基層治理現(xiàn)代化的域外敘事與經(jīng)驗啟示*

李 山

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

基層治理既是國家治理體系的基礎構(gòu)成，也是國家治理能力的深厚根基。黨的十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時代全面深化改革發(fā)展的重要目標；黨的十九屆四中全會又專門就“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作出重大戰(zhàn)略部署；2021年4月28日，中共中央、國務院出臺的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》中明確指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。”在此意義上，推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化，需要加快基層治理現(xiàn)代化進程。由此可見，基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義和筑基工程，在國家治理實踐中具有極其重要的基礎地位和現(xiàn)實意義。

推進基層治理現(xiàn)代化是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，既不能一蹴而就，也不能閉門造車。需要積極吸收、主動借鑒其他人類社會的治理文明和治理智慧，尤其是發(fā)達國家的基層治理的知識資源和實踐經(jīng)驗。發(fā)達國家在長期國家治理現(xiàn)代化實踐中，形成了有效回應經(jīng)濟社會發(fā)展處境的基層治理組織結(jié)構(gòu)、行動策略和技術(shù)工具。這些基層治理變革理路和進路，植根并鑲嵌于發(fā)達國家政府改革的理論譜系和實踐路徑之中。

盡管發(fā)達國家基層治理的有效做法和成功經(jīng)驗是在特定時代處境和歷史條件下的產(chǎn)物，但是其中仍蘊含著某些人類社會的治理智慧、治理文明以及實踐經(jīng)驗。推進新時代基層治理現(xiàn)代化，需要以更加開放和更為包容的視野，不斷借鑒人類社會共創(chuàng)共享的治理知識和治理經(jīng)驗。因此，加快推進基層治理現(xiàn)代化，亟須立足中國基層治理的時代情景和實踐訴求，批判性借鑒、創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新性發(fā)展，尤其是汲取發(fā)達國家基層治理變革所取得的有益實踐經(jīng)驗，形成具有中國特色的基層治理新路徑新方案。

二、發(fā)達國家基層治理現(xiàn)代化的理論譜系

自由主義是發(fā)達國家的主流政治思潮和主導意識形態(tài)。在自由主義思想統(tǒng)御下，發(fā)達國家普遍強調(diào)社會相對于國家的本源性和先在性，尊重社會和公民的自主性，注重維護公民自由權(quán)利的至上性和優(yōu)先性。在保障公民自由的國家政策實踐中，自由主義理論在不同的時代處境中，既曾采用過捍衛(wèi)“消極自由”的放任主義政策，又實施過增進“積極自由”的干預主義政策。正是在國家干預和放任市場這種既相分離又相糾纏的政策實踐中，在“左”派和“右”派既相搖擺又相統(tǒng)合的政策糾葛中，發(fā)達國家順應各自歷史發(fā)展趨勢和破解各自面臨的時代困局進程中，不斷修正和發(fā)展自由主義理論體系。于是，擔綱治國理政價值綱領的自由主義理論在特定歷史境況和時代使命下，演化出不同的理論知識側(cè)重和政府治理理念。這些自由主義的知識形態(tài)在實踐中成為發(fā)達國家基層治理的重要理論資源。

（一）傳統(tǒng)自由主義下的消極型政府

傳統(tǒng)自由主義在17世紀的英國資產(chǎn)階級革命時期孕育形成，后來又在18世紀美國革命和法國革命中獲得廣泛傳播和快速發(fā)展，成為發(fā)達國家開展資產(chǎn)階級革命和建立國家政權(quán)的主要理論資源。由此可見，傳統(tǒng)自由主義主要是在推翻封建主義制度和建立資產(chǎn)階級政權(quán)過程中，逐步凝結(jié)而成的政治意識形態(tài)。傳統(tǒng)自由主義的關(guān)注聚焦在如何保障政治自由，確保公民自由權(quán)的優(yōu)先性和至上性。為了更好地保障政治自由和公民權(quán)利，就必須建立掌握公共權(quán)力的政府。但是政府又存在異化公共權(quán)力以侵犯公民權(quán)利和政治自由的可能?！叭欢?，自古以來的經(jīng)驗表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休。”①（法）孟德斯鳩.論法的精神（上卷）［M］，許明龍，譯.北京：商務印書館，2015：185.在此意義上，政府不過是一個“必要的惡”，為了保證政府不至于作惡，更好保障公民權(quán)利和政治自由，傳統(tǒng)自由主義主張限制政府權(quán)力，推進政府權(quán)力的分離與制衡?！八袡?quán)力的累積，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，如果被掌控在同一撥人手中，那么不論他們是一個人、幾個人還是很多人，也不論他們是通過世襲、自我任命還是選舉得到的這些權(quán)力，都只配用‘暴政’來冠名。”②（美）詹姆斯·麥迪遜.新政府的特殊架構(gòu)及各部門間權(quán)力分配.//亞歷山大·漢密爾頓，詹姆斯·麥迪遜，約翰·杰伊.聯(lián)邦黨人文集［C］.楊穎玥，張堯然，譯.北京：中國青年出版社，2014：266.

在傳統(tǒng)自由主義政治實踐中，防止擁有權(quán)力者濫用權(quán)力，保護所謂天賦人權(quán)和政治自由，國家政權(quán)建構(gòu)基本堅持以權(quán)力制約權(quán)力的原則，普遍確立了法治、分權(quán)和代議制等制度安排，規(guī)范和約束政府權(quán)力運行，盡可能使政府規(guī)模和政府職能變得有限。隨著資本主義國家政權(quán)建立，傳統(tǒng)自由主義上升為資產(chǎn)階級治國綱領和政策原則。傳統(tǒng)自由主義者信奉自由市場萬能的神話，相信市場這只“看不見的手”能夠自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展和促進公共利益實現(xiàn)。因而他們反對政府干預經(jīng)濟社會生活，主張政府職能越少越好，政府職責應僅限于“國防”“司法”以及“公共設施和公共機構(gòu)”三項①（英）亞當·斯密.國富論［M］.謝宗林，李華夏，譯.北京：中央編譯出版社，2013：553-579.。由是觀之，傳統(tǒng)自由主義下的政府角色是“最弱意義上”放任主義的消極型政府。

