我國公安數(shù)據(jù)開放的政策過程、現(xiàn)狀評估與拓展路徑分析*

張 寧

(中國人民公安大學(xué) 北京 100038)

0 引 言

政府?dāng)?shù)據(jù)是一種公共資源，根據(jù)數(shù)據(jù)生命周期理論，數(shù)據(jù)開放是數(shù)據(jù)生命周期的重要階段[1]。近年來，我國政府出臺了一系列的文件，規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的一系列問題。黨的十九屆五中全會指出要“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺。保障國家數(shù)據(jù)安全，加強個人信息保護(hù)”[2]。2021年新出臺的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》強調(diào)國家要加強數(shù)據(jù)安全管理，建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，強調(diào)數(shù)據(jù)開放是數(shù)據(jù)處理過程中的關(guān)鍵一環(huán)，“國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外”[3]。

公安數(shù)據(jù)主要指各級公安機關(guān)在履行職能的過程中，收集、存儲和加工的大量數(shù)據(jù)資源。作為政府?dāng)?shù)據(jù)的重要組成部分，在風(fēng)險可控的前提下，應(yīng)該盡可能向社會開放，促進(jìn)公安數(shù)據(jù)的流動和有效利用。我國公安機關(guān)多年來一直在嘗試進(jìn)行警務(wù)公開，2015年以來，許多省市的公安機關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上也在嘗試開放部分公安數(shù)據(jù)，但是由于頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)過密等因素的影響，我國公安機關(guān)數(shù)據(jù)開放空間仍然很大。

本文將回顧我國公安數(shù)據(jù)開放的政策發(fā)展過程，通過對政策文件的解讀和分析，確定公安數(shù)據(jù)的開放范圍，在此基礎(chǔ)上，評估我國公安數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀，分析進(jìn)一步開放公安數(shù)據(jù)存在的風(fēng)險障礙以及未來公安數(shù)據(jù)開放的拓展路徑。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1政府?dāng)?shù)據(jù)開放與評估的研究公安數(shù)據(jù)屬于政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分，盡管有其特殊性，但是，兩者具有許多共同性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實踐和研究均可以為公安數(shù)據(jù)的開放和研究提供借鑒。

關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值和意義研究。第一，研究者強調(diào)數(shù)據(jù)開放能夠帶來正面價值。政府部門積累了海量公共數(shù)據(jù)，開放這些數(shù)據(jù)，讓社會參與這些公共數(shù)據(jù)的挖掘，可以使個人、企業(yè)以及政府都能夠從數(shù)據(jù)使用中受益[4-5]。第二，研究者指出數(shù)據(jù)開放能夠緩解數(shù)字利維坦和數(shù)字鴻溝問題。大數(shù)據(jù)和數(shù)字信息技術(shù)可能異化成一種“數(shù)字利維坦”[6]。第三，強調(diào)數(shù)據(jù)開放能夠解決數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。數(shù)據(jù)共享機制的不健全阻礙了部門間數(shù)據(jù)的有效流轉(zhuǎn)，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象依舊嚴(yán)峻[7]。

關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀評估研究、開放的障礙和風(fēng)險研究。第一，關(guān)于數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀評估的研究。研究者在借鑒國外數(shù)據(jù)開放評估實踐的基礎(chǔ)上，提出了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放評估的主題、重點、對象和評估方法[8]。第二，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的障礙研究。一些研究者認(rèn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難以確定阻礙了數(shù)據(jù)的利用[9]。一些研究者研究了政府?dāng)?shù)據(jù)過度保密現(xiàn)象，認(rèn)為政府工作人員將“保密”作為拒絕提供數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)公開的“擋箭牌”，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)特別是公安數(shù)據(jù)開放難度很大[10-11]。第三，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險的研究。研究者指出現(xiàn)代數(shù)字信息技術(shù)的出現(xiàn)，使得對個體的監(jiān)視變得更容易、更嚴(yán)密、低成本和高效能。大規(guī)模數(shù)據(jù)收集和不當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)開放會對個人信息和隱私乃至國家安全帶來潛在威脅[12]。

1.2警務(wù)大數(shù)據(jù)和違法犯罪數(shù)據(jù)開放研究警務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和違法犯罪數(shù)據(jù)開放，英國和美國實踐較早，也形成了一種新的警務(wù)模式——預(yù)測警務(wù)。隨著信息技術(shù)的進(jìn)步和算力的增強，預(yù)測警務(wù)在英國、美國等發(fā)達(dá)國家的警務(wù)工作中都得了廣泛的應(yīng)用。國內(nèi)有研究者詳細(xì)介紹了美國預(yù)測警務(wù)具體業(yè)務(wù)流程、特點和價值[13]。

