，為這些爭(zhēng)端的最終解決創(chuàng)造積極氛圍，在不影響主權(quán)和管轄權(quán)問(wèn)題的前提下積極探索南海各領(lǐng)域合作。“聲明”第4段寫(xiě)道：“有關(guān)各方適用《東南亞友好合作條約》所包含的原則作為基礎(chǔ)達(dá)成一份關(guān)于南海的國(guó)際行為準(zhǔn)則(a code of international conduct over the South China Sea)”。1999年11月，東盟各國(guó)在菲律賓和越南準(zhǔn)備的草案基礎(chǔ)上達(dá)成了“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”。(2)ASEAN Regional Code of Conduct in the South China Sea，adopted in November 1999. 此份文件明確規(guī)定自身僅適用于南沙群島和西沙群島在南海中的“爭(zhēng)議區(qū)”(Disputed Area)，要求有關(guān)當(dāng)事方自我限制，不在位于爭(zhēng)議區(qū)內(nèi)的目前尚無(wú)人類定居的島礁沙灘及其他地物上定居或構(gòu)筑設(shè)施。中國(guó)一貫主張由直接的爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)談判解決南海爭(zhēng)端，起初對(duì)東盟或其中某些成員國(guó)提出的關(guān)于擬定行為準(zhǔn)則的動(dòng)議和提議并不熱心，也沒(méi)有同意與東盟各國(guó)進(jìn)行正式談判，但中國(guó)做了大量的準(zhǔn)備工作。在收到東盟方面準(zhǔn)備的文本后，2000年3月，中國(guó)與東盟各國(guó)在泰國(guó)華欣正式啟動(dòng)談判，并在隨后的20個(gè)月內(nèi)進(jìn)行了密集的多邊和雙邊談判。2002年11月4日，中國(guó)和東盟十國(guó)的代表在柬埔寨金邊簽署《南海各方行為宣言》(簡(jiǎn)稱《宣言》)。(3)Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，signed in Phnom Penh，Cambodia on 4 November 2002.《宣言》被視為中國(guó)和東盟各國(guó)關(guān)系史上具有里程碑意義的一份文件，它開(kāi)啟了中國(guó)與東盟各國(guó)攜手維護(hù)南海安全秩序及和平穩(wěn)定的新篇章。(4)王毅：《繼承〈宣言〉精神，凝聚地區(qū)共識(shí)，共建和平、友誼、合作之海——王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)在“紀(jì)念〈南海各方行為宣言〉簽署20周年研討會(huì)”開(kāi)幕式上的致辭》，2022年7月25日，北京，https://www.mfa.gov.cn/wjbzhd/202207/t20220725_10727038.shtml。

《宣言》第10段寫(xiě)道，“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力”。(5)《宣言》英文本第10段寫(xiě)道：“The Parties concerned reaffirm that the adoption of a code of conduct in the South China Sea would further promote peace and stability in the region and agree to work，on the basis of consensus，towards the eventual attainment of this objective”。第10段寫(xiě)明了擬定“南海行為準(zhǔn)則”(簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)的必要性，表達(dá)了各方致力于實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的莊嚴(yán)承諾，確定了各方達(dá)成“準(zhǔn)則”的工作方法，確立了《宣言》與“準(zhǔn)則”之間在歷史、政治、法律和機(jī)制上的緊密聯(lián)系。值得注意的是，第10段沒(méi)有寫(xiě)明各方何時(shí)啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商，如何草擬、形成、磋商、通過(guò)案文，何時(shí)簽署和達(dá)成“準(zhǔn)則”，以及“準(zhǔn)則”磋商的其他重要程序性事項(xiàng)。同時(shí)，該段及《宣言》的其它部分亦未對(duì)“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)、與《宣言》之間的關(guān)系、地域適用范圍及其框架、主要組成部分和核心條款等問(wèn)題，做出明文規(guī)定，或在這些方面提供任何清晰的指引。換言之，各方在2002年僅同意朝著達(dá)成“準(zhǔn)則”的目標(biāo)努力，并把與“準(zhǔn)則”磋商有關(guān)的程序性和實(shí)體性事項(xiàng)留待各方在磋商中協(xié)商解決。

(二)“南海行為準(zhǔn)則”磋商的啟動(dòng)和進(jìn)展

中國(guó)和東盟各國(guó)在關(guān)于《宣言》落實(shí)的多份聯(lián)合聲明和文件中確認(rèn)和重申，達(dá)成“準(zhǔn)則”是各方在《宣言》中做出的莊嚴(yán)承諾，是全面有效落實(shí)《宣言》的一個(gè)重要組成部分、一項(xiàng)重要工作、一個(gè)重要目標(biāo)。其中，2011年7月達(dá)成的“落實(shí)《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針”第6段重申，各方致力于邁向最終制訂“南海行為準(zhǔn)則”的目標(biāo)。(6)Guidelines for the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，adopted in Bali，Indonesia on 20 July 2011.2012年起，菲律賓、東盟、印度尼西亞等方面先后分別提出各自關(guān)于南海行為準(zhǔn)則的“草案”“建議要素”“零號(hào)草案”等文件，試圖先行協(xié)調(diào)東盟各方立場(chǎng)，推動(dòng)中國(guó)同意啟動(dòng)磋商，并在“準(zhǔn)則”磋商問(wèn)題上占據(jù)主動(dòng)。(7)Carlyle A. Thayer，“ASEAN’S Code of Conduct in the South China Sea: A Litmus Test for Community-Building?，” The Asia-Pacific journal，Vol. 10，No. 4，August 2012；Mark J. Valencia，“Navigating Differences: What the ‘Zero Draft’ Code of Conduct for the South China Sea Says (and Doesn’t Say)”，Global Asia，Vol. 8，No. 1，March 2013.2013年8月5日，王毅外長(zhǎng)表示，中國(guó)與東盟各國(guó)已同意在落實(shí)《宣言》框架下探討推進(jìn)“準(zhǔn)則”進(jìn)程。他發(fā)表了關(guān)于“準(zhǔn)則”磋商的四點(diǎn)看法，即“合理預(yù)期、協(xié)商一致、排除干擾、循序漸進(jìn)”，這四項(xiàng)原則為日后的磋商進(jìn)程框定了方向、奠定了主基調(diào)、明確了方式方法。(8)王毅談“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)程，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201308/t20130805_323977.shtml。同年9月，在中國(guó)和東盟落實(shí)《宣言》第六次高官會(huì)和第九次聯(lián)合工作組會(huì)議上，各方正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商。(9)鐘聲：《務(wù)實(shí)推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年9月16日第5版。

在前期形成的兩份重要共識(shí)文件和重大復(fù)雜問(wèn)題清單基礎(chǔ)上，2017年8月，中國(guó)與東盟各國(guó)達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則框架”。(10)Framework of the Code of Conduct in the South China Sea，adopted in Manila，the Philippines on 6 August 2017.“準(zhǔn)則框架”為下一步磋商特別是形成談判文本草案，提供了不可或缺的工作基礎(chǔ)。這也表明，各方?jīng)]有同意把任何一方先前自行準(zhǔn)備的文本作為談判文本草案，而是決定由各方共同確定框架，在框架基礎(chǔ)上由各方提交建議條款，并匯總和整合全部文本以此形成一份談判文本草案。根據(jù)公開(kāi)發(fā)布的信息，“準(zhǔn)則框架”共有三個(gè)組成部分：(1)序言條款，(2)一般條款，(3)最后條款。(11)Ian Storey，“Anatomy of the Code of Conduct Framework for the South China Sea”，Maritime Awareness Project Analysis，August 24，2017，https://map.nbr.org/wp-content/uploads/2020/09/analysis_storey_082417.pdf.其中，第一部分是“準(zhǔn)則”的序言，將載明“準(zhǔn)則”的依據(jù)、“準(zhǔn)則”與《宣言》的關(guān)系、達(dá)成“準(zhǔn)則”的重要意義以及各方的愿景。第二部分構(gòu)成“準(zhǔn)則”的主干，包含大部分的實(shí)質(zhì)條款，共分為三節(jié)，即“準(zhǔn)則”的目標(biāo)、“準(zhǔn)則”的原則及各方的承諾。承諾一節(jié)顯然是“準(zhǔn)則”最核心的實(shí)體內(nèi)容，規(guī)范各方在一般合作義務(wù)、海上務(wù)實(shí)合作、自我限制、增進(jìn)信任和信心、避免事件、管理事件與其他承諾等方面的具體行為。第三部分為最后條款，處理有關(guān)“準(zhǔn)則”執(zhí)行機(jī)制、實(shí)施評(píng)估、生效及第三方等事項(xiàng)。

