山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的法制需求與法典表達

內(nèi)容摘要：“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”是習(xí)近平生態(tài)文明思想在自然生態(tài)保護領(lǐng)域的具體化，包含生態(tài)至上的自然價值論、系統(tǒng)整體的自然本體論、協(xié)同綜合的自然實踐論，需要為“生態(tài)保護優(yōu)先”“生態(tài)整體保護”“生態(tài)系統(tǒng)治理”提供法治保障。我國現(xiàn)行法與理想模式存在較大差距，需要整體轉(zhuǎn)型和全面提升，環(huán)境法典編纂為之提供了有利條件和寶貴契機，應(yīng)充分利用。為此，環(huán)境法典應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護”編，以“統(tǒng)籌治理”為主線安排體系結(jié)構(gòu)，凝練具體規(guī)則，構(gòu)建制度體系。

關(guān)鍵詞：山水林田湖草沙 統(tǒng)籌治理 環(huán)境法典 自然生態(tài)保護編 生態(tài)優(yōu)先 系統(tǒng)治理

中圖分類號：DF468? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2022）01-0109-119

“統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理”（以下簡稱“統(tǒng)籌治理”）是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容和根本要求，對我國環(huán)境治理、生態(tài)文明建設(shè)尤其自然生態(tài)保護具有直接指導(dǎo)意義。環(huán)境法典編纂應(yīng)全面貫徹這一思想，深入落實制度要求，保障其實現(xiàn)。然而，作為一種新興理論，“統(tǒng)籌治理”含義多重且處于發(fā)展之中;我國自然保護相關(guān)立法既廣且雜，情形各異。環(huán)境法典編纂應(yīng)如何正確貫徹這一先進理念，通過對現(xiàn)行法的補充和超越作出獨特貢獻，需要深入研究。

一、山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的核心要義與法治需求

“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”是以中國話語表達的生態(tài)文明思想和可持續(xù)發(fā)展理論，是生態(tài)文明思想和可持續(xù)發(fā)展理論在自然生態(tài)保護領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨建黨百年來系統(tǒng)治理的思想結(jié)晶和理論升華。〔1 〕其思想博大精深，實踐意義多重，內(nèi)涵、外延開放，處于不斷發(fā)展之中。

（一）政策表述

自黨的十八大以來，黨和國家有關(guān)生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)治理思想進入全面提升期， 〔2 〕有關(guān)“山水林田湖草沙”應(yīng)一體對待、統(tǒng)籌治理的觀念在不同場合和領(lǐng)域得到明確表達和系統(tǒng)闡述，體系漸趨成型。

2013年11月，習(xí)近平總書記在中共十八屆三中全會上作《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中首次提出“山水林田湖是一個生命共同體”?！? 〕2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》把“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”作為生態(tài)文明體制改革的理念之一?！蛾P(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》則把堅持“山水林田湖是一個生命共同體”等理念作為設(shè)立國家生態(tài)文明試驗區(qū)的指導(dǎo)思想。

2017年7月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議上針對國家公園體制建設(shè)，提出“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”， 〔4 〕在生命共同體的列舉要素中增加了“草”。同年9月，發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》也采用“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體”的提法，將之作為國家公園建設(shè)中的“科學(xué)定位、整體保護”原則的具體內(nèi)容，要求以此為準，“統(tǒng)籌考慮保護與利用，對相關(guān)自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的范圍”。

2017年10月黨的十九大報告正式提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，將之作為“堅持人與自然和諧共生”的重要內(nèi)容。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國第八次生態(tài)環(huán)境保護大會的講話中，把“山水林田湖草是生命共同體”作為新時代推進生態(tài)文明建設(shè)所必須堅持的六大原則之一?！? 〕2018年6月，發(fā)布的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》把“堅持山水林田湖草是生命共同體”作為“深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想”所需的“八個堅持”之一。

2019年，習(xí)近平總書記在全國“兩會”期間參加內(nèi)蒙古代表團審議時指出，“內(nèi)蒙古有森林、草原、濕地、河流、湖泊、沙漠等多種自然形態(tài)，是一個長期形成的綜合性生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)保護和修復(fù)必須進行綜合治理”， 〔6 〕首次把“沙漠”也納入表述。2021年，習(xí)近平總書記指出，“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，這里要加一個‘沙’字”， 〔7 〕從而形成了“山水林田湖草沙”的完整表述。

（二）核心要義

由前述梳理可知，“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”是由“生命共同體”理念和“統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)治理”思想構(gòu)成的二階理論體系，前者為基本認識和價值基礎(chǔ)，后者為實踐方案和行動指南，兩者共同構(gòu)成系統(tǒng)、完整的自然生態(tài)保護思想，其核心要義可從以下兩方面把握：

第一，生態(tài)至上的自然價值論?！吧餐w”理論的首要關(guān)鍵詞在于“生命”，這也是其與一般環(huán)保理論的根本差異和先進之處——對自然之“生命”意義的重視和強調(diào)。由此，其從根本上理順了人與自然的價值關(guān)系，極大提高了自然在人類價值序列中的位置，具體又分為兩個層面。

一方面，強調(diào)自然對人類生命的支持意義。習(xí)近平總書記在首次系統(tǒng)表述“山水林田湖”之間的關(guān)系時首先指出“人的命脈在田”，? 〔8 〕把“人”作為認識生態(tài)系統(tǒng)鏈條的切入點，把自然放到人之“命脈”的高度，與黨的十九大報告把生態(tài)文明建設(shè)定位于“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”如出一轍，為對自然的高度重視、嚴格保護奠定了價值基礎(chǔ)。從淵源上看，生命共同體思想最初來自對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是以“農(nóng)田”這一關(guān)乎糧食生產(chǎn)的命根子為核心的認識?！? 〕“就人的生存命脈與大自然各生態(tài)要素之間的相關(guān)性而言，意在強調(diào)人類與現(xiàn)實自然界各生態(tài)系統(tǒng)之間的共生關(guān)系?！?〔10 〕正是因為人與自然之間這種命脈相連、和諧共生的互惠關(guān)系，才有“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，探索人與自然和諧共生之路”的可能及必要?！?1 〕

另一方面，對自然本身之“生命”屬性的擬制和強調(diào)。把山水林田湖草沙等不同形態(tài)的自然物視為“一個生命共同體”，也有把生態(tài)系統(tǒng)或者說自然界作為“生命有機體”對待的意味，與人類傳統(tǒng)文化中普遍存在的把大地、江河、山林等視為“母親”“伙伴”的做法異曲同工。這種對自然的擬人化處理，強化了“人類對生態(tài)系統(tǒng)的道德責(zé)任，蘊含了對于現(xiàn)代文明日益背離人與自然和諧共生關(guān)系的反思”， 〔12 〕對把自然物化的工業(yè)文明主流價值觀進行強烈批判。也只有在此前提下，要求“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”才理所當(dāng)然、順理成章。