（二）現(xiàn)代自由主義下的干預型政府

19世紀末20世紀初，發(fā)達國家發(fā)展相繼由自由競爭資本主義階段轉(zhuǎn)變到壟斷資本主義階段。擁有強大經(jīng)濟實力的壟斷集團和寡頭們利用自由放任的國家政策，全面掌控經(jīng)濟社會資源和利益分配格局，不斷采用壟斷機制以扭曲市場經(jīng)濟所固有的基本規(guī)律，致使市場運行失序和經(jīng)濟危機頻發(fā)，從而導致國內(nèi)階級沖突更加尖銳、國際資源爭奪更為激烈。在此境況下，傳統(tǒng)自由主義所倡導的“消極自由”“守夜人”等政府理念和信條，不斷在由市場失靈所引發(fā)的政府危機和價值危機中失去其實踐的合理性。在此過程中，傳統(tǒng)自由主義不斷在回應實踐訴求中，進行自我修正和理論重構(gòu)，逐步演化出以“積極自由”“公共的善”等為核心理念和以強化政府職能為政策工具的現(xiàn)代自由主義理論形態(tài)?，F(xiàn)代自由主義者不再將國家視為危險的“利維坦”，而是將其作為“必要的善”，因為它能夠為實現(xiàn)“公共的善”掃清障礙和創(chuàng)造條件?，F(xiàn)代自由主義以“公共的善”之名擴大政府職權(quán)，主張政府在經(jīng)濟社會領域應發(fā)揮更為積極、高效的干預作用：運用強力的政府之手，解決“市場失靈”問題；實施積極的國家政策行動，保障公民免受各種潛在風險的危害。

在政策實踐領域，現(xiàn)代自由主義的國家政策轉(zhuǎn)向以凱恩斯主義為基礎的“福利國家”制度安排，充分利用國家政權(quán)力量，干預經(jīng)濟社會運行，以期減少不斷擴大的社會不平等，緩和經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾。福利國家制度試圖“通過重新確定國家對其公民福利所負有的責任，來減輕過激的資本主義的某些危害”②（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.彭和平，周明德，等譯.北京：中國人民大學出版社，2001：109.。在福利國家制度普遍建立后，國家行政權(quán)力不斷得到強化，逐步形成“行政國家”的治理邏輯。盡管福利國家制度憑借政府公共選擇，可以在實踐中糾正市場失靈的諸多問題，在某種程度上維護經(jīng)濟社會有序發(fā)展，但是在現(xiàn)代自由主義理論驅(qū)使下的政府，卻在“公共的善”等價值追尋下不斷強化國家行政權(quán)力，加速官僚機構(gòu)職權(quán)和規(guī)模自我膨脹，進而持續(xù)侵蝕市場秩序基礎和宰制社會生活日常，導致市場運轉(zhuǎn)機制扭曲、經(jīng)濟活力衰減和社會自治弱化等諸多后果。

（三）保守自由主義下的經(jīng)營型政府

自20世紀70年代始，發(fā)達國家在經(jīng)歷戰(zhàn)后福利國家政策實踐后，在經(jīng)濟社會發(fā)展中卻出現(xiàn)了嚴重的“滯漲性”經(jīng)濟危機?，F(xiàn)代自由主義在國家政策領域所極力倡導的干預政府模式，在治理實踐中導致官僚主義、政府運行超載、行政效率低下和財政狀況惡化等后果。這使現(xiàn)代自由主義所編織的國家神話成為泡影。由此可見，政府與市場這兩只手在實踐中都不是萬能，如同存在著市場失靈一樣，也同樣會出現(xiàn)“政府失靈”。在此困境下，保守自由主義理論迅速崛起，并擢升為發(fā)達國家施政的理論資源和治理話語。保守自由主義是對現(xiàn)代自由主義的修正和對傳統(tǒng)自由主義的回歸，是一種在新的歷史境況中以復興傳統(tǒng)自由主義核心價值為宗旨的政治思潮。保守自由主義批判“積極自由觀”“分配正義論”和“理性建構(gòu)論”等政治哲學理念，論證“消極自由觀”“地方性經(jīng)驗”和“自發(fā)擴展秩序”的意義價值，強調(diào)自由市場機制的有效性和普適性。保守自由主義政策在經(jīng)濟發(fā)展上主張完善自由競爭的市場制度體系，實施自由化、私有化和市場化的行動策略；在政府治理上，則倡導建立企業(yè)家精神的經(jīng)營型政府模式，推進分權(quán)化、民營化和技術(shù)化的改革行動。

在政府治理實踐中，保守自由主義政策倡導者普遍假定，市場領域中的私人部門在管理方法和管理績效上與生俱來地優(yōu)越于傳統(tǒng)公共部門。在他們看來，“提高政府組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場基礎上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制?！雹伲溃〣·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛民，夏宏圖，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：25.“政府的職責是掌舵而不是劃槳”②（美）戴維·奧斯本、（美）特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.周敦仁，等譯.上海：上海譯文出版，2006：1.。在政府再造行動中，應將企業(yè)家精神引進政府治理行動中；將私人部門經(jīng)營機制和管理技術(shù)引入公共部門運行內(nèi)，建立企業(yè)化的經(jīng)營型政府。這種經(jīng)營型政府在治理實踐中，主要采用“民營化”策略，借助合同承包、補貼、特許經(jīng)營和法律授權(quán)等形式，將公共產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)和供給職責委托給私營部門或社會機構(gòu)來承擔。“民營化是一項務實的政策，它使政府回到掌舵的位置上，依靠私營部門劃槳。”③（美）E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，等譯.北京：中國人民大學出版社，2002：7.由此可見，企業(yè)化的經(jīng)營型政府將政府治理視為類市場過程，注重運用企業(yè)經(jīng)營機制和工商管理技術(shù)，大力實施顧客導向的績效驅(qū)動策略，追求治理績效最大化。但是，公共部門畢竟不同于私營部門，公共決策也不同于私人選擇，國家中公民也不等同市場中的消費者或顧客。因此，經(jīng)營型政府在治理實踐中，極易忽視政府的民主性、服務性和公平性等公共價值。

