中央調劑制度的最優(yōu)上解比例研究

[摘? ? 要] 受制于養(yǎng)老負擔輕重不一、基金結余向少數省份傾斜、繳費和計發(fā)辦法各異等地區(qū)差異和各級政府間利益關系，養(yǎng)老保險全國統籌的實現很難一蹴而就。中央調劑制度對于綜合上述差異具有積極作用，而上解比例是中央調劑制度的關鍵參數。通過構建中央調劑制度的上解和下撥模型，從各省份的凈輸入與凈輸出狀況和全國調劑規(guī)模等指標出發(fā)，可對中央調劑制度在均衡養(yǎng)老保險省際基金結余和緩解支付風險上的雙重效應進行評估與檢驗;同時，通過對中央調劑制度的上解比例進行調整，設計10種對照方案，基于均衡地區(qū)間結余和緩解支付困境的雙重目標，探討中央調劑制度的最優(yōu)上解比例后發(fā)現，中央調劑制度是一項過渡性、結構性再分配制度，它的實施具有均衡省際結余和緩解部分省份支付困境的雙重效應，且經過檢驗，該效應并非偶然發(fā)生;中央調劑制度的最優(yōu)上解比例隨著政策目標的改變而變化。為中和政策的多目標性，建議中央調劑制度的下一步調整可以0.5%的調整間隔緩慢提高，最終控制在5.5%左右。同時利用降低費率和夯實費基的政策調整契機盡快推進全國統籌，并結合提高生育率和延遲退休相關政策徹底解決全國層面養(yǎng)老金支付可能的風險問題。

[關鍵詞] 中央調劑制度;最優(yōu)上解比例;結余均衡;支付困境緩解

[中圖分類號] F840.612? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）03-0058-11

一、引言

提高統籌層次、實現基礎養(yǎng)老金全國統籌是我國基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“養(yǎng)老保險”）完善的重要目標。然而，受制于養(yǎng)老負擔輕重不一、基金結余向少數省份傾斜、繳費與計發(fā)辦法各異等普遍存在的地區(qū)間差異以及難以協調的各級政府間利益關系，養(yǎng)老保險全國統籌的實現很難一蹴而就。有學者認為要“分步穩(wěn)走”（石晨曦、曾益，2020;郭秀云、邵明波，2019;賈玉嬌，2019）[1][2][3]。2018年7月，國務院發(fā)布《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號，以下簡稱《通知》），確定中央調劑制度設定各省份的上解比例為3%，成為倒逼省級統籌實現與推進全國統籌的關鍵一步。2019年，《關于降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕3號，以下簡稱《方案》）將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑的比例由3%提高到3.5%。

已有學者研究證明，一方面，中央調劑制度的實施對于改善地方養(yǎng)老保障發(fā)展（金銀鳳、史夢昱，2019）[4]、平衡省際制度贍養(yǎng)率和基金備付月數（金剛、張秋秋，2019;房連泉、魏茂淼，2019）[5][6]、提高西部及低市場化地區(qū)養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性（毛婷，2020）[7]、減少財政補貼以及縮小地區(qū)間養(yǎng)老金制度運行差異等具有積極作用（石晨曦、曾益，2019;裴育等，2019）[8][9];另一方面，上解比例是中央調劑制度的關鍵參數，將會對上述政策效應產生直接影響。有的學者分別從當期收不抵支省份的總缺口最?。ㄅ砗迫?、王琳琳，2019）[10]、省際養(yǎng)老保險基金結余均衡以及調劑基金全部發(fā)放給有缺口的省份等不同政策目標的角度構建模型等方面研究（邊恕、張銘志，2019;薛惠元、張寅凱，2018）[11][12]，發(fā)現：5.4%是實現“補缺口”目標的最優(yōu)上解比例（彭浩然、王琳琳，2019）[10];4.5%是實現“省際結余均衡”目標的最優(yōu)上解比例（邊恕、張銘志，2019）[11];若以調劑基金全部撥給當年出現缺口省份，則上解比例應以0.8%起步，以較低起點漸進式推進中央調劑制度實施（薛惠元、張寅凱，2018）[12]。