關(guān)于警務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和倫理爭議的研究。國外研究者比較關(guān)注的是算法及其帶來的倫理問題。預(yù)測警務(wù)的核心是算法，Shapiro介紹了兩種最主要的算法：基于位置的算法和基于人的算法?；谖恢玫乃惴?，主要是根據(jù)以往的違法犯罪數(shù)據(jù)，預(yù)測各類犯罪容易發(fā)生的時間和地點，然后以地圖的形式予以繪制?；谌说乃惴ǎ饕墙⑦^去違法犯罪人員的數(shù)據(jù)庫，對這些犯罪人員進(jìn)行標(biāo)簽化，復(fù)雜的標(biāo)簽可以達(dá)到幾十個，然后與居民數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比照，這種算法既可以為已發(fā)案件提供偵查線索，也可以預(yù)測違法犯罪乃至易受害的高危人員。但是，基于人的這種算法遭到了很大的倫理爭議。Simmons指出算法很多時候會歧視少數(shù)派別特別是非洲裔群體。更為關(guān)鍵的是，不管算法多么精確，人們就是很難接受，因為人們認(rèn)為過去人控制機器，現(xiàn)在算法導(dǎo)致了人受制于機器和軟件，算法嚴(yán)重侵犯了人的尊嚴(yán)和自由[14]。

關(guān)于違法犯罪數(shù)據(jù)開放形式的研究。Amanda Smith和Tom Heath的研究表明，違法犯罪數(shù)據(jù)向居民開放具有很大的價值：第一，有利于增強居民的責(zé)任心和參與熱情；第二，可以提高警察部門的服務(wù)意識，減少官僚作風(fēng)，增加公民對司法部門的信心和信任；第三，有利于社會對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行再開發(fā)和再利用[15]。

關(guān)于違法犯罪數(shù)據(jù)開放形式的研究。Amanda Smith和Tom Heath介紹了英國犯罪數(shù)據(jù)開放的兩種形式，一種是以地圖形式開放，另一種是以數(shù)據(jù)集和API接口的形式開放。在Police.uk網(wǎng)站上，當(dāng)?shù)鼐用裰恍韬唵蔚怯?，就可以進(jìn)入警方繪制的犯罪地圖。為了保護(hù)受害者的隱私，犯罪地圖以街區(qū)為節(jié)點進(jìn)行繪制，而不是以鄰里為節(jié)點進(jìn)行繪制。街區(qū)違法犯罪數(shù)據(jù)以地圖形式向當(dāng)?shù)鼐用耖_放，極大地激發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c熱情，從2011年到2014年，Police.uk網(wǎng)站有6 400萬次訪問，7.54億次點擊[15]。

關(guān)于隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)開放價值之間平衡的研究。Lisa Tompson等人深入研究了犯罪數(shù)據(jù)開放中的隱私保護(hù)和學(xué)術(shù)研究之間的關(guān)系。為了保護(hù)受害者的隱私，警方基本都會對數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理，同時也會對違法犯罪的具體地點進(jìn)行模糊處理。犯罪問題研究專家又往往十分關(guān)注犯罪的時間和空間分布，警方對犯罪數(shù)據(jù)的模糊處理給研究者造成了許多研究障礙，Lisa Tompson等人著重研究了應(yīng)對這種模糊處理，研究者應(yīng)該注意什么問題[15]。

國內(nèi)也有少數(shù)研究者針對社會治安和違法犯罪數(shù)據(jù)的開放進(jìn)行了前期研究。這類研究包括對其他國家違法犯罪地圖繪制的研究、我國當(dāng)前違法犯罪地圖乃至公共安全地圖的繪制研究等[17-19]。

2 從警務(wù)公開到公安數(shù)據(jù)開放的政策發(fā)展過程

公安數(shù)據(jù)開放源于公安機關(guān)一直努力推進(jìn)的警務(wù)公開。從警務(wù)公開到公安數(shù)據(jù)開放可以分為三個階段(三個階段的重要政策文件如表1所示)，這既是我國公安政策逐步深入的過程，也是我國公安實踐和警務(wù)發(fā)展不斷向信息化、數(shù)據(jù)化邁進(jìn)的結(jié)果。

表1 三個階段的政策文件和法律的核心內(nèi)容

2.1警務(wù)信息公開階段(1999-2006)這一時期，公安機關(guān)開始對警務(wù)公開進(jìn)行探索，出臺了相關(guān)公開的政策，但是由于互聯(lián)網(wǎng)在全國還處于普及階段，在公安機關(guān)內(nèi)部還沒有實現(xiàn)警務(wù)信息共享的情況下，警務(wù)公開的理念價值大于其實踐價值。

第一，公安機關(guān)制定了警務(wù)公開的相關(guān)政策，規(guī)定了警務(wù)公開的相關(guān)內(nèi)容、形式和辦法。1999年，公安部通過了《公安部關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》(公通字[1999]43號)，要求全國公安機關(guān)要普遍實行警務(wù)公開，并就警務(wù)公開的主要內(nèi)容、形式和辦法、組織領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督檢查做了明確規(guī)定[20]。

