◇胡 雁

錢(qián)糧虧空是清代中央集權(quán)財(cái)政體制的制度性痼疾，這一痼疾在19世紀(jì)初期已相當(dāng)明顯，到19世紀(jì)下半葉全面公開(kāi)化①參見(jiàn)陳鋒：《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第255-280頁(yè)；劉鳳云：《錢(qián)糧虧空：清朝盛世的隱憂》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版；和文凱：《財(cái)政制度、國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性與國(guó)家能力：清代國(guó)家能力的再考察》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2021年第1期等。。目前有關(guān)清代錢(qián)糧虧空的成果集中在清前中期②劉德美：《清代地方財(cái)政積弊個(gè)案探討——嘉慶年間安徽錢(qián)糧虧空案》，臺(tái)北《師大學(xué)報(bào)》1982年總第27期；陳鋒：《清代對(duì)財(cái)政虧空的清查》，《人文論叢》2008年卷；劉鳳云：《雍正朝清理地方錢(qián)糧虧空研究——兼論官僚政治中的利益關(guān)系》，《歷史研究》2013年第2期；倪玉平：《試論清朝嘉道時(shí)期的錢(qián)糧虧空》，《人文論叢》2015年第1輯等。，晚清時(shí)期較少，研究焦點(diǎn)在征信冊(cè)，其他治理舉措關(guān)注不多③劉增合：《光緒前期戶部整頓財(cái)政中的規(guī)復(fù)舊制及其限度》，《“中央研究院”歷史語(yǔ)言研究所集刊》2008年第79本第2分；李光偉：《晚清賦稅征繳征信系統(tǒng)的建設(shè)》，《歷史研究》2014年第4期；陳文祥：《膏肓之醫(yī):晚清民欠征信冊(cè)制度考論》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第9期；李光偉：《清中后期地方虧空與錢(qián)糧蠲緩研究》，《安徽史學(xué)》2014年第6期；胡雁：《光緒前期清廷整頓財(cái)政的努力與限度——以清查外省庫(kù)款為中心的考察》，《安徽史學(xué)》2020年第4期等。。光緒十年（1884年），清廷啟動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模的錢(qián)糧虧空清理行動(dòng)，由戶部尚書(shū)閻敬銘主持改革錢(qián)糧交代制度，奏定州縣錢(qián)糧交代新章，以期更好清理地方錢(qián)糧虧空。本文擬對(duì)本輪戶部改革州縣錢(qián)糧交代的緣由、過(guò)程、內(nèi)容及其運(yùn)行等財(cái)政運(yùn)作情況進(jìn)行考察，并分析其中蘊(yùn)含的復(fù)雜糾葛，以期最大可能揭示光緒中期地方錢(qián)糧虧空治理的實(shí)態(tài)，進(jìn)而以錢(qián)糧虧空的治理管窺該時(shí)期的清廷財(cái)政治理能力。

一、改革緣由

清代，州縣官專職負(fù)責(zé)錢(qián)糧催征，是中央集權(quán)財(cái)政體制下賦稅征解體系中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，其征解成效與國(guó)家財(cái)政總體運(yùn)行息息相關(guān)①陳支平：《清代賦役制度演變新探》，廈門(mén)大學(xué)出版社1988年版，第114—115頁(yè)；魏光奇：《有法與無(wú)法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第208頁(yè)。。由于直接征解錢(qián)糧，州縣官員擁有較大的操作空間，挪移、侵盜、透支、冒破等錢(qián)糧虧空行為層出不窮，成為清朝財(cái)政肌體上的一個(gè)痼疾。對(duì)此，清廷高度重視，構(gòu)建了一套以錢(qián)糧交代為核心的虧空治理機(jī)制，即“杜虧之法，總以嚴(yán)查交代為清厘倉(cāng)庫(kù)之關(guān)鍵”②道光元年十二月戊戌，《宣宗成皇帝實(shí)錄》卷27，《清實(shí)錄》第33冊(cè)，中華書(shū)局1986年版，第491頁(yè)。。

清前期，政治相對(duì)清明，賦稅監(jiān)管制度運(yùn)轉(zhuǎn)較為正常，錢(qián)糧虧空較少。乾隆末年，嘉道以降，各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)管制度趨于崩壞，錢(qián)糧虧空規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，呈積重難返之勢(shì)，成為錢(qián)糧征收業(yè)績(jī)每況愈下的主因③李光偉：《清中后期地方虧空與錢(qián)糧蠲緩研究》，《安徽史學(xué)》2014年第6期。。咸豐、同治兩朝大規(guī)模戰(zhàn)亂，賦稅征繳系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，加之土地荒蕪、人口流失，財(cái)政收入急劇減少，極端年份征收入庫(kù)錢(qián)糧不足264萬(wàn)兩④劉增合：《“財(cái)”與“政”：清末財(cái)政改制研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2014年版，第36頁(yè)。。鎮(zhèn)壓太平天國(guó)后，清廷致力提振錢(qián)糧征收業(yè)績(jī)，以期擴(kuò)張財(cái)政，但其整頓舉措主要在招墾荒田、清賦減賦等領(lǐng)域⑤參見(jiàn)劉克祥：《十九世紀(jì)五十至九十年代清政府的減賦和清賦運(yùn)動(dòng)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)編：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所集刊》第7集，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1984年版；周健：《同治初年江蘇減賦新探》，《近代史研究》2017年第4期等。，治理錢(qián)糧虧空方面較大的革新是同治四年（1865年）諭令推行山東交代新章⑥中國(guó)第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第15冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1998年版，第482頁(yè)。。由于捻軍起義此起彼伏，軍務(wù)未徹底平息，各地辦理情況不盡理想，目前僅見(jiàn)浙江、熱河、山東、江寧等地系統(tǒng)清查州縣交代⑦同治五年十二月丁亥，《穆宗毅皇帝實(shí)錄》卷191，《清實(shí)錄》第49冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第414-415頁(yè)；同治六年十月戊申，《穆宗毅皇帝實(shí)錄》卷214，《清實(shí)錄》第49冊(cè)，中華書(shū)局1987年版,第800-801頁(yè)；同治七年十月丁巳，《穆宗毅皇帝實(shí)錄》卷244，《清實(shí)錄》第50冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第399頁(yè)；同治八年五月丙子，《穆宗毅皇帝實(shí)錄》卷258，《清實(shí)錄》第50冊(cè)，中華書(shū)局1987年版,第585頁(yè)。。