上述研究對于指明中央調劑制度的優(yōu)化方向具有先導性意義，但針對上解比例變動影響的量化研究仍存在不足之處，主要體現在：其一，最優(yōu)上解比例測算的政策目標設定過于單一，或從緩解缺口視角出發(fā)，或從平衡差距視角出發(fā)，忽視了制度實施的目標多重性。其二，在探討省際養(yǎng)老保險基金結余均衡這一概念時，有的研究僅從當期人均或當期總量結余出發(fā)，缺少更加細分的維度。事實上，養(yǎng)老保險基金結余應當至少存在以“總量”與“人均”區(qū)分和以“年度”與“累計”區(qū)分兩個維度。據此，針對養(yǎng)老保險基金結余方差最小的衡量除了考慮當期人均以及當期總量結余以外，還應當考慮累計人均和累計總量結余。其三，多數研究僅采用某單一年份的數據研究最優(yōu)上解比例，加大了測算結果的隨機性。為改進上述問題，本文將在現有研究的基礎上，擴展中央調劑制度政策目標的范疇，拓寬省際基金結余均衡的概念維度，拉長測算時間區(qū)段，以豐富和完善中央調劑制度效應評估以及最優(yōu)上解比例設定的相關研究。

二、測算思路、模型構建和數據來源

（一）測算思路

由于中央調劑制度的實施時間尚短，且考慮到預測數據的精準度可能給結論帶來的不利影響，本文擬選擇更加真實的歷史數據來模擬制度運行，即以中央調劑制度實施當年（2018年）為節(jié)點往前推5年作為測算時間區(qū)間（即2013-2017年），對單一年份以及特定時間段內的制度效應進行評估，并在此基礎上考察上解比例的變化對效應的影響。

具體做法為：假設中央調劑制度從2013年開始實施至2017年。第一步，根據《方案》規(guī)定的3.5%的現行上解比例，在獲取歷年相關數據的基礎上，可得31個?。ㄊ?、區(qū)）的上解額、下撥額、凈上解額、上解額/撥付額、實際調劑比例和調劑前后的結余?；谡{劑前后各地區(qū)的結余數據，可進一步從公平和效率的角度，對制度在縮小地區(qū)差異和緩解支付風險上所起的作用進行評估。

第二步，改變上解比例，參考《通知》與《方案》中第一次的調整步調，以3%為起點，0.5%為調整間隔，設置從3%到8%的10種上解比例1，并依次記作上解方案1至上解方案10。分別評估每種方案下的中央調劑制度增量效應與存量效應，對比不同上解比例下中央調劑制度的效應差異，得出上解比例的調整給中央調劑制度效應帶來的具體影響以及是否存在最優(yōu)上解比例等問題的相關結論。

（二）模型構建

1. 中央調劑制度的上解模型

根據《通知》相關規(guī)定，設定參數如下：? ? 表示31個省（市、區(qū)），? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年企業(yè)就業(yè)人數，? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年在職參保人數，? ? ? ? ?表示

省? ? 年職工平均工資，? ? 表示上解比例，? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年上解規(guī)模。則有：

2. 中央調劑制度的下撥模型

表示? ? 省? ? 年離退休人數，? ? ? ? ?表示

省? ? 年下撥規(guī)模。則有：

3. 中央調劑制度的的效應模型

省? ? 年養(yǎng)老保險中央調劑金凈上解規(guī)模（上解額與下撥額之差）、下撥額與上解額之比以及實際調劑比例分別為：

4. 基于省際結余均衡的最優(yōu)上解比例測算模型

若根據“總量”和“人均”概念②以及“當期”和“累計”概念③對地區(qū)間結余進行雙重維度的細分，那么相對應的省際結余方差也有總當期結余方差、總累計結余方差、人均當期結余方差和人均累計結余方差等四種考察角度。

表示? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以前當期結余，? ? ? ? ? 表示? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以后當期結余，則養(yǎng)老保險中央調劑制度實施前后

省? ? 年當期結余關系為：

不考慮各地養(yǎng)老保險基金結余的其他來源，若以? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以前累計結余，則其與當年中央調劑制度實施以前的當期結余? ? ? ? ? 之間的關系為：