第二，系統(tǒng)整體的自然本體論?！吧餐w”理論的另一重要關(guān)鍵詞是“共同體”，強調(diào)自然萬物之間密切聯(lián)系、互相影響、一損俱損、一榮俱榮的內(nèi)在關(guān)系。這既契合“天—地—人和諧共生的中國哲學(xué)傳統(tǒng)”，又體現(xiàn)了現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的核心思想。正如習(xí)近平總書記指出的：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。” 〔13 〕這種依存關(guān)系意味著，自然實踐的真正對象，不是一盤散沙式的孤立要素，而是諸多要素經(jīng)由自然規(guī)律的內(nèi)在聯(lián)結(jié)所構(gòu)成的系統(tǒng)整體。由此，對任何自然物質(zhì)的利用和保護，都應(yīng)當(dāng)有整體眼光，考慮對關(guān)聯(lián)要素及整個系統(tǒng)的影響，尊重、利用自然規(guī)律，維持、順應(yīng)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，使系統(tǒng)整體處于和諧狀態(tài)。

第三，協(xié)同綜合的自然實踐論。在自然作為“生命共同體”的定位下，相關(guān)實踐既要高度珍惜、充分保護，又要著眼整體、系統(tǒng)安排，需要協(xié)同推進、統(tǒng)籌治理。既包括開發(fā)、利用與保護、修復(fù)之間的協(xié)同，又包括不同要素、區(qū)域、系統(tǒng)之間的協(xié)同，以及相應(yīng)管理部門、社會主體之間的協(xié)同。對此，《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，要“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，……統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。

（三）法治需求

與要義對應(yīng)，“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”在法治層面至少具有三重意味，要求三重保障。

第一，生態(tài)保護優(yōu)先。生態(tài)至上的價值觀要求把對自然的保護、保存置于開發(fā)利用的優(yōu)先地位。習(xí)近平總書記指出，“生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存”，故必須高度重視，嚴格保護。為此，法律須確認生態(tài)價值的優(yōu)先地位，確立自然資源開發(fā)利用的預(yù)防原則并打造相應(yīng)規(guī)則體系：一是傳統(tǒng)“損害預(yù)防”原則，通過類型、數(shù)量、質(zhì)量、濃度、時間、地點、方式等方面的規(guī)定，把開發(fā)利用的生態(tài)影響控制在環(huán)境容量、生態(tài)閾值、資源承載力之內(nèi)，強化自然稟賦、生態(tài)效果的剛性約束，并及時消除不利影響，填補損害后果，恢復(fù)受損生態(tài);二是“風(fēng)險預(yù)防”原則，在生態(tài)影響尚不確定時采取謹慎立場，盡可能地阻卻科學(xué)本身的不確定性演變?yōu)榄h(huán)境問題，把損害自然的可能性降到最低。

第二，生態(tài)整體保護。系統(tǒng)整體的自然本體論要求自然保護的對象要全、范圍要廣、視野要寬。一方面，應(yīng)盡量把自然界客觀存在的、具有生態(tài)影響的、有保護必要的自然物質(zhì)納入法律調(diào)整范圍，賦予法律身份、給予合理考量，而非僅著眼于具有直接經(jīng)濟價值、可直接轉(zhuǎn)化為商品的資源。這里要注意的是，生命共同體的構(gòu)成要素絕不僅限于“山、水、林、田、湖、草、沙”這七類得到明確列舉的自然物，而當(dāng)然包括海洋、濕地、動物等雖未被明確列舉但在生態(tài)系統(tǒng)中客觀存在、不可或缺的自然物。從理想角度看，一切存在于自然界，對生態(tài)系統(tǒng)的平衡、穩(wěn)定產(chǎn)生影響，并且具有稀缺性和競爭性從而有遭受人為破壞之虞的自然物都值得法律調(diào)整和保護。另一方面，法律的保護對象和目標應(yīng)從單一要素擴展到系統(tǒng)整體，以生態(tài)系統(tǒng)整體的構(gòu)成狀況、健康程度代替?zhèn)€別資源的產(chǎn)量、質(zhì)量等單向指標。正所謂“森林不等于林木之和”，只有確立超越個體的整體性目標，才能區(qū)別于早期資源法中物質(zhì)保存意義上的“資源”保護，實現(xiàn)具有整體和系統(tǒng)指向的生態(tài)保護。

第三，生態(tài)系統(tǒng)治理。協(xié)同綜合的自然實踐論要求自然保護利用相關(guān)決策、實踐在生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的一體化，其理想模式是運用生態(tài)系統(tǒng)方法的環(huán)境資源綜合管理、協(xié)同治理。所謂“生態(tài)系統(tǒng)方法”，指“遵循生態(tài)規(guī)律，從生態(tài)系統(tǒng)的獨特性和完整性出發(fā)，綜合運用各種手段，采用整體論方法管理環(huán)境資源的一種策略”，? 〔14 〕包括綜合性、針對性、區(qū)域性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、靈活性等原則。〔15 〕其核心要義是建立與生態(tài)系統(tǒng)的自然特性及整體保護需求相契合的制度、機制，包括三方面內(nèi)容。一是打破部門藩籬、基于生態(tài)系統(tǒng)而非單個要素的保護利用和綜合管理制度;二是破除條塊分割、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動的協(xié)同性治理機制，包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一信息、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一問責(zé)、統(tǒng)一修復(fù)的“五統(tǒng)一”;三是調(diào)動被管理者、利益相關(guān)者、公民等社會力量積極參與、共建共享的社會參與機制?！蛾P(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！薄坝梢粋€部門負責(zé)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”?！?6 〕《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》要求：“按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地，構(gòu)建新型分類體系，實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置，分級管理、分區(qū)管控?！边@正是生態(tài)系統(tǒng)治理的要求和體現(xiàn)。