第二，在具體的警務(wù)公開實踐當(dāng)中，各地公安機關(guān)向社會公開的主要是常規(guī)性的法律文件，動態(tài)執(zhí)法信息公開數(shù)量較少。不過，這一時期，公安實踐當(dāng)中，各類窗口單位的工作透明度明顯提高，許多基層公安機關(guān)建立了戶政大廳，車管所建立了服務(wù)大廳。公安機關(guān)110接處警工作在這一時期，也推廣到全國各地。

2.2執(zhí)法信息化建設(shè)和陽光警務(wù)階段(2007-2012)這一時期，互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)展迅猛，智能手機開始普及，公安機關(guān)信息化建設(shè)快速發(fā)展，內(nèi)部數(shù)據(jù)整合與共享發(fā)展較快。

第一，這一時期的執(zhí)法信息化建設(shè)主要立足于打擊違法犯罪，逐步開始統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合公安機關(guān)內(nèi)部信息資源。2010年，公安部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強公安機關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》(公通字[2010]36號)指出，要以省為單位統(tǒng)一功能要求和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要整合信息資源并實現(xiàn)資源共享。該文件還就執(zhí)法辦案信息化建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督信息化建設(shè)和執(zhí)法培訓(xùn)信息化建設(shè)作了詳細(xì)明確規(guī)定[21]。

第二，明確了社會治安信息可以向社會公布。2012年，公安部印發(fā)《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》(公通字[2012]38號)，該文件在1999年警務(wù)公開文件的基礎(chǔ)上，指出公安機關(guān)可以向社會公開“轄區(qū)社會治安狀況、火災(zāi)和道路交通安全形勢、安全防范預(yù)警信息”[22]。

2.3公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和公安數(shù)據(jù)開放階段(2013-今)這一時期，信息技術(shù)飛速進(jìn)步，物聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)深刻改變著政府治理和社會治理的方方面面，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略成為國家重點發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)據(jù)開放共享也成為這一戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

第一，大數(shù)據(jù)和信息化建設(shè)逐漸滲透到公安工作方方面面，公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)據(jù)警務(wù)成為警務(wù)改革和發(fā)展的新方向。這一時期，公安機關(guān)加快了公安數(shù)據(jù)內(nèi)部融合共享的步伐，指導(dǎo)各地公安機關(guān)大力推進(jìn)警務(wù)信息化、現(xiàn)代化建設(shè)，通過建立數(shù)據(jù)警務(wù)，為公安機關(guān)打擊違法犯罪提供科技支撐。公安機關(guān)新采集的數(shù)據(jù)和多年累積的數(shù)據(jù)，匯集到公安大數(shù)據(jù)平臺，形成了海量數(shù)據(jù)。通過110警情中心的警情、網(wǎng)格管理員的上傳、物聯(lián)網(wǎng)傳感器的感知，全國各地基本都已經(jīng)把與社會治安管理和違法犯罪治理等有關(guān)的數(shù)據(jù)匯入到公安執(zhí)法辦案平臺，公安大數(shù)據(jù)在各地基本已經(jīng)形成。

第二，公安機關(guān)深化警務(wù)公開和“陽光警務(wù)”工作，全國各地許多公安機關(guān)開始在當(dāng)?shù)卣脚_開放部分公安數(shù)據(jù)。2016年《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，決定除涉及國家秘密的案件以外，全面實現(xiàn)網(wǎng)上辦案；建立執(zhí)法全流程記錄機制，全面推行現(xiàn)場執(zhí)法活動音頻、視頻記錄制度；打造“陽光警務(wù)”[23]。

第三，明確了可以公開生效的法律文書。2018年公安部新修訂了《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，增加了向社會公開法律文書。該規(guī)定第十二條規(guī)定“公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步向社會公開行政處罰決定、行政復(fù)議結(jié)果的生效法律文書”[21]。決定公開法律文書是公安機關(guān)從公開非核心數(shù)據(jù)、靜態(tài)數(shù)據(jù)到逐漸公開核心數(shù)據(jù)、動態(tài)數(shù)據(jù)的重大進(jìn)步，意義重大。

3 公安數(shù)據(jù)開放的范圍與途徑

3.1公安數(shù)據(jù)開放的范圍根據(jù)從警務(wù)公開到公安數(shù)據(jù)開放的政策發(fā)展過程以及數(shù)據(jù)警務(wù)的發(fā)展趨勢，可以確定公安數(shù)據(jù)的開放范圍至少包括如下幾個方面：

第一，公安機關(guān)及其派出機構(gòu)的名稱、辦公地址和聯(lián)系方式。這類數(shù)據(jù)是公安機關(guān)應(yīng)該開放的最基本的數(shù)據(jù)，早在1999年警務(wù)公開的文件當(dāng)中已經(jīng)有明確規(guī)定。

第二，公安機關(guān)管理和服務(wù)社會的文件和信息。這些文件和信息也是公安機關(guān)應(yīng)該向社會開放的基本數(shù)據(jù)，公安部各種文件也都有明文規(guī)定。