光緒初年，內(nèi)地省份承平多年，西北亦漸次平定，但邊疆和海防危急此起彼伏，靖邊保疆使清廷面臨的財(cái)政負(fù)擔(dān)依舊巨大，庫(kù)儲(chǔ)殆盡的情況時(shí)有發(fā)生⑧《戶部尚書(shū)景廉等奏為敬陳時(shí)事艱難部庫(kù)存款放撥殆盡亟應(yīng)籌備餉需折》（光緒六年正月二十五日），中國(guó)第一歷史檔案館藏軍機(jī)處錄副奏折（以下簡(jiǎn)稱錄副奏折），檔號(hào)：03-6602-006。。面對(duì)嚴(yán)峻的財(cái)政形勢(shì)，朝野呼吁整頓國(guó)內(nèi)財(cái)政的聲音日益增多，嚴(yán)行州縣交代、清理錢(qián)糧虧空是當(dāng)時(shí)輿論的熱門(mén)建議之一。山東巡撫丁寶楨幕僚薛福成建議統(tǒng)行山東交代章程重點(diǎn)治理州縣交代不結(jié)⑨朱壽朋：《光緒朝東華錄》第1冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總65-66頁(yè)。，給事中黃槐森揭露上司隱瞞州縣虧空之因⑩《刑部給事中黃奏為敬陳管見(jiàn)折子》，《光緒二年正月二十一日京報(bào)全錄》，《申報(bào)》1876年3月4日第5版。，御史孔憲瑴披露河南州縣虧空隱情?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第4冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第199頁(yè)。，御史梁俊呼吁州縣虧空“生前參追，以重庫(kù)款”?朱壽朋：《光緒朝東華錄》第1冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總650-651頁(yè)。。這一時(shí)期戶部提振錢(qián)糧征收業(yè)績(jī)的路徑與主旨也開(kāi)始轉(zhuǎn)變，愈來(lái)愈重視錢(qián)糧虧空的治理，力推的舉措就是朝野廣泛呼吁的嚴(yán)行州縣交代，“州縣交代之案，庫(kù)款攸關(guān)”?光緒五年閏三月乙未，《德宗景皇帝實(shí)錄》卷92，《清實(shí)錄》第53冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第379頁(yè)。，主要方法是全面推行山東交代章程與重點(diǎn)督催部分地方認(rèn)真落實(shí)交代政策。光緒元年（1875年），部庫(kù)支絀，戶部指責(zé)各地“侵漁中飽”，奏準(zhǔn)飭令各督撫“務(wù)于交代之時(shí)嚴(yán)行稽核，毋任稍有虧挪情事”?中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第1冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版,第100頁(yè)。。光緒五年（1879年），直隸交代“舊案結(jié)報(bào)甚少，新案堆積”，奏準(zhǔn)飭令直隸仿照山東章程勒限嚴(yán)催未結(jié)新舊交代各案①光緒五年閏三月乙未，《德宗景皇帝實(shí)錄》卷92，《清實(shí)錄》第53冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第379頁(yè)。。光緒六年（1880年），戶部遵旨籌備餉需，奏準(zhǔn)飭令各地遵照定章嚴(yán)格辦理州縣交代，嚴(yán)禁交代未清者履職，并及時(shí)咨報(bào)州縣任卸職日期②朱壽朋：《光緒朝東華錄》第2冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總865-866頁(yè)。。光緒九年（1883年），戶部奏準(zhǔn)飭令各地嚴(yán)提交代征存未解銀兩③《本部具奏特參督催不力支大員請(qǐng)旨交部照例分別議處折》，《戶部奏稿》第5冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004年版，第2401頁(yè)。。

雖然部臣一再奏請(qǐng)責(zé)令各地督撫嚴(yán)肅州縣交代紀(jì)律，但是成效不彰，整頓基本流于形式。江蘇巡撫丁日昌幕僚林達(dá)泉長(zhǎng)期任職基層，曾揭交代積弊現(xiàn)狀：“近來(lái)州縣虧空累累，按其虛報(bào)之?dāng)?shù)仍累萬(wàn)而盈千，核其實(shí)存之?dāng)?shù)同捕風(fēng)而捉影，積習(xí)相沿，不過(guò)以冊(cè)籍互為交代，此所謂上下相蒙，合天下而為欺罔也?！雹芰诌_(dá)泉：《自強(qiáng)要略奏牘》，上海圖書(shū)館藏抄本，索書(shū)號(hào)：線普長(zhǎng)506467。部臣對(duì)此亦十分明晰，“現(xiàn)惟山東省最為認(rèn)真，歷經(jīng)臣部奏令各該省仿照考核，乃或請(qǐng)展緩限期或請(qǐng)分案結(jié)報(bào)，專折嚴(yán)參者仍復(fù)寥寥?！雹葜靿叟螅骸豆饩w朝東華錄》第2冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總865-866頁(yè)。光緒十年（1884年）七月，戶部再次奏請(qǐng)嚴(yán)查交代，指責(zé)各地遲緩因循，“近來(lái)世風(fēng)日下，大吏意存見(jiàn)好，轉(zhuǎn)托寬大之名，曲為掩飾之計(jì)，必俟虧空之員或故或參毫無(wú)著落，始以奏參查抄了事，徒有空名，侵虧遂成痼習(xí)?！雹蕖侗静烤咦嗵貐⒍酱卟涣χТ髥T請(qǐng)旨交部照例分別議處折》，《戶部奏稿》第5冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004年版，第2400-2402頁(yè)。部臣由嚴(yán)查交代治理虧空而提振錢(qián)糧征收業(yè)績(jī)的期望基本落空，“各直省積欠之年不下千萬(wàn)，皆由州縣虧空。”⑦《大學(xué)士管理戶部事務(wù)閻敬銘等奏為遵議清厘官欠民欠錢(qián)糧等弊請(qǐng)頒征信冊(cè)酌擬章程事》（光緒十一年十二月二十一日），錄副奏折，檔號(hào)：03-6216-015。樞廷于此十分憤慨，峻辭詰問(wèn)交代虧空問(wèn)題，“錢(qián)糧系維正之供，豈容經(jīng)征人員暗中侵挪，乃或上司意存見(jiàn)好，每遇屬員虧空轉(zhuǎn)設(shè)法為之彌縫，至離任虧欠久懸，身后參追無(wú)著，國(guó)課因之日絀。”⑧光緒七年六月丙午，《德宗景皇帝實(shí)錄》卷131，《清實(shí)錄》第53冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第890頁(yè)。

二、浙江經(jīng)驗(yàn)與交代新章制定

光緒十年（1884年），中法越南邊釁愈演愈烈，籌兵籌餉，清廷面臨極大的財(cái)政壓力，“公私庫(kù)藏皆至耗竭”⑨郭嵩燾：《郭嵩燾全集》第4冊(cè)，岳麓書(shū)社2018年版，第862頁(yè)。?；I措財(cái)源壓力轉(zhuǎn)換為改革動(dòng)力，朝野內(nèi)外通過(guò)各種方式提出整頓財(cái)政建言，希望能影響上層決策，紓解國(guó)家財(cái)困局面。交代章程的修訂最初發(fā)源于浙江巡撫劉秉璋的治理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)由京官倡導(dǎo)，最終在戶部的推動(dòng)下成為一項(xiàng)改革錢(qián)糧交代制度的國(guó)家行動(dòng)。

光緒八年（1882）十二月，淮軍宿將劉秉璋履任浙江巡撫⑩劉園生：《劉秉璋年譜》，上海古籍出版社2017年版，第117頁(yè)。。當(dāng)時(shí)浙江久遭兵燹蹂躪，“昔稱財(cái)賦之區(qū)，今則頗形凋敝”?朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（214），臺(tái)北文海出版社1968年版，第122頁(yè)。。到任之后又逢海疆告警，緊急籌辦防務(wù)，劉氏財(cái)政壓力巨大，“浙省頻年災(zāi)歉，厘金減色，庫(kù)局空虛，實(shí)難措手”?朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（214），臺(tái)北文海出版社1968年版，第166頁(yè)。。隨著中法越南邊釁持續(xù)發(fā)酵，財(cái)政困難不斷加深，“浙餉奇絀，現(xiàn)有各營(yíng)已難供支”?朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（214），臺(tái)北文海出版社1968年版，第186頁(yè)。。省內(nèi)歲出劇增、歲入減少，同時(shí)浙江“奉撥京協(xié)各餉、添?yè)苌綎|河工等款”?朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（214），臺(tái)北文海出版社1968年版，第161—162頁(yè)。有增無(wú)減。面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，劉秉璋逐漸將籌措財(cái)源的目標(biāo)轉(zhuǎn)向錢(qián)糧虧空治理。早在江西任職之時(shí)，劉氏即已注意到州縣交代積弊造成的虧空問(wèn)題，但難以查到實(shí)情，任職浙江后由安徽同鄉(xiāng)道員吳世榮告知實(shí)情，“各省州縣交代冊(cè)籍，向例存于府署。不肖縣令因緣為奸，每將已征未解錢(qián)糧，混入民欠項(xiàng)下，新舊兩令對(duì)分，舊令約得十之七。本府太守，每年例有州縣陋規(guī)，素來(lái)代為隱瞞，以示恩惠。”①劉聲木：《萇楚齋隨筆續(xù)筆三筆四筆五筆》，中華書(shū)局1998年版，第610-611頁(yè)。