同理，以? ? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以后累計結余，則其與當年中央調劑制度實施以后的當期結余? ? ? ? ? 之間的關系為：

若以? ? ? ? ? ?表示? ? 省? ? 年制度內覆蓋人口數：

則? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以前的人均當期結余

省? ? 年中央調劑制度實施以后的人均當期結余

省? ? 年中央調劑制度實施以前的人均累計結余

省? ? 年中央調劑制度實施以后的人均累計結余

若以? ? ? ? ? 、? ? ? ? ? 、? ? ? ? ? ? ?和? ? ? ? ? ? ?分別表示

省? ? 年中央調劑制度實施以前的全國平均當期結余、全國平均累計結余、全國平均人均當期結余和全國平均人均累計結余，則四種“結余”概念下中央調劑制度實施以前的省際結余方差的公式如表1所示。

同樣，若以? ? ? ? ? 、? ? ? ? ? ? 、? ? ? ? ? ? ?和? ? ? ? ? ? ? 分別表示? ? 省? ? 年中央調劑制度實施以后的全國平均當期結余、全國平均累計結余、全國平均人均當期結余和全國平均人均累計結余，則四種“結余”概念下中央調劑制度實施以后的地區(qū)間結余方差分別為? ? ?、? ? ?、? ? ?和? ? ?④。

通過上述模型的設定可以實現兩項目標：其一，比較? ? ? ?和? ? ? ?的大小，可以評估中央調劑制度的實施與否在縮小地區(qū)差異上的作用。如果

，則中央調劑制度的實施能夠縮小地區(qū)差異，反之則反。其二，通過求取? ? ? 最小時對應的上解比例，即為基于地區(qū)間結余均衡的最優(yōu)上解比例。

5. 基于支付困境緩解的最優(yōu)上解比例測算模型

若以? ? ? 表示中央調劑制度實施以前全國出現赤字的省份個數，? ? ? 表示中央調劑制度實施以后全國出現赤字的省份個數，則有：

若? ? ? ? ? ? ，則中央調劑制度的實施能夠緩解更多省份的支付困境;反之則反。

若以? ? ? 表示中央調劑制度實施以前全國出現赤字省份的赤字總規(guī)模，? ? ? ?表示中央調劑制度實施以后全國出現赤字省份的赤字總規(guī)模，則有：

若? ? ? ? ? ?，則中央調劑制度的實施能夠緩解全國范圍內的支付困境;反之則反。

如果存在最優(yōu)上解比例，則在該上解比例下應該至少能夠實現全國范圍內出現赤字的省份個數最少，或者全國出現赤字省份的赤字總規(guī)模最小。

（三）數據來源

1. 某省份城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人數。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表4-7。

2. 某省份城鎮(zhèn)私營單位平均工資。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表4-16。

3. 某省份城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員工資總額。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表4-10。

4. 某省份城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人數。來源于2014-2018年《中國人力資源和社會保障統計年鑒》。

5. 某省份在職參保人數。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表24-27。

6. 某省份企業(yè)就業(yè)人數。2014-2018年《中國人力資源和社會保障統計年鑒》提供了各省份城鎮(zhèn)非私營企業(yè)就業(yè)人數;2014-2018年《中國統計年鑒》提供了各省份城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體就業(yè)人數，兩者相加可得某省份城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數。

7. 某省份離退休人數。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表24-27。

8. 某省份養(yǎng)老保險基金當期結余。來源于2014-2018年《中國統計年鑒》表24-27。

三、中央調劑制度的效應評估及檢驗

依《方案》規(guī)定，將上解比例取3.5%，將相關數據代入模型中計算，可從上解額、下撥額、凈上解額、上解額與下撥額之比、實際調劑比例以及調劑前后的當期結余等指標來說明單個年份（2017年）中央調劑制度的實施效果（如表2所示）。

（一）凈輸出與凈輸入省份

從表2可以看出，北京市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、貴州省、云南省和西藏自治區(qū)10個省份的凈上解額為正，“上解額/下撥額”大于1，為中央調劑制度的貢獻省份，這些省份的調劑后當期結余規(guī)模小于調劑前當期結余規(guī)模。其中，廣東省凈輸出規(guī)模最大（667.6億元），西藏自治區(qū)和云南省的凈輸出規(guī)模最?。?.1億元）;其余21個省份的凈上解額為負，“上解額/下撥額”小于1，為中央調劑制度的獲益省份，這些省份的調劑后當期結余規(guī)模大于調劑前當期結余規(guī)模。其中，遼寧省凈輸入規(guī)模最大（247.4億元），海南省凈輸入規(guī)模最?。?億元）。