二、現(xiàn)行法的差距與不足

我國環(huán)保領(lǐng)域長期以來形成了以污染防治為核心的狹義“環(huán)境法”和以資源開發(fā)利用為核心的“自然資源法”二元并立的觀念認識和法律體系， 〔17 〕生態(tài)保護位于夾縫之中，發(fā)展較晚，數(shù)量較少，主要依附于資源立法，總體很不發(fā)達。黨的十八大以來，在國家生態(tài)文明體制改革及相關(guān)法治實踐推動下，生態(tài)保護立法取得很大進展，不僅自然資源法中大量增加保護性規(guī)范，呈生態(tài)化趨勢，一些污染防治法中也規(guī)定了生態(tài)保護內(nèi)容，而諸如國家公園、自然保護地、流域、濕地等典型領(lǐng)域立法也在地方層面蓬勃展開，并提上國家立法日程，成為近年環(huán)保立法的突出亮點。當(dāng)前，我國在自然生態(tài)保護方面已形成了以自然資源法為主干、區(qū)域流域和保護地立法為旁支、其他環(huán)境立法為補充的完整體系，對山水林田湖草都有涉及，形式上似乎已較齊備。但從全面貫徹統(tǒng)籌治理理念，為之提供充分制度保障的角度看，還存在諸多不足，急需完善提升。

（一）生態(tài)保護優(yōu)先尚未真正確立

在價值層面，盡管自然生態(tài)在國家政策文件中被提到生命命脈的高度，但此在現(xiàn)行法中并未得到確認和體現(xiàn)。多數(shù)自然物僅以“資源”或“物”面目出現(xiàn)，缺乏被置于至高地位、獲得優(yōu)先保護的基礎(chǔ)和規(guī)范。自然保護區(qū)的法律概念雖然強調(diào)“區(qū)域”和“特殊保護”， 〔18 〕但也沒有賦予其價值優(yōu)先地位，有關(guān)“建設(shè)和管理自然保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系” 〔19 〕的規(guī)定更有把生態(tài)保護置后的意味。無怪乎，管理實踐中普遍存在過分放大旅游、資源開采產(chǎn)生的經(jīng)濟價值，忽視了對自然資源和生態(tài)價值的保護的現(xiàn)象?！?0 〕

在預(yù)防原則方面，損害預(yù)防在現(xiàn)行法中已有充分體現(xiàn)，但風(fēng)險預(yù)防尚缺乏明確規(guī)定和制度保障?，F(xiàn)行法中沒有關(guān)于風(fēng)險預(yù)防的明確表述，有學(xué)者將環(huán)境保護法第5條規(guī)定的“保護優(yōu)先”在學(xué)理上解讀為風(fēng)險預(yù)防， 〔21 〕但也不乏異議之聲?！?2 〕而且，即使可以作此解讀，該規(guī)定作為針對“環(huán)境保護”的原則，能否適用于自然資源的開發(fā)利用也不無疑問。〔23 〕更重要的是，作為一種內(nèi)容復(fù)雜、影響重大、極具爭議的新興原則，風(fēng)險預(yù)防的內(nèi)涵、外延、法律效力及作用方式均具有不確定性，有多種制度選擇，需要法律規(guī)范的具體規(guī)定方有可操作性，非僅抽象的“預(yù)防”“優(yōu)先”字眼所足夠的。就此而言，即使一些明確規(guī)定“保護優(yōu)先”的資源立法， 〔24 〕實際上也沒有真正確立風(fēng)險預(yù)防。

（二）生態(tài)整體保護面臨法律障礙

調(diào)整范圍廣泛是實現(xiàn)整體保護的必要條件。但在現(xiàn)行法秩序中，“生態(tài)環(huán)境及其要素居于客體地位，主要以物或財產(chǎn)身份出現(xiàn)”?！?5 〕一種自然物質(zhì)，惟有能夠為人類開發(fā)利用才屬于“自然資源”;惟有能夠為人類穩(wěn)定控制且具有經(jīng)濟價值、成為經(jīng)濟活動的對象才構(gòu)成“自然資源資產(chǎn)”，才有進入財產(chǎn)法秩序之可能?！?6 〕在此框架下，那些不具有直接經(jīng)濟價值、不屬于經(jīng)濟活動對象的自然物，往往很少進入立法者視野，難以獲得法律的調(diào)整和保護。正因為此，我國現(xiàn)行自然物相關(guān)立法幾乎都是針對經(jīng)濟效益明顯的資源，如水、土、林、草、野生動物、海域等。其他沒有專門立法的自然物質(zhì)，無論生態(tài)功能如何、社會效益怎樣，通常被作為“無主物”對待，不在法律的關(guān)注范圍，所謂整體保護也就無從談起。許多在事實上獨立存在但尺度較大的復(fù)合性自然物，如一座山、一個湖、一條河等，在現(xiàn)行法中并沒有獨立身份，本身不構(gòu)成法律的直接保護對象，而只能作為地理區(qū)位概念從屬于相關(guān)資源的利用和管理。從此角度看，“山”“湖”等在現(xiàn)行法中實際處于缺位狀態(tài)。

在保護管理的具體目標方面，資源法大多集中于特定資源物和經(jīng)濟向度，缺乏對關(guān)聯(lián)要素及生態(tài)整體價值的關(guān)注和保護。譬如，對森林保護至關(guān)重要的林木采伐制度以采伐額為核心指標，可以通過“消耗量低于生長量”來保障林木蓄積量、森林覆蓋率不降低，但對相關(guān)樹木的環(huán)境影響、生態(tài)價值及相應(yīng)生態(tài)服務(wù)功能缺乏考量。在這種制度安排下，一些生長迅速、商業(yè)價值較高但與本地生態(tài)系統(tǒng)不甚契合的外來樹種可“合法地”取代那些生長慢、周期長、但生態(tài)效益更高的本地樹種，出現(xiàn)林更多、山更綠但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生物多樣性、生態(tài)安全等大幅下降甚至受損的情形?！?7 〕在水資源領(lǐng)域，長期存在“水量”與“水質(zhì)”的二分，前者由水行政部門依水法監(jiān)管，主要針對水體的流量和水位;后者由生態(tài)環(huán)境主管部門依水污染防治法監(jiān)管，主要針對水污染物的濃度和總量。同一水體尚被分割處理，更遑論生態(tài)整體。資源法中一些具有整體指向的區(qū)劃制度，如森林防火區(qū)、草原退化治理區(qū)、禁獵（漁）區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、地下水禁止或限制開采區(qū)、水工程管理和保護范圍、海島海域開發(fā)禁限區(qū)等，也大多僅針對特定資源的特定價值，缺乏整體考量。

專門針對整體保護的生態(tài)區(qū)域保護立法嚴重不足。以流域為例，目前法律層面僅有長江保護法一部專門立法，多數(shù)流域的保護只能依靠散見于涉水法律中的零星條款或地方立法。前者支離破碎、不夠系統(tǒng)完整。后者受制于立法級別和管轄范圍，無力解決跨區(qū)尤其跨省問題?！按蟛糠值牡胤搅饔蛄⒎ㄏ抻谛姓^(qū)劃因素未能對流域治理進行全局考慮”。〔28 〕自然保護地的整體管理更面臨法律缺失的尷尬。當(dāng)前作為主要依據(jù)的自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例僅為行政法規(guī)，級別有限，對區(qū)域內(nèi)相關(guān)資源的管理無法突破單行法中各自為戰(zhàn)的規(guī)定，只能通過區(qū)劃管控對相關(guān)活動進行一定程度的禁限，“性質(zhì)界定不清，保護對象不明” 〔29 〕“碎片化”“孤島化”現(xiàn)象嚴重?！?0 〕