（四）第三條道路下的合作型政府

20世紀90年代以來，由于經(jīng)營型政府改革過度突顯市場化、理性化和技術(shù)化進路，而在理論界和實踐界廣受批評和質(zhì)疑。比爾·克林頓（Bill Clinton）在總統(tǒng)大選中宣稱，需要超越自由主義與保守主義，用一種更為靈活的中間派自由主義取代民主黨的傳統(tǒng)綱領。20世紀90年代中期，英國學者安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）對“第三條道路”（The Third Way）進行了最為全面的理論闡釋，并成為當時英國工黨首相托尼·布萊爾（Tony Blair）的執(zhí)政綱領。第三條道路是發(fā)達國家面對新時局新挑戰(zhàn)新困境，在修正和超越保守自由主義和社會民主主義基礎上，所形成的一套新政治思潮和政策體系。第三條道路理論“既不是自由主義式的，也不是保守主義式的”④Bill Clinton，AlGore，Putting People First：How We Can All Change American［M］，New York：TimesBooks，1992：8.，它試圖擺脫非此即彼的二元思維模式，跨越市場與國家的藩籬，超越“左”與“右”的搖擺，打破“小政府”和“大政府”的爭論，尋求經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理有效的均衡結(jié)構(gòu)。

第三條道路政策實踐，既不再在現(xiàn)代自由主義的“國家神話”和保守自由主義的“市場迷思”間糾結(jié)，也不再在“‘把國家當敵人’的右派和‘認國家為答案’的左派”⑤（英）安東尼·吉登斯.第三條道路——社會民主主義的復興［M］.鄭戈，譯.北京：北京大學出版社，2000：75.的論辯中糾纏，而是要確立起包容性的價值理念，在國家和市場協(xié)同合作基礎上，推行服務導向的新型混合經(jīng)濟和新公共服務。在政府變革實踐中，第三條道路的政策制定者積極倡導，推進政府管理到政府治理轉(zhuǎn)向，要求“少一些管理，多一些治理”，建立以服務公民為行動基礎的合作型政府。這種合作型政府在行動實踐中，吸納了“治理理論（Governance Theory）”“新公共服務理論”等行政理論資源，探索服務導向的政府治理體系建構(gòu)。它強調(diào)政府并非是唯一的治理行動者，應構(gòu)建多主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)；強調(diào)政府基本職責在于“服務，而不是掌舵”①（美）珍尼特·V·登哈特，（美）羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京：人民大學出版社，2004：41.，捍衛(wèi)政府公共性、服務性和民主性等價值；強調(diào)建立整合性的治理格局，解決治理分散化和碎片化困境。由此可見，第三條道路理論形態(tài)下的合作型政府期冀以公共服務為導向，采用包容性政治機制，建立協(xié)同治理的網(wǎng)絡體系，推行整體性的合作治理。

三、發(fā)達國家基層治理現(xiàn)代化的實踐敘事

20世紀70年代中后期以來，基層治理問題在發(fā)達國家中變得越來越凸顯和蔓延。在基層治理狀況和公民對政府治理期待間的差距不斷擴大的困境中，發(fā)達國家紛紛推進基層政府治道變革，探尋基層治理有效路徑。在此時代背景和現(xiàn)實訴求下，發(fā)達國家在自由主義理論資源所給定的政治話語和政策范疇內(nèi)，借鑒公共行政理論的最新成果和政府改革實踐的有效經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新基層治理體制機制，逐步形成基層治理的基本實踐進路。

（一）強化基層政府自治權(quán)

發(fā)達國家普遍具有社會自治的深厚傳統(tǒng)、自由主義的政治理念和多元主義的民主制度建構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是20世紀70年代以來，伴隨西方政府改革運動興起，發(fā)達國家地方自治改革才在實踐中不斷得以深化和拓展。一些發(fā)達國家的基層政府開始有權(quán)決定其政府形式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，享有一定財政自治權(quán)和人事自治權(quán)，能夠以“市鎮(zhèn)法人”地位自主處理經(jīng)濟社會事務。

19世紀末20世紀初以后，美國市鎮(zhèn)等基層政府自治權(quán)才得到一定程度的保障和擴大。為防范州議會利用“狄龍法則”（Dillon Rule），恣意干涉和控制地方政府事務，美國改革者們發(fā)展出了與之針鋒相對的“庫利法則”（Cooley Doctrine），主張地方政府自治權(quán)是一種州議會無權(quán)剝奪的固有權(quán)力。1875年，密蘇里州通過了憲法修正案的自治條款，授予人口在10 萬以上的城市以制定自己城市憲章的自治權(quán)力，成為美國最早賦予地方政府自治權(quán)的州。1953年以后，對“庫利法則”進一步發(fā)展，逐步形成“福德漢姆法則”（Fordham Rule），構(gòu)建出較健全的新型基層政府自治規(guī)則?！岸?0世紀90年代，美國已經(jīng)有48 個州授予了城市自治權(quán)，37 個州授予了縣政府自治權(quán)?！雹趯O群郎，鄧先競.美國地方政府的自治改革運動［J］.美國研究，2016，30（04）：139-154、8.這些自治性基層政府在治理實踐中，具有較大自主性和市鎮(zhèn)法人資格，可以獨自確立市鎮(zhèn)政府治理體制、決定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和選擇公共服務合同外包形式等。

日本中央政府不斷深化分權(quán)化改革，進一步推進政府權(quán)力下放。1995年，日本政府成立了“分權(quán)推進委員會”（the Committee for Promotion of Decentralization），減少中央政府的剛性權(quán)力控制，實施地方政府分權(quán)化改革：強化地方政府自治功能，推動縣政府職責轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)者”角色；驅(qū)使基層公共自治實體成為以公民需求為導向的“服務者”；促進基層政府運行方式由管理（government）到治理（governance）轉(zhuǎn)化①（日）秋月謙吾.日本的府際關(guān)系與地方政府改革：一體化體制的案例.//載（瑞典）埃里克·阿姆納，（瑞典）斯蒂格·蒙丁.趨向地方自治的新理念：一比較視角下的新近地方政府立法［C］.楊立華，等譯.北京：北京大學出版社，2005：18-35.。