如果按照凈輸出規(guī)模占基金收入的比例，即實際調劑比例從大到小排序，則廣東省的實際調劑比例最大（19.31%），云南省的實際調劑比例最?。?.10%）。同樣，按照凈輸入規(guī)模占基金收入的比例從大到小排序，則黑龍江省的實際調劑比例最大（15.12%），河南省的實際調劑比例最小（0.51%）。

顯然，如果比較所有凈輸出省份的凈輸出規(guī)模（或者所有凈輸入省份的凈輸入規(guī)模）排序和實際調劑比例排序可以發(fā)現，大多數省份的兩者排序并不一致，這意味著盡管有些省份的凈輸出絕對規(guī)模較大，但在考慮其當年的基金收入之后，這些省份的實際調劑比例排序會發(fā)生相應變化。將各地區(qū)的基金收入能力考慮在內的實際調劑比例排序會比僅考慮絕對規(guī)模的凈輸出規(guī)模排序要更能說明各省份的貢獻程度。

（二）全國調劑總額、全國凈流出總額和全國調劑比例

全國調劑總額表示全國上解（或下撥）養(yǎng)老保險基金總額。從全國調劑總額來看，2017年，若以3.5%的上解比例籌集，中央調劑金在全國范圍內的調劑總額為5952.1億元，占當年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入的比例為17.8%⑤。

在現行中央調劑制度的設計下，全部省份都向中央調劑基金上解，同時全部省份都將獲得中央調劑基金下撥。從凈效應來看，并不是所有省份的所有上解金額都實現了全國范圍內的流動，以下撥基金方式返還到省級的調劑基金本質上沒有發(fā)生流動。因此，需要一個指標來衡量中央調劑基金的凈流動規(guī)模。

全國凈流出總額表示全部上解總額中用于省際調劑的養(yǎng)老保險基金總額，計算方法為當年所有養(yǎng)老保險基金凈流出省份的凈流出基金規(guī)模，其與當年所有養(yǎng)老保險基金凈流入省份的凈流入基金規(guī)模相等。

全國調劑比例的計算方法為全國凈流出總額除以全國調劑總額，表示用于省際調劑的養(yǎng)老保險基金規(guī)模占全部上解養(yǎng)老保險基金的比例，即全國養(yǎng)老保險基金的調劑程度。

凈流出總額從絕對規(guī)模的角度出發(fā)，而調劑比例從相對比例的角度出發(fā)，共同說明全國用于省際調劑的養(yǎng)老保險基金總量。2017年，若以3.5%的上解比例籌集，所有養(yǎng)老保險基金凈流出省份的凈流出基金規(guī)模為1310.1億元，全國調劑比例為22.0%，這意味著僅22.0%的上解資金規(guī)模用于實際的省際調劑，余下78.0%的上解資金規(guī)模在上解以后以下撥方式返還到各省。

（三）全國與地區(qū)當期結余

1. 支付困境的緩解

從中央調劑制度的運作模式來看，其實施與否并不會影響全國范圍內的當期結余之和，2017年，我國基本養(yǎng)老保險基金當期結余之和為5241.5億元，不隨中央調劑制度的實施而改變。但是，從單個省份來看，中央調劑制度實施以前，全國范圍內有6個省份（遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、湖北省和青海?。┏霈F當期基金赤字，全國總赤字規(guī)模為788.3億元;中央調劑制度實施以后，全國范圍內出現當期基金赤字的省份降到4個（遼寧省、黑龍江省、山東省和青海?。珖偝嘧忠?guī)模降至297.7億元。以上結果意味著中央調劑制度的實施能夠在部分省份的支付困境緩解上起到一定作用。