（三）生態(tài)系統(tǒng)治理缺乏法律保障

我國現(xiàn)行管理體制是典型的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的分要素多頭治理體系，部門、行政區(qū)隔導(dǎo)致管理嚴重碎片化，不僅不同要素之間難以實現(xiàn)綜合、協(xié)同，有時甚至連“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”都難做到。同一要素多部門管理，“五龍治水”屢見不鮮。黨的十九大以來，隨著以解決“行政職能的碎片化”為目的的“大部制”改革，新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部廣泛整合其他部門的相關(guān)職能，對分散各處的污染防治和生態(tài)保護職責(zé)進行統(tǒng)一，為實現(xiàn)“系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境治理”奠定了體制基礎(chǔ)?！?1 〕但相關(guān)法律多數(shù)尚未作相應(yīng)修改，管理制度及執(zhí)行機制大多仍停留在過去，綜合管理、協(xié)同治理的實現(xiàn)仍缺乏明確依據(jù)和制度保障，并嚴重受制于碎片化的現(xiàn)行法。

譬如，在跨行政區(qū)劃的生態(tài)區(qū)域（如重要山脈、湖泊濕地、大江大河）保護方面，現(xiàn)行法只有關(guān)于建立“環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”的籠統(tǒng)規(guī)定， 〔32 〕沒有實質(zhì)內(nèi)容和保障機制，缺乏可操作性，難以為治理實踐提供有效支持。以流域管理為例，實踐中存在法律規(guī)定難落實;管理機構(gòu)級別低、能力弱，無力勝任法定職能;管理行政集權(quán)化，公眾參與不足，難以協(xié)調(diào)不同利益等問題。〔33 〕“除了最新頒布的長江保護法對長江流域?qū)蛹壥聶?quán)作了規(guī)定，其他流域仍然遵循水法、水污染防治法所確立的流域涉水事權(quán)劃分邏輯，不利于流域的整體性治理?！?〔34 〕而即使有專門立法并特別規(guī)定協(xié)調(diào)機制的長江，也受到各地水事立法不協(xié)調(diào)影響，制約協(xié)調(diào)機制的落實?！?5 〕

以國家公園為主體的自然保護地建設(shè)也遭受專門性立法缺位困擾， 〔36 〕相關(guān)改革實踐主要依政策文件或地方立法自行探索，效力級別有限，實踐多有掣肘?！皣夜珗@管理機構(gòu)的職責(zé)依據(jù)來源于效力位階較低的地方法規(guī)或政策規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)性有限?！?〔37 〕相關(guān)案件更暴露出“保護地類型多樣導(dǎo)致功能交叉、定位有所重疊，監(jiān)督管理上未實現(xiàn)工作有機融合和資源有效整合，土地權(quán)屬不清造成無力對保護區(qū)內(nèi)的違法資源開采和建設(shè)活動進行遏制”等問題。〔38 〕一體保護、綜合管理，遠未實現(xiàn)。

在協(xié)同治理的“五統(tǒng)一”方面，盡管相關(guān)政策文件有諸多規(guī)定， 但均有待立法確認和轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，無論各類保護利用相關(guān)規(guī)劃的編制，相關(guān)信息的獲取與分享，還是相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法與監(jiān)督問責(zé)，以及對不利環(huán)境狀態(tài)、后果的恢復(fù)與修復(fù)，各單行法中都有諸多大同小異、交叉重疊的規(guī)定，除非在同一框架下深度整合，形成系統(tǒng)體系，否則仍難真正統(tǒng)一。

在社會參與、共建共享方面，相關(guān)立法也缺乏明確規(guī)定和制度、機制。各部門“單兵推進”仍然是工作開展的主要方式，因利益不均、決策不公導(dǎo)致地方關(guān)系緊張、影響管理有效性的情況屢見不鮮。

三、環(huán)境法典的立法應(yīng)對與制度構(gòu)想：以自然生態(tài)保護編為中心

我國自然生態(tài)保護法總體尚停留在以資源法為主體的分要素多頭管理階段，與統(tǒng)籌治理的要求還有很大差距。就發(fā)展規(guī)律來看，從孤立的單要素分散管理向生態(tài)系統(tǒng)一體化治理轉(zhuǎn)變是世界上很多國家特別是大國生態(tài)環(huán)境治理的普遍歷程， 〔39 〕“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”的提出吹響了中國實踐的號角，環(huán)境法典編纂則為其實現(xiàn)提供了最有利的立法條件。無論采取何種模式和路徑，法典化都具有“統(tǒng)一法律規(guī)則”的“體系化功能”， 〔40 〕而這正是環(huán)境法整體變革所急需，但任何通常僅著眼局部、及于個別的常規(guī)立法難以企及的。環(huán)境法典編纂應(yīng)充分發(fā)揮此方面優(yōu)勢，把握歷史契機，通過合理的制度安排為統(tǒng)籌治理的全面實現(xiàn)提供基本法律層面的充分支持和保障。為此，環(huán)境法典應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護”一編，以統(tǒng)籌治理為主線安排體系結(jié)構(gòu)、凝練具體規(guī)則、構(gòu)建制度體系。

當(dāng)然，要注意的是，無論自然生態(tài)保護還是治理模式轉(zhuǎn)型，都是龐大的系統(tǒng)性工程，規(guī)則供給非一部法典所能獨力承擔(dān)。尤其在我國環(huán)境法典將采取“適度法典化”路徑的情況下， 〔41 〕已有的許多單行法仍將繼續(xù)保留，一些必要的新單行法仍須另行制定，故環(huán)境法典主要是通過對現(xiàn)行法的查缺補漏、擴展提升構(gòu)建制度框架，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在此背景下，自然生態(tài)保護編應(yīng)著力以下內(nèi)容：

