地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清職責(zé)

周 陳

地方政府及時(shí)澄清誤導(dǎo)信息和虛假信息的職責(zé)，既是信息傳播管理中的事后糾偏權(quán)力，也是一種屬地和維穩(wěn)責(zé)任，對(duì)化解局部金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域性金融穩(wěn)定有積極意義。本文認(rèn)為，應(yīng)規(guī)范地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清行為，從信息收集、信息評(píng)估、內(nèi)部控制以及信息澄清垂直化方案等方面構(gòu)建信息澄清工作機(jī)制。

2022年4月6日公布的《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）總結(jié)了我國(guó)重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中行之有效的做法，借鑒國(guó)際上防范處置金融風(fēng)險(xiǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)涵十分豐富（李曙光，2022）。特別是草案第20條賦予了地方政府主動(dòng)化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，目的是壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，意義重大。其中，“及時(shí)澄清誤導(dǎo)信息和虛假信息”極具特色，但由于缺乏明確的信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、澄清方式等一套清晰的澄清工作機(jī)制，不利于地方政府實(shí)際操作，容易導(dǎo)致該條立法目的被懸空。因此，有必要就地方政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

信息澄清職責(zé)的特點(diǎn)

一種事后糾偏權(quán)力。由于金融市場(chǎng)本質(zhì)是一個(gè)零和博弈的場(chǎng)所，包括各個(gè)子市場(chǎng)在內(nèi)的主體均具有逐利的特點(diǎn)，容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。其中一個(gè)表現(xiàn)即信息內(nèi)容上的失真或造假，損害金融消費(fèi)者權(quán)益，加劇市場(chǎng)恐慌、擠兌，金融風(fēng)險(xiǎn)由局部風(fēng)險(xiǎn)上升到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。草案第9條禁止有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)誤導(dǎo)和虛假信息的編造和傳播，并輔以第44條信息傳播違規(guī)責(zé)任的規(guī)定，意圖從違法責(zé)任的落實(shí)來(lái)遏制誤導(dǎo)和虛假信息編造、傳播行為的發(fā)生，做到違法必究。而政府在信息傳播管理中事后糾偏的作用也確有必要，因?yàn)闊o(wú)論是本源性的還是傳播性的誤導(dǎo)或虛假等信息，只有被澄清才能化解金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)信息的披露者或信息內(nèi)容所涉及的相關(guān)利益方從客觀上無(wú)法讓現(xiàn)實(shí)或潛在的投資者及時(shí)知曉真實(shí)、完整的信息時(shí)，為了防止區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)外溢，地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)干預(yù)信息傳播，主動(dòng)利用權(quán)威媒體等澄清渠道凈化相關(guān)信息。

一種屬地和維穩(wěn)責(zé)任。金融穩(wěn)定是一個(gè)沒(méi)有金融危機(jī)、能夠抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊并支撐一國(guó)或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)（史蒂文·施瓦茨，2008）。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各個(gè)地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)金融又存在深度融合現(xiàn)象，導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的差異顯著，并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，東部地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)差異大于西部地區(qū)（劉鳳根、廖昭君、張敏，2022）。金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)是一體兩面的，地區(qū)性的金融風(fēng)險(xiǎn)不可不防，應(yīng)警惕“灰犀?！焙汀昂谔禊Z”演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。否則，若金融不穩(wěn)定，金融必不安全，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成破壞性危害。從這個(gè)意義上講，保護(hù)地方金融生態(tài)，壓實(shí)地方政府對(duì)金融穩(wěn)定承擔(dān)的屬地和維穩(wěn)職責(zé)尤為重要?；诖耍莅傅?0條規(guī)定了政府部門及人員責(zé)任。可以說(shuō)，通過(guò)及時(shí)澄清誤導(dǎo)或虛假信息來(lái)主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)，既是地方政府的權(quán)利也是其應(yīng)盡的義務(wù)。地方政府如果不積極主動(dòng)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，延誤時(shí)機(jī)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延，應(yīng)依法依規(guī)對(duì)責(zé)任人員予以處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。通過(guò)壓實(shí)責(zé)任，倒逼地方政府積極履職，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