2. 地區(qū)差異的縮小

從各地區(qū)的當期總結余標準差來看，若不實施中央調劑制度，基本養(yǎng)老保險基金當期結余標準差為359.17億元，若實施中央調劑制度，基本養(yǎng)老保險基金當期結余標準差降至269.42億元。從各地區(qū)的人均當期結余標準差來看，若不實施中央調劑制度，基本養(yǎng)老保險基金人均當期結余標準差為2249.18元，若實施中央調劑制度，基本養(yǎng)老保險基金人均當期結余標準差降至2017.84元。以上結果意味著中央調劑制度在不改變全國當期結余之和的條件下，能夠縮小地區(qū)之間養(yǎng)老保險基金總當期結余和人均當期結余的差距，從而起到縮小地區(qū)差異的作用。

（四）雙重效應的檢驗

上述關于“中央調劑制度的實施具有緩解支付困境和縮小地區(qū)差異的雙重效果”的結論僅僅來自于2017年的相關數據分析。為了消除所選年份的隨機性帶來的影響，本文進一步利用2013-2016年各省份的相關數據對以上結論進行檢驗。

1. 針對支付困境緩解的檢驗

為檢驗中央調劑制度在支付困境緩解上是否具有穩(wěn)定性，表3顯示了2013-2017年中央調劑制度實施前后出現當期赤字的省份個數及缺口規(guī)模?？梢钥闯觯?013-2017年，中央調劑制度實施前后出現當期赤字的省份個數分別由1個、2個、6個、7個和6個減少到0個、0個、2個、3個和4個，赤字省份的赤字總規(guī)模分別由40.4億元、107.2億元、425.3億元、726.4億元和788.3億元降到0億元、0億元、36.4億元、210.5億元和297.8億元。

此外，若沿時間縱線來看，盡管中央調劑制度的實施改變不了全國范圍內出現年度缺口的省份個數不斷增加以及缺口省份的缺口總規(guī)模不斷擴大的趨勢，但能在一定程度上減緩赤字省份個數和缺口省份缺口總規(guī)模的增加和擴大速度。綜上，中央調劑制度的實施對于降低養(yǎng)老金支付風險的作用更應當被描述為“緩解”而非“解決”。

2. 針對地區(qū)差異縮小的檢驗

為檢驗中央調劑制度在縮小省際差異上是否具有穩(wěn)定性，表4顯示了2013-2017年中央調劑制度實施前后的地區(qū)結余標準差。可以看出：其一，2013-2017年，中央調劑制度的實施對總當期結余標準差、總累計結余標準差與人均累計結余標準差的影響一致，5年均呈減少趨勢;中央調劑制度的實施對人均當期結余標準差的影響各異，其中2013年、2015年和2017年人均當期結余標準差減少，2014年和2016年的人均當期結余標準差增加。

其二，實施中央調劑制度與否對地區(qū)間“總”結余標準差的影響要大于對“人均”結余標準差的影響，意味著實施中央調劑制度將在更大程度上縮小地區(qū)間的總基金結余差距，對于縮小人均年度結余差距的作用并不明顯。

其三，無論中央調劑制度實施前還是實施后，省際總當期結余標準差、總累計結余標準差以及人均當期結余標準差，均呈現隨時間推移不斷增加的趨勢，這意味著中央調劑制度的實施盡管能在一定程度上縮小省際差距，卻無法改變省際養(yǎng)老保險基金差距不斷擴大的總體趨勢。

四、中央調劑制度的最優(yōu)上解比例研究

（一）上解比例變化帶來的影響

1. 上解規(guī)模、下撥規(guī)模和凈上解規(guī)模

根據式（1）和式（2），上解比例的提高會增加各地上解規(guī)模和下撥規(guī)模，但各個省份的增長速度各異，上解規(guī)模變化速度與該地區(qū)各年工資增長率、企業(yè)就業(yè)人數變化率以及參保率變化率相關，下撥規(guī)模變化速度則與該地區(qū)各年離退休人數變化率和全國人均撥付額變化率相關。

同時，測算結果顯示，隨著上解比例的提高，同一省份2017年的上解規(guī)模和下撥規(guī)模與2013年的上解規(guī)模和下撥規(guī)模的差值均越來越大，盡管不同省份的增長速度并不相同。若提高上解比例，則各省的上解規(guī)模和下撥規(guī)模隨時間推移而增長的速度將會越來越快。