經(jīng)過(guò)醞釀，劉秉璋制定出杜絕州縣隱匿錢(qián)糧章程，并于光緒十年（1884年）二月正式奏請(qǐng)立案。該折認(rèn)為，錢(qián)糧乃國(guó)家維正之供，“經(jīng)征之員例應(yīng)實(shí)征實(shí)解，不容絲毫欺隱”。當(dāng)前浙江州縣錢(qián)糧積弊深重，“往往有征多解少存留屬庫(kù)之弊，及至交代之際前后任通同隱匿，輒以濫款列抵，轉(zhuǎn)輾遞交，無(wú)所底止，一旦仰蒙恩旨蠲免錢(qián)糧，則概歸民欠請(qǐng)豁”。對(duì)此，劉氏十分憤慨，“是貪劣之員既已朦混于前，復(fù)得幸免于后”，當(dāng)前度支匱乏，“亟應(yīng)設(shè)法嚴(yán)防,以杜其弊”。該折最后指出，當(dāng)前已制定相關(guān)章程針對(duì)性治理此項(xiàng)積弊，“務(wù)使州縣實(shí)在征數(shù)毫無(wú)隱混，盡征盡解”。清單中劉秉璋詳細(xì)說(shuō)明了杜絕州縣隱匿錢(qián)糧章程，具體分為六條：

第一，稽查前任征收數(shù)目。規(guī)定各廳州縣接印后，“限十日內(nèi)將前任征收某某年正耗錢(qián)糧若干、已解若干、未解存縣若干、有無(wú)溢征墊解”開(kāi)具清單送查。

第二，稽查現(xiàn)任征收數(shù)目。規(guī)定各廳州縣經(jīng)征錢(qián)糧必須曉諭開(kāi)征、停征日期，停征后“限十日內(nèi)將征過(guò)某某年正耗若干、已解若干、存縣若干、有無(wú)溢征墊解”開(kāi)具清單送查，并將“日征流水紅簿”送交該管府道查核。

第三，責(zé)成上司稽查數(shù)目。針對(duì)各州縣實(shí)征紅簿近已視為具文，決定“設(shè)立循環(huán)印簿”，由各屬庫(kù)總書(shū)逐日登記征收新舊錢(qián)糧數(shù)目與解款情況，按月按限送至府道，停征后由該管府道對(duì)照州縣送到日征流水紅薄核算，如有征多報(bào)少、挪新掩舊等弊，立即查辦。

第四，奏銷后稽查征收數(shù)目。針對(duì)州縣偶遇災(zāi)荒，報(bào)荒之后，除熟田外，溢征俱不報(bào)出，留存縣庫(kù)，作為民欠錢(qián)糧，私相授受，濫款作抵，互相分肥，決定責(zé)成該管道府奏銷之后調(diào)齊日征流水紅簿，“核明該州縣經(jīng)征各年錢(qián)糧實(shí)有若干、征解存留數(shù)目是否相符……如有溢征應(yīng)緩之款即行提出，照例作為急公花戶預(yù)完一體入冊(cè)奏報(bào)，不準(zhǔn)留存縣中，以杜侵挪”，該管上司通同徇隱，一并參處。

第五，調(diào)查串根以杜流弊。規(guī)定嗣后州縣交替之際，將新舊錢(qián)糧民欠未裁之串連根申送該管上司，與紅簿已征未解之?dāng)?shù)查核，其無(wú)連根串票皆視為已征，應(yīng)全數(shù)列入交代，如查有前后任通融情弊，一并揭參，若該管道府未能查出，后經(jīng)查核，一并嚴(yán)厲參處。

第六，豁免案內(nèi)稽查民欠。針對(duì)州縣將已征捏為民欠，希冀恩免之際一律豁免，規(guī)定嗣后如遇恩免，奉文即由藩司會(huì)同糧道設(shè)局清查。各州縣須將未離根串票立即封固解局，核對(duì)無(wú)誤，乃作民欠豁免，其無(wú)連根串票解局視作已征在官，如查交代冊(cè)內(nèi)所報(bào)經(jīng)收錢(qián)糧數(shù)目不符，即系侵吞入己，除將該州縣通同舞弊之前后任嚴(yán)參追繳外，將徇隱之道府一并參處，若一年內(nèi)州縣不能完繳，即責(zé)成該管道府全數(shù)分賠不足款項(xiàng)②《劉秉璋奏為明定杜絕州縣隱匿錢(qián)糧章程通飭遵辦請(qǐng)飭部核明立案附清單》（光緒十年二月初五日），臺(tái)北故宮博物院藏軍機(jī)處檔折件（以下簡(jiǎn)稱軍機(jī)處檔折件），文獻(xiàn)編號(hào)：125499。。

杜絕州縣隱匿錢(qián)糧章程是劉秉璋仔細(xì)訪察州縣錢(qián)糧積弊，根據(jù)浙江實(shí)際深思熟慮后作出的除弊之法。揆諸章程，內(nèi)容涵蓋錢(qián)糧征收、報(bào)解、奏銷、交代、蠲免的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其重視對(duì)前后任交代之際利用征多報(bào)少、存庫(kù)未解、捏作民欠、濫款列抵等方式隱匿錢(qián)糧的治理，核心辦法是通過(guò)加大道府在州縣錢(qián)糧催征各個(gè)環(huán)節(jié)中的參與程度與虧空連帶責(zé)任，利用串根、紅簿、交代冊(cè)、循環(huán)印簿等錢(qián)糧冊(cè)籍，構(gòu)建州縣錢(qián)糧征收實(shí)情的多渠道快速核查互證監(jiān)督機(jī)制，以期杜絕州縣隱匿錢(qián)糧，減少虧空，提升錢(qián)糧征收業(yè)績(jī)。

上奏之時(shí)正值中法越南之爭(zhēng)愈演愈烈之際，清廷籌兵設(shè)防，“征調(diào)之煩，召募之廣，視咸豐年間討平寇亂，用兵又更加多”③郭嵩燾：《郭嵩燾全集》第4冊(cè)，岳麓書(shū)社2018年版,第862頁(yè)。，“需餉孔殷”，本已不堪的財(cái)力更加困難，“籌款維艱”①中國(guó)第一歷史檔案館藏：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第10冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版,第72-73頁(yè)。。四月初六日，清廷諭令御前大臣、軍機(jī)大臣、總理衙門(mén)大臣、大學(xué)士、六部、九卿、翰詹科道就“疆圉應(yīng)如何固守，餉需應(yīng)如何豫籌”集思廣益，籌措財(cái)源成為朝堂上下的核心議題②光緒十年四月庚戌，《德宗景皇帝實(shí)錄》卷181，《清實(shí)錄》第54冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第525頁(yè)。。劉秉璋整頓錢(qián)糧積弊的奏折受到了京中士大夫的高度重視。四月二十三日，左中允崔國(guó)因就度支日絀上折，折中指出雍正行政造就乾隆盛世之基，當(dāng)前度支告匱主因是維正之供積弊深重，提出參照雍正舊制大力整頓“國(guó)家自有之利”，并臚列敦節(jié)儉、講農(nóng)政、重倉(cāng)儲(chǔ)、修鹽政、查關(guān)稅、重庫(kù)款、禁侵吞、懲虧空等八條財(cái)政整頓方案。其中“懲虧空”條目，崔氏十分不滿當(dāng)前財(cái)政虧空治理現(xiàn)狀，“近年之所謂懲虧空者，大抵督撫以查抄奏請(qǐng)，朝廷以任所有無(wú)寄頓、原籍有無(wú)財(cái)產(chǎn)飭查，外省以家產(chǎn)盡絕查復(fù)，皆照例辦理也”，慨嘆“先事則該管上司無(wú)考核預(yù)防之心，既事而該管上司又無(wú)著落分賠之累”，但是崔氏十分贊賞劉秉璋認(rèn)真清查州縣虧空，并指出“古今黠吏之故智不約而同，則他省情形亦必相似”，奏請(qǐng)飭令各省仿照浙江經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真清查虧空，“使貪吏無(wú)所施其伎倆，宜乎弊絕風(fēng)清，正課充而財(cái)日阜?！雹邸洞迖?guó)因奏報(bào)度支日絀請(qǐng)監(jiān)成憲實(shí)事求是以裕利源》（光緒十年四月二十三日），軍機(jī)處檔折件，文獻(xiàn)編號(hào)：126601。