1997年，布萊爾工黨政府開啟了英國地方政府改革的新議程，試圖建立一個更加和諧、更具包容性的社會?！暗胤秸陆巧闹行氖浅袚环N廣泛的社會領導角色，領導給全英國上下的城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村帶來了遠景、伙伴關(guān)系和生活質(zhì)量?！雹贐lair T.Leading theWay：A New Vision for Local Government［M］.London：Institute for Public Policy Research，1998：13.英國工黨政府在改革實踐中，深入推進地方政府民主化進程，使基層政府自治權(quán)力獲得某些實質(zhì)性擴大，諸如基層政府重新取得了財政權(quán)力等，法律也為基層政府自治權(quán)行使創(chuàng)設更為廣闊的空間。

（二）啟動城鄉(xiāng)社區(qū)重建行動

盡管社區(qū)歷來是人類社會生活的空間構(gòu)成，但是其作為基層治理行動策略的社區(qū)重建，卻是在二戰(zhàn)后才被英美等發(fā)達國家納入到公共政策議程的。特別是在20世紀60年代以后，發(fā)達國家在“反貧困”和“社會融合”等社會建設目標驅(qū)動下，不斷開展和推進“社區(qū)發(fā)展工程”“社區(qū)復興運動”和“社區(qū)營造”等社區(qū)重建行動，以期擴大城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與，推進社區(qū)中的公民治理，實現(xiàn)社區(qū)有效自治，讓社區(qū)運轉(zhuǎn)起來。

20世紀80年代以來，美國政府在基層治理實踐中，強化“社區(qū)振興”“社區(qū)重建”等社區(qū)建設運動，不斷將社區(qū)居民參與和社區(qū)組織協(xié)同置入到城鄉(xiāng)基層治理政策規(guī)劃中的重要位置。在這些城鄉(xiāng)社區(qū)建設行動的政策實踐中，美國政府更為注重城鄉(xiāng)社區(qū)理事會和居住區(qū)協(xié)會等社區(qū)鄰里組織的建設和發(fā)展，重視社區(qū)居民主體性和社區(qū)自治能力等方面的培育和提升，側(cè)重發(fā)揮公民在社區(qū)公共事務中的協(xié)同治理者功能。

進入21世紀以后，英國城鄉(xiāng)社區(qū)重建的職業(yè)化和專業(yè)化程度日益得到提高和強化。在所有的英國社區(qū)復興計劃、居民健康改善等各類社區(qū)建設項目中，普遍推行基于社區(qū)公民參與的公共服務生產(chǎn)和供給模式。2010年，英國卡梅倫（David Cameron）政府發(fā)布《建立大社會》（Building Big Society）白皮書，繼續(xù)秉承保守黨自由主義的政治傳統(tǒng)，不斷推動政府權(quán)力和公共資源更多地向社區(qū)和民眾下放，擴展公民民主參與空間，提升城鄉(xiāng)社區(qū)自治能力③宋雄偉.話語構(gòu)建與路徑依賴：英國大社會公共服務及對中國的啟示［J］.中國行政管理，2016（03）：137-141.；支持社區(qū)志愿組織、鄰里組織等參與社區(qū)公共服務，增進社區(qū)公共服務的自我供給，強化城鄉(xiāng)社區(qū)中的公民治理。

日本實施的《地方自治一覽法》，使“町內(nèi)會”成為切實代表社區(qū)居民現(xiàn)實利益與生活訴求的自治性組織。2012年，日本中央政府開始實施“新公共”政策，地方政府則相應地推行“協(xié)動”策略，從而逐步形成了“市民主權(quán)型自治體”的城鄉(xiāng)社區(qū)建設體制。在基層治理實踐中，日本政府以社區(qū)居民為主體、以町內(nèi)會為載體，以民主參與為機制，以公民治理為舉措，不斷開展城鄉(xiāng)社區(qū)營造行動。

（三）推進公共服務民營化改革

在20世紀70年代后，發(fā)達國家開始放棄“全能國家”的臆想，逐步引入市場化競爭機制和企業(yè)化管理工具，深入推進公共服務領域民營化改革。民營化成為美國政府公共服務供給的常用方式，在英國則成為對市政服務的強制要求④（美）E.S.薩瓦斯.民營化與公共部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，等譯.北京：中國人民大學出版社，2010：183.。

在終結(jié)了美國大政府時代后，美國克林頓政府支持和推動公共服務合同外包式的民營化改革。公共服務民營化改革不僅涉及聯(lián)邦機構(gòu)的輔助性服務，而且涵蓋諸如垃圾清理、街道清掃、公園維護等直接面向公民的公共服務。伴隨《社會安全法案》（Social Security Act）、《經(jīng)濟機會法案》（Economics Opportunity Act）等修正法案的通過，美國政府不斷將大量公共服務項目一部分或全部，經(jīng)由簽訂合同契約的方式，委托給非政府組織或公民來實施。這種政府機構(gòu)與非政府組織間的契約協(xié)作關(guān)系被稱為“合約政府”或“公私混合模式”?！斑@種變化不僅旨在保持公共服務市場領域的競爭性，同時還力圖保持當?shù)卣畬Ψ諅鬏數(shù)恼莆蘸凸藏熑蔚膶崿F(xiàn)?！雹賲欠苕?zhèn)忠，劉葉.政府購買服務的美國經(jīng)驗及其對中國的借鑒意義——基于對一個公共服務個案的觀察［J］.公共行政評論，2016，9（04）：4-22、205.