“準(zhǔn)則框架”的達(dá)成極大地加快了各方形成“準(zhǔn)則”談判文本草案的步伐。2018年8月，中國(guó)和東盟各國(guó)通過(guò)“南海行為準(zhǔn)則單一談判文本草案”。(12)Single Draft Code of Conduct in the South China Sea Negotiating Text，adopted in Singapore on 3 August 2018.據(jù)透露，“單一談判文本草案”是一份A4紙尺寸、19頁(yè)長(zhǎng)的文本。它的一部分文本直接來(lái)自“框架”，大部分文本則來(lái)自各方提交的建議條款。根據(jù)之前商定的工作方法，各方?jīng)Q定由中國(guó)和東盟國(guó)家落實(shí)《宣言》聯(lián)合工作組(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)合工作組”)負(fù)責(zé)審讀案文，并在這方面接受中國(guó)和東盟國(guó)家落實(shí)《宣言》高官會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“高官會(huì)”)的領(lǐng)導(dǎo)和指示。

案文的一讀程序隨即啟動(dòng)，主要工作是整理、梳理和理順文本，審讀的重點(diǎn)是各方單獨(dú)提交的建議條款，目標(biāo)是去除和減少SDNT不同部分、各節(jié)、條款在內(nèi)容和表述上存在的重疊、重復(fù)、多余之處，并在必要、可能和可行的情況下和范圍內(nèi)整合文本。顯然，聯(lián)合工作組在一讀階段便把工作重心放在文本整合上是不明智甚至是不可行的，這很可能導(dǎo)致文本初步磋商因各方在條款內(nèi)容和用語(yǔ)上存在較大分歧等原因而陷入僵局或遭到過(guò)分拖延，影響各方循序漸進(jìn)推進(jìn)磋商的總體安排及盡早達(dá)成“準(zhǔn)則”的決心和信心。另外，雖然案文一讀主要是文字編輯工作，但由于“單一談判文本草案”的體量龐大，且理順和整合文本的工作量巨大，一讀成為一項(xiàng)非常費(fèi)時(shí)費(fèi)力且考驗(yàn)聯(lián)合工作組耐心的細(xì)致工作。2019年7月，各方在預(yù)定的工作計(jì)劃日期之前完成了一讀工作。(13)https://www.chinadailyasia.com/articles/150/234/212/1564567550878.html?newsId=90597.據(jù)伊恩·斯托雷(Ian Storey)透露，一讀后的文本去除了重復(fù)性的文字，并在有關(guān)條款上標(biāo)注了當(dāng)事方的單獨(dú)或共同意見(jiàn)。(14)Ian Storey，“As ASEAN and China Discuss a Code of Conduct for the South China Sea，America Looks on Skeptically”，24 October 2019. https://www.iseas.edu.sg/media/commentaries/as-asean-and-china-discuss-a-code-of-conduct-for-the-south-china-sea-america-looks-on-sceptically-by-ian-storey.

經(jīng)過(guò)一次回顧和總結(jié)性的會(huì)議，聯(lián)合工作組就“準(zhǔn)則”下一步磋商涉及的重要程序性事項(xiàng)和實(shí)體性問(wèn)題初步交換意見(jiàn)，并決定進(jìn)入二讀程序。二讀的工作重點(diǎn)是進(jìn)一步整合文本。從整合多邊案文文本的技術(shù)角度而言，針對(duì)各方暫時(shí)無(wú)法在內(nèi)容和用語(yǔ)上達(dá)成一致的條款，審讀者在二讀過(guò)程中可以采用以下方式來(lái)盡力將其整合成可全面、準(zhǔn)確反映各方意見(jiàn)的文本：(1)使用不同的顏色來(lái)標(biāo)注和區(qū)分文本的來(lái)源(2)使用不同的符號(hào)來(lái)標(biāo)識(shí)各方已經(jīng)達(dá)成一致與尚存在不同意見(jiàn)的文本部分(3)在經(jīng)過(guò)初步整合的文本上標(biāo)注有關(guān)當(dāng)事方所持的反對(duì)或個(gè)別意見(jiàn)，包括保留意見(jiàn)以及在做出進(jìn)一步考慮后另行提供替代性建議文本(4)將一時(shí)難以整合的條款列為替代性的建議文本或其他文本。實(shí)際上，整合文本的過(guò)程是各方在有關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題上逐步縮小分歧、積累共識(shí)、達(dá)成一致的過(guò)程。2019年底，新冠肺炎疫情爆發(fā)，繼而發(fā)展成全球大流行性疫情，直接導(dǎo)致“準(zhǔn)則”案文二讀工作中斷。聯(lián)合工作組直到2022年5月才在金邊舉行了疫情爆發(fā)以來(lái)的首次線下會(huì)議，(15)https://asean2022.mfaic.gov.kh/posts/2022-05-27-News-The-36th-Meeting-of-the-ASEAN-China-Joint-Working-Group-on-the-Implementation-of-the-Declaration-on--09-52-00.各方在2022年10月舉行的第37次聯(lián)合工作組會(huì)議上重啟案文二讀。(16)https://asean2022.mfaic.gov.kh/posts/2022-10-07-News-The-37th-Meeting-of-the-ASEAN-China-Joint-Working-Group-on-the-Implementation-of-the-Declaration-of--11-41-08.

(三)“南海行為準(zhǔn)則”磋商面臨的形勢(shì)和問(wèn)題

二讀結(jié)束后，“準(zhǔn)則”案文磋商將進(jìn)入一個(gè)更加關(guān)鍵且更具挑戰(zhàn)性的階段，聯(lián)合工作組的中心任務(wù)變成將現(xiàn)有案文整合成一份在形式和內(nèi)容上協(xié)調(diào)、一致、統(tǒng)一的單一文本。在新冠肺炎疫情爆發(fā)前，特別是在各方于2018年8月達(dá)成“單一談判文本草案”之后，李克強(qiáng)總理和王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)曾公開(kāi)表示希望各方能在三年內(nèi)完成案文磋商并達(dá)成“準(zhǔn)則”。(17)《李克強(qiáng)在第三屆東亞峰會(huì)上的講話》，2018年11月15日，新加坡，《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月16日第2版。王毅回應(yīng)對(duì)COC磋商的四個(gè)疑問(wèn)，2019年7月31日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/201908/t20190801_359333. shtml。然而，各方從未公開(kāi)表示就“準(zhǔn)則”磋商達(dá)成過(guò)時(shí)間表，也沒(méi)有為達(dá)成“準(zhǔn)則”確定一個(gè)期限。各方僅在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)重申將共同致力于盡早達(dá)成更加富有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的、有效的“準(zhǔn)則”。

對(duì)于下一步磋商的步驟、方式、方法等程序性事項(xiàng)，中國(guó)和東盟國(guó)家沒(méi)有公開(kāi)相關(guān)信息，包括：各方在二讀結(jié)束后是否需要進(jìn)行案文的三讀；將會(huì)采取哪些關(guān)鍵步驟來(lái)實(shí)質(zhì)推進(jìn)案文的磋商工作；是否考慮組建由部分當(dāng)事國(guó)代表組成的一個(gè)或幾個(gè)案文起草小組，并授權(quán)它們分別負(fù)責(zé)折中、整合、重寫(xiě)各方存在較大分歧的部分及有關(guān)條款，還是繼續(xù)由各方在聯(lián)合工作組機(jī)制下一起整合各部分的案文；除了增加聯(lián)合工作組正式會(huì)議的頻次，各方是否考慮在會(huì)議召開(kāi)前加大協(xié)調(diào)工作力度，以及是否會(huì)訴諸非正式外交。目前，外界唯一清楚的一點(diǎn)是，各方將采用協(xié)商一致的工作方式繼續(xù)推進(jìn)磋商，并依照該原則達(dá)成“準(zhǔn)則”。

在下一步磋商涉及的實(shí)體問(wèn)題方面，以下五個(gè)問(wèn)題對(duì)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程及最終達(dá)成的案文文本具有實(shí)質(zhì)性、整體性甚至決定性的影響：(1)“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)；(2)“準(zhǔn)則”的地理適用范圍；(3)“準(zhǔn)則”與《宣言》的關(guān)系；(4)“準(zhǔn)則”的執(zhí)行機(jī)制；(5)“準(zhǔn)則”與其他國(guó)家的關(guān)系。有關(guān)各方在這些問(wèn)題上所持的立場(chǎng)和觀點(diǎn)并不一致，或存在較大分歧、難以協(xié)調(diào)甚至是直接對(duì)立的。