（一）生態(tài)保護優(yōu)先的立法確認與制度保障

在價值立場上，法典首先應(yīng)扭轉(zhuǎn)以往主要從資源角度定位自然、片面強調(diào)經(jīng)濟價值和開發(fā)利用的局限，明確表達對生態(tài)價值和自然保護的重視。為此，在名稱和概念使用上，應(yīng)盡量“去資源化”或者說“生態(tài)化”。該編以“自然生態(tài)保護”命名，即為表達此意，并具有相應(yīng)規(guī)范效果。一方面，在對象范圍上，“自然生態(tài)”指代自然界中具有生態(tài)意義的存在物，既比作為經(jīng)濟學(xué)概念的“資源”更“生態(tài)”，又比僅具關(guān)系和整體指向的“生態(tài)”更周全。另一方面，“保護”表明并限定該編規(guī)范的目的和內(nèi)容，突出保護面向，排除非保護性內(nèi)容，從而保證其功能的純粹性。這也意味著，與該編相對接、呼應(yīng)，為其所整合、體系化的，主要是現(xiàn)行自然資源法中的保護性規(guī)范，不包括確權(quán)、登記、交易、流轉(zhuǎn)等財產(chǎn)性、經(jīng)營性內(nèi)容。對于個體性和集合性的自然物質(zhì)，應(yīng)分別以“生態(tài)要素”和“生態(tài)區(qū)域”命名。

在該編的“一般規(guī)定”章，應(yīng)通過目的條款、原則條款和權(quán)屬條款來確認和提升自然的價值地位。目的條款應(yīng)明確“國家為了全體人民及未來世代的健康和福祉”進行保護，追求“為中華民族永續(xù)發(fā)展保留自然物質(zhì)基礎(chǔ)和生態(tài)根基”的目標，以提高自然生態(tài)保護的價值位階，為確立保護優(yōu)先原則、制定嚴格保護規(guī)則奠定基礎(chǔ)。此規(guī)定與把自然作為生命共同體的“命脈”定位遙相呼應(yīng)，也是對“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”的法律表達。在法律原則條款中，應(yīng)明確規(guī)定風(fēng)險預(yù)防或保護優(yōu)先，以消除相關(guān)爭議，補足立法短板。條文表述應(yīng)避免過于抽象的概念化表達，明確對自然生態(tài)的保護不以科學(xué)上存在確定共識為必要，對自然生態(tài)的利用“在不損害生態(tài)系統(tǒng)整體安全和服務(wù)功能發(fā)揮的前提下進行”“綜合科學(xué)、管理和利益相關(guān)者意見”“平衡生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益”等具體內(nèi)容，保證可操作性。為彌補非資源類自然物在法秩序中性質(zhì)不清、歸屬不明的缺憾，還有必要增加關(guān)于自然生態(tài)全民所有的宣示性規(guī)定，把不屬于個人或集體所有的自然物質(zhì)和空間歸于全民所有范疇，確立公產(chǎn)地位，明確“可以合理利用，但不得濫用破壞;可以無償利用，但損害需要擔(dān)責(zé)”的實踐原則，扭轉(zhuǎn)對自然物“非所有，不保護”的慣性認識，從身份和歸屬角度提高其價值地位。

在制度保障方面，無論相對宏觀的規(guī)劃、區(qū)劃，還是較為具體的利用管控、區(qū)域保護，都應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護優(yōu)先，以不影響生態(tài)穩(wěn)定、不損害生態(tài)安全為前提。對于前者，應(yīng)在目的、依據(jù)和內(nèi)容方面規(guī)定體現(xiàn)“保護優(yōu)先”的內(nèi)容。譬如，應(yīng)規(guī)定自然生態(tài)保護規(guī)劃的目的包括“將各類開發(fā)利用活動限制在資源環(huán)境承載范圍之內(nèi)”“保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，維護國家生態(tài)安全”;明確要求規(guī)劃的制定須遵循生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線;明確規(guī)劃的內(nèi)容包括任務(wù)目標、風(fēng)險預(yù)警、預(yù)防措施及減緩措施等。對于后者，也即利用管控和區(qū)域保護方面，則應(yīng)通過對傳統(tǒng)制度的改造來擴展預(yù)防范圍，加大保護力度。無論事前的環(huán)境影響評價、“三同時”“開發(fā)利用許可”，事中的現(xiàn)場檢查、監(jiān)測評估，還是事后的“懲罰+補償”責(zé)任體系，都應(yīng)當(dāng)明確把生態(tài)因素作為重要指標。

（二）生態(tài)整體保護的障礙破解與制度構(gòu)建

為實現(xiàn)法律調(diào)整的全面性，法典在保護對象上應(yīng)區(qū)別作為個體性物質(zhì)存在的生態(tài)要素和作為整體性集合空間的生態(tài)區(qū)域，分別作出專章規(guī)定。在“生態(tài)要素保護”章，除吸納和凝練已有單行立法的水、林、草、野生動物、海域、海島、土地等資源法中的利用管控與保護改善條款外，很重要的一點是增設(shè)“基本規(guī)定”節(jié)，建立生態(tài)要素保護的一般制度，使未獲單行法特別規(guī)定的自然要素都能夠獲得最低限度的法律保護，避免單行法掛一漏萬之不足。

在“生態(tài)區(qū)域保護”章，除對流域、濕地等實踐探索較多、已有豐富規(guī)范的區(qū)域以專節(jié)形式作系統(tǒng)規(guī)定外，也應(yīng)專設(shè)“基本規(guī)定”一節(jié)，為山脈、海區(qū)、沙漠、冰川、戈壁、火山、溫泉等同樣具有生態(tài)完整性、需要整體保護，而專門立法條件尚不具備的自然空間提供基本保護。

從邏輯上說，包括國家公園、自然保護區(qū)在內(nèi)的各類自然保護地也屬于一種生態(tài)區(qū)域，但由于其獨特性更強、受保護力度更大、體制和制度創(chuàng)新更多，屬于一種“特殊生態(tài)區(qū)域”，且類型多樣、立法體量龐大，故法典宜單獨設(shè)立“自然保護地”章，對國家公園、自然保護區(qū)、自然公園以及其他自然和人文遺跡等分節(jié)作出系統(tǒng)規(guī)定，以適應(yīng)各自特點，充分滿足保護需求?？紤]到“物種與基因多樣性保護”在價值目標方面的特殊性，也應(yīng)作專章規(guī)定。在此“要素+空間”“一般+特殊”“常規(guī)價值+多樣性”的體系安排下，一切自然物質(zhì)和空間，只要具有生態(tài)意義，都有受到法律保護的可能，從而實現(xiàn)法律調(diào)整范圍的全覆蓋，為實現(xiàn)對自然生態(tài)的整體保護創(chuàng)造基本前提。

為實現(xiàn)不同區(qū)域、空間劃分的科學(xué)性和系統(tǒng)性，避免沖突和遺漏，法典并應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護區(qū)劃”一章，對各類區(qū)域、流域、保護地的劃分和劃定作集中、統(tǒng)一規(guī)定，從法律角度準確界定“區(qū)域”概念，明確劃分標準和原則、程序，確保范圍劃定的系統(tǒng)完整性和保護目標的生態(tài)整體性。