英國布萊爾政府賦予基層政府和社會力量在公共服務供給決策中更大的參與權(quán)和影響力，試圖建立公共服務供給的“本土戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”（Local Strategic Partnerships），在本土戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系中，政府負責提供資金，下放權(quán)力到社區(qū)，并與社區(qū)相關(guān)機構(gòu)簽訂服務協(xié)議，最后由基層組織來完成服務項目②徐延輝，黃云凌.社區(qū)能力建設與反貧困實踐——以英國“社區(qū)復興運動”為例［J］.社會科學戰(zhàn)線，2013（04）：204-210.。2012年，戴維·卡梅倫政府通過了《公共服務（社會價值）法案》（the Public Services 〔Social Value〕），以法律文件的形式要求地方公共服務實施競爭性招標，建立公共服務契約化的管理機制和技術(shù)流程，確保政府購買和供給的公共服務內(nèi)容、程序和技術(shù)等合理和合法，提升公共服務生產(chǎn)和供給績效。這種基于契約規(guī)制的公共服務民營化策略，也成為日本、新加坡等國家在基層治理實踐中所競相效仿的政策工具和實踐方案。

（四）加強基層政黨組織建設

政黨既是國家政權(quán)建構(gòu)的規(guī)劃者和組織者，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的引領者和驅(qū)動者。發(fā)達國家的政黨政治深受自由主義價值理念和政治體制影響，基層政黨組織較為松散，政黨行動主要圍繞選舉而展開。但是隨著政黨競爭加劇和社會危機頻發(fā)，發(fā)達國家普遍強化和拓展政黨基層組織功能，使之成為基層治理的重要資源，發(fā)揮政黨基層組織在基層治理中效能。

美國主要政黨在基層社會中的組織機構(gòu)被稱為“投票區(qū)委員會”。投票區(qū)委員會在回應政黨政治的實踐需要過程中，其職能也在不斷擴展。投票區(qū)委員會在基層實踐工作中，不只是局限在組織和參與本政黨的競選活動，還不斷在日常生活實踐中開展民主對話，凝聚社會共識，增進社區(qū)團結(jié)。在選舉年份，投票區(qū)委員會主要宣傳本黨候選人的競選綱領和施政藍圖，動員選民為本黨候選人投票；在非選舉時期，它主要收集和反映當?shù)剡x民對政治家和本黨政策的意見建議，安排本黨議員就相關(guān)意見建議同選民進行深入溝通，并提出解決問題具體方案，服務當?shù)剡x民日常生活需要，擴大本黨的社區(qū)影響力和社會凝聚力③高新軍.美國政黨政治的特點和社會關(guān)系［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2005（01）：39-43.。

英國工黨和保守黨在地方社會中，均設立“區(qū)委員會”作為各自政黨的基層組織機構(gòu)；各政黨的“區(qū)委員會”則又在各個城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)，設有從事具體政黨活動的俱樂部。在這些俱樂部中，社區(qū)居民可以閱覽書籍、參加政策對話以及參與文化服務活動；在這些互動式社群交往活動中，各政黨將本黨黨務活動嵌入社區(qū)生活日常中，深耕政黨運行的社會基礎④中組部黨建所世界政黨研究室.國外政黨積極推進黨員和基層組織溝通聯(lián)系民眾的經(jīng)?；c制度化［J］.黨建研究，2012（02）：53-55.。同時，英國的政黨還注重黨外聯(lián)合機構(gòu)建設，聯(lián)系不同社會背景的黨員和各個階層的選民，發(fā)揮凝聚共識、聯(lián)系群眾和整合社會的治理作用。

德國和新加坡的政黨政治及其治理，具有法團主義的傳統(tǒng)和特征。德國社會民主黨在基層實踐工作中，加強了作為其基層組織的“地方協(xié)會”的作用，支持地方協(xié)會積極地參加到當?shù)毓?、各種職業(yè)協(xié)會和聯(lián)合會的工作中，更多地發(fā)揮其基層政黨組織在各項社會建設和政治整合中的作用①中國人民大學馬克思主義學院課題組，陳崎.全球化信息化背景下西方主要政黨組織發(fā)展趨勢研究［J］.當代世界與社會主義，2008（03）：14-18.。新加坡人民行動黨則主要通過掌控“人民協(xié)會”，進而領導“公民咨詢委員會”“民眾俱樂部”和“居民委員會”等組織機構(gòu)，使這些基層組織起著上下溝通和左右協(xié)調(diào)的聯(lián)系橋梁和政策工具的作用②呂元禮，張彭強.新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的底氣何在［J］.人民論壇，2018（17）：36-37.。同時，新加坡人民行動黨還建立了“議員接見選民制度”和“議員訪問選民制度”：每周議員需要抽出一個晚上時間，接見社區(qū)選民來訪，民眾可以向議員反映日常生活和工作中遇到的相關(guān)問題；每周日晚上議員需要走訪社區(qū)居民，挨家挨戶聽取社區(qū)民眾反映實際問題③劉昀獻.國外政黨聯(lián)系群眾的路徑研究［J］.理論探討，2014（05）：119-124.。

四、發(fā)達國家基層治理現(xiàn)代化的實踐經(jīng)驗

基層社會既是社會日常生活的現(xiàn)實空間，也是國家治理行動的具體領域。在發(fā)達國家，基層治理普遍成為深化國家治理改革的實踐場域。發(fā)達國家在基層治理實踐中，不斷吸納自由主義的理論資源，按其政治民主運行邏輯，運用市場經(jīng)濟技術(shù)工具，形成了諸多行之有效的基層治理做法、舉措和方案。縱觀發(fā)達國家基層治理實踐，從中可以發(fā)掘出一些基本的共性經(jīng)驗。

（一）基層政府自治中的合作治理

在回應地方政府改革的實踐訴求過程中，發(fā)達國家不斷將社會自治理念及其邏輯延伸到基層政府治理領域，調(diào)整和革新政府組織體系和基層政府治理體制。就政府組織體系而言，發(fā)達國家普遍將各基層政府作為同等的政府組織機構(gòu)，賦予它們近乎平等的法律地位，給予它們大致相同的職能權(quán)責，保障它們相對獨立的財權(quán)事權(quán)。中央政府盡可能向基層政府下放權(quán)力，使其享有充分的治理權(quán)限，并以立法形式保障基層政府自治地位和職權(quán)行使。如此一來，基層政府就可以在政府治理體系中，成為相對獨立自主的自洽性運行實體，恰似市場結(jié)構(gòu)中企業(yè)法人一樣的政府法人。這就意味著，各基層政府在治理實踐中，可以建立獨立的法人治理結(jié)構(gòu)，并以政府法人地位在權(quán)利和義務均衡下，在各領域中展開各主體間競爭中的合作，形成基層社會協(xié)同治理格局。