當(dāng)時(shí)的戶部費(fèi)心籌措餉源，面對(duì)傳統(tǒng)移緩就急之協(xié)餉舉措成效不彰的現(xiàn)實(shí)，逐漸將籌措財(cái)源的方式轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整頓財(cái)政④《部庫(kù)入不敷出已通盤(pán)籌畫(huà)節(jié)流辦法俾資要需》（光緒十年六月二十七日），“中央研究院”近代史研究所檔案館藏外交檔案，館藏號(hào)：01-24-012-01-029；《戶部議復(fù)銀庫(kù)郎中豐紳泰敬陳管見(jiàn)折》，《戶部奏稿》第6冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004年版,第2951頁(yè)。。部臣對(duì)崔國(guó)因關(guān)于當(dāng)前外省財(cái)政整頓敷衍因循的見(jiàn)解十分同意，于光緒十年（1884年）六月議復(fù)折中明確指出：“今時(shí)之急務(wù)，貴生財(cái)，尤貴理財(cái)，理財(cái)之大端，有治人乃有治法，以上八條內(nèi)外臣工迭次條奏，臣部迭次籌議，加以歷年諭旨誥誡嚴(yán)明至于再四，而積弊猶未盡除，財(cái)源猶未充裕者”，皆外省“敷衍因循積重難返耳”。具體議復(fù)中，戶部對(duì)前七條大多要求“恪遵歷年諭旨認(rèn)真率屬實(shí)力奉行”，并無(wú)多少新意，但于“懲虧空”表現(xiàn)出極大興趣，稱贊劉秉璋“立法極為確當(dāng)”，提出將立即通行各省仿照遵辦，而這極少見(jiàn)于戶部章奏，并表示將據(jù)浙江章程改革交代部章，“另行專折詳細(xì)具奏”⑤朱壽朋：《光緒朝東華錄》第3冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總1751-1754頁(yè)。。至此，一場(chǎng)關(guān)乎錢(qián)糧交代制度的改革啟動(dòng)。

光緒十年（1884年）八月，經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的商議，戶部正式就州縣交代制度改革上奏。戶部首先對(duì)各省辦理州縣交代工作進(jìn)行了總結(jié)，指責(zé)各省敷衍因循，視交代規(guī)制為虛文，“臣部于交代一事不啻三令五申，無(wú)如各直省積習(xí)相沿，率不可破”。通過(guò)分析，部臣認(rèn)為當(dāng)前州縣交代積弊主要有三：一是交代任意積壓，“依限結(jié)報(bào)者尤屬寥寥”；二是交代辦理不嚴(yán)，“以初參了事，及二參逾限又以造冊(cè)舛錯(cuò)往返駁查為詞，未聞?dòng)芯剐袇⒏镎?，其以虧短被劾者非業(yè)已身故，即另案已革之員”；三是庫(kù)款盤(pán)查不力，“結(jié)報(bào)盤(pán)查久視為具文，迨成巨虧，雖有著賠分賠之例，而年久官更，無(wú)可究詰”。致弊之因，部臣認(rèn)定系上司徇隱見(jiàn)好屬員所致，“甚至有明知虧空勒令后任接收者，謂之調(diào)劑，而滑吏有故作虧空以求調(diào)優(yōu)缺者，參故之員又多提取庫(kù)項(xiàng)假作虧空甘被抄沒(méi)圖飽私囊者”。解決之道，戶部強(qiáng)調(diào)“唯有嚴(yán)二參逾限之期，以杜前任之狡展；催提現(xiàn)任解司之款，以絕后任之彌縫”，重要抓手則是行省理財(cái)官布政使，“堅(jiān)持例限，破除情面，則責(zé)在藩司”。最后，戶部議復(fù)折片中詳細(xì)說(shuō)明了州縣交代改革方案，具體辦法如下：

第一，調(diào)整交代二參辦理方案。針對(duì)交代二參普遍延宕問(wèn)題，規(guī)定自光緒十一年（1885年）正月起，“無(wú)論州縣選補(bǔ)外調(diào)委署”，藩司均須咨報(bào)其到任日期，吏部亦須月底咨照同類信息；戶部將核對(duì)藩司與吏部咨單，自行確定二參限期，若地方延宕不報(bào)，“日久未據(jù)將交代冊(cè)結(jié)送部，亦未據(jù)以二參逾限查參者”，將由部徑行奏參，“州縣照二參逾限例革職，藩司照徇隱降三級(jí)調(diào)用私罪例議處”。針對(duì)外省慣用拖延辦法，該部決定嚴(yán)格核算限期處理，“冊(cè)結(jié)送部者，臣部亦按限扣算”，“如已逾二參日久，該省咨稱出結(jié)系在限內(nèi)者，又或聲明造冊(cè)舛錯(cuò)往返駁查是以稍遲，臣部核其遲延月日扣去初次往返程途，逾限在三個(gè)月以外者并行奏參，均將該州縣仍照二參逾限革職，藩司照徇隱例議處”。

第二，調(diào)整交代征存未解催提方案。針對(duì)交代之際征存未解問(wèn)題，戶部決定自行核算交代冊(cè)結(jié)征存未解錢(qián)糧數(shù)目與例限，由部自行追究相關(guān)人員失職責(zé)任，“已逾二參日久未據(jù)提解報(bào)部者，即由戶部奏參，將結(jié)報(bào)之員照并未起解申報(bào)起解例革職，藩司照失察欺侵錢(qián)糧例革職離任；倘依限結(jié)報(bào)結(jié)稱存儲(chǔ)無(wú)虧咨部后嗣經(jīng)查出虧侵者，并應(yīng)行提解司庫(kù)之款該藩司已報(bào)解續(xù)經(jīng)查出虧侵者，除將該本員革職治罪，藩司照扶同出結(jié)例革職”，并要求外省增加通省交代工作匯報(bào)次數(shù)，由年終奏報(bào)一次調(diào)整為“半年匯奏一次”，內(nèi)容須涵蓋“已結(jié)若干案、每案有無(wú)未解銀兩、于何月日提解司庫(kù)”等具體信息①《申明州縣交代例限嚴(yán)定藩司處分折》，《光緒七年至十二年奉準(zhǔn)各案鈔本》，《清代(未刊)上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2005年版，第14101-14106頁(yè)。。

第三，調(diào)整庫(kù)款結(jié)報(bào)盤(pán)查方案。針對(duì)交代虧空“多在平時(shí)，非專在去任之際”，上司平時(shí)不實(shí)心盤(pán)庫(kù)，“本員或身故官革”始則奏參，查抄監(jiān)追分賠俱成虛文。戶部指出：“與其追賠于既虧之后，終歸有名無(wú)實(shí)，不如嚴(yán)提于未虧之時(shí)，以為先事預(yù)防”，要求嗣后州縣倉(cāng)庫(kù)錢(qián)糧須嚴(yán)格按照定章每三月申報(bào)一次庫(kù)存信息，上下忙征收錢(qián)糧“限一月內(nèi)盡數(shù)解司，不準(zhǔn)絲毫存留屬庫(kù)”；并調(diào)整上司盤(pán)庫(kù)結(jié)報(bào)期限及失職處分，由“不時(shí)盤(pán)查”“每年奏銷時(shí)”調(diào)整為上下忙征完一月內(nèi)該管道府州盤(pán)驗(yàn)屬庫(kù)并出具甘結(jié)，“上忙限于當(dāng)年十一月、下忙限于次年五月送部核查”，年終由督撫具奏通省虧欠及征存未解信息并開(kāi)列具結(jié)無(wú)虧道府州縣職名，“如先已結(jié)報(bào)并無(wú)征存未解及結(jié)報(bào)無(wú)虧，嗣經(jīng)查出虧欠者”，即將具結(jié)道府州革職留任，本員毋論現(xiàn)任已革已故，毋論虧欠為侵為挪，均參革勒追，限滿未完，即責(zé)成具結(jié)上司獨(dú)賠，不得議以“降留分賠”，“以為平日玩忽徇隱者戒”②《戶部片》，《光緒七年至十二年奉準(zhǔn)各案鈔本》，《清代(未刊)上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2005年版,第14077-14081頁(yè)。。