第三，監(jiān)管信息。公安機關(guān)監(jiān)管的特種行業(yè)主要包括旅館業(yè)、印鑄刻字業(yè)、舊貨業(yè)、典當(dāng)業(yè)、拍賣業(yè)、信托寄賣業(yè)、出入境服務(wù)行業(yè)等。此外，公安交通管理部門還負(fù)責(zé)對駕校、駕考考場、汽車檢測機構(gòu)等進(jìn)行監(jiān)管。公安機關(guān)對這些行業(yè)的監(jiān)管數(shù)據(jù)涉及到社會的公共利益，應(yīng)該向社會定期開放。

第四，交通數(shù)據(jù)。目前，法律文件規(guī)定公安機關(guān)向社會公開的交通信息主要包括交通管理部門的基本信息、交通管制信息、“固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置信息”和轄區(qū)“道路交通安全形勢”。未來，應(yīng)該逐步向社會開放動態(tài)數(shù)據(jù)信息。根據(jù)公安部交通管理科學(xué)研究所2017年對外提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國24個省部署了公安交通集成指揮平臺，僅僅這24個省的數(shù)據(jù)，已經(jīng)匯集了1 200億條車輛通行數(shù)據(jù)，每天產(chǎn)生3.2億條通行數(shù)據(jù)[24]。規(guī)模如此龐大的數(shù)據(jù)，僅僅依靠公安機關(guān)是難以進(jìn)行有效挖掘和利用的，逐步向社會開放這些數(shù)據(jù)，才能最大限度的發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的價值。當(dāng)然，交通數(shù)據(jù)涉及很多敏感的個人信息，開放的時候必須進(jìn)行風(fēng)險評估。

第五，社會治安狀況。2012年和2018年修訂的《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》都明確指出各地公安機關(guān)可以向社會公開轄區(qū)治安狀況。盡管上述規(guī)定并沒有強制公安機關(guān)開放這些數(shù)據(jù)，但是這類數(shù)據(jù)恰恰是各地居民最為關(guān)注的公安數(shù)據(jù)，并且在開放之后，將會產(chǎn)生重要的社會價值，因此，從社會發(fā)展的趨勢來看，公安機關(guān)應(yīng)該開放這些數(shù)據(jù)。

第六，法律文書。根據(jù)2018年修訂的《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，“公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步向社會公開行政處罰決定、行政復(fù)議結(jié)果的生效法律文書”[21]。早在2016年，最高人民法院就在“中國裁判文書網(wǎng)”公開了10類裁判文書。這些裁判文書的公開，對法律實踐和法律研究都產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。如果公安機關(guān)特別是條件成熟的大城市公安局，能夠按照公安部規(guī)定，公開生效的法律文書，必將在全國產(chǎn)生重要的示范效應(yīng)，而且也將對公安實踐和公安研究產(chǎn)生重大影響。

3.2公安數(shù)據(jù)開放的途徑與方式當(dāng)前，全國各地都在以省為單位建設(shè)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過這些數(shù)據(jù)平臺向社會開放公安數(shù)據(jù)。當(dāng)然，為了讓社會廣泛了解這些信息，公安機關(guān)“向社會公開執(zhí)法信息，應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)政府平臺進(jìn)行，同時可以通過公報、發(fā)布會、官方微博、移動客戶端、自助終端，以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公布”[21]。

公安機關(guān)開放這些數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)提前進(jìn)行安全和保密審查，開放后可能影響國家安全和公共安全的數(shù)據(jù)以及涉及國家秘密或者公安工作秘密的數(shù)據(jù)不得向社會開放。如何確定數(shù)據(jù)的安全和保密等級，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等法律的出臺，為此提供了法律依據(jù)。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公安數(shù)據(jù)的特征和公安數(shù)據(jù)開放實踐，盡快進(jìn)行公安數(shù)據(jù)安全和保護(hù)等級劃分。

4 我國公安數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀評估

本文以公安機關(guān)在當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放平臺上開放的數(shù)據(jù)為研究、分析和評估對象。本文計劃以2020年中國城市GDP排名前十位的城市公安局開放的數(shù)據(jù)為樣本，因為這些城市不僅在經(jīng)濟總量上處于全國前列，在公安改革中也一直在嘗試突破。由于我國公安機關(guān)的數(shù)據(jù)開放目前仍然處于嘗試階段，因此，選擇基礎(chǔ)較好的城市公安局為分析對象，可以更好地為未來拓展公安數(shù)據(jù)開放的范圍和質(zhì)量指明方向。

經(jīng)過初步調(diào)研，發(fā)現(xiàn)排名第五位的重慶市的公安局開放數(shù)據(jù)只有2個，分析價值不大，排名第十位的南京市還沒有建成政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，本研究將它們從研究樣本中剔除。因此，本文最終選擇了上海、北京、深圳、廣州、蘇州、成都、杭州和武漢8個城市的公安局開放的數(shù)據(jù)為研究和分析對象。

上海、深圳、廣州、成都和杭州5個城市的公安局在數(shù)據(jù)開放平臺上有詳細(xì)的開放數(shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)基本情況，數(shù)據(jù)采集十分便捷。北京、蘇州和武漢市的公安局沒有提供數(shù)據(jù)目錄，由于數(shù)據(jù)量相對較少，本研究直接采集了上述三個城市公安局的數(shù)據(jù)。以上數(shù)據(jù)采集日期為2021年8月17日，數(shù)據(jù)來源網(wǎng)站如表2所示。