在重視推進縱向賦權(quán)增能以強化基層政府自治權(quán)的同時，還進一步在橫向上推進各基層政府同其他社會力量間的協(xié)同合作，積極建構(gòu)基層治理中的公私伙伴關(guān)系。在發(fā)達國家基層治理實踐中，具有法人地位的自治性基層政府，按照地位獨立和權(quán)利平等原則，不斷展開基層社會事務的合作治理。這種合作治理，既涉及基層政府及其職能部門間的相互協(xié)作，也涵蓋基層政府與社會力量、公民間的彼此協(xié)同。這種基層政府自治中的合作治理在基層治理實踐中，能夠修正行政科層體制的弊端，提升基層治理整體效能。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)重建中的公民治理

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會成員的生活空間，也是公共服務的供給終端。在公共政策實踐中，發(fā)達國家普遍將政府政策過程立足于城鄉(xiāng)社區(qū)公民的民主參與：政策議題來源于城鄉(xiāng)社區(qū)居民的生活需求；政策執(zhí)行依賴于城鄉(xiāng)社區(qū)的有效承接。“治理”和“新公共服務”等新興行政理論也倡導，要建構(gòu)更為多元性、更具回應性和更有民主性的、以公民參與為中心的基層治理體制機制。發(fā)達國家在基層治理實踐中，將城鄉(xiāng)社區(qū)重建作為基層治理行動的重要策略，強調(diào)社區(qū)居民主體性維護和公民參與權(quán)實現(xiàn)，重視社區(qū)社會資本培育，熱衷社區(qū)伙伴合作關(guān)系構(gòu)建，推動社區(qū)自治有效運轉(zhuǎn)。

城鄉(xiāng)社區(qū)是居民自治的現(xiàn)實領域。公民希望能夠在社區(qū)生活中，扮演更為積極的社群主義角色。在此意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)重建也就成為社區(qū)全體公民自己的事業(yè)。既然是社區(qū)公民自己的事業(yè)，就需要社區(qū)公民自覺、主動地參與到基于公共選擇的社區(qū)集體行動過程中。在共有共治共享中，構(gòu)建公民與社區(qū)共同體間的權(quán)利與義務均衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，不斷展現(xiàn)“共同體善”的景致和社區(qū)有序的祥和。在城鄉(xiāng)社區(qū)重建的具體實踐中，發(fā)達國家普遍尊重社區(qū)居民的主體性，培育社區(qū)生活的公共性，推行社區(qū)事務的公民治理。公民治理作為發(fā)達國家推進城鄉(xiāng)社區(qū)重建的新路向，它既有利于達致基層治理的回應性和民主性，又有助于增強城鄉(xiāng)社區(qū)居民主體性和自主性?！霸诓贿h的將來，走向公民治理的進程將有助于讓經(jīng)久不息的政治回應性和民主治理價值盡早恢復，這些價值將部分地取代過去一段時間倡導的大政府和職業(yè)主義管理的價值?！雹伲溃├聿榈隆·博克斯.公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)［M］.孫柏瑛，等譯.北京：中國人民大學出版社，2014：83.

（三）公共服務供給中的契約治理

盡管公共服務的生產(chǎn)和供給是政府所應承擔的基本職責，但是公共服務生產(chǎn)和供給的具體策略可以在不同實踐情景中，采用多樣化和復合化的制度安排和技術(shù)工具。在福利國家政策模式下，政府動用公共財政，按照行政機制，依靠政府機構(gòu)，來生產(chǎn)和供給公共服務。如此一來，造成公共服務生產(chǎn)和供給績效下滑，引起國民對政府治理效能的強烈不滿，誘發(fā)諸多治理危機。在積極型政府實踐失靈后，市場信條逐步強勢回歸政策領域，經(jīng)營型政府成為發(fā)達國家政府再造的風向標桿。公共服務民營化遂成為倡導企業(yè)家精神的經(jīng)營型政府的政策工具。公共服務民營化主要是試圖改變政府在公共服務實踐中的獨唱，通過市場競爭機制和企業(yè)管理技術(shù)的引入，形成政府與社會力量和公民的合唱。

在公共服務民營化改革策略下，發(fā)達國家普遍修正了政府治理固有理路，重新界定國家、市場和社會關(guān)系，積極創(chuàng)新公共服務供給方式。發(fā)達國家在改革實踐中，向基層政府下放公共服務權(quán)力，向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉公共服務資源，不斷在技術(shù)工具和流程再造中引入市場化機制。這種公共服務供給的“公私合營處方”，最為關(guān)鍵的是要將科層結(jié)構(gòu)的控制關(guān)系轉(zhuǎn)化為競爭結(jié)構(gòu)的契約關(guān)系，按照契約化規(guī)程和技術(shù)，運用租賃、外包和特許等形式，推進公共服務供需中的契約治理。這種契約治理既采用市場機制來提高公共服務數(shù)量和質(zhì)量，又運用合同規(guī)約來規(guī)制公共服務供給流程。由此可見，契約治理是公私合作的紐帶，也是技術(shù)治理的形式，它可以建構(gòu)起“買方”“供方”和“顧客”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使公共服務供給變得可控、精準和高效。

（四）基層社會建設中的政黨治理

在任何現(xiàn)代國家中，政黨都是民主政治運轉(zhuǎn)和國家治理有效的驅(qū)動力量。政黨在國家治理實踐中，發(fā)揮著國家政權(quán)執(zhí)掌、利益訴求聚合、民主政治驅(qū)動、經(jīng)濟社會引領和社會團結(jié)強化等諸多重要功能。在某種程度上，沒有現(xiàn)代政黨驅(qū)動，也就沒有現(xiàn)代民主政治。在現(xiàn)代民主政治體系中，一個政黨的政綱及其目標能否有效實現(xiàn)，主要取決于特定政黨能否在總統(tǒng)競選或議會選舉中取得勝利，成為掌控國家政權(quán)的執(zhí)政黨。各政黨意欲成為國家執(zhí)政黨，就必須爭取國民支持。要想在政治選舉中獲得選民們的投票支持，各政黨就必須深入到基層社會的日常生活內(nèi)，參與到基層治理的實踐過程中，利用本黨政綱動員民眾參與政黨行動，調(diào)動本黨資源回應民眾利益需求。各政黨在基層黨務活動中，試圖迎合選民價值偏好，強化民眾政黨認同，培育各自政黨支持者。