新舊章程比較，新章的顯著特點(diǎn)是通過(guò)飭令布政使按期匯報(bào)州縣到任日期、交代冊(cè)結(jié)、征存未解等交代關(guān)鍵信息，由部徑行核算例限并追究失職官員責(zé)任，提高戶部對(duì)外省辦理州縣交代的監(jiān)控程度；通過(guò)摒棄交代舊章公罪例議處規(guī)定，以私罪例追究布政使在州縣交代中的失職處分，提高戶部對(duì)外省省級(jí)官員辦理州縣交代的懲罰力度；通過(guò)重申庫(kù)款結(jié)報(bào)盤(pán)查定章，調(diào)整州縣直管上司盤(pán)查結(jié)報(bào)期限，加重直管上司失職連帶責(zé)任，提高直管上司通同作弊因循敷衍的違法成本，以期提前預(yù)防征存未解等弊病滋生，從源頭上加強(qiáng)虧空事前預(yù)防監(jiān)管機(jī)制③錢(qián)糧交代規(guī)章及處分規(guī)定，可參見(jiàn)同治朝《欽定戶部則例》田賦、庫(kù)藏等條（同治十三年（1874）刻本）、《欽定吏部處分則例》赴任、離任、盤(pán)查、承追等條（故宮博物院編：《故宮珍本叢刊》第281冊(cè)，海南出版社2000年版）、《欽定六部處分則例》赴任、離任、盤(pán)查、承追等條（沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（332），臺(tái)北文海出版社1969年版）；清代公罪、私罪研究，可參閱許穎：《清代文官行政處分程序研究》，南開(kāi)大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。。這些舉措既吸收了浙江章程加大上級(jí)參與程度與嚴(yán)定上司責(zé)任的成功經(jīng)驗(yàn)，亦體現(xiàn)了戶部堂官閻敬銘長(zhǎng)期治理交代違限、征存未解等問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)與見(jiàn)解，“大抵考核錢(qián)糧，只有二道，上下兩忙及一年截?cái)?shù)正雜各款不準(zhǔn)征存不解，久留屬庫(kù)，違則撤參交卸，交待一切，依限速了者獎(jiǎng)，遲逾者參?！雹軓垜压А堛懀骸肚迩诠珡堦啄曜V》，浙江古籍出版社2009年版，第82頁(yè)。

改革舉措的形成表明，戶部認(rèn)為錢(qián)糧交代積弊乃至虧空產(chǎn)生的原因，是外省吏治系統(tǒng)性因循敷衍腐敗，意圖通過(guò)嚴(yán)定上司責(zé)任與處分，將各級(jí)官員尤其是省級(jí)財(cái)政專官布政使的個(gè)人前途與州縣錢(qián)糧交代事務(wù)緊密結(jié)合，進(jìn)而打破外省官僚系統(tǒng)性行政痼疾，貫通州縣交代冊(cè)籍傳遞渠道，加強(qiáng)戶部的監(jiān)管程度與力度，構(gòu)建起嚴(yán)密的事前監(jiān)督與事后嚴(yán)究機(jī)制，治理交代積弊中關(guān)鍵的例限違期與征存未解問(wèn)題，使交代制度重新有效運(yùn)作，最終治理錢(qián)糧虧空問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，部定新章具有相當(dāng)強(qiáng)的針對(duì)性，體現(xiàn)出制度構(gòu)建者具有相當(dāng)強(qiáng)的政策制定水平，一改以往戶部再三奏請(qǐng)嚴(yán)行交代例章的因循形象。奏聞，清廷依議頒行。至此，清朝最后一場(chǎng)大規(guī)模的錢(qián)糧交代制度改革進(jìn)行到政策實(shí)施階段。

三、制度運(yùn)行與調(diào)適

錢(qián)糧交代制度改革是戶部堂官因應(yīng)財(cái)政困境尤其是中法戰(zhàn)爭(zhēng)籌餉困局，深刻分析交代積弊，治理錢(qián)糧虧空的重要制度革新，是當(dāng)時(shí)戶部整頓財(cái)政的重要一環(huán)。戶部期待甚高，認(rèn)為只要外省奉行有力，“州縣必不敢延宕虧空”①《申明州縣交代例限嚴(yán)定藩司處分折》，《光緒七年至十二年奉準(zhǔn)各案鈔本》，《清代 （未刊）上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2005年版,第14101-14106頁(yè)。。但是，制度改革的成功與否，終究需要考察其運(yùn)行層面，而這與制度構(gòu)建者的運(yùn)行能力直接相關(guān)。部定交代新章奏準(zhǔn)后，戶部以“其要尤在責(zé)成上司”為核心目標(biāo)，運(yùn)用各種策略辦法，督促外省認(rèn)真執(zhí)行部定新章②《戶部片》，《光緒七年至十二年奉準(zhǔn)各案鈔本》，《清代 （未刊）上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2005年版,第14077-14081頁(yè)。。

一是運(yùn)用新章賦權(quán)，嚴(yán)格交代紀(jì)律。部定新章頒布后，戶部一改往常疲玩，不斷督催外省省級(jí)官員認(rèn)真執(zhí)行新章，甚至以議處、奏參等嚴(yán)厲手段懲治奉行不力的省級(jí)財(cái)政官員。光緒十年（1884年）十二月，新章施行之初各省觀望不前，“近來(lái)于交代一事，每甘認(rèn)遺漏之愆，決不與部中以確查之據(jù)”，戶部警告各地須“實(shí)力遵行”本年八月奏案，否則將采取嚴(yán)厲手段，“專將藩司嚴(yán)參降級(jí)，以挽頹風(fēng)”③《閻敬銘恭呈開(kāi)源節(jié)流各事宜清單》，《閻敬銘檔》，虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1輯第2冊(cè)，大象出版社2011年版，第609-617頁(yè)。。不久，戶部以交代冊(cè)結(jié)違反部章征存未解規(guī)定將陜西布政使葉伯英嚴(yán)加議處④《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國(guó)古代地方法律文獻(xiàn)丙編》第14冊(cè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第552—567頁(yè)。。光緒十一年（1885年）十月，山東糧道福潤(rùn)未遵照專咨按限行查征存未解、補(bǔ)造前歷任交代冊(cè)籍，戶部將其交部議處，并警告山東巡撫按限行查補(bǔ)造，否則將一并參處⑤《戶部奏折》，《益聞錄》1886年第531期，第41-42頁(yè)。。光緒十三年（1887）七月，福建實(shí)缺屏南縣知縣連續(xù)署理侯官、晉江知縣，晉江任內(nèi)交代短款，戶部以卸任官員交代未清履任他職奏請(qǐng)將福建布政使張夢(mèng)元交部議處⑥《光緒十三年十月十七日閩浙總督楊昌濬奏折》，中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第81輯，中華書(shū)局1996年版，第497頁(yè)。。光緒十四年（1888）四月，山東交代冊(cè)籍舛錯(cuò)，戶部嚴(yán)厲彈劾布政使崇保，最終崇保以病自請(qǐng)去職⑦翁萬(wàn)戈編：《翁同龢日記》第5卷，上海辭書(shū)出版社2019年版,第2232-2233、2238-2239頁(yè)；中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第14冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版,第142頁(yè)。。如此大規(guī)模的以錢(qián)糧違規(guī)議處布政使，嘉道年間即已相當(dāng)少見(jiàn)，晚清更是從來(lái)未有，嚴(yán)格考核的高壓態(tài)勢(shì)帶給省級(jí)官員巨大的工作壓力，兩江總督曾國(guó)荃慨嘆：“近來(lái)部定新章，稽核出納之嚴(yán)，較之同治年間不啻十倍”⑧《復(fù)效述堂》（光緒十四年十一月），梁小進(jìn)主編：《曾國(guó)荃集》第4冊(cè)，岳麓書(shū)社2008年版，第372-373頁(yè)。。