表2 數(shù)據(jù)來源網(wǎng)站

4.1公安數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)集總量從數(shù)據(jù)集總量上看，8市公安局開放的數(shù)據(jù)集總量為288個，具體如圖1所示。其中深圳、上海、成都開放的數(shù)據(jù)集總量居于前三位。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與傳統(tǒng)的政府信息公開存在著許多差別，其中重要的一點是政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)集的形式進(jìn)行，因為數(shù)據(jù)開放強調(diào)的是社會參與數(shù)據(jù)的再開發(fā)和深度利用，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放強調(diào)的賦予社會利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，更側(cè)重于其經(jīng)濟和社會價值”[25]，因此，以數(shù)據(jù)集開放的數(shù)據(jù)總量可以作為公安數(shù)據(jù)開放橫向比較的重要因素。

圖1 8市公安局開放的數(shù)據(jù)集總量

8市公安局合計開放了288個數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)集總量明顯偏少。但是，通過與其他政府部門的比較，可以看出，8市公安局開放的數(shù)據(jù)集總量的百分比排名均在50%以上(具體如表3所示)。

表3 8市公安局開放的數(shù)據(jù)集總量在市屬各部門中的排名

4.2公安數(shù)據(jù)開放的主題與范圍從主題和范圍上看，8市公安局開放的數(shù)據(jù)集主要分為三類：第一類是是公安機關(guān)部分管理和服務(wù)部門數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)主要包括部門的名稱、地址和聯(lián)系方式。第二類是公安機關(guān)管理的部分特種行業(yè)數(shù)據(jù)和服務(wù)公民的文件和信息等。公安機關(guān)管理的特種行業(yè)數(shù)據(jù)主要是這些行業(yè)內(nèi)的企業(yè)的名稱、地址和聯(lián)系方式；公安機關(guān)服務(wù)公民的文件和信息主要包括規(guī)范性的文件的文件名稱、文號、發(fā)文日期和具體內(nèi)容描述等。第三類是與車輛(包括電動自行車)和交通有關(guān)的管理與服務(wù)數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)主要包括車輛管理部門的數(shù)據(jù)、交通違法管理和服務(wù)部門的數(shù)據(jù)、駕考數(shù)據(jù)等。八市公安局開放三類數(shù)據(jù)的具體情況如圖2所示?？梢悦黠@看出，除了廣州市公安局外，三類數(shù)據(jù)在其他各市公安局開放的數(shù)據(jù)集總量中都居于第一位。

圖2 8市公安局開放的數(shù)據(jù)集分類

我們以北京市公安局開放的28個數(shù)據(jù)集為例，說明上述三類數(shù)據(jù)都具體涵蓋什么范圍，具體如表4、表5和表6所示。

表4 公安機關(guān)部分管理和服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)

表5 公安機關(guān)管理的部分特種行業(yè)數(shù)據(jù)

表6 與車輛和交通密切相關(guān)的管理與服務(wù)數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)主題與范圍不僅能夠反映一個政府部門數(shù)據(jù)開放的豐富程度，而且能夠反映政府?dāng)?shù)據(jù)開放的深度。如果僅僅從數(shù)據(jù)主題和范圍的角度來考慮，8市公安局開放的數(shù)據(jù)基本停留在警務(wù)信息公開和執(zhí)法信息化建設(shè)階段。

4.3公安數(shù)據(jù)開放的授權(quán)和類型從開放授權(quán)的角度考慮，上海、北京、廣州、蘇州、成都和武漢6個城市的公安局都是注冊后即可自由下載或者無需注冊就可以下載所有以數(shù)據(jù)集形式開放的數(shù)據(jù)。杭州市公安局不僅需要注冊，而且除了第三類數(shù)據(jù)是無條件開放外，其他兩類數(shù)據(jù)都需要申請開放，包括派出所和公安機關(guān)窗口單位的信息也都需要申請開放。深圳市公安局開放的73個數(shù)據(jù)集中，38個需要申請開放，35個無條件開放，其中，第一類數(shù)據(jù)，除了看守所和拘留所數(shù)據(jù)外，大多屬于無條件開放，第二類數(shù)據(jù)基本都需要申請開放，第三類數(shù)據(jù)也大多需要申請開放。

其實，第一類數(shù)據(jù)是警務(wù)公開階段就需要向社會公布的數(shù)據(jù)，根據(jù)警務(wù)公開的文件，公安部要求各地公安機關(guān)要向人民群眾廣泛傳播這類信息。第二類數(shù)據(jù)基本也都是這些監(jiān)管部門的地址類信息，這類數(shù)據(jù)基本不牽涉到隱私信息，而且諸如賓館旅店類信息，更多的人知道其地址和電話，有利于其經(jīng)營。第三類數(shù)據(jù)大多屬于提醒類信息，需要及時開放給居民。