“準(zhǔn)則”磋商是備受域內(nèi)外國(guó)家關(guān)注的國(guó)際事件。尤其值得注意的是，美國(guó)等域外國(guó)家不斷加大對(duì)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程的介入和干預(yù)，早期呼吁各方基于包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《公約》)在內(nèi)的國(guó)際法盡早達(dá)成具有法律拘束力的文件；在中國(guó)和東盟各國(guó)達(dá)成“準(zhǔn)則框架”、穩(wěn)步推進(jìn)措施并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展后，美國(guó)等國(guó)則改變態(tài)度，無(wú)端指責(zé)中國(guó)借助“準(zhǔn)則”磋商穩(wěn)住東盟各國(guó)，給本國(guó)在南海的非法主張披上合法外衣，又稱還在磋商形成中的“準(zhǔn)則”根本無(wú)法限制中國(guó)在南海愈加具有挑釁性的動(dòng)作與過(guò)度聲索，“準(zhǔn)則”將破壞以規(guī)則為基礎(chǔ)的海洋秩序，等等。

學(xué)界關(guān)于“準(zhǔn)則”問(wèn)題的研究緊跟磋商步調(diào)，涉及“準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)程和前景、程序和實(shí)體問(wèn)題及各方立場(chǎng)和主張等方面。(18)中文文獻(xiàn)可參見(jiàn)李金明：《從東盟南海宣言到南海各方行為宣言》，《東南亞》2004年第3期，第3136頁(yè)；黃瑤：《“南海行為準(zhǔn)則”的制定：進(jìn)展、問(wèn)題與展望》，《法治社會(huì)》2016年第1期，第2336頁(yè)；陳慈航、孔令杰：《中美在“南海行為準(zhǔn)則”問(wèn)題上的認(rèn)知差異與政策互動(dòng)》，《東南亞研究》2018年第3期，第81107頁(yè)；周士新：《〈南海行為準(zhǔn)則〉與地區(qū)秩序的重構(gòu)》，《南洋問(wèn)題研究》2022年第3期，第4150頁(yè)。英文文獻(xiàn)可參見(jiàn)：Nguyen Hong Thao，“Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea”，Ocean Development & International Law，Vol 32，No. 2，2001，105-130. Carlyel A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol. 33，No. 2，2013，pp.75-84；Carlyle A. Thayer，“A Sneak Peak at the ASEAN-China Single Draft Code of Conduct South China Sea Negotiating Text”，3 August 2018，https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/；Raul (Pete) Pedrozo，“Is a South China Sea Code of Conduct Viable?”，International Law Studies，Vol. 97，2021，pp.938-955；Hoang Thi Ha，“Catching Dreams or Chasing Shadows for South China Sea Code of Conduct”，Strait Times，27 August 2022，https://www.straitstimes.com/opinion/catching-dreams-or-chasing-shadows-for-south-china-sea-code-of-conduct.總體而言，囿于可獲及的公開(kāi)信息，國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究與實(shí)際有明顯的脫節(jié)，存在很大的滯后性，缺乏必要的前瞻性，甚至對(duì)我國(guó)在“準(zhǔn)則”磋商問(wèn)題上的立場(chǎng)和政策存在不準(zhǔn)確的認(rèn)知。境外學(xué)者發(fā)表的研究成果表明，他們大多通過(guò)有關(guān)途徑獲取了磋商的相關(guān)文本和內(nèi)部信息，往往站在本國(guó)或特定立場(chǎng)上，所持觀點(diǎn)具有明顯的傾向性和導(dǎo)向性，且在近年來(lái)提出所謂“準(zhǔn)則”無(wú)用論、磋商注定失敗論、中國(guó)承擔(dān)有關(guān)責(zé)任論等論調(diào)，唱衰磋商并試圖把“準(zhǔn)則”磋商失敗的責(zé)任提前歸咎于中方。上述情況導(dǎo)致中外學(xué)界在“準(zhǔn)則”磋商前景及相關(guān)重要程序和實(shí)體問(wèn)題上的分歧大于共識(shí)，且沒(méi)有形成有意義的對(duì)話和有效的溝通。

因此，我們認(rèn)為非常有必要從國(guó)際法角度討論對(duì)案文磋商、文本審讀、文本整合等具有重要影響的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。需要指出的是，我們的討論顯然有必要限定在國(guó)際法的角度和范圍內(nèi)，因?yàn)檫@些問(wèn)題很大程度上是政治性的，只有中國(guó)和東盟國(guó)家才有權(quán)圍繞這些問(wèn)題在談判桌上進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、做出妥協(xié)、達(dá)成一致；不過(guò)，最終達(dá)成的解決方案必須是可以為各方接受的，且往往是基于相關(guān)國(guó)際法形成的能夠平衡各方利益的、折中的妥協(xié)方案。

二、“南海行為準(zhǔn)則”磋商涉及的主要國(guó)際法問(wèn)題

(一)各方在“南海行為準(zhǔn)則”問(wèn)題上達(dá)成的原則共識(shí)

在討論“南海行為準(zhǔn)則”磋商涉及的主要國(guó)際法問(wèn)題之前，有必要先交代各方在“準(zhǔn)則”的宗旨目標(biāo)、調(diào)整事項(xiàng)、法律基礎(chǔ)、基本屬性等方面形成的原則共識(shí)。為便于討論，我們可以依照不同的標(biāo)準(zhǔn)將“準(zhǔn)則”磋商涉及的國(guó)家分為如下幾類：(1)《宣言》的簽字國(guó)及“準(zhǔn)則”磋商的當(dāng)事國(guó)與其他國(guó)家；(2)南海爭(zhēng)端的直接當(dāng)事國(guó)與非直接當(dāng)事國(guó)；(3)南海的沿海國(guó)與非沿海國(guó)。

第一，中國(guó)與東盟十國(guó)是《宣言》的當(dāng)事國(guó)，是“準(zhǔn)則”磋商的當(dāng)事國(guó)，也是未來(lái)達(dá)成的“準(zhǔn)則”的當(dāng)事國(guó)，東盟作為一個(gè)整體不是當(dāng)事方，其他國(guó)家也不是當(dāng)事方。

第二，中國(guó)和東盟各國(guó)基于我國(guó)倡導(dǎo)并依循的關(guān)于解決南海問(wèn)題的“雙軌思路”，在全面有效落實(shí)《宣言》框架下推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商。依照“雙軌思路”，關(guān)于南海的有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)。(19)鐘聲：《堅(jiān)持以“雙軌思路”處理南海問(wèn)題》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月7日第21版。“準(zhǔn)則”非但不旨在解決這些長(zhǎng)期持續(xù)存在且一時(shí)難以解決的領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端，它恰恰建立爭(zhēng)端直接當(dāng)事方暫時(shí)擱置爭(zhēng)議、與相關(guān)的利害關(guān)系方共同管理爭(zhēng)端的共識(shí)之上。換言之，“準(zhǔn)則”只是一份調(diào)整、規(guī)制和指引各方行為的規(guī)范性文件，調(diào)整的主要對(duì)象是這些未決的爭(zhēng)端，目標(biāo)不是解決它們，而是管理好它們，避免有關(guān)各方因這些爭(zhēng)端發(fā)生沖突；一旦發(fā)生沖突，則要通過(guò)“準(zhǔn)則”確立起來(lái)的規(guī)范、制度和機(jī)制迅速、有效地管控好沖突，防止事態(tài)升級(jí)、沖突加劇、爭(zhēng)端復(fù)雜化；并通過(guò)實(shí)施建立信心措施、推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作等增進(jìn)各方互信，為直接爭(zhēng)端當(dāng)事方最終解決爭(zhēng)端創(chuàng)造有利條件；進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由中國(guó)和東盟各國(guó)共同維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的總體目標(biāo)。由此可見(jiàn)，“準(zhǔn)則”調(diào)整的是包括中方在內(nèi)的南海爭(zhēng)議當(dāng)事方以及與南海和平穩(wěn)定有直接利害關(guān)系的地區(qū)國(guó)家在南海爭(zhēng)議問(wèn)題上的行為，包括管控爭(zhēng)議、推進(jìn)合作、增進(jìn)互信，促進(jìn)南海地區(qū)的和平和穩(wěn)定。美國(guó)等一些域外國(guó)家把“準(zhǔn)則”磋商的目的說(shuō)成是“限制中國(guó)在南海愈加具有挑釁性的動(dòng)作與過(guò)度聲索”完全是政治性的煽動(dòng)，目的是轉(zhuǎn)移“準(zhǔn)則”磋商的目標(biāo)，把“準(zhǔn)則”磋商帶入歧途。