二是監(jiān)測(cè)政策運(yùn)行，適時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容。一項(xiàng)新的財(cái)政政策或多或少都有不足之處，需要不斷根據(jù)運(yùn)行情況修改，才能愈加嚴(yán)密。部定交代新章出臺(tái)后，戶部不斷根據(jù)實(shí)施情況，更新具體政策內(nèi)容，堵塞政策漏洞，保障交代制度更好運(yùn)行。光緒十年（1884年）十二月，陜西企圖以交代舊章關(guān)于后任官員批解前任官員時(shí)限規(guī)定逃避失職責(zé)任，“以勒催趕解為詞，并不詳請(qǐng)參辦”，戶部奏請(qǐng)調(diào)整相關(guān)規(guī)定，“后任官于接印之日即應(yīng)登時(shí)批解，以期各清各任，概不準(zhǔn)率報(bào)存庫(kù)，亦毋庸再按從前初次限滿勒限兩個(gè)月提解藩司辦理，致滋弊端”⑨《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國(guó)古代地方法律文獻(xiàn)丙編》第14冊(cè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第552-567頁(yè)。。光緒十三年（1887年）四月，山東以行查勒追為名朦混交代，“最為朦混者，二參限滿算明行查未定各案，既有行查，安得指為算明；最為拖欠者，二參限滿算明有交項(xiàng)勒限完繳各案僅曰勒限，并未限以定期；又上屆勒限完繳應(yīng)參追者三案，其逾交代例限已近一年，現(xiàn)僅稱另行參追，亦久無(wú)專參奏案”，戶部斥責(zé)“瞻徇屬員，支吾延宕，實(shí)則并不嚴(yán)辦二參，只以半年屆限匯報(bào)一次，依樣具文，塞責(zé)了事，實(shí)屬不成事體”，并決定修訂交代章程，飭令各地不準(zhǔn)列有行查勒追名目，“交代開(kāi)單，其依初、二參定限；已清者，聲明限何日咨送款冊(cè)印結(jié)；其已滿二參未清者，隨時(shí)即行參辦，不準(zhǔn)再有雖已算明尚有行查名目，曲嗣朦混；其算有應(yīng)交款項(xiàng)者，聲明勒限一月交清，限滿果否清交隨即專案奏咨參辦，不準(zhǔn)宕延匯入下屆單內(nèi)辦理，巧為欺飾?！雹佟渡綎|交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國(guó)古代地方法律文獻(xiàn)丙編》第14冊(cè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第571—582頁(yè)。光緒十三年（1887年）十一月，針對(duì)有省份辦理交代利用戶部則例關(guān)于官員交代未清履任新職兩歧規(guī)定，戶部指出外省未能正確理解則例“一官而有兩任交代者展限一個(gè)月”與“地方官交代……務(wù)令交代清楚，方準(zhǔn)赴任”規(guī)定，認(rèn)為“倘此后各省援一官有兩任交代之例將舊任交代未清即赴新任，不但與例意未符，且與臣部前次奏章大有窒礙，致多牽混趨避，況一官準(zhǔn)有兩任交代，難保州縣不挪移新任款項(xiàng)抵補(bǔ)舊任虧空，其弊更屬無(wú)窮”，該部決定修改本部則例，飭令外省嚴(yán)格按照光緒六年（1880年）新法執(zhí)行，“擬將臣部則例內(nèi)‘一官而有兩任交代者展限一個(gè)月’等語(yǔ)刪除，嗣后州縣官到任專以前在任內(nèi)交代清、不清為斷。如交代清結(jié)，不拘初參、二參限內(nèi)立時(shí)即準(zhǔn)赴任；如交代不清，無(wú)論奉準(zhǔn)升調(diào)及調(diào)署他缺、仍飭回本任之員一概不準(zhǔn)到任?！雹凇渡綎|交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國(guó)古代地方法律文獻(xiàn)丙編》第14冊(cè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版,第612-621頁(yè)。愈趨嚴(yán)密的章程織就愈趨嚴(yán)密的法網(wǎng)，四川總督劉秉璋直言“部定交代造冊(cè)新章極嚴(yán)”，即使欠項(xiàng)完繳而造冊(cè)遲逾，仍需與絲毫無(wú)繳者一體革職③朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編:《近代中國(guó)史料叢刊》(214)，臺(tái)北文海出版社1968年版，第468頁(yè)。。

三是私函婉商督撫，推動(dòng)政策落實(shí)。清制，戶部“掌天下之地政與其版籍，以贊上養(yǎng)萬(wàn)民”，是清政府最高軍國(guó)財(cái)政部門(mén)④陳鋒：《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第456頁(yè)。。但是，戶部與外省地位基本對(duì)等，戶部政策推行只得咨催督撫或奏請(qǐng)頒諭，但督撫亦可專折奏陳意見(jiàn)，是否落實(shí)督撫擁有相當(dāng)大的主動(dòng)權(quán)。并且，咸同軍興后中央漸趨式微，財(cái)政權(quán)力下移，“地方財(cái)政”漸趨肇興，督撫話語(yǔ)權(quán)愈來(lái)愈重，清廷愈來(lái)愈倚重督撫，中央與地方的財(cái)政運(yùn)作早已不是上諭下達(dá)與外省執(zhí)行的運(yùn)作邏輯，部臣與疆吏私下函牘婉商成為當(dāng)時(shí)政事運(yùn)作的重要樣態(tài)⑤劉增合：《白銀與戰(zhàn)爭(zhēng)：晚清戰(zhàn)時(shí)財(cái)政運(yùn)籌研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第193-212頁(yè)。。揆諸史料，戶部堂官閻敬銘就曾私下多次函請(qǐng)山東巡撫張曜認(rèn)真落實(shí)部定交代新章。閻敬銘曾巡撫山東，與山東官員交往較多，針對(duì)山東落實(shí)交代政策不到位的問(wèn)題，曾致函時(shí)任山東巡撫張曜，委婉商請(qǐng)其認(rèn)真執(zhí)行部定新章，“東省州縣鹽衛(wèi)各官凡經(jīng)征錢(qián)糧之員，到任日期切求分月隨時(shí)接續(xù)咨部。各省無(wú)不咨報(bào)，只缺東省，交份不輕，屢達(dá)公牘，不知次數(shù)，伏祈垂察?！雹迯垜压А堛懀骸肚迩诠珡堦啄曜V》，浙江古籍出版社2009年版，第82頁(yè)。講之以公意，曉之以私情，山東交代辦理情況有所好轉(zhuǎn)，“州縣交代各事，麾下認(rèn)真核實(shí)，大有起色，從前冊(cè)結(jié)目陸續(xù)可到。”⑦張懷恭、張銘：《清勤果公張曜年譜》，浙江古籍出版社2009年版，第194頁(yè)。