此外，上解比例的提高能夠增加各省凈上解規(guī)模的絕對值，這意味著上解規(guī)模提高能夠增強再分配效應。

2. 全國調劑總額、人均撥付額和凈流出總額

經測算，2013-2017年，中央調劑制度全國調劑總額、人均撥付額和凈流出總額隨著上解比例的提高均呈現增加趨勢。在同一上解比例下，隨著時間推移，中央調劑制度的全國調劑總額、人均撥付額和凈流出總額隨著上解比例的提高也呈現增加趨勢。出現這種現象的原因是隨著時間推移，地區(qū)間的參保人數增長與經濟發(fā)展水平提高導致各省的上解總額增加，從而增加全國調劑基金總規(guī)模。同時，全國調劑基金總規(guī)模的增長速度超過了全國離退休人數的增長速度，導致人均撥付額增加。此外，全國調劑比例意味著全國范圍內的中央調劑制度的調劑程度，其與中央調劑制度的上解比例無關，因此，中央調劑制度凈流出總額的增加是由于全國范圍內調劑總額的增加導致的。

（二）基于支付困境緩解的最優(yōu)上解比例探討

不同上解比例對緩解支付缺口效果的影響分析可從出現當期赤字的省份個數、赤字省份的赤字總規(guī)模和盈余省份的盈余總規(guī)模等角度進行說明。

1. 出現當期赤字的省份個數

從表5中可以看出，以3%的上解比例實施中央調劑制度與不實施中央調劑制度相比，2013-2017年出現當期赤字的省份個數均有所減少;以3.5%的上解比例實施中央調劑制度與以3%的上解比例實施中央調劑制度相比，2015年出現當期赤字的省份個數繼續(xù)減少，其他年份則并無變化。若繼續(xù)提高上解比例至4%，則2014-2017年出現當期赤字的省份個數反而有所增加。

為方便說明問題，計算2013-2017年這5年間的年均赤字省份個數?？梢钥闯?，不實施中央調劑制度時，5年間年均赤字省份個數最高;當上解比例為3.5%和5.5%時，5年間年均赤字省份個數達到最低值——1.8個;當上解比例為4%時，5年間年均赤字省份個數達到局部峰值——2.6個;當上解比例提高到7%，此后再繼續(xù)提高時，年均赤字省份個數將穩(wěn)定在2.4個左右。以上結論意味著，中央調劑制度從無到有，能夠顯著減少出現當期赤字的省份個數，而上解比例的持續(xù)提高對于減少當期赤字省份個數的效果則并不明顯，最終當期赤字省份個數將保持穩(wěn)定。

若具體到省份，值得注意的是，上解比例的調整很可能改變不同省份之間的相對損益情況，原本可以較晚出現當期赤字的省份可能因為上解比例的調整而提前出現當期赤字。相反，原本可以較早出現當期赤字的省份也可能因為中央調劑制度的變化而較晚顯現。由此引發(fā)一個問題：中央調劑制度的實施若使得首先出現當期赤字的省份發(fā)生變化，那么這種變化是否公平仍有待進一步驗證。

2. 當期赤字總規(guī)模

從出現當期赤字省份的赤字總規(guī)模來看，當上解比例不超過6%時，出現當期赤字省份的赤字總規(guī)模隨著時間推移而不斷擴大，當上解比例超過6%時，出現當期赤字省份的赤字總規(guī)模隨時間推移的變化趨勢不再明顯。

為說明問題方便，計算2013-2017年這5年間赤字省份的年均赤字規(guī)模?？梢钥闯觯粚嵤┲醒胝{劑制度時，5年間年均赤字規(guī)模最大，達418億元;當以上解比例3%實施中央調劑制度時，5年間年均赤字規(guī)模迅速下降至138億元，此后隨著上解比例的提高，5年間年均赤字規(guī)模繼續(xù)下降，至上解比例為5%時，5年間年均赤字規(guī)模最小，為67億元;之后隨著上解比例的繼續(xù)提高，年均赤字規(guī)模呈現增長趨勢，當上解比例提高至8%時，年均赤字規(guī)模擴大到226億元。以上結論意味著，若以全國赤字省份赤字規(guī)模最小為中央調劑制度的政策目標，5%或5.5%為最優(yōu)上解比例。

