耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)及其應(yīng)用價(jià)值研究

【摘要】耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)是對(duì)其調(diào)查評(píng)價(jià)和應(yīng)用價(jià)值研究的重要依據(jù)。本文以陽(yáng)信縣為例，參照第三次土地調(diào)查結(jié)果，全面摸索該縣耕地后備資源的數(shù)量、品種、質(zhì)量和分布狀況，以便對(duì)耕地后備資源進(jìn)行有效綜合利用，在實(shí)現(xiàn)最高經(jīng)濟(jì)效益的前提下，不斷突破耕地工程建設(shè)紅線，保障該縣的糧食生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境安全，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[1]。

【關(guān)鍵詞】耕地后備資源;調(diào)查評(píng)價(jià);應(yīng)用價(jià)值研究;耕地紅線

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.02.004

1、耕地后備資源調(diào)查的意義

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)就不可避免地要占用耕地面積，所以要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的，就必須開發(fā)一部分耕地后備資源，來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)所引起的耕地面積的減少。而耕地后備資源是指在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)技術(shù)的條件下，能夠通過開發(fā)、復(fù)墾措施改變成為耕地的后備土地資源。因此開展耕地后備資源的調(diào)查和研究，對(duì)編制土地開發(fā)整體規(guī)劃有著重要的參考意義，同時(shí)也是順利開展和實(shí)施生態(tài)退耕，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的重要保證。

中國(guó)是一個(gè)土地大國(guó)，同時(shí)也是一個(gè)人口大國(guó)，在龐大的人口基數(shù)面前，人均土地資源相對(duì)其它國(guó)家而言是較少的。根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，土地資源可大體分為耕地、建設(shè)用地和其他未利用土地。而伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，在人口增長(zhǎng)的同時(shí)，大量的土地資源被占用成為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地，耕地明顯且持續(xù)減少，在這種頗為嚴(yán)峻的情形下，開發(fā)利用好耕地后備資源成為目前和將來合理利用土地資源的一個(gè)重要途徑，而為了摸清全縣乃至全國(guó)各地耕地后備資源現(xiàn)狀，國(guó)家啟動(dòng)了全國(guó)耕地后備資源逐塊調(diào)查評(píng)價(jià)。

此次，以全國(guó)范圍內(nèi)的第三次土地調(diào)查和2020年國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，按照全國(guó)規(guī)定的耕地后備資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)以其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地為代表的四類可作為耕地后備資源的土地類型進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，查清有多少土地可作為可開墾或可復(fù)墾土地，并進(jìn)行細(xì)致標(biāo)注，為合理利用我國(guó)不多的土地資源提供科學(xué)化依據(jù)，為進(jìn)一步制定相關(guān)的耕地資源保護(hù)政策提供科學(xué)的政策依據(jù)[1]。

2、調(diào)查評(píng)價(jià)方法

2.1耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)原則

為了使耕地資源的利用能夠更加科學(xué)、長(zhǎng)久，對(duì)耕地后備資源的評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下三方面的原則：

第一為自然適宜性原則：自然資源部辦公廳頒布《關(guān)于開展全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作的通知》和《全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)方案》兩條規(guī)定性方案，其中，對(duì)于耕地后備資源如何評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系有著明確規(guī)定，相關(guān)地區(qū)和部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)耕地后備資源利用的現(xiàn)狀分別從生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標(biāo)4個(gè)維度，采取了10項(xiàng)評(píng)估生態(tài)條件、年累計(jì)平均土地總量、年雨水總數(shù)以及灌溉條件等優(yōu)勢(shì)因素，以便于確定該類后備資源對(duì)耕種有利性[2]。

第二為生態(tài)適宜性原則：充分利用耕地后備資源以達(dá)到增加耕地資源的目的的同時(shí)，也要注重對(duì)于土地資源的保護(hù)和所處生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者合一為目的，有針對(duì)性且合理性開發(fā)，在充分利用自然資源的同時(shí)，保護(hù)自然、尊重自然。

第三為可持續(xù)性：上述10項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)后備土地是否可開墾或復(fù)墾的依據(jù)，但是，耕地資源并非“一次性”工具，除了考慮增加耕地，還要考慮如何保護(hù)和合理利用所增加的耕地，提高其可持續(xù)性發(fā)展。