從數(shù)據(jù)類型的角度考慮，8市公安局開放的數(shù)據(jù)基本都是以數(shù)據(jù)集形式的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)的格式主要有XLS、XML、JSON、CSV和RDF五種。這類結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要形式，便于用戶獲取和再利用。除了結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)外，北京市公安局開放了2個非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，其中一個是圖片數(shù)據(jù)，一個是文檔數(shù)據(jù)。此外，北京市公安局提供了14個地圖數(shù)據(jù)。這些地圖數(shù)據(jù)主要是第一類數(shù)據(jù)的位置信息。

一些城市的數(shù)據(jù)集數(shù)據(jù)提供了API接口，比如北京市公安局、廣州市公安局開放的所有數(shù)據(jù)集都提供了API接口。上海市公安局提供的API數(shù)據(jù)接口多達(dá)74個，需要申請開放。

4.4公安數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量本文的數(shù)據(jù)質(zhì)量主要是從開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容和效用上進(jìn)行分析。第一，8市公安局在政府?dāng)?shù)據(jù)平臺上開放的數(shù)據(jù)涉及公安核心業(yè)務(wù)類的數(shù)據(jù)比較少。目前，8市公安局主要是警務(wù)公開階段和執(zhí)法信息化建設(shè)階段的數(shù)據(jù)，沒有社會治安狀況類數(shù)據(jù)，更沒有生效的法律文書類數(shù)據(jù)。

第二，深圳市公安局在交通管理和監(jiān)管數(shù)據(jù)開放上進(jìn)行了初步嘗試。深圳市公安局從2018年6月開始按年開放未年檢車輛信息。在2018年12月到2019年12月之間，深圳市公安局按月度開放了各駕?？荚嚺琶麛?shù)據(jù)。公安機關(guān)管理和監(jiān)管的行業(yè)大多與社會治安或者居民交通出行等密切相關(guān)，開放這類數(shù)據(jù)，有利于規(guī)范行業(yè)行為，改善社會治安狀況，提高行業(yè)服務(wù)水平。

第三，8市公安局開放的三類數(shù)據(jù)大多屬于靜態(tài)數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)更新，只能是簡單更新。8市公安局開放的數(shù)據(jù)很大一部分是機構(gòu)的辦公地點、聯(lián)系方式、辦公時間、業(yè)務(wù)范圍，這些數(shù)據(jù)在很長一段時間內(nèi)一般變化較小，盡管8市公安局也都在不斷更新這些數(shù)據(jù)，實際上，比較這些數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)集的更新大多只是調(diào)整了內(nèi)部數(shù)據(jù)的順序，更換了個別電話號碼。

第四，有少數(shù)數(shù)據(jù)沒有時效性屬于即時性通告，基本沒有任何價值，還有一些數(shù)據(jù)存在重復(fù)創(chuàng)建的現(xiàn)象。比如，2020年1月16日，北京市公安局開放了一個標(biāo)題為“交通通告”的文檔數(shù)據(jù)，這些交通通告基本都是即時性通告，過了時間節(jié)點，基本就沒有任何意義。再比如，蘇州市公安局開放的“涉及公民權(quán)利義務(wù)的公安機關(guān)規(guī)范性文件”，出現(xiàn)了2次標(biāo)題相同、可下載文件相同的數(shù)據(jù)集，屬于重復(fù)創(chuàng)建。北京市公安局開放的“賓館旅店”和“賓館旅店信息”數(shù)據(jù)集，內(nèi)部數(shù)據(jù)基本相同，也屬于重復(fù)創(chuàng)建。

5 我國公安數(shù)據(jù)進(jìn)一步開放的風(fēng)險和障礙

5.1公安數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險

5.1.1 國家安全和公共安全風(fēng)險 國外的“棱鏡門”事件和國內(nèi)的“滴滴出行”數(shù)據(jù)安全問題促使我們必須重新審視數(shù)據(jù)開放過程中的國家數(shù)據(jù)安全問題。我國的公安數(shù)據(jù)屬于政府?dāng)?shù)據(jù)的一部分，國家對公安數(shù)據(jù)享有最終主權(quán)，在數(shù)據(jù)開放過程中，要謹(jǐn)防數(shù)據(jù)被非法利用，對國家安全和公共利益造成危害。社會治安數(shù)據(jù)的開放有助于轄區(qū)居民了解治安狀況，共同參與社會治安治理。但是，開放不當(dāng)?shù)脑?，也可能會損害該地一些居民的利益，特別是一些社會治安狀況差的地方，肯定會影響該地的房產(chǎn)價格，也可能會造成一些歧視和其它經(jīng)濟損失。

5.1.2 公安工作秘密泄露風(fēng)險 公安機關(guān)預(yù)防、制止、查處和懲治各類違法犯罪形成的合成作戰(zhàn)數(shù)據(jù)體量很大，經(jīng)過一定的數(shù)據(jù)整理和運算，能夠很好地服務(wù)于打擊違法犯罪。這類數(shù)據(jù)牽涉到國家安全和公安工作秘密，如果提前暴露，會干擾公安工作的順利開展。