在管理目標、指標的整體化方面，法典首先應(yīng)做到單要素管理的完整、統(tǒng)一，這也是法典“統(tǒng)一法律規(guī)則”的體系化功能所擅長的。為此，“生態(tài)要素”章應(yīng)對分散在不同法律中的同一或相近要素的保護性規(guī)范加以合并，消除分歧、矛盾，做到規(guī)范、統(tǒng)一。其中，首要是水法和水污染防治法中的水資源利用管控和保護規(guī)范，土地管理法、農(nóng)村土地承包法、礦產(chǎn)資源法等的土地利用管控和保護規(guī)范。而森林法中的森林保護規(guī)范和草原法中的草原保護規(guī)范、野生動物保護法中的陸生野生動物保護規(guī)范和漁業(yè)法中的漁業(yè)資源保護規(guī)范，海洋環(huán)境保護法、海域使用管理法、海島保護法中有關(guān)海洋、海域、海島的保護性規(guī)范，雖然直接保護的具體對象有所差異，但彼此關(guān)系密切，范圍多有交叉，功能上互相影響，也應(yīng)并于一處，統(tǒng)一規(guī)定，以更好地兼顧彼此。當(dāng)由同一立法者在同一章節(jié)中統(tǒng)籌設(shè)計林草與動物、水與漁業(yè)、海域與海島等的利用規(guī)范和保護規(guī)則時，其對這些要素作整體性考量的可能性和方便度是分別針對不同要素進行的單行立法所無法比擬的。

在管控制度上，所有生態(tài)要素的大規(guī)模開發(fā)利用都應(yīng)當(dāng)事先進行環(huán)境影響評價，并輔以“三同時”。前者應(yīng)制定專門條款，明確把對其他物種、生物多樣性、棲息地、生態(tài)平衡和系統(tǒng)安全等生態(tài)影響作為環(huán)評考量的單獨指標和重要因素，把資源、生態(tài)相關(guān)部門及專家、公眾意見作為環(huán)評審批的重要參考，形成實質(zhì)上的生態(tài)影響評價。后者也應(yīng)制定專門條款，把配套生態(tài)保護設(shè)施的建設(shè)、運營，以及對生態(tài)不良后果的減緩性或適應(yīng)性舉措作為資源開發(fā)的必備配套舉措，強化“三同時”的生態(tài)面向。

區(qū)域保護法具有天然的整體性優(yōu)勢，是實現(xiàn)整體保護的主戰(zhàn)場，其制度核心是以空間所在地理范圍為單元設(shè)定保護目標，規(guī)定特色舉措。對此，在相關(guān)“規(guī)劃”條款中應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)要素的保護和管理應(yīng)當(dāng)符合空間規(guī)劃，而空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)系統(tǒng)的整體保護要求，從而把要素保護與空間保護聯(lián)系起來，共同服務(wù)于生態(tài)整體。

“生態(tài)區(qū)域保護”章應(yīng)以區(qū)域為單元、根據(jù)系統(tǒng)承載力確定重點污染物排放總量和重要生態(tài)要素消耗總量并進行分解，建立區(qū)域內(nèi)“總行為控制制度”; 〔42 〕建立針對區(qū)域整體的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況評價體系，明確政府主體的保護義務(wù)和責(zé)任，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“權(quán)力主體與責(zé)任主體合一”;? 〔43 〕根據(jù)區(qū)域整體保護需要完善監(jiān)管制度，把對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡具有關(guān)鍵意義的生態(tài)指標納入監(jiān)管體系;允許必要時通過對常規(guī)法律制度的變通實行特殊管制，為“以創(chuàng)新為導(dǎo)向推進流域重點領(lǐng)域法律制度改革，突出流域空間的公共屬性，激發(fā)地方政府的服務(wù)功能”提供基本法律支持?！?4 〕

“自然保護地”章在此方面大體類似，只是更強調(diào)管理目標、舉措與保護地的設(shè)置目的、特殊需求的契合，更突出保護地管理機構(gòu)的職權(quán)和責(zé)任，并且包含更多綠色發(fā)展性內(nèi)容，如契合保護地特點的公益服務(wù)和特許經(jīng)營，以實現(xiàn)《建立國家公園體制總體方案》要求的“統(tǒng)籌考慮保護與利用”。

（三）系統(tǒng)治理的法律保障與制度安排

在協(xié)同治理方面，法典的體系化優(yōu)勢為實現(xiàn)“五統(tǒng)一”創(chuàng)造了便利條件。創(chuàng)設(shè)相應(yīng)章節(jié)對現(xiàn)行各單行法中大同小異、重疊交叉的類似條款作集中、系統(tǒng)規(guī)定，兼顧同一性與靈活性，是法典實現(xiàn)“五統(tǒng)一”的應(yīng)對之道，也構(gòu)成該編章節(jié)劃分、體例安排的重要線索。

在統(tǒng)一規(guī)劃方面，法典應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護規(guī)劃”一章，對與生態(tài)要素、空間的利用、管理和保護、修復(fù)相關(guān)的各類規(guī)劃作出統(tǒng)一規(guī)定;建立以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以生態(tài)要素保護利用規(guī)劃、生態(tài)區(qū)域保護規(guī)劃、自然保護地規(guī)劃、生物多樣性保護規(guī)劃、自然退化防治規(guī)劃等具體領(lǐng)域規(guī)劃為主體，以城市景觀保護規(guī)劃、傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃為補充的自然生態(tài)保護規(guī)劃體系。相關(guān)規(guī)定應(yīng)從自然生態(tài)保護的目的和特性出發(fā)，對這些規(guī)劃在編制依據(jù)、內(nèi)容、效力、程序等方面的特殊之處作特別規(guī)定，打造共通規(guī)則體系，凸顯自然生態(tài)保護特征;并須制定專門條款，明確不同規(guī)劃之間的關(guān)系，以及它們與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃等重要規(guī)劃之間的關(guān)系，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、和而不同的科學(xué)體系和良性關(guān)系。

在統(tǒng)一信息方面，法典應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護信息”一章，對散見于各單行法中的調(diào)查、統(tǒng)計、監(jiān)測、評估相關(guān)規(guī)定進行整合;授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門會同生態(tài)環(huán)境保護主管部門制定相關(guān)調(diào)查、統(tǒng)計、監(jiān)測、評估規(guī)范，明確目標、方法、標準、流程、任務(wù)、職責(zé)，統(tǒng)一設(shè)置監(jiān)測站（點），形成覆蓋全域的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò);由地方政府牽頭匯總相關(guān)數(shù)據(jù)，形成涵蓋本行政區(qū)的自然生態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與信息共享機制，建設(shè)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺。在信息獲取的對象方面，除生態(tài)要素外，對“自然保護地”“生物多樣性與生態(tài)安全”“生態(tài)產(chǎn)品”也應(yīng)分別作出專節(jié)規(guī)定。