2.2耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)的方法

耕地后備資源調(diào)查負(fù)責(zé)部門聯(lián)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利和林草部門等相關(guān)部門，按照自然資源部頒發(fā)的兩則通知和當(dāng)?shù)氐囊?guī)定，依法依規(guī)實(shí)事求是，積極開展技術(shù)創(chuàng)新，充分運(yùn)用最新影像成果、空間信息分析等新技術(shù)，增加科技含量，提高耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作成果質(zhì)量。以宜耕性調(diào)查評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，查清能夠形成土地開發(fā)、復(fù)墾的耕地后備資源狀況。根據(jù)以表1為依據(jù)判定的耕地后備資源，按照可開墾土地和可復(fù)墾土地建立耕地后備資源數(shù)據(jù)庫(kù)。將各項(xiàng)調(diào)查因子錄入其對(duì)應(yīng)屬性段，根據(jù)圖斑進(jìn)行判定，若有一項(xiàng)調(diào)查因子不符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)判為不宜耕作土地，將相關(guān)數(shù)據(jù)和調(diào)查結(jié)果錄入耕地后備資源調(diào)查表格并進(jìn)行匯總。在遵循自然適宜性原則的同時(shí)，還要對(duì)其生態(tài)適宜性、可持續(xù)性進(jìn)行綜合評(píng)定[3]。

2.3綜合評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

通過對(duì)耕地后備資源數(shù)據(jù)庫(kù)的分析，在去掉建設(shè)用地和現(xiàn)有的耕地與規(guī)劃中的建設(shè)用地之后，利用評(píng)價(jià)因子去掉這些不合適的圖斑，最終得到陽(yáng)信縣耕地后備資源情況為表2.經(jīng)過新一輪的耕地后備資源評(píng)價(jià)結(jié)果，可作為耕地的土地面積得以明確，這為陽(yáng)信縣進(jìn)一步合理利用耕地后備資源提供依據(jù)。另外，已知陽(yáng)信縣土地總面積為7.98萬公頃，其中耕地面積4.33萬公頃，尚待開發(fā)土地7876.21公頃。根據(jù)表2數(shù)據(jù)來看，與現(xiàn)有耕地面積相比，目前陽(yáng)信縣可作為耕地后備資源的土地258.81公頃著實(shí)微不足道，與尚待開發(fā)土地面積相比，耕地后備資源約占其3.28%，由此可見，其耕地后備資源相對(duì)來說較少，因此必須綜合考慮多方面因素合理利用現(xiàn)有耕地和其后備資源。

3、調(diào)查評(píng)價(jià)的應(yīng)用價(jià)值

耕地后備資源的開發(fā)利用應(yīng)綜合考慮多方面因素，確保國(guó)家土地安全、耕地可持續(xù)化、生態(tài)環(huán)境安全和農(nóng)業(yè)、社會(huì)生產(chǎn)安全，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三效合一為目標(biāo)，通過這次耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)我們可以得到以下啟示：

（1）必須堅(jiān)決遵循黨的宗旨、國(guó)家的政策方針，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家和人民的利益，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)國(guó)家下發(fā)的政策指令堅(jiān)決貫徹到底，現(xiàn)階段，國(guó)家耕地資源不足，所以需要開發(fā)利用耕地后備資源，各地區(qū)各區(qū)縣必須嚴(yán)格遵循標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)狀，采用標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，得出最為準(zhǔn)確的耕地后備資源情況，才能使國(guó)家可以針對(duì)后備耕地情況合理劃分耕地利用情況和耕地保護(hù)制度[5]。

（2）此次耕地后備資源評(píng)價(jià)調(diào)查，陽(yáng)信縣將進(jìn)一步建立關(guān)于縣內(nèi)土地使用情況的數(shù)據(jù)庫(kù)，一方面，擴(kuò)大了陽(yáng)信縣乃至全國(guó)的土地使用的專業(yè)資料，在有相關(guān)需求時(shí)，可以收集更為全面的資料，進(jìn)行充分且準(zhǔn)確地分析利用，達(dá)到“多快好省”的效果，提高相關(guān)調(diào)查的質(zhì)量和專業(yè)化程度。另一方面，通過這些數(shù)據(jù)庫(kù)，可以進(jìn)一步劃分后備土地為非常適宜耕地開發(fā)區(qū)域、較適宜耕地開發(fā)區(qū)域、適宜耕地開發(fā)區(qū)域、較不適宜耕地開發(fā)區(qū)域和暫不適宜耕地開發(fā)區(qū)域，更加客觀地顯現(xiàn)出不同環(huán)境和區(qū)域內(nèi)耕地后備資源可開發(fā)為耕地地可能性和難易程度，從而更加合理地規(guī)劃這部分土地使用情況，提高耕地的質(zhì)量和土地利用的合理性。