戶部多措并舉，公意與私誼參用的制度運(yùn)行策略，一定程度上形成了交代制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的合力，各省在高壓態(tài)勢(shì)下紛紛加強(qiáng)了交代紀(jì)律，參劾州縣交代違限、虧空等現(xiàn)象明顯增多，甚至現(xiàn)任官員被參劾也不乏事例。山西巡撫剛毅即因破除情面參奏現(xiàn)任官員岢嵐知縣郝振林交代逾限受到戶部點(diǎn)名贊賞⑧《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國(guó)古代地方法律文獻(xiàn)丙編》第14冊(cè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第586-587頁(yè)。。廣東巡撫吳大澂有感布政使辦理交代姑息下屬，“專代藩司督催”⑨《吳大澂致丹初（閻敬銘）函》（八月初十日），《閻敬銘檔》，虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1輯第17冊(cè)，大象出版社2011年版,第448-451頁(yè)。，主動(dòng)督催州縣交代工作。光緒十三年（1887年）甘肅平?jīng)隹h前后任辦理交代，冊(cè)內(nèi)有“前任移交庫(kù)儲(chǔ)銀三千八百余金，冊(cè)尾聲明年終報(bào)解”，違反“近年以來(lái)屢奉定章交代案內(nèi)如有欠款，統(tǒng)令解清再行造冊(cè)，交代冊(cè)內(nèi)不準(zhǔn)列造‘庫(kù)儲(chǔ)’”規(guī)定，藩司書(shū)吏由于說(shuō)項(xiàng)與規(guī)費(fèi)，只擬駁詰、款項(xiàng)行催，處理輕微，時(shí)任藩司譚繼洵審批案牘，當(dāng)即札飭知府王紹虞親自到平?jīng)隹h守提①《宋克用信稿》，《清代未刊上諭奏疏公牘電文匯編》第52冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2005年版,第24480-24481頁(yè)。。類似這樣加強(qiáng)交代綱紀(jì)的案例還有很多②參見(jiàn)奎斌：《舊案交代一律清結(jié)折》，《杭阿坦都統(tǒng)奏議》卷3，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊三編》（314），臺(tái)北文海出版社1987年版，第291-295頁(yè)；《陜甘總督譚鐘麟呈議復(fù)戶部奏行開(kāi)源節(jié)流二十四條清單》（光緒十一年六月初七日），錄副奏折，檔號(hào)：03-6612-022；《本部具奏特參甘肅省征存未解州縣等官請(qǐng)交部照例議處一折》，《戶部奏稿》第10冊(cè)，第4845-4847頁(yè)等。。戶部對(duì)此較為滿意，光緒十三年（1887年）五月曾公開(kāi)贊賞新章落實(shí)情況，“光緒十年奏定新章……較之舊例更為嚴(yán)密，各省督撫亦力加振作，參奏之案比比皆是?！雹壑靿叟螅骸豆饩w朝東華錄》第4冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總2293-2295頁(yè)。

余 論

實(shí)際上，州縣錢(qián)糧交代制度的改革成效并非如公開(kāi)奏稱的如此樂(lè)觀。作為錢(qián)糧虧空清查追繳制度的核心，交代的最終目的是形成一個(gè)預(yù)防、參處、追繳虧空錢(qián)糧的長(zhǎng)效機(jī)制，而這一方面未見(jiàn)明顯改觀。譬如廣東，光緒十年（1884年）二月辦結(jié)光緒九年（1883年）之前交代積案785件，但繳到銀僅2172余兩④《奏查明廣東省光緒九年分咨結(jié)各屬交代》，《戶部奏稿》第3冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004年版,第1259-1260頁(yè)。。光緒二十五年（1899年），剛毅奏稱自光緒十年起至光緒二十四年止，廣東州縣交代未結(jié)案件規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，達(dá)169件，應(yīng)參追銀52余萬(wàn)兩，陸續(xù)繳到銀14.9萬(wàn)余兩，追繳完成銀不足三分之一，虧空規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大⑤朱壽朋：《光緒朝東華錄》第8冊(cè)，中華書(shū)局1960年版，總4446-4447頁(yè)。。廣東案例并非個(gè)案。光緒十二年（1886年）三月，浙江巡撫劉秉璋奏報(bào)參追交代征存未解銀57萬(wàn)余兩，當(dāng)前追繳到18萬(wàn)余兩，其余銀兩欠員或病故或回籍或力不能完繳⑥朱孔彰編：《劉尚書(shū)（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國(guó)史料叢刊》（214），臺(tái)北文海出版社1968年版，第375-383頁(yè)。⑦ 《致劉秉璋函》（光緒十四年三月十八日），謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書(shū)局2005年版，第387-388頁(yè)。，追繳額亦不及參追銀三分之一，剩銀基本無(wú)著，而這是當(dāng)時(shí)較為成功的追繳案例，被戶部尚書(shū)翁同龢贊賞為“如此精力，四海能有幾人”⑦?？梢?jiàn)戶部先前所謂交代政策運(yùn)轉(zhuǎn)良好僅是以奏參而言，而非謂追繳銀兩。光緒二十一年（1895年），戶部遵旨籌餉，奏稱：“各省歲入之款以正雜賦稅為大宗，綜計(jì)地丁漕項(xiàng)雜賦等款額征三千六百萬(wàn)兩有奇，各省實(shí)征之?dāng)?shù)每年僅及六成，約短征銀一千一百萬(wàn)兩有奇”，部臣認(rèn)定虧額“半由官吏侵蝕所致”⑧《需餉孔殷謹(jǐn)陳辦理情形折》，謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書(shū)局2005年版，第147頁(yè)。，而光緒九年（1883年）錢(qián)糧少征額亦在千萬(wàn)以外，“大率為貪官墨吏所侵蝕”⑨《厘剃官員經(jīng)征錢(qián)糧積弊折》，《國(guó)家圖書(shū)館藏清代稅收稅務(wù)檔案史料匯編》第30冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2008年版，第14327-14328頁(yè)。，虧額規(guī)模與緣由基本未發(fā)生變化?？梢哉f(shuō)，改革后的交代制度未能發(fā)揮好應(yīng)有的預(yù)防與遏制虧空的制度功能，效力極其有限。探其緣由，十分復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)：

其一，缺乏基礎(chǔ)而系統(tǒng)的制度革新。清代交代積弊乃至虧空的產(chǎn)生，既與官員貪腐等個(gè)人因素相關(guān)，也源于不合理的國(guó)家財(cái)政分級(jí)體制與俸祿制度，加之廉俸攤捐、坐扣、減成等傳統(tǒng)財(cái)政籌措手段，致使地方留存無(wú)法維持公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，俸祿難以維持生計(jì)，官員以陋規(guī)、需索乃至侵挪款項(xiàng)等非正常渠道維持生計(jì)、應(yīng)酬和政務(wù)成為當(dāng)時(shí)常態(tài)。地方官員因此形成牢固的利益鏈條，政治生態(tài)極其污濁，“督撫尚少此事，藩司或有或無(wú)，各省不同，至臬司及道府無(wú)不仰給于此……屬吏狡黠者，即以此挾制上司，以致道府表率徒有其名”⑩《請(qǐng)分別裁定陋規(guī)以肅吏治疏》，俞天舒原編、潘德寶增訂：《黃體芳集》上冊(cè)，中華書(shū)局2018年版，第10-11頁(yè)。，“上下相蒙，各為彌縫徇隱之計(jì)，而吏治遂至不可問(wèn)”?王堃：《請(qǐng)定外吏津貼公費(fèi)疏》，盛康輯：《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》，沈云龍編：《近代中國(guó)史料叢刊》（833），臺(tái)北文海出版社1972年版，第2227頁(yè)。。嚴(yán)行交代、清理虧空面臨來(lái)自官僚系統(tǒng)的極大阻力，御史梁俊即奏稱：“陋規(guī)未能盡裁，攤款未能盡革，屬員易持上官之短長(zhǎng)，上官恐為屬員所揭控，故容之于生前以免反噬，參之于身后以示無(wú)私?！雹佟队妨鹤酁橹菘h官虧空宜及生前參追折子》，《光緒四年十一月十六日京報(bào)全錄》，《申報(bào)》1878年12月30日第4版。僅整頓州縣交代不能徹底打破官場(chǎng)利益鏈條，財(cái)政體制導(dǎo)致的制度性痼疾需要更深層次的改革，如劃定公費(fèi)、增加廉俸以及清丈田畝、國(guó)地稅收分級(jí)等。但是，戶部并未著手推進(jìn)，如御史程鼎芬建議規(guī)復(fù)外官全廉、劃定辦公經(jīng)費(fèi)、革除浮收攤捐節(jié)壽以砥礪廉隅②《程鼎芬奏請(qǐng)復(fù)道府以下額設(shè)養(yǎng)廉等由》（光緒十年閏五月二十八日），軍機(jī)處檔折件，文獻(xiàn)編號(hào)：127875。，戶部以“海氛未靖，餉無(wú)所出，無(wú)論正雜款項(xiàng)，皆當(dāng)悉索以供軍，不準(zhǔn)挪移銀錢(qián)，多立外銷名目，致滋弊竇”拒絕“規(guī)復(fù)道府以下等官全廉及于閑雜外銷之款酌定辦公經(jīng)費(fèi)”，對(duì)于革除陋規(guī)等事則僅重申舊例、責(zé)以道義，“但使大吏督躬以率屬，群僚崇儉以養(yǎng)廉，一切不務(wù)浮華，日用勉可自給?！雹邸侗静孔h復(fù)御史梁鼎芬奏請(qǐng)復(fù)道府以下額設(shè)養(yǎng)廉停止攤派嚴(yán)禁陋規(guī)折》，《戶部奏稿》第6冊(cè)，全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004年版,第2681-2682頁(yè)。