第三，并非所有的“準(zhǔn)則”當(dāng)事方都是《公約》所指的南海沿海國(guó)或者爭(zhēng)議直接當(dāng)事方，“準(zhǔn)則”不是或不只是規(guī)范沿海國(guó)依照《公約》第123條的規(guī)定來(lái)建立南海沿海國(guó)半閉海合作制度。

第四，從調(diào)整事項(xiàng)來(lái)看，“準(zhǔn)則”本質(zhì)上是由中國(guó)和東盟各國(guó)基于國(guó)際法包括《公約》達(dá)成一份關(guān)于維護(hù)南海安全和海上秩序的文件?！皽?zhǔn)則”涵蓋的內(nèi)容和條款在范疇和范圍上基于國(guó)際法，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《公約》，甚至絕大部分內(nèi)容并非《公約》直接調(diào)整的事項(xiàng)，跟《公約》的關(guān)系僅限于《公約》確立的基本海洋法律制度及其適用于南海的條款。換言之，“準(zhǔn)則”的條款適用于各方在南海的行為，這些條款應(yīng)符合國(guó)際法，且與包括《公約》在內(nèi)的海洋法確立的有關(guān)制度和規(guī)則相符。“準(zhǔn)則”規(guī)制南海安全事項(xiàng)，有關(guān)條款不得與相關(guān)的國(guó)際法原則相悖，但“準(zhǔn)則”條款所載明的具體規(guī)范顯然要超出各方在海洋安全方面應(yīng)遵守的有關(guān)條約和國(guó)際法規(guī)則，或者“準(zhǔn)則”至少在共同調(diào)整的事項(xiàng)上比現(xiàn)有規(guī)則更具針對(duì)性、更加特定、更為具體。

(二)“南海行為準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)問(wèn)題

“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)是各方面臨的一個(gè)無(wú)法回避且極具爭(zhēng)議的先決性問(wèn)題。更具體地說(shuō)，《準(zhǔn)則》應(yīng)該是一份：(1)具有法律拘束力的條約；(2)不具有法律拘束力的政治性文件；或者(3)具有混合性質(zhì)的法律文件。即一部分條款不具有法律拘束力，另一部分條款具有法律拘束力。這并不是中國(guó)和東盟各國(guó)在2013年啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商后才遇到的一個(gè)新問(wèn)題，事實(shí)上，它曾是困擾《宣言》談判各方的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。目前，有關(guān)當(dāng)事方在這個(gè)問(wèn)題上已經(jīng)表達(dá)了截然相反的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。其中，菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)表示“準(zhǔn)則”必須或應(yīng)當(dāng)是一份具有法律拘束力的文件。

第一，《宣言》起草、談判和達(dá)成的過(guò)程暗示，將來(lái)達(dá)成的“準(zhǔn)則”應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)條約，而不是一份純政治性的文件。在東盟各國(guó)與中國(guó)正式啟動(dòng)談判前及談判過(guò)程中，某些國(guó)家已經(jīng)提出并堅(jiān)持要求締結(jié)一份有法律拘束力的行為準(zhǔn)則。但是把“準(zhǔn)則”視為一份限制有關(guān)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)特別是中國(guó)在南海的行為的文件，本身即是錯(cuò)誤的，“準(zhǔn)則”應(yīng)該是同等規(guī)范所有當(dāng)事國(guó)行為的文件。至于這樣一份文件應(yīng)是政治性的文件還是具有條約性質(zhì)的文件，最終取決于當(dāng)事國(guó)的選擇。例如，東盟各方1999年達(dá)成的“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”最初是作為一份法律文件草案提出的，各方也一直是以制訂“行為準(zhǔn)則”的名義當(dāng)作法律文件進(jìn)行談判的，只是到了最后階段，由于一些分歧難以解決并且各方在參加、批準(zhǔn)程序上面臨國(guó)內(nèi)法上的問(wèn)題，才決定改為《宣言》予以簽署的。

第二，從《宣言》第10段的文本和用語(yǔ)來(lái)看，各方“重申”(reaffirm)制定準(zhǔn)則”重大意義，并同意(agree to work)朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。達(dá)成《宣言》這樣一份政治性的文件是東盟國(guó)家在2002年迫不得已做出的妥協(xié)，如果各方在該段中仍然僅同意努力達(dá)成一份新的政治性文件，這顯然與東盟國(guó)家的初衷不符。第10段所反映的各方的真實(shí)意思和合意是努力在落實(shí)《宣言》框架下達(dá)成一份具有法律拘束力的文件。

第三，過(guò)去20年來(lái)，《宣言》沒(méi)有得到有效的實(shí)施，特別是一些國(guó)家不斷在南海采取單方面的行動(dòng)，導(dǎo)致南海爭(zhēng)端復(fù)雜化、擴(kuò)大化，甚至南海緊張局勢(shì)加劇。歸根結(jié)底，不是因?yàn)椤缎浴凡痪哂蟹删惺?，不是《宣言》沒(méi)有給當(dāng)事國(guó)創(chuàng)設(shè)具體的法律義務(wù)。而是一些國(guó)家沒(méi)有信守承諾，試圖通過(guò)單方面行動(dòng)突破《宣言》的限制。因此簡(jiǎn)單地認(rèn)為，是因?yàn)椤缎浴凡皇欠晌募瑳](méi)有建立一套強(qiáng)有力的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，才導(dǎo)致南海局勢(shì)緊張是錯(cuò)誤的。當(dāng)然，如果各方能夠達(dá)成一致，制定一份具有法律拘束力的文件，給“準(zhǔn)則”裝上“牙齒”，未必不是一種更好的選擇。

中國(guó)尚未就自身在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)做出明確的表態(tài)，因?yàn)椤皽?zhǔn)則”及其主要和重要的內(nèi)容尚在磋商中，并未基本確定。在這方面，中國(guó)或其他當(dāng)事方可以主張“準(zhǔn)則”并不必然或必須是一份具有法律拘束力的文件。首先，如前文所述，《宣言》的文本及其用語(yǔ)并未對(duì)將來(lái)達(dá)成的“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)給出任何明示或暗示性的結(jié)論，各方的真實(shí)意思和處理結(jié)果是把它當(dāng)成一個(gè)有待后續(xù)協(xié)商解決的、開(kāi)放式的問(wèn)題。其次，一份文件不具有法律拘束力并不必然意味著它不是有效的，二者并不存在必然的聯(lián)系。最后，不論是締結(jié)一項(xiàng)具有法律拘束力的條約，還是達(dá)成一份政治性的文件，最重要的是各方達(dá)成的“準(zhǔn)則”條款以及各方的政治意愿，對(duì)此中國(guó)和東盟各國(guó)擁有最終決定權(quán)。

我們認(rèn)為，各方宜盡早就這個(gè)問(wèn)題達(dá)成原則共識(shí)或一攬子式的解決辦法，譬如在二讀結(jié)束后、案文磋商的下一個(gè)步驟開(kāi)始之前。從案文磋商的技術(shù)角度來(lái)看，無(wú)規(guī)劃地選擇延后處理這個(gè)問(wèn)題，尤其是推遲到磋商的后期或末尾階段再來(lái)處理這個(gè)問(wèn)題，對(duì)各方而言都不是一個(gè)明智的處理方式。這極有可能導(dǎo)致聯(lián)合工作組無(wú)法實(shí)質(zhì)開(kāi)展整合、完善、優(yōu)化案文的工作，甚至導(dǎo)致案文磋商陷入僵局；而一旦各國(guó)在磋商后期做出了某種選擇，工作組又不得不根據(jù)已達(dá)成一致的“準(zhǔn)則”的性質(zhì)在較短的時(shí)間內(nèi)對(duì)有關(guān)條款及其用語(yǔ)做出重大的、實(shí)質(zhì)性的修改、限定和修訂。