（3）數(shù)據(jù)往往起到更為直觀的效果，通過這些直觀的數(shù)字，我們可以直觀地認(rèn)識(shí)到在城市化和工業(yè)化大力發(fā)展的現(xiàn)在，可耕種的土地資源幾乎已開發(fā)殆盡，而我國(guó)的人口仍處于上升階段，而近些年來隨著全球氣溫上升，海平面也不斷上升，一些沿海城鎮(zhèn)處于被淹沒或正在淹沒的階段，土地在減少，這種情形下，我國(guó)的耕地資源在減少，人均耕地也在減少，而耕地后備資源也十分有限，我們不可能一味地尋找其他土地資源來擴(kuò)充耕地面積，不可能也做不到，耕地?cái)?shù)量有限的情況下，我們只能通過提高耕地的質(zhì)量來盡可能維持穩(wěn)定和減少損失，而如何提高耕地的質(zhì)量這就是下一階段迫在眉睫的問題。

（4）可以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。耕地少，耕地后備資源有限，這是目前中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)狀，是客觀存在的，在不能擴(kuò)充耕地?cái)?shù)量的情況下，唯有提高質(zhì)量才是唯一的出路。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，糧食問題不容忽視，以前糧食的供應(yīng)沒有依靠進(jìn)口，現(xiàn)階段糧食的供應(yīng)也不依靠進(jìn)口，以后糧食的供應(yīng)也不可能依靠進(jìn)口。糧食問題關(guān)乎國(guó)民生命，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展，必須牢牢抓住，而如何保障糧食安全，則是現(xiàn)階段和未來國(guó)家必須面對(duì)的問題。而隨著時(shí)代的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)水平也不斷提高，農(nóng)業(yè)科技也在發(fā)展，因此，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展型農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、專業(yè)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4、耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾建議

在確定好耕地后備資源可供開發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況后，對(duì)于如何開發(fā)復(fù)墾，本文給出以下幾點(diǎn)建議：

（1）開發(fā)性復(fù)墾工作應(yīng)該是因地制宜，在前文中對(duì)耕地后備資源的調(diào)查和評(píng)估基礎(chǔ)上，把耕地后備資源分類為非常適合耕地開發(fā)的區(qū)域，比較適合耕地開發(fā)的區(qū)域，比較不適合耕地開發(fā)的區(qū)域，或者說暫不適合耕地開發(fā)的區(qū)域，盡可能多些選擇農(nóng)業(yè)利用率高，比如說非常適合、比較適合耕地開發(fā)的區(qū)域開發(fā)復(fù)墾，在一些生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱敏感的區(qū)域還是要以生態(tài)保護(hù)為主。

（2）高度樹立可持續(xù)發(fā)展觀。嚴(yán)保耕地紅線，有效利用國(guó)土資源，科學(xué)落實(shí)國(guó)土綜合整治工作，積極開展生態(tài)文明建設(shè)，切實(shí)維護(hù)糧食安全，慎重考慮生態(tài)效益，不要以犧牲生態(tài)效益，帶來經(jīng)濟(jì)效益，確保土地的可持續(xù)利用。

（3）加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)復(fù)墾的組織領(lǐng)導(dǎo)。陽(yáng)信縣人民政府應(yīng)將土地開發(fā)復(fù)墾作為促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的大事來抓，實(shí)行土地開發(fā)復(fù)墾行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，把土地開發(fā)復(fù)墾列入本區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并確保實(shí)施。

（4）完善土地開發(fā)復(fù)墾政策，推行規(guī)范化管理。土地開發(fā)復(fù)墾的順利開展，需要有關(guān)的法律法規(guī)作保障。政府要進(jìn)一步完善土地開發(fā)復(fù)墾的地方性行政法規(guī)、政策，對(duì)開發(fā)方式、開發(fā)者權(quán)利義務(wù)、優(yōu)惠政策、開發(fā)復(fù)墾管理工作的管理等做出明確規(guī)定，使土地開發(fā)復(fù)墾工作，走上法制化、規(guī)范化軌道。

耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)，要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，根據(jù)自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)差異三者之間的關(guān)系，制定科學(xué)、合理的耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾的規(guī)劃管理方案，切實(shí)做到規(guī)劃具有前瞻性，論證具有科學(xué)性，開發(fā)具有針對(duì)性，利用具有實(shí)效性，并且嚴(yán)格按照國(guó)土資源部制定的有關(guān)規(guī)劃，充分利用零星土地，逐步實(shí)施和治理空心村、退宅還田等整理措施，進(jìn)一步促進(jìn)土地資源的高效和持續(xù)利用。

（5）加強(qiáng)項(xiàng)目的技術(shù)管理。實(shí)行項(xiàng)目工程實(shí)施前和竣工后現(xiàn)狀地形圖的修測(cè)，為項(xiàng)目驗(yàn)收和新增耕地面積的確認(rèn)提供科學(xué)依據(jù)。

（6）進(jìn)一步完善土地開發(fā)復(fù)墾投入機(jī)制。為保證土地開發(fā)復(fù)墾的順利實(shí)施，必須動(dòng)員社會(huì)各方面力量，廣開渠道多方籌集資金。我縣要盡快建立土地開發(fā)復(fù)墾基金，把土地出讓金等土地收益、造地費(fèi)、土地荒蕪費(fèi)、違法占地罰款收入等納入基金。為土地開發(fā)復(fù)墾提供穩(wěn)定資金來源，要積極爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門的支農(nóng)資金，將土地開發(fā)資金同植樹造林，小流域治理等各項(xiàng)資金配合使用，發(fā)揮整理優(yōu)勢(shì)。耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，國(guó)土搭臺(tái)，和農(nóng)民參與的原則，要逐步建立好政府主導(dǎo)的項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制。我縣要從土地利用的現(xiàn)狀、土地適宜性以及項(xiàng)目可實(shí)施性等方面認(rèn)真研究，因地制宜地確定開發(fā)復(fù)墾地范圍、投資規(guī)模和主要工程內(nèi)容。不斷增強(qiáng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，保證耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾的順利進(jìn)行。

（7）注重監(jiān)管，加強(qiáng)后續(xù)管理。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，要及時(shí)地將農(nóng)田水利、田間道路等相關(guān)工程設(shè)施移交給當(dāng)?shù)厝嗣裾畞磉M(jìn)行具體地管理，并細(xì)化到村委會(huì)、部門組織和具體的責(zé)任人員。通過運(yùn)用市場(chǎng)化手段，落實(shí)監(jiān)護(hù)經(jīng)費(fèi)，采取工程養(yǎng)工程的方式，對(duì)水庫(kù)、渠道和橋涵等實(shí)行承包制管理，真正讓耕地保護(hù)工作落實(shí)到位，確保土地整體項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。

結(jié)論：

本文結(jié)合國(guó)家政策規(guī)定和陽(yáng)信縣考察實(shí)際，并采取10各項(xiàng)指標(biāo)針對(duì)陽(yáng)信縣土地后備資源情況進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)價(jià)，建立了一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)果表明，可以開墾土地種類相對(duì)減少，且分布相對(duì)零碎。此次陽(yáng)信縣農(nóng)村耕地預(yù)備資源利用情況的調(diào)研評(píng)價(jià)具有非常大的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值，諸如為陽(yáng)信縣耕地后備資源的未來使用情況提供依據(jù)等。最后對(duì)耕地后備資源的開發(fā)復(fù)墾給出幾點(diǎn)建議：開發(fā)復(fù)墾應(yīng)該因地制宜、高度樹立可持續(xù)發(fā)展觀、加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)復(fù)墾的組織領(lǐng)導(dǎo)、完善土地開發(fā)復(fù)墾政策，推行規(guī)范化管理、加強(qiáng)項(xiàng)目的技術(shù)管理和進(jìn)一步完善土地開發(fā)復(fù)墾投入機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：

馬文新（1981.09-），女，漢，本科，山東省日照市，研究方向：宅基地確權(quán)、耕地后備資源。