在發(fā)達國家政黨政治實踐中，各政黨開始側(cè)重深耕基層，扎根社區(qū)，服務選民。由此可見，發(fā)達國家中的各政黨日益注重凝聚社會共識，強化基層社會組織動員能力，融入基層治理實踐。在基層治理實踐中，發(fā)達國家不斷挖掘政黨在基層社會中的治理功能，推進基層政黨政治與基層治理相銜接，并將其作為基層治理的重要資源。由此一來，政黨成為發(fā)達國家基層治理的行動力量；政黨治理也成為發(fā)達國家基層社會的治理形態(tài)。在政黨治理實踐過程中，執(zhí)政黨可以利用其所執(zhí)掌國家政權(quán)的法定地位，便捷地利用國家政權(quán)組織體系，不斷主導基層治理實踐進程，推進基層治理績效與執(zhí)政合法性的相互增進；其他在野政黨則不斷延伸本黨組織體系和激活各自社會資源，開展基層社會服務行動，提升基層社會動員能力，增強各政黨政治競爭的社會基礎。正是在基層治理中積蓄政治競爭能量和在政治競爭中增進基層治理動能的邏輯驅(qū)動下，政黨治理不斷被嵌入到基層治理體系，成為發(fā)達國家基層治理的策略構(gòu)成。

五、發(fā)達國家基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗啟示

盡管中國同發(fā)達國家在歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展程度和和政府改革進路等方面各存差異，但是在構(gòu)建人類命運共同體的時代主題下，中國基層治理可以借鑒發(fā)達國家基層治理中的協(xié)同治理、公民治理、契約治理和政黨治理等諸多實踐經(jīng)驗。從這些基本實踐經(jīng)驗中，可以解析出諸多助力中國基層治理的有益啟示。

（一）強化基層治理中黨建引領

政黨是民主政治的推動者，也是基層治理的組織者。各級政黨組織通過展開各種組織活動，不僅將廣大黨員動員和組織起來，而且同時對非黨員公民也產(chǎn)生有效整合和積極帶動作用。在凝聚社會共識和增進社會團結(jié)進程中，政黨可以不斷牽引經(jīng)濟社會在預定道路上和諧有序發(fā)展。共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，也是國家治理現(xiàn)代化的領導者。中國共產(chǎn)黨在政黨組織體系中，建立起以黨中央為核心的政黨領導體制，形成中央組織、地方組織和基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴格政黨組織體系；在國家政權(quán)體系中，建立起以各級黨委為核心的國家領導體制，實行各級黨委或黨組領導的政府首長負責制，從而形成以黨的領導為核心黨政互嵌的執(zhí)政體系。黨組織深深嵌入到國家治理各領域各方面各層級各環(huán)節(jié)。在其中，“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”①習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［M］.北京：人民出版社，2017：65.?；鶎狱h組織扎根基層社會，厚植執(zhí)政基礎，具有強大的治理凝聚力和領導力。提升基層黨組織在治理中的凝聚力和領導力，需要不斷強化基層黨組織建設，“把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘”①中國政府網(wǎng).中共中央、國務院：關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見戰(zhàn)［EB/OL］.（2021-7-11）［2021-8-3］www.gov.cnzhengce/2021-07/11/content_5624201.htm?；鶎狱h建在治理實踐中，可以有效聚合基層治理各方意見以便形成共識，統(tǒng)合基層治理各種力量，引領基層治理總體路向，提升基層治理整體效能。

強化基層治理中黨建引領，需要深入推進基層黨組織體系建設，增進基層黨組織民主性，創(chuàng)新基層黨組織領導方式，具體而言，需要重點推進以下方面工作。（1）強化基層黨組織執(zhí)政理念，確立“執(zhí)政為民”角色定位，形成以人民為中心的工作定勢；（2）強化基層黨組織黨內(nèi)民主，完善基層黨組織民主決策制度規(guī)范，創(chuàng)新基層黨組織民主治理機制；（3）優(yōu)化基層黨組織領導班子結(jié)構(gòu)，推進基層黨組織書記“一肩挑”和班子成員交叉任職，提升基層黨組織治理引領能力；（4）推進基層黨組織聯(lián)建共建，建立黨建帶群建體制機制，建構(gòu)黨建統(tǒng)領基層協(xié)同治理體系；（5）制定基層黨組織與居民自治組織間明晰職責權(quán)限的清單，建立黨的領導和居民自治的協(xié)同機制，形成權(quán)責分明又合作共進的格局；（6）推進黨員服務群眾制度化建設，鼓勵基層黨代表社區(qū)工作室設置，完善基層黨組織成員定期走訪接待制度。

（二）建立基層政府自治體制

基層政府是國家行政系統(tǒng)中最為基礎的構(gòu)成部分，也是國家治理體系中最為具體的行動主體。就國家與社會關(guān)系而言，基層政府正處在國家政權(quán)與大眾社會之間的交界面上，發(fā)揮著承上啟下和引導統(tǒng)籌的重要作用，承擔著公共服務供給和基層治理等具體職能。面臨社會事務復雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化和民眾需求多樣化等，基層政府必須具有基層治理的快速回應性和足夠自主性。也就是說，基層政府的自主性是否充分、權(quán)責體系是否健全、治理行動是否協(xié)同以及機構(gòu)運轉(zhuǎn)是否高效等，將直接影響基層治理整體績效，甚至影響基層治理體系和能力現(xiàn)代化進程。因此，在基層治理實踐中，需要建立基層政府自治體制，賦予基層政府充分自治權(quán)能，增強基層政府迅速行動能力。這種基層政府自治體制，可以使基層政府擁有完整治理權(quán)能和獨立治理法人地位，能夠更自主地處理基層民眾的現(xiàn)實訴求，更有效地展開同社會力量的協(xié)同行動，不斷提升基層治理的整體效能。