如果各方同意達(dá)成一份具有法律拘束力的“準(zhǔn)則”，它們可以依照條約法的有關(guān)要求來(lái)擬定、磋商和達(dá)成案文。當(dāng)事方無(wú)須給“準(zhǔn)則”確定一個(gè)聽(tīng)起來(lái)更像是條約的名稱，仍可使用“南海各方行為準(zhǔn)則”的字眼，雖然“準(zhǔn)則”二字通常是指不具有法律拘束力的行為規(guī)范。當(dāng)事方可以按照條約的形式和格式來(lái)起草案文，如單獨(dú)設(shè)置“用語(yǔ)”部分來(lái)明確定義文本中所使用的重要用語(yǔ)，并設(shè)置關(guān)于簽署、生效、終止等事項(xiàng)的最終條款。

從文本內(nèi)容上看，當(dāng)事方需要在《宣言》基礎(chǔ)上在“準(zhǔn)則”中承認(rèn)、確認(rèn)、重申它們將恪守《聯(lián)合國(guó)憲章》《東南亞友好關(guān)系條約》等載明的國(guó)際法上的一般原則，包括尊重國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、睦鄰友好、不干涉內(nèi)政、禁止以武力相威脅或使用武力、和平解決爭(zhēng)端、不加劇爭(zhēng)端以及各方在維護(hù)南海地區(qū)和平安全穩(wěn)定上的一般合作責(zé)任，等等。各方可以確認(rèn)、重申、承諾尊重和履行它們?cè)?982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、1972年《國(guó)際海上避碰規(guī)則》(COLREGs)、1974年《國(guó)際海上人命安全公約》(SOLAS)、1979年國(guó)際海上搜尋救助公約(SAR)等項(xiàng)下的義務(wù)，特別是和平利用南海、尊重各方依照《公約》談判解決有關(guān)爭(zhēng)議并且在相關(guān)海域享有的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，在劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架邊界前達(dá)成過(guò)渡性安排及不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成，保護(hù)和保全南海的海洋環(huán)境，尊重其他國(guó)家在南海的合法權(quán)利，等等。

在針對(duì)南海問(wèn)題的信心建設(shè)、沖突管理和海上務(wù)實(shí)合作等方面，除了相關(guān)的條約和一般國(guó)際法外，各方并不承擔(dān)特定的、具體的程序性和實(shí)體性的義務(wù)，而這些恰恰正是“準(zhǔn)則”的核心內(nèi)容。在這些具體事項(xiàng)上，“準(zhǔn)則”需要為當(dāng)事方規(guī)定明確、具體、特定的法律義務(wù)。同樣地，在自我限制、避免事件、沖突管理等事項(xiàng)上，“準(zhǔn)則”中需要包含大量的條款，以非窮盡列舉等方式來(lái)寫(xiě)明當(dāng)事方不得、不應(yīng)、不可實(shí)施的特定單方面行為，以及在事件和沖突發(fā)生后有關(guān)各方須依循的管理、控制、協(xié)調(diào)和解決沖突的相關(guān)程序及義務(wù)。當(dāng)然，各方可以使用不同的用語(yǔ)，如必須、應(yīng)當(dāng)、應(yīng)該等，來(lái)限定有關(guān)條款所規(guī)定的義務(wù)的拘束力程度，或承諾、努力、盡力等，來(lái)區(qū)分絕對(duì)性的義務(wù)與相對(duì)性的謹(jǐn)慎義務(wù)。無(wú)論如何，如果“準(zhǔn)則”的有關(guān)條款沒(méi)有在上述事項(xiàng)上為當(dāng)事方規(guī)定法律義務(wù)，它就很難被視為一份具有法律拘束力的文件。與此相對(duì)應(yīng)地，如果當(dāng)事方?jīng)Q定達(dá)成一份不具有法律拘束力的“準(zhǔn)則”，它們大致上可以對(duì)文件、文本及其用語(yǔ)做相反或相對(duì)應(yīng)的法律技術(shù)處理。

如果中國(guó)和東盟各國(guó)無(wú)法就“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)達(dá)成一致，國(guó)際法能夠給出什么解決辦法？一個(gè)迅速和簡(jiǎn)明的答復(fù)是，參照《宣言》的做法，不規(guī)定自身的性質(zhì)，或者說(shuō)保持各方在這一點(diǎn)上刻意的模糊性。不容忽視的是，這么做可能對(duì)“準(zhǔn)則”磋商及各方會(huì)帶來(lái)的法律效果、后果或影響。對(duì)“準(zhǔn)則”案文磋商者而言，不規(guī)定或模糊處理“準(zhǔn)則”的法律性質(zhì)問(wèn)題，意味著他們必須在有關(guān)條款的用語(yǔ)上努力尋找并商定在文本法律性質(zhì)上具有中立性的用語(yǔ)和表述。

當(dāng)“準(zhǔn)則”的性質(zhì)如《宣言》一樣出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，該爭(zhēng)議可能被提交至某第三方機(jī)構(gòu)裁斷。根據(jù)確定某個(gè)國(guó)際文件法律性質(zhì)的一般國(guó)際法，特別是國(guó)際法庭在這方面已經(jīng)形成的較為確定的國(guó)際判例，應(yīng)主要依據(jù)某文件是否為當(dāng)事方創(chuàng)設(shè)了新的法律義務(wù)來(lái)判斷它是否具有法律拘束力。(20)Vienna Convention on the Law of Treaties，Article 2(1)(a)；Aegean Sea Continental Shelf (Greece v. Turkey)，Judgment，ICJ Reports 1978，p.3 at p.39，para.96；Maritime Delimitation and Territorial Questions (Qatar v. Bahrain)，Jurisdiction and Admissibility，Judgment，ICJ Reports 1994，p.112 at pp.120-22，paras. 23-29；Land and Maritime Boundary (Cameroon v. Nigeria；Equatorial Guinea intervening)，Judgment，ICJ Reports 2002，p.303 at pp.427，429，paras. 258，262-263.若一份國(guó)際文件為當(dāng)事方創(chuàng)設(shè)了它們基于已有條約沒(méi)有承擔(dān)的特定的、具體的義務(wù)，該文件就是一份具有法律拘束力的條約。相反，若某文件僅聲明了當(dāng)事國(guó)在某事項(xiàng)上的政治承諾而非法律義務(wù)，它就不是一份具有法律拘束力的文件。同樣，若當(dāng)事方僅在某文件中重申自身基于其他條約所承擔(dān)的義務(wù)且承諾將履行這些義務(wù)，它也很難被視為一份具有法律拘束力的文件。

國(guó)際法庭往往主要依據(jù)對(duì)國(guó)際文件的用語(yǔ)的解釋，參考磋商材料以及當(dāng)事國(guó)的后續(xù)國(guó)家實(shí)踐來(lái)做出裁斷。解釋者很可能會(huì)避重就輕，忽略重要的證據(jù)，如當(dāng)事國(guó)做出的有關(guān)文件性質(zhì)及其條款性質(zhì)的聲明和承諾等嗣后實(shí)踐，并得出與締約者初衷不符的結(jié)論。“準(zhǔn)則”案文的磋商者顯然應(yīng)盡力避免在《宣言》身上已經(jīng)發(fā)生的被錯(cuò)誤解釋的風(fēng)險(xiǎn)。(21)菲律賓南海仲裁案仲裁庭將《南海各方行為宣言》認(rèn)定為一項(xiàng)不具有法律拘束力的政治性文件。The South China Sea Arbitration，Award on Jurisdiction and Admissibility，29 October 2015，pp.82-85，paras. 212-219.此外，由于解釋者可能會(huì)考慮案文磋商過(guò)程中形成的材料，特別是有關(guān)條款文本的不同版本及各方在相關(guān)條款上表達(dá)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，“準(zhǔn)則”案文的磋商者會(huì)在文本用語(yǔ)選擇上變得更加謹(jǐn)小慎微。

需要指出的是，“準(zhǔn)則”具有或不具有法律拘束力對(duì)各方而言皆有利弊。任何一方似乎都不能指望通過(guò)具有法律拘束力的條文來(lái)限制其他當(dāng)事方的某些行為，而自身卻不受這些條文的約束，或者指望其他當(dāng)事方不會(huì)提出相應(yīng)的條款來(lái)限制己方的某些特定行為。類似地，任何一方都不應(yīng)指望僅要求其他當(dāng)事方來(lái)承擔(dān)海上務(wù)實(shí)合作等方面的某些義務(wù)，而自身卻不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。締結(jié)一份具有法律拘束力的“準(zhǔn)則”很大程度上意味著各方在某些核心案文和條款上達(dá)成一致面臨的困難更大，甚至無(wú)法達(dá)成妥協(xié)。相反，制定一份不具有法律拘束力的文件，或?qū)Υ蟛糠址闪x務(wù)進(jìn)行了適當(dāng)限定的具有法律拘束力的文件，則可以給各方協(xié)商一致提供更大的相互妥協(xié)的空間。