在統(tǒng)一監(jiān)管方面，“一般規(guī)定”章應(yīng)專設(shè)“自然生態(tài)保護管理體制”系列條款，對復(fù)雜多樣的監(jiān)管職權(quán)作出科學(xué)配置。一般條款中應(yīng)明確“生態(tài)區(qū)域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、分要素管理與分區(qū)域綜合管理相結(jié)合”的管理體制;對于常規(guī)情形，可暫沿襲當(dāng)前由自然資源、生態(tài)環(huán)境等不同部門依單行法規(guī)定在各自職責(zé)范圍內(nèi)管護相應(yīng)要素、空間的安排;但對特殊區(qū)域、流域、海域、保護地、國家公園等，可依法由相關(guān)管理機構(gòu)集中統(tǒng)一行使職權(quán);并鼓勵地方政府根據(jù)實踐需求，探索以生態(tài)系統(tǒng)為單位集中統(tǒng)一行使生態(tài)要素、空間管理職權(quán)，為地方創(chuàng)新提供支持。對于生態(tài)要素、生態(tài)區(qū)域、生物多樣性、自然退化防治等具體領(lǐng)域的監(jiān)管體制，法典也應(yīng)分別作出專條規(guī)定，科學(xué)劃分、明確規(guī)定部門職責(zé)。對于國家公園等自然保護地，可授權(quán)管理機構(gòu)進行生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法。

在統(tǒng)一問責(zé)方面，“一般規(guī)定”章應(yīng)規(guī)定政府生態(tài)保護責(zé)任一般條款，明確地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的自然生態(tài)狀況負責(zé)，明確把重要生態(tài)要素、空間的保護和治理納入環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價體系，作為縣級以上人民政府每年向本級人大或人大常委會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的內(nèi)容之一;明確“誰管理、誰受益、誰負責(zé)”和“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的處理原則。另外，該條還應(yīng)有一款規(guī)定，授權(quán)省、市人民政府針對轄區(qū)內(nèi)重要河流、湖泊、山脈、海灣、森林、濕地、農(nóng)田、草原、沙漠等的保護保育設(shè)立綜合性的監(jiān)督協(xié)調(diào)崗位，把各地實踐探索的河長、湖長、山長、灣長、濕地長、田長、草長、沙長等納入法治軌道，使山水林田湖草沙的治理均有“長官”負責(zé)。除此之外，在“生態(tài)要素”“生態(tài)區(qū)域”“自然保護地”“物種與基因多樣性保護”各章，都應(yīng)分別制定相應(yīng)政府責(zé)任專門條款，對各自領(lǐng)域的政府職責(zé)作出細化規(guī)定?！胺韶?zé)任”章則應(yīng)規(guī)定相應(yīng)罰則。

在統(tǒng)一修復(fù)方面，專設(shè)“自然生態(tài)退化的防治與改善”一章，統(tǒng)合水土保持法、防沙治沙法、森林法、草原法、海島保護法中有關(guān)生態(tài)恢復(fù)、修復(fù)、退化防止和預(yù)防、改善的條款，建立由“基本規(guī)定”“退化防治規(guī)劃”“禁限措施”“預(yù)防措施”“補救措施”構(gòu)成的制度體系，對重要生態(tài)要素和空間進行統(tǒng)一修復(fù)和恢復(fù)，對已然損害進行補救和改善，防止水土流失、荒漠化等生態(tài)退化。應(yīng)明確由地方政府牽頭負責(zé)，按照科學(xué)制定的規(guī)劃組織實施，秉持“以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合”的工作原則，以生態(tài)系統(tǒng)整體改善為目標。該章與管控禁限也構(gòu)成“保護和修復(fù)”的統(tǒng)一。

在環(huán)境資源綜合管理方面，“生態(tài)要素”章和“生態(tài)區(qū)域”章上文已有提及。此處重點談一下“作為生態(tài)整體性優(yōu)先保護價值最優(yōu)載體” 〔45 〕的“自然保護地”章。由于自然保護地空間尺度相對較小而特殊保護需求更高，故應(yīng)當(dāng)實行更充分的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，打破傳統(tǒng)資源管理體制的束縛，盡量由保護地管理機構(gòu)統(tǒng)一行使保護地內(nèi)的自然資源全民所有權(quán)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)、國土空間用途管制權(quán)和生態(tài)修復(fù)治理權(quán)。為此，必須通過高級別法律的具體規(guī)定破除單行法中的碎片化規(guī)定，對相關(guān)部門機構(gòu)進行整合重組，對相關(guān)責(zé)、權(quán)、利重新分配、統(tǒng)一安排。然而，盡管實踐中以國家公園為代表的自然保護地體制改革已如火如荼展開，相關(guān)法律瓶頸一直未有根本突破，早已提上立法日程的國家公園法和自然保護地法進展緩慢，其根源在于相關(guān)內(nèi)容涉及央地之間、部門之間諸多重大利益調(diào)整，僅由個別部門牽頭起草的單行立法不夠權(quán)威，難以達致理想狀態(tài)。在此背景下，法典中“自然保護地”章的規(guī)定可相對更為具體，既在單行立法出臺之前提供基本依據(jù)，解現(xiàn)實需要的燃眉之急，也從國家高度和整體層面對涉及不同地方、部門、行業(yè)、群體重大利益的關(guān)鍵問題作出決斷，紓解部門立法之難，破解部門立法之弊。為此，“自然保護地”章應(yīng)著重對保護地的性質(zhì)定位、產(chǎn)權(quán)歸屬、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、利益分配、監(jiān)督問責(zé)、資源管理、公益服務(wù)、特許經(jīng)營、保護修復(fù)等作出具體規(guī)定。其核心在于實現(xiàn)全民所有自然資源所有權(quán)行使與生態(tài)保護監(jiān)督管理權(quán)的統(tǒng)一、嚴格保護與科學(xué)利用的統(tǒng)一，通過以保護地為單元的綜合管理，實現(xiàn)其綜合效益的最大化。