而且，交代改革本身也有許多不足。譬如，審視財(cái)政環(huán)境不足，過(guò)于強(qiáng)調(diào)綱紀(jì)。在晚清大變局之下中央與地方的權(quán)勢(shì)地位發(fā)生改易，中央已無(wú)法強(qiáng)力而有效監(jiān)管地方，省級(jí)官員對(duì)道府州縣亦無(wú)法強(qiáng)有力管轄，戶部改革方案僅因陋就簡(jiǎn)，責(zé)以紀(jì)律，依靠舊有行政體制推行新章，而未作根本改圖，無(wú)法真正革除系統(tǒng)性貪腐因循敷衍之風(fēng)和有效監(jiān)管官吏執(zhí)行，章程遂成為具文，時(shí)人評(píng)論道：“官吏以營(yíng)私之不便，莫肯奉行，遂乃悉舉諭旨、法例、部案等而弁髦視之”④章開(kāi)沅、羅?；?、嚴(yán)昌洪主編《辛亥革命史資料新編》第4冊(cè)，湖北人民出版社2006年版，第227頁(yè)。。又如交代改革的關(guān)鍵是布政使。清代經(jīng)制，藩司掌一省行政，總司財(cái)政，承宣政令，考核職官⑤劉子揚(yáng)：《清代地方官制考》，故宮出版社2014年版，第85-87頁(yè)。，但是咸同以降其權(quán)勢(shì)顯著下降，基本成為督撫屬官，牙厘局、課吏局、善后總局等督撫掌控的各類政務(wù)駢枝機(jī)構(gòu)分割布政使財(cái)政、吏治等職權(quán)，藩司權(quán)力被侵蝕乃至架空，“署銜畫(huà)諾，徒擁虛名”，護(hù)理云貴總督布政使沈方堃即言：“藩司雖居會(huì)核之名，并無(wú)察銷之實(shí)”⑥《載澤等奏為各省財(cái)政宜統(tǒng)歸藩司以資綜核由》（宣統(tǒng)元年四月初六日），軍機(jī)處檔折件，文獻(xiàn)編號(hào)：177716。。戶部專責(zé)藩司，于實(shí)權(quán)督撫措力不足，埋下政策難以實(shí)質(zhì)奏效的伏筆。類似不足還有很多，反映出戶部的制度更新與運(yùn)作能力有著不小的缺陷。

其二，政隨人息，時(shí)局變遷，財(cái)政治理重心轉(zhuǎn)移，政策未能持續(xù)推進(jìn)。本輪州縣錢(qián)糧交代改革是戶部追求“地丁宜求復(fù)額”“天下錢(qián)糧征足”⑦董恂：《還讀我書(shū)室老人手訂年譜》，《北京圖書(shū)館藏珍本年譜叢刊》第155冊(cè)，北京圖書(shū)館出版社1999年版，第303頁(yè)；翁萬(wàn)戈編：《翁同龢日記》第5卷，上海辭書(shū)出版社2019年版,第2234頁(yè)。，以整頓錢(qián)糧為財(cái)政治理重心的重要環(huán)節(jié)，其治理策略尤其是嚴(yán)行紀(jì)律引發(fā)當(dāng)時(shí)朝野內(nèi)外諸多異議。天津關(guān)道盛宣懷批評(píng)主政者“自詡理財(cái)好手，不過(guò)搜索外省以歸部庫(kù)，所得無(wú)多”⑧《盛宣懷致翁同龢函》（光緒二十一年四月十四日），陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《盛宣懷檔案資料》第1卷《甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)》下，上海人民出版社1982年版，第450頁(yè)。。湖南布政使陳彝認(rèn)為戶部考核紀(jì)律嚴(yán)苛，慨嘆：“嚴(yán)考成則愛(ài)民之好官益少”⑨翁萬(wàn)戈編：《翁同龢日記》第5卷，第2098頁(yè)。。甘肅布政使陶模亦曰：“吏胥以報(bào)部為良法，外官視報(bào)部為弊政……外官慮受駁斥，或賄吏胥以求省事……天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少”⑩杜宏春補(bǔ)證：《陶模奏議遺稿補(bǔ)證》，商務(wù)印書(shū)館2015年版，第266頁(yè)。。戶部?jī)?nèi)部也意見(jiàn)相歧，管部大臣閻敬銘嚴(yán)行交代，尚書(shū)翁同龢批評(píng)其“治事刻核”?翁萬(wàn)戈編：《翁同龢日記》第6卷，上海辭書(shū)出版社2019年版,第3013頁(yè)。，兩人曾就交代事務(wù)發(fā)生矛盾，“此間漫無(wú)布置，所搜剔者交代筆事，閻公嚴(yán)劾東藩，我改其稿，頗見(jiàn)齟齬”?《致翁斌孫函》（光緒十四年四月十七日），謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書(shū)局2005年版，第397頁(yè)。。光緒十四年（1888年），閻敬銘離任，翁同龢長(zhǎng)期主持戶部工作，直至戊戌政變，戶部乃至清廷的理財(cái)重心明顯轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)錢(qián)糧整頓力度減弱，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向厘金、洋稅、鹽斤加價(jià)、土藥稅厘、息借洋債等領(lǐng)域①可參見(jiàn)該時(shí)期戶部相關(guān)奏折，《奏為各省不得私自向洋商借款折》《遵議籌餉折》《息借華商款項(xiàng)辦法章程折》《遵議厘金章程折》《需餉孔殷謹(jǐn)陳辦理情形折》《遵旨復(fù)議盛宣懷條陳自強(qiáng)大計(jì)暨設(shè)立達(dá)成館并開(kāi)設(shè)銀行折》《奏為飭令各省切實(shí)開(kāi)征土藥稅厘以濟(jì)餉需折》等，謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書(shū)局2005年版，第101-102、119-127、127-129、144-146、146-148、167-170、171-173頁(yè)等。。

總而言之，光緒朝前中期時(shí)局較為平穩(wěn)，清廷大力治理長(zhǎng)期戰(zhàn)亂引發(fā)的財(cái)政秩序紊亂，以期紓解財(cái)政困境，錢(qián)糧虧空受到高度重視。光緒十年（1884年）戶部為應(yīng)對(duì)中法戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力，吸取浙江巡撫劉秉璋治理錢(qián)糧積弊經(jīng)驗(yàn)，改革州縣錢(qián)糧交代制度，以使其發(fā)揮預(yù)防與遏制錢(qián)糧虧空的制度設(shè)計(jì)功能。由于缺乏系統(tǒng)而深層次的制度革新，雖然短時(shí)間內(nèi)通過(guò)高壓推行態(tài)勢(shì)取得部分成效，但治標(biāo)而不治本，形式遠(yuǎn)勝于實(shí)質(zhì)意義，未能形成防虧治虧的長(zhǎng)效機(jī)制。戶部改革過(guò)程中反映出的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行特點(diǎn)，折射出光緒中期戶部乃至清廷的制度更新能力存在不足，無(wú)法滿足當(dāng)時(shí)治理錢(qián)糧虧空、紓解財(cái)政困境的需求。