(三)“南海行為準(zhǔn)則”的地理適用范圍問(wèn)題

地理或地域適用范圍是對(duì)“準(zhǔn)則”磋商及其案文文本具有整體性影響的另一個(gè)重要問(wèn)題。跟法律性質(zhì)問(wèn)題一樣，它也不是一個(gè)新問(wèn)題，各方在談判《宣言》過(guò)程中在這一點(diǎn)上就存在很大的分歧。東盟國(guó)家1999年通過(guò)的“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”明確地規(guī)定它適用且僅適用于“爭(zhēng)議區(qū)”(Disputed Area)，這些區(qū)域包括西沙群島和南沙群島所處的海域。顯然，將西沙群島明文列入適用范圍是中方難以接受的。至于把南沙群島定義為爭(zhēng)議區(qū)，越南、菲律賓和馬來(lái)西亞也各有自己的看法。因此，最終各方簽署的《宣言》并沒(méi)有進(jìn)一步定義、澄清和限定“爭(zhēng)議區(qū)”問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)《宣言》適用的地理范圍做出具體的規(guī)定。

《宣言》共4次使用了“南海”(South China Sea)一詞，包括標(biāo)題、序言第2段、正文第3段和第10段各一次。《宣言》未對(duì)“南?！币辉~做出定義或說(shuō)明，序言和正文的文本也無(wú)法以明示或暗示方式提供關(guān)于該用語(yǔ)內(nèi)涵和外延的任何信息。例如，序言第2段僅一般性提及促進(jìn)“南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境”，正文第2段重申尊重“在南海的航行及飛越自由”，第10段重申“制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定”。從這個(gè)意義上說(shuō)，《宣言》所使用的“南海”一詞基本上是泛指南海地區(qū)。

此外，《宣言》中規(guī)范各方具體行為的條款也沒(méi)有明確規(guī)定自身的地域適用范圍。其中，第5段僅要求各方保持自我克制，卻沒(méi)有說(shuō)明該條所指的“使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)”所發(fā)生的區(qū)域，也沒(méi)有寫(xiě)明“現(xiàn)在無(wú)人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構(gòu)造”包括哪些特定地物或其所處的特定海域。第6段規(guī)定了五個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，卻沒(méi)有寫(xiě)明開(kāi)展這些合作活動(dòng)的海域，僅提及各方應(yīng)就合作的具體地點(diǎn)(locations)取得一致意見(jiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，《宣言》的實(shí)質(zhì)條款也對(duì)其適用的地理范圍問(wèn)題做出了模糊處理。

必須指出的是，在地理或地域適用范圍問(wèn)題上，相較于《宣言》的談判者，“準(zhǔn)則”磋商者達(dá)成共識(shí)面臨的挑戰(zhàn)更大，因?yàn)橹袊?guó)與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)在這一點(diǎn)上存在的分歧更大甚至是直接對(duì)立的。2009年以來(lái)，隨著菲律賓頒布第9552號(hào)“群島基線法”，南海爭(zhēng)端的當(dāng)事方及美國(guó)等域外國(guó)家圍繞馬來(lái)西亞、越南等國(guó)單獨(dú)或聯(lián)合向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員提交的涉及南海的提案展開(kāi)了激烈的“照會(huì)戰(zhàn)”，菲律賓在2013年1月單方面針對(duì)中國(guó)發(fā)起南海仲裁案，各方在南海爭(zhēng)端的主題事項(xiàng)、法律性質(zhì)、范疇范圍和處理方式等方面的立場(chǎng)對(duì)立和主張分歧逐漸明確化、明細(xì)化、明晰化。

尤其是，2016年發(fā)布的南海仲裁案裁決錯(cuò)誤地裁定，中國(guó)作為一個(gè)大陸國(guó)家無(wú)權(quán)為南沙群島劃定群島基線或直線基線，不能將南沙群島作為一個(gè)單元來(lái)主張相關(guān)的海域權(quán)利；南沙群島中沒(méi)有一個(gè)地物屬于《公約》第121條第2款所指的“島嶼”，不能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；南沙群島的部分海洋地物屬于《公約》第13條所指的低潮高地，不可被占據(jù)，位于可產(chǎn)生領(lǐng)海的另一島礁12海里之外的低潮高地不可作為測(cè)算領(lǐng)海的基點(diǎn)；位于菲律賓大陸架范圍內(nèi)的低潮高地和水下地物構(gòu)成其大陸架的組成部分；中國(guó)依照南海斷續(xù)線在南海主張超出《公約》允許的范圍和范疇的歷史性權(quán)利是非法的、無(wú)效的。(22)中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社2018年版。

而中國(guó)則堅(jiān)持南海仲裁案仲裁庭對(duì)本案沒(méi)有管轄權(quán)，其裁決在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上違背國(guó)際法，因此非法無(wú)效，中國(guó)基于包括《公約》在內(nèi)國(guó)際法，對(duì)南沙群島擁有主權(quán)，在南海擁有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和歷史性權(quán)利。(23)《中華人民共和國(guó)外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國(guó)請(qǐng)求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》，2016年7月12日。《中國(guó)堅(jiān)持通過(guò)談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》，2016年7月13日。在這種背景下，在“準(zhǔn)則”及其實(shí)質(zhì)條款的地域適用范圍問(wèn)題上，菲律賓和越南若以仲裁裁決為依據(jù)，將南沙群島相關(guān)爭(zhēng)議排除在適用范圍外?；蛘咴侥先魣?jiān)持“準(zhǔn)則”應(yīng)寫(xiě)明“準(zhǔn)則”適用于西沙群島及其有關(guān)海域。中國(guó)斷然無(wú)法接受。

在各方無(wú)法就“準(zhǔn)則”的地理適用范圍問(wèn)題達(dá)成一致的情況下，應(yīng)如何解決該問(wèn)題呢？從國(guó)際法角度而言，不論當(dāng)事國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的認(rèn)知發(fā)生了何種變化，或?qū)ζ湎嚓P(guān)的立場(chǎng)和主張做出了任何調(diào)整，南海爭(zhēng)端仍然存在，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，也是各方制定“準(zhǔn)則”的前提。既然“準(zhǔn)則”與《宣言》調(diào)整的事項(xiàng)相同，仍然是各方圍繞未決的南海爭(zhēng)端所開(kāi)展的信心建設(shè)、避免沖突、沖突管理及海上務(wù)實(shí)合作，“準(zhǔn)則”仍然可以參考《宣言》的做法，使用“南?！边@一中立性的用語(yǔ)來(lái)一般性的指代南海區(qū)域的和平、安全和秩序。關(guān)于自我限制、信心建設(shè)、沖突管理等事項(xiàng)的條款可以不明確有關(guān)爭(zhēng)端、事件、沖突發(fā)生的具體海域，海上務(wù)實(shí)合作的條款亦可規(guī)定由相關(guān)當(dāng)事國(guó)商定有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施地點(diǎn)。事實(shí)上，如上文提及的，由于當(dāng)事國(guó)類型的多樣性，這些實(shí)質(zhì)條款明確規(guī)定自身的地域適用范圍可能會(huì)排除有關(guān)國(guó)家參與相關(guān)的合作項(xiàng)目。

考慮到有關(guān)當(dāng)事國(guó)在“準(zhǔn)則”地域適用范圍上存在的分歧，納入“不影響條款”(without prejudice provisions)可能是各方打破僵局的一條出路?！皽?zhǔn)則”可設(shè)置條款，明確規(guī)定“準(zhǔn)則”中的任何條款不得被解釋為一方承認(rèn)或認(rèn)可他方在南海的任何領(lǐng)土和海洋主張；當(dāng)事方在“準(zhǔn)則”項(xiàng)下的任何行為，包括作為或不作為，不得被視為承認(rèn)或認(rèn)可其他當(dāng)事方在南海的任何領(lǐng)土和海洋主張，不得被解讀為能夠以任何方式加強(qiáng)、鞏固或減損各方既有的聲索、主張及其相關(guān)的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)。