信息澄清客體的選擇

對(duì)誤導(dǎo)信息與虛假信息的認(rèn)定。草案第20條規(guī)定，地方政府有“及時(shí)澄清誤導(dǎo)信息和虛假信息”的職責(zé)，并將信息澄清的客體限定為誤導(dǎo)信息和虛假信息。一方面，草案第20條與第9條呼應(yīng)，兩種信息類型都屬于信息傳播管理的客體，均為引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的信息，也就是金融風(fēng)險(xiǎn)信息。另一方面，兩種信息類型可溯源至《證券法》第56條，即“禁止任何單位和個(gè)人編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場(chǎng)”。由于作為資本市場(chǎng)的證券市場(chǎng)，也是金融市場(chǎng)，該規(guī)范也具有借鑒價(jià)值。

所謂誤導(dǎo)信息，是指因信息的碎片化或截面化而誤導(dǎo)投資者作出錯(cuò)誤判斷的一種信息；虛假信息則是指在信息真實(shí)性上屬于完全虛假的信息（郭峰等，2019）。實(shí)際上，虛假是相對(duì)完全真實(shí)而言的，無(wú)論內(nèi)容是否被截取；而誤導(dǎo)信息既可能是內(nèi)容上不完整，也可能是內(nèi)容完整但不完全真實(shí)。如果認(rèn)為誤導(dǎo)信息只是虛假信息的一個(gè)子集，則是基于意圖性所作的區(qū)分，強(qiáng)調(diào)誤導(dǎo)信息具有主觀明確惡意（赫農(nóng)，彼得，1995）。但如此區(qū)分便導(dǎo)致信息澄清客體在概念范圍上的不周延，未考慮誤導(dǎo)信息雖被截面化但也具備全部真實(shí)性的可能性，況且主觀要件仍須從現(xiàn)實(shí)客觀行為來(lái)證明。從這個(gè)意義上講，誤導(dǎo)信息與虛假信息應(yīng)是一對(duì)互斥的概念，從而在解釋上可以盡可能地囊括更多不利于金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)信息。

對(duì)虛假陳述的澄清。在《證券法》中，虛假表述是與誤導(dǎo)或虛假信息容易混淆的概念。虛假陳述是信息披露義務(wù)人在信息披露文件中對(duì)所披露內(nèi)容進(jìn)行虛假記載、誤導(dǎo)性陳述，或者在披露信息時(shí)發(fā)生重大遺漏、不正當(dāng)信息的違法行為（鄭彧，2022）。從定義來(lái)看，虛假陳述既可能是誤導(dǎo)信息也可能是虛假信息。但在《證券法》中“編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)信息”與在證券發(fā)行或交易作出“虛假陳述”具有不同的行為主體、責(zé)任規(guī)范，而且在證明行為與投資者損失之間的因果關(guān)系問(wèn)題上還存在著前者可否套用“市場(chǎng)欺詐理論”的疑義?？梢?jiàn)，對(duì)于二者是否可以混同，《證券法》存在爭(zhēng)議。

但就信息澄清而言，信息披露義務(wù)人對(duì)于虛假陳述的糾正極可能存在時(shí)滯，也可能出現(xiàn)拒絕糾正的情況，由此帶來(lái)個(gè)人、組織乃至社會(huì)財(cái)富損失的不確定性不可忽視。如前所述，地方政府干預(yù)金融風(fēng)險(xiǎn)信息的傳播具有正當(dāng)性，對(duì)于可能產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)、影響地區(qū)金融穩(wěn)定的虛假陳述不能視而不見(jiàn)。因此，虛假陳述應(yīng)作為金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清的客體，不過(guò)信息披露義務(wù)人的自我澄清義務(wù)仍應(yīng)當(dāng)是第一性的，而地方政府澄清義務(wù)是第二性的。