5.1.3 個人隱私泄露風(fēng)險 警察在處理社會治安案件和公共服務(wù)過程中掌握了大量的公民數(shù)據(jù)，包括身份數(shù)據(jù)、汽車數(shù)據(jù)、手機數(shù)據(jù)、車票出行數(shù)據(jù)、賓館住宿數(shù)據(jù)、郵遞等各種數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及到個人隱私。目前雖有各種保護(hù)，但也時有泄露情況發(fā)生。隨著數(shù)據(jù)算法的快速迭代，盡管這些數(shù)據(jù)進(jìn)行了脫敏，但是，由于數(shù)據(jù)之間彼此認(rèn)證、相互解釋，個人隱私仍然可能被暴露。

5.2公安數(shù)據(jù)開放的障礙

5.2.1 頂層設(shè)計缺乏剛性規(guī)定，數(shù)據(jù)開放隨意性較大 研究表明，公安數(shù)據(jù)特別是社會治安管理類數(shù)據(jù)和違法犯罪數(shù)據(jù)是用戶關(guān)注度和利用率最高的數(shù)據(jù)類型[26]。但是，由于缺乏剛性規(guī)定和具體的實施細(xì)則，各級公安機關(guān)數(shù)據(jù)開放存在較大隨意性。應(yīng)該開放什么內(nèi)容，應(yīng)該什么時間開放，應(yīng)該以什么樣的格式和標(biāo)準(zhǔn)開放等等都沒有明確規(guī)定，各級公安機關(guān)完全根據(jù)自己的意愿進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，這就導(dǎo)致了開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量往往不高，開放的數(shù)據(jù)往往都是非核心數(shù)據(jù)，社會關(guān)注度自然不高，社會再開發(fā)和再利用率也不會太高。

5.2.2 數(shù)據(jù)過度保密，開放數(shù)量有限，質(zhì)量不高 公安數(shù)據(jù)很多涉及到國家秘密，出于國家安全、個人隱私和工作需要，嚴(yán)格執(zhí)行保密規(guī)定是必要的。但是，濫用保密權(quán)，以“保密”為“擋箭牌”，致使本該提供的數(shù)據(jù)久拖不提供，本該公開的數(shù)據(jù)拒不公開，以致公安數(shù)據(jù)難以被開發(fā)利用，一些涉及公眾利益的公安數(shù)據(jù)，甚至利害關(guān)系人都難以查詢使用，大量數(shù)據(jù)資源處于閑置或半閑置狀態(tài)。這就既不能滿足公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，也不利于公安治理模式的轉(zhuǎn)型升級。

5.2.3 存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，數(shù)據(jù)碎片化嚴(yán)重，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象是政府部門之間難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)打通、整合和高效利用的突出障礙。公安數(shù)據(jù)開放過程中的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，部門化、碎片化的問題，以及數(shù)據(jù)形態(tài)異構(gòu)問題，大大限制了公安海量數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用。

有研究者指出，我國公安數(shù)據(jù)平臺從上世紀(jì)末開始建立到如今已經(jīng)走過了20年，公安機關(guān)掌握的數(shù)據(jù)已經(jīng)是PB級的規(guī)模，數(shù)據(jù)年增長量超過50%，但是，“在這20年里，公安數(shù)據(jù)項目問題很多，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、質(zhì)量差、共享應(yīng)用難等問題均限制了公安數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展。”[27]

6 我國公安數(shù)據(jù)進(jìn)一步開放的路徑選擇

6.1公安數(shù)據(jù)開放過程中的安全防范和隱私保護(hù)

第一，從法律政策的角度來考慮。首先，厘清公安機關(guān)掌握的各類數(shù)據(jù)，對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類分級。公安機關(guān)掌握許多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如內(nèi)部警務(wù)人員包括輔警的數(shù)據(jù)、打擊違法犯罪形成的合成作戰(zhàn)數(shù)據(jù)、110接處警數(shù)據(jù)、在公共服務(wù)過程中掌握的自然人數(shù)據(jù)和企事業(yè)單位數(shù)據(jù)等等，這些數(shù)據(jù)都要進(jìn)行科學(xué)分類分級。其次，建立公安數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警制度，可以委托第三方進(jìn)行公安數(shù)據(jù)安全評估和風(fēng)險預(yù)警。此外，在具體的公安數(shù)據(jù)開放過程中，要界定個人隱私保護(hù)的范圍。違法人員的隱私和受害者的隱私如何確定以及如何保護(hù)，都需清晰界定。