(四)“南海行為準(zhǔn)則”與《南海各方行為宣言》的關(guān)系問(wèn)題

“準(zhǔn)則”與《宣言》的關(guān)系乍看起來(lái)并非一個(gè)值得討論的問(wèn)題，各方的共識(shí)也明顯遠(yuǎn)大于分歧。如上文提及的，制定“準(zhǔn)則”是《宣言》確定的目標(biāo)，是各方做出的莊嚴(yán)承諾，是全面有效落實(shí)《宣言》的一個(gè)組成部分，各方應(yīng)在落實(shí)《宣言》框架下推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商。因此，“準(zhǔn)則”應(yīng)當(dāng)繼承《宣言》的宗旨和目標(biāo)，反映的原則和精神，吸收《宣言》的主要內(nèi)容。那么，在各方達(dá)成“準(zhǔn)則”之后，《宣言》是否被“準(zhǔn)則”直接取代？各方是否仍有必要繼續(xù)推進(jìn)《宣言》的全面有效落實(shí)，還是應(yīng)當(dāng)致力于“準(zhǔn)則”的有效執(zhí)行？

從國(guó)際法角度看，若“準(zhǔn)則”與《宣言》皆屬具有法律拘束力的條約，它們之間屬于典型的關(guān)于相同事項(xiàng)的連續(xù)性條約的關(guān)系。對(duì)于二者之間可能存在的不一致、不兼容或沖突之處，應(yīng)根據(jù)1969年《維也納條約法公約》第30條所載明的一般國(guó)際法，依照后約優(yōu)于先約等規(guī)則來(lái)處理。各方普遍把《宣言》視為一份政治性的文件，若“準(zhǔn)則”具有法律拘束力，且《宣言》的原則甚至大部分文本被“準(zhǔn)則”直接吸納，從法律效力和效果角度而言，《宣言》會(huì)被“準(zhǔn)則”取代。然而，作為一份歷史文件，《宣言》仍將繼續(xù)存在，而且它可以作為解釋“準(zhǔn)則”條款時(shí)參考的背景材料。如果《宣言》和“準(zhǔn)則”皆為政治性的文件，二者載明的是各方在相同事項(xiàng)上先后表達(dá)的政治承諾，在國(guó)際法意義上不會(huì)產(chǎn)生誰(shuí)取代誰(shuí)、誰(shuí)在效力上優(yōu)于誰(shuí)的問(wèn)題；在政治承諾意義上，“準(zhǔn)則”可被視作對(duì)《宣言》的繼承和發(fā)展。

各方一致同意制定更加富有實(shí)質(zhì)內(nèi)容和有效的“準(zhǔn)則”，也就是常說(shuō)的，“準(zhǔn)則”將會(huì)是《宣言》的升級(jí)版和增強(qiáng)版。從法律角度看，“富有實(shí)質(zhì)內(nèi)容”暗示“準(zhǔn)則”在調(diào)整的事項(xiàng)范圍上更廣泛、更全面，在規(guī)制的當(dāng)事方行為上更特定、更有針對(duì)性，在相關(guān)義務(wù)或承諾上更具體?！坝行А眲t暗示“準(zhǔn)則”需要建立一套更具包容性、參與度且更加高效、有力的執(zhí)行機(jī)制。不論“準(zhǔn)則”與《宣言》的關(guān)系屬于上述的哪一種情形，負(fù)責(zé)同時(shí)落實(shí)《宣言》和審讀“準(zhǔn)則”案文的聯(lián)合工作組和高官會(huì)均應(yīng)努力使二者在內(nèi)容和執(zhí)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充、有機(jī)銜接。

“準(zhǔn)則框架”顯示，“準(zhǔn)則”序言部分將設(shè)置條款處理《宣言》與“準(zhǔn)則”之間的關(guān)系、聯(lián)系和互動(dòng)問(wèn)題。在這方面，最終達(dá)成的有關(guān)條款可強(qiáng)調(diào)《宣言》的重大歷史意義，說(shuō)明“準(zhǔn)則”與《宣言》在歷史、政治、法律和機(jī)制上的有機(jī)聯(lián)系與有序銜接，強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”基于《宣言》的原則和精神達(dá)成，吸納和反映《宣言》的核心內(nèi)容，各方致力于依照“準(zhǔn)則”規(guī)定繼續(xù)踐行《宣言》的宗旨和目標(biāo)。

(五)“南海行為準(zhǔn)則”的執(zhí)行機(jī)制問(wèn)題

不論是否具有法律拘束力，遵守、監(jiān)督、報(bào)告等執(zhí)行機(jī)制對(duì)任何一份國(guó)際文件能否實(shí)現(xiàn)其所確定的目標(biāo)都是至關(guān)重要的?！缎浴窙](méi)有建立一套有效的執(zhí)行機(jī)制，在海上務(wù)實(shí)合作領(lǐng)域僅要求各方商定雙邊或多邊合作的模式，備受有關(guān)方面的指責(zé)。20年來(lái)，中國(guó)和東盟各國(guó)建立了落實(shí)宣言工作組和高官會(huì)工作機(jī)制，形成了每年向中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)報(bào)告《宣言》范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)的合作活動(dòng)或項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況的報(bào)告制度。各方還建立了外交部—外交部熱線機(jī)制，在海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)、海上聯(lián)合搜救等領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛的務(wù)實(shí)合作。現(xiàn)在，擺在“準(zhǔn)則”磋商者面前的問(wèn)題是，建立一個(gè)什么樣的機(jī)制才是真正有效的，并可為各方所接受的，“準(zhǔn)則”磋商為各方共同探討建立這樣一種機(jī)制提供了寶貴的機(jī)會(huì)。

首先，各方需要利用已經(jīng)建立起來(lái)的各種機(jī)制、平臺(tái)、渠道和項(xiàng)目。在這方面，另起爐灶顯然不是一個(gè)好主意，畢竟各方用了20年時(shí)間才走到今天這一步?？芍攸c(diǎn)考慮如何把它們吸納到“準(zhǔn)則”的執(zhí)行框架之中，并對(duì)它們進(jìn)行必要的加強(qiáng)和調(diào)整、資源整合、制度完善，以確保它能運(yùn)行得更加高效和有效。其中，落實(shí)《宣言》聯(lián)合工作組和高官會(huì)可被更名為落實(shí)“準(zhǔn)則”聯(lián)合工作組和高官會(huì)，可將二者指定為負(fù)責(zé)“準(zhǔn)則”執(zhí)行、監(jiān)督執(zhí)行、報(bào)告執(zhí)行情況的主要機(jī)構(gòu)，由二者定期向中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)報(bào)告“準(zhǔn)則”項(xiàng)下有關(guān)合作項(xiàng)目和活動(dòng)的實(shí)施情況。各方可考慮在中國(guó)—東盟高官會(huì)制度下，由中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)定期回顧和評(píng)價(jià)“準(zhǔn)則”執(zhí)行情況，并就下一步的工作任務(wù)、領(lǐng)域、形式等做出必要的安排。“準(zhǔn)則”可設(shè)置條款明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、工作機(jī)制等重要事項(xiàng)，并可由各方在日后制定相關(guān)的程序規(guī)則，以增進(jìn)運(yùn)行效率。

其次，在該執(zhí)行監(jiān)督和報(bào)告制度之下，在充分照顧各方舒適度的基礎(chǔ)上，“準(zhǔn)則”可以在海上務(wù)實(shí)合作、信心建設(shè)、沖突管理等方面鼓勵(lì)各方建立多層級(jí)的合作、協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，2016年達(dá)成的落實(shí)《宣言》的“指導(dǎo)方針”提及，“如有需要，將請(qǐng)專家和名人為有關(guān)項(xiàng)目提供協(xié)助”?！皽?zhǔn)則”亦可鼓勵(lì)各方在實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域的合作項(xiàng)目時(shí)尋求專家、名人、智庫(kù)的支持。

總之，在“準(zhǔn)則”執(zhí)行機(jī)制上，各方不宜盲目拷貝其他地區(qū)的安全機(jī)制或治理模式，而應(yīng)立足本地區(qū)的實(shí)際，在堅(jiān)持包容性、開(kāi)放性、務(wù)實(shí)性及照顧各方舒適度等原則的基礎(chǔ)上，尋求建立一套能夠?yàn)楦鞣浇邮?、切?shí)回應(yīng)各方關(guān)切、得到各方實(shí)際參與、持續(xù)發(fā)展完善、有用實(shí)用管用的體制機(jī)制。