信息澄清工作機(jī)制的構(gòu)建

陽(yáng)光是最好的防腐劑。規(guī)范地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清行為，構(gòu)建信息澄清工作機(jī)制，既是全面依法治國(guó)理念的內(nèi)在要求，也是地方政府信息澄清職權(quán)運(yùn)行與責(zé)任約束的外在基礎(chǔ)。

暢通信息收集與接收渠道。信息收集渠道若不暢通，澄清無(wú)從談起。金融風(fēng)險(xiǎn)信息多，有利于提高金融風(fēng)險(xiǎn)化解的成功率。首先，地方政府應(yīng)暢通公眾反應(yīng)渠道，尤其是不能低估廣大投資者的“嗅覺(jué)”。必要時(shí)，協(xié)調(diào)新聞出版、網(wǎng)信、電信、公安等部門先采取臨時(shí)措施控制金融風(fēng)險(xiǎn)信息繼續(xù)傳播。其次，地方政府應(yīng)積極主動(dòng)收集金融風(fēng)險(xiǎn)信息，特別是當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由地方政府自身債務(wù)誘發(fā)并擴(kuò)散至其他市場(chǎng)時(shí)，切不可守株待兔。比如土地財(cái)政收入情況和地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系著房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，土地商品化和金融化相互交織，一旦出現(xiàn)土地金融泡沫必然導(dǎo)致銀行不良貸款率上升，流動(dòng)性危機(jī)甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)也就會(huì)產(chǎn)生。地方政府掌握的相關(guān)信息對(duì)于外界而言本身就是不對(duì)稱的，誤導(dǎo)和虛假信息便容易滋生。因此，地方政府主動(dòng)搜集金融風(fēng)險(xiǎn)信息并研判是否澄清確有必要。

確立信息澄清啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。地方政府收集或收到疑似金融風(fēng)險(xiǎn)信息后，應(yīng)立即開展評(píng)估，決定是否啟動(dòng)澄清工作。為了有效開展評(píng)估，應(yīng)區(qū)分予以澄清和不予澄清的具體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于前者，可以列舉典型情形；對(duì)列舉事項(xiàng)以外的，用兜底性標(biāo)準(zhǔn)予以涵蓋。既體現(xiàn)指引規(guī)范性，又不失靈活性。需要注意的是，地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清職責(zé)一經(jīng)《金融穩(wěn)定法》所賦予，其關(guān)注的一定是區(qū)域性的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，否則談不上對(duì)區(qū)域金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅，反而造成行政資源浪費(fèi)，也與立法宗旨不符。對(duì)于后者，不予澄清未對(duì)金融市場(chǎng)造成影響的風(fēng)險(xiǎn)信息。特別是對(duì)上市公司重整案件而言，既要考慮在《破產(chǎn)法》和《證券法》框架下信息雙披露的問(wèn)題，也要考慮不予澄清對(duì)降低談判成本、提供重整成功率的益處，過(guò)分的信息披露反而影響戰(zhàn)略投資者的引入，不予澄清反倒有利于金融風(fēng)險(xiǎn)的化解。

強(qiáng)化屬地和維穩(wěn)責(zé)任約束。加強(qiáng)地方政府對(duì)自身責(zé)任意識(shí)薄弱環(huán)節(jié)的有效控制，是壓實(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)屬地和維穩(wěn)責(zé)任、落實(shí)地方政府履行信息澄清職責(zé)的應(yīng)有之義。首先，在時(shí)間把控上，細(xì)化草案第20條對(duì)澄清金融風(fēng)險(xiǎn)誤導(dǎo)信息和虛假信息提出“及時(shí)”的要求。其次，在內(nèi)容控制上，發(fā)揮草案第40條所規(guī)定的“政府部門及人員責(zé)任”精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)功能，明確信息澄清工作分工，避免責(zé)任劃分不清導(dǎo)致澄清工作推諉、不到位的情況。建議明確地方金融監(jiān)管局作為金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清的主責(zé)機(jī)構(gòu)，建立金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清的逐級(jí)審批機(jī)制，落實(shí)政府部門人員的主體責(zé)任。同時(shí)，注重與證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)在工作上進(jìn)行協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮派出機(jī)構(gòu)在金融分業(yè)監(jiān)管職能上的作用。需要注意的是，澄清機(jī)關(guān)只可對(duì)虛假或誤導(dǎo)信息本身作出澄清，而不是對(duì)信息背后涉及的市場(chǎng)主體作全面評(píng)價(jià)，否則有妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之嫌，外生性的干預(yù)可能對(duì)金融市場(chǎng)帶來(lái)新的異常波動(dòng)。