最后，為補足公眾參與不足、社會支持有限的體制短板，“形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”， 〔46 〕切實實現(xiàn)“生態(tài)為民”的根本目標， 〔47 〕法典還應(yīng)在惠益分享、公眾參與方面作出系統(tǒng)規(guī)定，為社會主體參與保護提供利益激勵和制度機制。為此，在前述自然生態(tài)全民所有條款中，應(yīng)明確公民有依法享用國家所有的自然生態(tài)要素、空間及相關(guān)生態(tài)服務(wù)的權(quán)利，以及國家的保障供給義務(wù)。在“一般規(guī)定”章應(yīng)設(shè)專門條款，對自然生態(tài)保護的民族地方利益作出特別規(guī)定，對地方和居民利益予以特別照顧。在“生態(tài)要素”“生態(tài)區(qū)域”“自然保護地”等章規(guī)定相應(yīng)的公眾參與機制。設(shè)立“生態(tài)保護補償與惠益共享”一章，對于生態(tài)保護相關(guān)稅費、補償、社會服務(wù)、惠益分享等作出具體規(guī)定。

北京大學(xué)法學(xué)院研究員，博士。

本文系國家社科基金一般項目“資源國家所有權(quán)與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)關(guān)系研究”（項目批準號：19BFX172）的階段性研究成果。

〔1〕〔2〕參見樊奇：《中國共產(chǎn)黨建黨百年來“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展邏輯和啟示》，載《鄱陽湖學(xué)刊》2021年第2期。

〔3〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/ n/2015/0720/c397563-27331312.html。

〔4〕《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議》，載中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/19/content_5 211833.htm。

〔5〕習(xí)近平：《推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。

〔6〕《習(xí)近平心系內(nèi)蒙古草原兒女：談生態(tài)話脫貧》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2019/0306/c385474-30 959647.html？ivk_sa=1024320u。

〔7〕《習(xí)近平：美麗中國建設(shè)需繼續(xù)探索系統(tǒng)治理山水林田湖草沙普惠民生》，載中國社會科學(xué)網(wǎng)，http：//ex.cssn.cn/jjx_lljjx_1/lljjx_ hjjjx/202104/t20210403_5323971.shtml。

〔8〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/ xuexi/n/2015-07-20/c397563-27331312.html。

〔9〕參見張鳳榮：《全面深刻理解山水林田湖生命共同體思想》，載《中國土地》2020年第5期。

〔10〕黎祖交：《人與自然是生命共同體——習(xí)近平對馬克思人是自然界一部分思想的繼承和發(fā)展》，載《學(xué)術(shù)探索》2021年第6期。

〔11〕《2020年9月30日習(xí)近平總書記在聯(lián)合國生物多樣性峰會上的講話》，載國際在線網(wǎng)， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1685836 626519548148&wfr=spider&for=pc，2021年7月20日訪問。

〔12〕鄭艷、莊貴陽：《山水林田湖草系統(tǒng)治理： 理論內(nèi)涵與實踐路徑探析》，載《城市與環(huán)境研究》2020年第4期。

〔13〕同前注〔3〕，習(xí)近平文。

〔14〕鞏固：《“生態(tài)系統(tǒng)方法”與海洋環(huán)境保護法創(chuàng)新》，載《中國海洋法學(xué)評論》2010年第1期。

〔15〕參見同上注。

〔16〕同前注〔3〕，習(xí)近平文。

〔17〕參見肖國興、肖乾剛：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第46頁。

〔18〕參見自然保護區(qū)條例第2條。

〔19〕參見自然保護區(qū)條例第5條。

〔20〕參見嘉寧：《安徽省六個自然保護地典型案例帶來的思考》，載《中國環(huán)境報》2021年8月13日，第3版。

〔21〕參見竺效：《論中國環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014年第3期。

〔22〕參見王小鋼：《環(huán)境法典風(fēng)險預(yù)防原則條款研究》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期。

〔23〕參見汪勁： 《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第53頁。

〔24〕參見野生動物保護法第4條、海島保護法第3條、森林法第3條。

〔25〕呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學(xué)》2018年第1期。

〔36〕參見程雪陽：《國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機制的完善》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。

〔27〕參見李東堯：《300萬黑楊種了砍，“折騰”洞庭湖誰之過？》，載觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/society/2018_01_ 03_441655_s.shtml。

〔28〕杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉(zhuǎn)向——大江大河立法的新法理》，載《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期。

〔29〕潘曉濱、劉蔚：《我國自然保護地法律體系的現(xiàn)狀、問題及完善路徑研究》，載《南開法律評論》2020年第1期。

〔30〕參見劉向南、劉天昊：《中國自然保護地體系建設(shè)現(xiàn)狀、問題及對策研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2020年第11期。

〔31〕參見趙繪宇：《國務(wù)院機構(gòu)改革：自然資源與生態(tài)環(huán)境的“大部制”過去、現(xiàn)在及前景展望》，載澎湃新聞網(wǎng)， 2020年7月1日訪問。

〔32〕環(huán)境保護法第20條第1款。

〔33〕參見朱艷麗：《長江流域協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新性落實的法律路徑研究》，載《中國軟科學(xué)》2021年第6期。

〔34〕同前注〔28〕，杜輝文。

〔35〕參見同前注〔33〕，朱艷麗文。

〔36〕參見徐緣：《我國自然保護地體系構(gòu)建法律問題研究》，載《河北環(huán)境工程學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。

〔37〕吳天雨、賈衛(wèi)國：《南方集體林區(qū)國家公園體制的建設(shè)難點與對策分析》，載《中國林業(yè)經(jīng)濟》2021年第5期。

〔38〕參見同前注〔20〕，嘉寧文。

〔39〕參見同前注〔31〕，趙繪宇文。

〔40〕王利明：《民法典的體系化功能及其實現(xiàn)》，載《法商研究》2021年第4期。

〔41〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期。

〔42〕參見徐祥民：《環(huán)境治理目標主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。

〔43〕徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。

〔44〕同前注〔28〕，杜輝、楊哲文。

〔45〕參見吳凱杰：《環(huán)境法體系中的自然保護地立法》，載《法學(xué)研究》2020年第3期。

〔46〕《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2020〕6號）。

〔47〕《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。

Abstract： "Integrated management of mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands" is the concretization of Xi Jinping Thought on the Ecological Civilization in the field of natural ecological protection， which includes the natural value theory of ecological supremacy， the natural ontology of the system as a whole， and the natural practice theory of synergy and synthesis. We need to provide legal protection for "ecological protection first"， "ecological protection as a whole" and "ecosystem governance". There is a large gap between China's current law and the ideal model which requires overall transformation and comprehensive upgrading. Environmental codification provides favorable conditions and valuable opportunities， which should be fully utilized. To this end， the environmental code should have a special part on "natural ecological protection"， arrange the structure of the system with "integrated governance" as the main line， condense specific rules， and build an institutional system.

Key words： mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands; integrated management; environmental code; nature and ecological protection part; ecological priority; systematic management