第二，從技術(shù)的角度來考慮。首先，構(gòu)建公安數(shù)據(jù)算法安全監(jiān)管體系。2021年9月，九部委制定了《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要“創(chuàng)新性地構(gòu)建形成算法安全風(fēng)險監(jiān)測、算法安全評估、科技倫理審查、算法備案管理和涉算法違法違規(guī)行為處置等多維一體的監(jiān)管體系”[28]。公安數(shù)據(jù)開放過程中，更要加強對大規(guī)模采集數(shù)據(jù)的企業(yè)的算法進(jìn)行安全監(jiān)管。其次，數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)和匿名化技術(shù)。要使用技術(shù)手段，使數(shù)據(jù)失去與個人直接或者間接關(guān)聯(lián)的可能性。同時也要使用技術(shù)保證數(shù)據(jù)匿名過程不可逆轉(zhuǎn)[29]。涉及商業(yè)秘密和公民隱私的數(shù)據(jù)，要進(jìn)行脫敏，依法保護(hù)企事業(yè)單位和公民合法利益。

總之，數(shù)據(jù)保密和數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)兼顧數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)資源有效利用。該保密的數(shù)據(jù)不保密，該開放的數(shù)據(jù)不開放，都會損害國家和人民利益，影響社會和公眾福祉。

6.2出臺公安數(shù)據(jù)開放細(xì)則，擴大公安數(shù)據(jù)開放質(zhì)量和范圍第一，公安部要制定公安數(shù)據(jù)開放的實施細(xì)則，制定公安數(shù)據(jù)開放“正面清單”和“負(fù)面清單”。通過法規(guī)政策，強化頂層設(shè)計，規(guī)定公安數(shù)據(jù)開放的主體責(zé)任、開放范圍和內(nèi)容、開放時間和更新時間、開放標(biāo)準(zhǔn)和格式、開放質(zhì)量評價的標(biāo)準(zhǔn)等具體實施細(xì)則。

第二，鼓勵上海、深圳、北京等基礎(chǔ)較好的大城市，率先開放轄區(qū)內(nèi)社會治安和生效的法律文書類數(shù)據(jù)。各地公安機關(guān)必須盡快改變思維，跟上大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)開放的步伐，依據(jù)國家數(shù)據(jù)開放政策，根據(jù)各地的實際，逐步開放這些數(shù)據(jù)。

第三，提高公安數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量，鼓勵社會共同參與公安數(shù)據(jù)挖掘。相對于便利的數(shù)據(jù)采集條件，公安機關(guān)的數(shù)據(jù)采集質(zhì)量和數(shù)據(jù)挖掘能力仍有待進(jìn)一步提高。擴大公安數(shù)據(jù)開放范圍與數(shù)量，讓更多的組織機構(gòu)和個人參與對這些數(shù)據(jù)價值的挖掘，才能不斷改進(jìn)公安數(shù)據(jù)采集的技術(shù)和方法，進(jìn)一步提高公安數(shù)據(jù)的質(zhì)量，釋放數(shù)據(jù)價值，發(fā)揮其應(yīng)有效益。

6.3創(chuàng)新開放形式，擴大公安數(shù)據(jù)影響力要擴大公安數(shù)據(jù)的影響力，應(yīng)該針對不同的用戶群體，采取不同的開放形式。對于開發(fā)利用者和研究者，無疑數(shù)據(jù)集是最好的開放形式，要盡可能采用便于查詢、下載和機器讀取挖掘的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)格式開放。對于普通大眾來說，最好以方便、簡單的可視化的形式開放公安數(shù)據(jù)。當(dāng)前，可以和商業(yè)機構(gòu)合作，以地圖繪制的形式，開放社會治安和違法犯罪的部分字段信息。

要進(jìn)一步擴大公安數(shù)據(jù)的影響力，還需要在公安數(shù)據(jù)地圖上逐步加入吃、穿、住、用、行等與民生密切相關(guān)的安全類數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)整合與完善。公安數(shù)據(jù)地圖如果能夠涵蓋較為豐富的管理、人口社會、城市規(guī)劃、交通道路、公共設(shè)施等多源異構(gòu)信息，為群眾在出行、出游、購房、租房、擇校等日常生活中提供安全參考，必然能夠引發(fā)社會各界對公安問題的廣泛關(guān)注，產(chǎn)生巨大的社會影響力和社會效益[19]。

7 結(jié) 語

數(shù)據(jù)警務(wù)是未來警務(wù)發(fā)展的方向，數(shù)據(jù)和算法將成為公安機關(guān)戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵所在。數(shù)據(jù)和算法都需要通過數(shù)據(jù)開放來提高其科學(xué)性、準(zhǔn)確性與合法性。本文梳理了從警務(wù)公開到公安數(shù)據(jù)開放的政策過程，并以8市公安局在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上開放的數(shù)據(jù)為研究樣本，分析了當(dāng)前我國公安機關(guān)數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上分析了我國公安數(shù)據(jù)開放的障礙和未來數(shù)據(jù)開放的路徑選擇。

本文認(rèn)為推動公安數(shù)據(jù)的規(guī)范開放，加快推進(jìn)社會治安類數(shù)據(jù)和生效的法律文書的開放和公開，有利于構(gòu)建“數(shù)據(jù)警務(wù)”模式，促進(jìn)全社會共同參與社會治安防范和違法犯罪預(yù)防，形成共建共治共享的公安社會治理局面。