立法護航賦能高質(zhì)量發(fā)展
——廈門經(jīng)濟特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)立法的思考與探索

郭燕妮

2016年6月，國務(wù)院批復同意建設(shè)福廈泉國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱福廈泉自創(chuàng)區(qū)）。5年多以來，福廈泉國家自主創(chuàng)新示范區(qū)廈門片區(qū)（以下簡稱廈門自創(chuàng)區(qū)）積極探索，形成了一批先行先試成果，有力提升了廈門創(chuàng)新體系整體效能，為建設(shè)高素質(zhì)高顏值現(xiàn)代化國際化城市提供了重要支撐。但面對百年未有之大變局，國家、福建省對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提出了更高的目標和要求，廈門市也提出要在更高起點上實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,加快國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè),全力打造高素質(zhì)創(chuàng)新名城。因此，多措并舉加快推進廈門自創(chuàng)區(qū)高質(zhì)量建設(shè)成為廈門建設(shè)創(chuàng)新名城的關(guān)鍵一環(huán)。筆者認為，制定 《廈門經(jīng)濟特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（以下簡稱《廈門自創(chuàng)區(qū)條例》）是賦能廈門自創(chuàng)區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的一個有效途徑。

制定《廈門自創(chuàng)區(qū)條例》的意義

1.為深化廈門自創(chuàng)區(qū)的改革創(chuàng)新提供推動、引領(lǐng)和法律支撐作用

建設(shè)福廈泉自創(chuàng)區(qū)是黨中央、國務(wù)院賦予福建的重大責任，也是福建省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展一項重大而緊迫的任務(wù)。國務(wù)院的批復明確要求，福廈泉自創(chuàng)區(qū)要野把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略深入到各個領(lǐng)域、各個行業(yè)，更多激發(fā)全社會創(chuàng)造潛力和調(diào)動科研人員積極性，全面提升區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能，打造連接海峽兩岸、具有較強產(chǎn)業(yè)競爭力和國際影響力的科技創(chuàng)新中心，努力把福廈泉國家高新區(qū)建設(shè)成為科技體制改革和創(chuàng)新政策先行區(qū)、海上絲綢之路技術(shù)轉(zhuǎn)移核心區(qū)、海峽兩岸協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)[1]。”因此，通過立法做好創(chuàng)新生態(tài)的頂層設(shè)計，可以為深化廈門自創(chuàng)區(qū)的改革創(chuàng)新提供推動、引領(lǐng)和支持作用，健全有利于創(chuàng)新驅(qū)動的體制機制，使自主創(chuàng)新、先行先試于法有據(jù)、有法支撐，進一步激發(fā)創(chuàng)新主體的創(chuàng)造熱情。

2.填補現(xiàn)行法律規(guī)定的空白，構(gòu)建完善科技創(chuàng)新法律體系

截至2022年1月20日，國家、福建省、廈門市對自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)均還沒有明確的法律規(guī)定。廈門在科技創(chuàng)新領(lǐng)域方面已出臺了一些地方法規(guī)，如 《廈門經(jīng)濟特區(qū)科學技術(shù)進步條例》自2008年7月1日起施行；《廈門經(jīng)濟特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》自2002年6月1日起施行，于2014年4月30日進行修正；《廈門經(jīng)濟特區(qū)知識產(chǎn)權(quán)促進和保護條例》自2020年12月1日起施行；《廈門經(jīng)濟特區(qū)促進科技創(chuàng)新若干規(guī)定》將于2022年3月1日起實施。但從促進廈門自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展需求來看，上述法規(guī)對于自創(chuàng)區(qū)的管理體制、野雙自聯(lián)動”機制等方面的促進作用仍有一定的局限性。因此，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，制定廈門自創(chuàng)區(qū)條例，是對現(xiàn)有科技創(chuàng)新法律體系的一個補充，有利于廈門市逐步形成全方位、多層次、立體化的科技法律法規(guī)與政策體系，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供堅實的法治保障。

3.促進政策系統(tǒng)集成資源優(yōu)化配置，提升區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能

自獲批建設(shè)以來，廈門市直各部門、各區(qū)、廈門國家火炬高新區(qū)認真貫徹中央、省、市的部署要求，在深化野放管服”改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)、促進科技成果轉(zhuǎn)化等方面先行先試，推出了一系列政策措施。但這些政策分別由各區(qū)、各部門制定，政策之間協(xié)調(diào)性不夠，效力層級不夠高。因此，有必要對現(xiàn)有政策進行總結(jié)、梳理和整合，通過立法把先行先試成果、行之有效的經(jīng)驗做法予以固化，并結(jié)合新形勢新要求，針對實踐中存在的突出問題完善相關(guān)制度，引領(lǐng)和規(guī)范廈門自創(chuàng)區(qū)建設(shè)。