構(gòu)建基層政府自治體制，需要向基層政府下放權(quán)力，健全基層政府權(quán)責體系，建立基層政府法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新基層政府自治技術(shù)。具體而言，需要重點深化以下層面的改革：（1）加快推進政府分權(quán)化改革深度，加大賦權(quán)增能基層政府力度，拓展基層政府自治權(quán)寬度；（2）建立基層政府自主財政體制，匹配基層政府事權(quán)財權(quán)，健全以財政能力為導向的基層政府支出制度規(guī)范；（3）確立基層政府法人治理結(jié)構(gòu)，建立基層政府明確權(quán)責清單，完善基層政府運行民主規(guī)程；（4）強化基層政府公共服務職能，建立需求側(cè)的公共服務體系，創(chuàng)新基層公共服務民營化策略；（5）提高基層政府自治能力，深化基層群眾自治制度變革，建立基層政府與社區(qū)組織的協(xié)同自治體系；（6）搭建大數(shù)據(jù)驅(qū)動基層政府治理平臺，創(chuàng)新基層政府數(shù)據(jù)化治理技術(shù)，再造基層政府數(shù)據(jù)治理流程。

（三）健全社區(qū)居民治理體系

人就其本性而言，“是趨向于城邦生活的動物”②（古希臘）亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭，譯.北京：商務印書館，2008：7.，“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和”③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：60.。人類總是以群體形式存在于特定的時空內(nèi)，人們在社會生活日常實踐中，不斷生產(chǎn)著各種社會關(guān)系和建構(gòu)著社群生活方式。這種由社會實踐所填充和由社會關(guān)系所編織的共同體生活空間便是社區(qū)。由此可見，社區(qū)是人們生產(chǎn)所依、生活所系和情感所寄的關(guān)系場域；在這種關(guān)系場域中，社區(qū)居民是社區(qū)生活實踐的主體，他們在實踐行動中，不斷孕育社區(qū)集體意識、培育社區(qū)文化網(wǎng)絡和生產(chǎn)社區(qū)公共規(guī)則?？梢哉f，社區(qū)既是社區(qū)居民生活的具體單元，也是社區(qū)居民自主性展現(xiàn)的現(xiàn)實空間。在此意義上，社區(qū)治理也就是居民們自己的事業(yè)；“社區(qū)居民治理”成為社區(qū)治理的實踐形態(tài)。就基層治理而言，社區(qū)居民治理就是要尊重社區(qū)居民主體性，保障社區(qū)治理中居民主導性，推進以居民為中心的協(xié)同治理，形成既充滿活力又和諧有序的社區(qū)善治狀況。

健全社區(qū)居民治理體系，需要供給社區(qū)居民治理有效運轉(zhuǎn)資源，創(chuàng)設居民治理制度規(guī)范，創(chuàng)新社區(qū)居民治理方式方法。具體而言，應主要從以下方面作出努力。（1）建立城鄉(xiāng)社區(qū)居民治理經(jīng)費保障制度，創(chuàng)新社區(qū)居民治理經(jīng)費籌措機制方法，拓寬社區(qū)發(fā)展經(jīng)費來源渠道；（2）推進政府治理與社區(qū)居民治理間職責邊界制度化，制定基層政府與社區(qū)自治組織間權(quán)責清單，開拓社區(qū)居民治理制度空間；（3）推進社區(qū)自治、法治、德治和智治相結(jié)合，培育社區(qū)居民治理中自治、法治和德治資源，創(chuàng)新社區(qū)智治技術(shù)工具；（4）健全城鄉(xiāng)社區(qū)居民治理指標體系，完善以績效為基礎的治理激勵結(jié)構(gòu)，增進社區(qū)居民治理活力動力；（5）完善城鄉(xiāng)社區(qū)居民合作治理體制，擴大社區(qū)居民參與治理渠道，健全社區(qū)居民協(xié)商民主機制；（6）培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會資本，建構(gòu)村規(guī)民約等社區(qū)規(guī)范，營造社區(qū)公共性。

（四）構(gòu)建基層協(xié)同治理新格局

基層治理是一項系統(tǒng)性工程。它既不應是純粹國家中心主義視角，也不應完全是社會中心主義維度，而是應遵循“社會中的國家”的理路和進路?；鶎由鐣摹爸卫怼奔炔煌凇敖y(tǒng)治”，也區(qū)別于“管理”，而應具有多主體協(xié)同合作的新思維新內(nèi)涵。在基層治理實踐中，應從“社會中的國家”視域出發(fā)，在社會與國家間彼此塑造和相互統(tǒng)合中，逐步建構(gòu)起多主體間協(xié)同治理新格局，推進基層社會的合作共治。這是由公共部門、私營部門以及公民等行動者在治理實踐中，就其面臨的公共事務而展開共建共治共享的行動過程。這種協(xié)同治理行動格局在基層治理實踐中，形成以契約為紐帶的多主體聯(lián)動和多機制互動的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使基層治理呈現(xiàn)出治理主體多元性、資源配置契約性、權(quán)力運行聯(lián)動性、運行規(guī)范地方性和治理成果共享性等屬性，增強基層治理整體效能。

構(gòu)建基層協(xié)同治理新格局，需要確立服務政府理念，培育社會力量成長，營造合作共治制度環(huán)境。具體而言，需要著重采取以下方面行動：（1）強化基層政府協(xié)同治理理念，建立多元協(xié)同治理制度規(guī)范，創(chuàng)新合作共治的協(xié)同技術(shù)；（2）推進新型公私伙伴關(guān)系基層實踐，創(chuàng)新政府購買公共服務工具，強化公共服務供給中的契約治理；（3）加快基層數(shù)字政府建設，搭建基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的基層協(xié)同治理平臺，完善治理信息資源共建共管共享的制度規(guī)范；（4）加大“放管服”行政改革力度，賦權(quán)增能基層政府和社會力量，推進基層治理力量結(jié)構(gòu)均衡；（5）培育基層社會組織，壯大基層社會力量，建立社會力量參與基層治理引導機制；（6）營造基層公共空間，培育居民公共價值，提升公民合作治理能力。