(六)“南海行為準(zhǔn)則”與其他國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題

“準(zhǔn)則”與當(dāng)事方之外的其他國(guó)家之間的關(guān)系是一個(gè)無(wú)法忽視的重要問(wèn)題。美國(guó)等域外國(guó)家聲稱自身是南海問(wèn)題的利益攸關(guān)方，密切關(guān)注“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，甚至公開(kāi)就“準(zhǔn)則”磋商及其涉及的實(shí)質(zhì)問(wèn)題頻繁發(fā)表意見(jiàn)。例如，在中國(guó)同意啟動(dòng)磋商前，呼吁各方依照包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法盡早達(dá)成具有法律拘束力的“準(zhǔn)則”，為南海確立基于規(guī)則的國(guó)際秩序。在各方已經(jīng)完成案文一讀時(shí)，美國(guó)方面則毫無(wú)根據(jù)地聲稱中國(guó)謀求利用“準(zhǔn)則”使本國(guó)在南海的非法海洋主張合法化，規(guī)避自身在包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法上應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，達(dá)成這樣的“準(zhǔn)則”對(duì)地區(qū)有害。(24)Ian Storey，“As ASEAN and China Discuss a Code of Conduct for the South China Sea，America Looks on Skeptically”，24 October 2019.美國(guó)這種說(shuō)法完全忽視了“準(zhǔn)則”是中國(guó)和東盟國(guó)家共同制訂的自我約束規(guī)范，也是根本無(wú)視東盟國(guó)家談判代表維護(hù)自身國(guó)家利益的能力。對(duì)此，中國(guó)則一貫主張各方應(yīng)基于各自主權(quán)和獨(dú)立，排除外界干擾，將南海安全的主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在地區(qū)國(guó)家自己手中。中國(guó)和東盟各國(guó)反復(fù)重申達(dá)成“準(zhǔn)則”同等約束各方，不僅符合地區(qū)各國(guó)和人民的共同利益，也符合國(guó)際社會(huì)的利益，要求美國(guó)等域外國(guó)家尊重地區(qū)國(guó)家在《宣言》落實(shí)和“準(zhǔn)則”磋商方面所付出的努力及取得的進(jìn)展。

從國(guó)際法角度看，如果“準(zhǔn)則”是一項(xiàng)條約，且不對(duì)中國(guó)和東盟成員國(guó)之外的其他國(guó)家開(kāi)放，它與美國(guó)等域外國(guó)家的關(guān)系便屬于條約與第三國(guó)的關(guān)系。根據(jù)《維也納條約法公約》第34條所載明關(guān)于第三國(guó)的一般規(guī)則，未經(jīng)第三方同意，條約原則上不得為第三方創(chuàng)設(shè)任何義務(wù)或權(quán)利。若“準(zhǔn)則”不具有法律拘束力，那么它在國(guó)際法上不存在與第三國(guó)的關(guān)系問(wèn)題。此外，不論“準(zhǔn)則”是否具有法律拘束力，它都可以參照《宣言》的做法，鼓勵(lì)其他國(guó)家尊重“準(zhǔn)則”所確認(rèn)的原則。最后，不論是否達(dá)成“準(zhǔn)則”，南海的沿海國(guó)均應(yīng)依照《公約》尊重他國(guó)在相關(guān)海域享有的權(quán)利，特別是航行和飛越的自由；同樣重要的是，其他國(guó)家也應(yīng)尊重南海沿海國(guó)的權(quán)利、責(zé)任和管轄權(quán)，遵守南海沿海國(guó)依照《公約》制定的法律法規(guī)。

三、“南海行為準(zhǔn)則”磋商的前景和建議

關(guān)于中國(guó)和東盟各國(guó)達(dá)成“準(zhǔn)則”的前景，各方看法不一。有些人甚至不斷調(diào)整觀點(diǎn)，時(shí)而呼吁各方加快磋商進(jìn)程，認(rèn)為達(dá)成具有法律拘束力的“準(zhǔn)則”有助于為南海構(gòu)建基于規(guī)則的海上秩序，時(shí)而聲稱各方根本達(dá)不成“準(zhǔn)則”。甚至有人把達(dá)成“準(zhǔn)則”的目標(biāo)直接針對(duì)中國(guó)，聲稱即便達(dá)成“準(zhǔn)則”也不可能限制中國(guó)日益挑釁性的行為等。這種把制訂“準(zhǔn)則”說(shuō)成是僅僅是為了限制中國(guó)活動(dòng)、而不是當(dāng)事國(guó)同等接受自我約束的說(shuō)法，是要把“準(zhǔn)則”磋商帶入歧途。

作為一個(gè)國(guó)際法的研究者，我個(gè)人顯然無(wú)法在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)去預(yù)測(cè)“準(zhǔn)則”磋商的前景，我甚至無(wú)法判斷各方能否以及何時(shí)能夠達(dá)成“準(zhǔn)則”。畢竟，各方將依照協(xié)商一致原則推進(jìn)磋商，一旦某個(gè)當(dāng)事國(guó)出于自身考慮或受外界干擾，選擇不參與或退出磋商，“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程將被迫中斷。只要尚有一個(gè)國(guó)家拒絕接受“準(zhǔn)則”草案，即便另外十個(gè)國(guó)家均已達(dá)成一致，各方仍然無(wú)法通過(guò)“準(zhǔn)則”。

眾所周知，“準(zhǔn)則”磋商并非中國(guó)和東盟各國(guó)首次嘗試和努力通過(guò)制定一套規(guī)范指引各方的行為來(lái)維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。然而，本次“準(zhǔn)則”磋商最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是完全的自主性，即什么事情都由11個(gè)國(guó)家商量著來(lái)辦，完全契合習(xí)近平主席在全球安全倡議中所強(qiáng)調(diào)的共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀。(25)徐步等：《全球安全倡議的重大理論意義與實(shí)施路徑筆談》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第4期，第20—39頁(yè)。在案文方面，各方在啟動(dòng)磋商時(shí)沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的談判文本，先達(dá)成“準(zhǔn)則框架”，再基于各方提交的建議條款形成“單一談判文本草案”，然后再一起審讀文本，努力通過(guò)一讀和二讀等程序梳理文本、去除重復(fù)內(nèi)容、整合文本，不斷累積共識(shí)，縮小分歧，朝著早日達(dá)成更加富有實(shí)質(zhì)內(nèi)容和有效的“準(zhǔn)則”的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

如前文所提及的，二讀結(jié)束意味著“準(zhǔn)則”案文磋商進(jìn)入關(guān)鍵期和深水區(qū)，各方特別是聯(lián)合工作組的工作將面臨更大的挑戰(zhàn)。各方需要做出艱難的決定、選擇和妥協(xié)，需要在存在較大分歧的問(wèn)題上謀求縮小分歧、形成和擴(kuò)大共識(shí)。此時(shí)，東盟的非正式外交可以發(fā)揮更大的作用，對(duì)于無(wú)法達(dá)成一致的問(wèn)題，可以嘗試通過(guò)非正式方式來(lái)交換意見(jiàn)。聯(lián)合工作組層面無(wú)法抉擇的問(wèn)題，應(yīng)迅速提交高官會(huì)尋求指導(dǎo)和指示。在最終案文的達(dá)成上，有關(guān)當(dāng)事國(guó)可能需要做出艱難的政治決斷。

子曰：“君子和而不同，小人同而不和?！薄皽?zhǔn)則”磋商者可以從中汲取智慧，不斷擴(kuò)大真正的共識(shí)，縮小真正的分歧，達(dá)成可反映真實(shí)想法、意思和意愿的真正的協(xié)議。在“準(zhǔn)則”磋商結(jié)束后，如果仍有國(guó)家的代表稱自己當(dāng)時(shí)說(shuō)了不想說(shuō)的話，自己當(dāng)時(shí)說(shuō)的一些話不是這個(gè)意思，自己現(xiàn)在不把當(dāng)時(shí)說(shuō)的話當(dāng)回事，這將是各方均最不愿意看到的結(jié)果。我們相信“準(zhǔn)則”中國(guó)和東盟各國(guó)擁有智慧、決心和耐心來(lái)達(dá)成協(xié)議。在簽署“準(zhǔn)則”前，各方應(yīng)保持良好的磋商勢(shì)頭，為磋商營(yíng)造有利的環(huán)境。為此，對(duì)內(nèi)，各方應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)《宣言》全面有效落實(shí)；對(duì)外，各方應(yīng)攜手反對(duì)域外國(guó)家干擾甚至破壞磋商進(jìn)程。