制定自創(chuàng)區(qū)條例的可借鑒實踐經(jīng)驗

截至2021年7月6日，我國已先后建成中關(guān)村、武漢東湖、上海張江等21個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，涉及全國56個城市、62個國家高新區(qū)[2]。上述自創(chuàng)區(qū)中已有8個制定了自創(chuàng)區(qū)條例 （詳見表1）。這8個自創(chuàng)區(qū)所在區(qū)域制定的自創(chuàng)區(qū)條例，補充并進一步完善了已制定的其他與科技創(chuàng)新相關(guān)的條例（詳見表2），為科技創(chuàng)新保駕護航。

表1 現(xiàn)有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例情況

表2 自創(chuàng)區(qū)所在城市與科技創(chuàng)新有關(guān)的條例制定情況

（接上表）

1.已出臺自創(chuàng)區(qū)條例主要內(nèi)容及特色

除了《長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》之外，其他7個條例均采用章、節(jié)結(jié)構(gòu)。8個條例主要內(nèi)容均有涉及野示范區(qū)范圍、發(fā)展目標和功能定位、管理體制、政府服務(wù)與管理、重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)、土地等空間資源配置、財政資金支持、科技研發(fā)、科技成果、知識產(chǎn)權(quán)、科技金融、人才、交流合作”等方面的內(nèi)容。除成都外，其他7個條例均涉及免責條款。除中關(guān)村外，其他7個條例均涉及科技資源共享。中關(guān)村、蘇南2個條例明確提出設(shè)立核心區(qū)。此外，各條例均結(jié)合自身實際，有所創(chuàng)新與突破。如蘇南，針對該地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但整體處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，迫切需要依靠自主創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)邁向中高端的實際，條例將野產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)”單列一章，在新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)機構(gòu)的設(shè)立、治理結(jié)構(gòu)和運行機制等方面作出規(guī)定，明確了產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)在野政府項目承擔、職稱評審、人才引進、投融資等方面享受國有科研機構(gòu)同等待遇”等含金量十足的支持措施，通過支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展。成都強調(diào)示范區(qū)實施自主品牌、知識產(chǎn)權(quán)和標準化戰(zhàn)略，以及借鑒省內(nèi)外自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗對開放合作作了規(guī)定。天津支持建立中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)與示范區(qū)發(fā)展聯(lián)動機制，合作開展改革創(chuàng)新工作，推動自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗在示范區(qū)率先復制。長株潭明確了湖南省人民政府、3市人民政府及其有關(guān)部門和協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的職責以及園區(qū)管理機構(gòu)的職責，強調(diào)省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

2.各自創(chuàng)區(qū)條例實施效果

各自創(chuàng)區(qū)條例的頒布及實施，為所在自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新改革發(fā)展提供了強有力的法治保障，各自創(chuàng)區(qū)均交出了亮眼野成績單”。如《成都國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》于2019年1月1日起實施，2020年成都高新區(qū)成為四川省首個經(jīng)濟規(guī)模成邁上2000億元臺階的高科技園區(qū)，生物醫(yī)藥園區(qū)排名躍升至全國第三，生物產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破600億元，連續(xù)4年保持20%的增速[3]?！多嵚逍聡易灾鲃?chuàng)新示范區(qū)條例》于2020年9月1日起實施，實施一年多以來，鄭洛新自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展實力不斷提升，多項創(chuàng)新指標實現(xiàn)新突破。2021年前三季度，鄭洛新自創(chuàng)區(qū)核心區(qū)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值742.62億元，同比增長8.6%，增幅高出全省1.5個百分點，高出上年同期8.5個百分點[4]。鄭州市2021年科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)首次入圍全國20強。2021年洛陽市技術(shù)合同成交額首超80億元[5]。2021年，新鄉(xiāng)市技術(shù)合同登記額突破40億元，超過2020年全年成交額總量27.8億元，增幅達到45%[6]。

對通過立法促進廈門自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的思考和建議

1.順應(yīng)創(chuàng)新主體期盼，推進廈門自創(chuàng)區(qū)立法

從8個已制定自創(chuàng)區(qū)條例的地區(qū)來看，條例對該自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)及所在區(qū)域的科技創(chuàng)新發(fā)展均具有較大的促進作用，如主要科技創(chuàng)新指標大幅提升，創(chuàng)新發(fā)展實力顯著增強等。為借鑒這些先進經(jīng)驗，同時充分聽取社會各界的意見和建議，廈門自創(chuàng)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室在企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新主體中開展了關(guān)于自創(chuàng)區(qū)立法需求的問卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括自創(chuàng)區(qū)立法的必要性、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)限制因素、最期待通過立法解決的問題、希望條例覆蓋的范圍和突破的方面、廈門自創(chuàng)區(qū)重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)定位等。調(diào)查結(jié)果顯示，87%的受調(diào)查者認為有必要對廈門自創(chuàng)區(qū)進行立法；在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)限制因素中前三名為院人才、資金及科技研發(fā)，最希望條例包括創(chuàng)新激勵方面的內(nèi)容，突破體制機制方面的限制；56%的受調(diào)查者希望條例覆蓋范圍為全市。新一代信息技術(shù)、微電子與集成電路及生物醫(yī)藥被認為是廈門自創(chuàng)區(qū)應(yīng)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)前3名。詳細結(jié)果如圖1~6。