考慮到中央調劑制度的本質是養(yǎng)老保險基金在不同省份之間的流動，在沒有財政補貼等外部支持的條件下，當期缺口省份總缺口的減少即意味著盈余省份盈余總規(guī)模的減少。因此，盈余省份的盈余總規(guī)模可從另一個側面反映與缺口省份缺口總規(guī)模同樣的問題，并得出相似的結論。其一，中央調劑制度的實施通過養(yǎng)老保險基金的省際再分配使得當期基金盈余省份補貼當期基金缺口省份，從而全國范圍內的盈余省份的年均盈余規(guī)?？s小;其二，當中央調劑制度的上解比例從3%提高至8%的過程中，盈余省份的年均盈余規(guī)模呈現先縮小后擴大的趨勢，當上解比例為5%或5.5%時，年均盈余規(guī)模最小，分別為4013億元和4015億元。

（三）基于省際差異縮小的最優(yōu)上解比例探討

將2013-2017年間不同上解比例下的省際各類結余標準差繪制成曲線（如圖1-1、2、3、4）?？梢园l(fā)現：若以各省總當期結余標準差最小為基本目標，則5.5%～6%為最優(yōu)上解比例;若以各省人均當期結余標準差最小或者人均累計結余標準差最小為基本目標，則各年份之間并沒有明顯規(guī)律;若以各省總累計結余標準差最小為基本目標，則上解比例應盡可能提高。

五、結論與政策建議

本文的主要內容包括評估現行上解比例下中央調劑制度的效應以及探討是否存在能夠實現均衡省際結余和緩解支付困境的雙重目標的最優(yōu)上解比例。結果發(fā)現：（1）盡管無法徹底解決養(yǎng)老金支付風險問題，也無法改變地區(qū)間養(yǎng)老保險基金差距不斷擴大的趨勢，但中央調劑制度的實施確實具有在相當程度上緩解養(yǎng)老金支付困境和均衡地區(qū)間結余的雙重效應。（2）中央調劑制度的最優(yōu)上解比例隨著政策目標的改變而變化。若以均衡地區(qū)間結余為政策目標，則當上解比例為3.5%和5.5%時，可使測算年度內年均赤字省份個數最少;當上解比例為5%和5.5%時，可使測算年度內年均赤字規(guī)模最小。若以緩解支付困境為政策目標，則當上解比例為5.5%和6%時，可使測算年度內的各省總當期結余標準差最小;若以各省人均當期結余標準差最小或人均累計結余標準差最小為基本目標，則測算年度內并沒有顯現明顯規(guī)律。

基于以上結論，本文認為：第一，為更好地實現均衡地區(qū)間結余和緩解支付困境的雙重目標，中央調劑制度的上解比例具有進一步上調的空間，可按照目前0.5%的調整間隔，最終將中央調劑制度的上解比例控制在5.5%左右;同時，應當盡快明確適合我國國情的基本養(yǎng)老保險全國統籌形式，進而研究制定中央調劑制度與全國統籌之間的具體銜接方案。第二，無論中央調劑制度下一步如何調整，都應當有明確的目標導向：是短時期內解決部分省份的收不抵支問題？還是長時間內均衡地區(qū)間的養(yǎng)老保險基金結余？政策目標的確定才是最終決定中央調劑制度調整方向與步調的關鍵因素。第三，必須明確中央調劑制度僅為特定階段的過渡性措施，只有全國統籌才能從根本上解決地區(qū)間養(yǎng)老保險制度發(fā)展的不均衡問題;同時，必須明確中央調劑制度的本質是一種再分配制度，在無法改變養(yǎng)老保險基金總量的情況下，只有提高生育率、調整退休年齡等養(yǎng)老保險制度外措施才能夠逐步解決全國養(yǎng)老保險基金的支付風險問題。因此，在盡快統一制度設計，消除全國統籌阻礙的同時，須盡快出臺配套措施，實施積極老齡化戰(zhàn)略，以期促進養(yǎng)老保險制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。

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[責任編輯：鄒立鳴]