提升信息澄清觸達(dá)能力。評(píng)判地方政府澄清行為是否有效，不妨借助市場(chǎng)營(yíng)銷的思考方式，即考慮信息的觸達(dá)與轉(zhuǎn)化。信息澄清的發(fā)布與廣告的投放本質(zhì)上均為信息向受眾觸達(dá)的過(guò)程。從市場(chǎng)營(yíng)銷的角度看，滿足觸達(dá)率，即如何讓營(yíng)銷活動(dòng)讓更多的客戶知曉，僅僅是客戶留存的基本前提，而觸達(dá)是否精準(zhǔn)是關(guān)系著流量能否轉(zhuǎn)化、變現(xiàn)的重要問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，如果地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清的內(nèi)容無(wú)法準(zhǔn)確觸達(dá)受金融風(fēng)險(xiǎn)影響的公眾，信息澄清觸達(dá)能力就有提升的必要。應(yīng)對(duì)輿論熱點(diǎn)的傳統(tǒng)信息澄清方案是“水平的”，往往通過(guò)政府門戶網(wǎng)站、廣播、電視、報(bào)刊、手機(jī)短信、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等其他方式發(fā)布，必要時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，只能起到“廣而告之”的作用，最終的澄清效果與受眾沒(méi)有直接相關(guān)性。從某種意義上講，把澄清手段與目的相混淆，是沒(méi)有將重大金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避目的考慮在內(nèi)。

實(shí)際上，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性決定了金融風(fēng)險(xiǎn)存在跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨行業(yè)及跨境傳染的可能。對(duì)于非金融行業(yè)頭部企業(yè)困境、大宗商品抵押等引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，由于風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的金融屬性往往被表面經(jīng)營(yíng)形式所隱藏，不易察覺(jué)，金融風(fēng)險(xiǎn)信息的不對(duì)稱問(wèn)題就更加突出。因此，建議采取“垂直化”的金融風(fēng)險(xiǎn)信息澄清方案，將金融風(fēng)險(xiǎn)作縱向細(xì)分，并借助算法等技術(shù)手段精準(zhǔn)觸達(dá)相關(guān)受眾。

結(jié)語(yǔ)

“財(cái)富在頂層積聚，而風(fēng)險(xiǎn)在底層積聚（[德]烏爾里?！へ惪?，2018）”。金融與風(fēng)險(xiǎn)始終相伴，金融風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，次生風(fēng)險(xiǎn)便接踵而至，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力最弱的社會(huì)底層群體必然會(huì)付出最慘痛的代價(jià)。而隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，人類一邊享受著信息豐富帶來(lái)的便利，一邊也忍受著信息過(guò)剩和信息爆炸帶來(lái)的困擾，金融風(fēng)險(xiǎn)誤導(dǎo)和虛假信息大行其道。怎樣處理這些金融風(fēng)險(xiǎn)信息是一個(gè)不可回避的基本問(wèn)題。

既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。從某種意義上講，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)決定風(fēng)險(xiǎn)化解能力的高度。試圖對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)信息視而不見(jiàn)、金融市場(chǎng)充斥著誤導(dǎo)和虛假氛圍，只會(huì)讓金融風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，令次生災(zāi)害的嚴(yán)重性不可估量。地方政府應(yīng)扮演好“凈化器”與“頂梁柱”的角色，充分運(yùn)用信息澄清職責(zé)，發(fā)揮事后糾偏職能，壓實(shí)屬地和維穩(wěn)責(zé)任，最終守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。