綜合分析調(diào)查結(jié)果，建議順應(yīng)創(chuàng)新主體期盼，利用特區(qū)立法權(quán)，推進廈門自創(chuàng)區(qū)立法，將立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?chuàng)區(qū)改革創(chuàng)新的制度優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，以立法引領(lǐng)改革，助推廈門自創(chuàng)區(qū)建設(shè)全面升級。一方面，通過立法把廈門自創(chuàng)區(qū)先行先試的實踐經(jīng)驗和改革成果以法治的形式固化下來，把改革決策轉(zhuǎn)化為法治保障。另一方面，在立法過程中，不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，而且要積極發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，通過立法對廈門自創(chuàng)區(qū)整體建設(shè)進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進，把頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機結(jié)合起來，從法律上真正解決自創(chuàng)區(qū)發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，從而推動廈門自創(chuàng)區(qū)建設(shè)全面升級。

2.立足廈門特色，構(gòu)建自創(chuàng)區(qū)條例初步框架

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)不是一個單維度的建設(shè)目標，它涉及載體、投入、人才、環(huán)境等多方面的配套建設(shè)，是一個系統(tǒng)工程。因此其立法應(yīng)注重全局發(fā)展，統(tǒng)籌考慮各方面因素。按照國務(wù)院批復和本市落實國務(wù)院批復建設(shè)廈門自創(chuàng)區(qū)的一系列指示精神以及野以問題為導向，以需求為牽引”的指導思想，立足廈門市權(quán)限及特色，初步構(gòu)建《廈門自創(chuàng)區(qū)條例》基本框架。建議采用章、節(jié)結(jié)構(gòu)，具體內(nèi)容詳見表3。

表3 《廈門自創(chuàng)區(qū)條例》初步框架建議

（接上表）

3.開門立法，確保條例立法的民主性和科學性

自創(chuàng)區(qū)條例涉及面廣，利益相關(guān)者多，如涉及廈門火炬高新區(qū)管委會、廈門市發(fā)展和改革委員會、中國（福建）廈門自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會、廈門市市場監(jiān)督管理局及各區(qū)人民政府等30多個相關(guān)部門，還有高校、科研院所、科技企業(yè)、新型研發(fā)機構(gòu)、科技中介、金融機構(gòu)以及眾多科研人員等。因此，要建立健全立法參與協(xié)調(diào)制度，可以通過問卷調(diào)查，舉行新聞發(fā)布會、座談會、論證會、立法協(xié)調(diào)會等形式，借助新媒體、新工具，積極鼓勵利益相關(guān)者參與自創(chuàng)區(qū)條例立法過程，廣開言路，廣納民意，使立法更好地集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心，確保條例立法的民主性和科學性。

4.統(tǒng)籌兼顧，突出條例的實用性和前瞻性

法的生命在于實施。因此，在立法過程中，應(yīng)將立法工作與法律實施統(tǒng)籌考慮，多措并舉，切實增強立法的針對性、實用性、可操作性和前瞻性。一是堅持問題和目標導向相結(jié)合。如為實現(xiàn)野海峽兩岸協(xié)同創(chuàng)新示范區(qū)”的建設(shè)目標，應(yīng)結(jié)合廈門的地緣優(yōu)勢，在野開放合作”一章中對野如何深化兩岸科技合作協(xié)同創(chuàng)新”等做出規(guī)定。針對企業(yè)融資難、融資貴的問題，專列野科技金融”一章。二是注重宏觀與微觀相結(jié)合。條例中除了原則性、宏觀性、提倡性的規(guī)定外，應(yīng)多一些具體的、剛性的規(guī)定。比如對于管理職責，《長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》就明確了湖南省人民政府、3市人民政府及其有關(guān)部門和協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的職責以及園區(qū)管理機構(gòu)的職責，強調(diào)了省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這樣可以避免部門之間推諉，達到理順關(guān)系、增強創(chuàng)新活力的目的。三是統(tǒng)籌抓好與條例相關(guān)的配套制度設(shè)計。對于條例中原則性的規(guī)定，真正落地還有賴于配套制度的完善。比如《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》實施一年多后，北京市人大常委會審議時發(fā)現(xiàn)雖然該條例規(guī)定了政府對示范區(qū)土地的優(yōu)先回購權(quán)，但由于缺乏相關(guān)配套文件和具體執(zhí)行辦法，該條還沒真正落實。因此，在制定條例時應(yīng)與相關(guān)部門積極溝通，統(tǒng)籌考慮設(shè)計與之相配套的法規(guī)、規(guī)章和政策文件等，細化配套制度制定的具體要求和時限，為條例的貫徹實施保駕護航。四是適度超前，注重立法的前瞻性。一部法規(guī)必須要有一定的適用時間。面對百年未有之大變局，立法時應(yīng)充分考慮政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展等的需要，適度超前，確保所立條例的預見性與前瞻性。