“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給問(wèn)題與優(yōu)化路徑

陳云東 樊 帥

【內(nèi)容提要】當(dāng)前，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給處于相對(duì)缺位狀態(tài)，不能滿(mǎn)足沿線國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資安全與投資便利化的制度需求，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給就具有了必要性。通過(guò)長(zhǎng)期互聯(lián)互通，中國(guó)與沿線國(guó)家在投資領(lǐng)域逐漸形成了共同觀念、共同利益與共同合作文件，為基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給奠定了基礎(chǔ)。在“一帶一路”倡議引領(lǐng)下，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給將沿著具有漸進(jìn)性、包容性與互利性的內(nèi)生性規(guī)則方向整合與優(yōu)化路徑，該路徑的內(nèi)容包括國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)在形式上的相對(duì)集中行使、基于多邊主義的國(guó)際立法合作以及規(guī)則整合層次的提升。該路徑的目的是締結(jié)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定，解決“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給存在的問(wèn)題，在國(guó)際投資規(guī)則改革中融入中國(guó)聲音，推進(jìn)國(guó)際投資制度的發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)與沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的共建共享與互利共贏。

基礎(chǔ)設(shè)施是一種長(zhǎng)久性的工程結(jié)構(gòu)、設(shè)備、設(shè)施，(1)World Bank,“Infrastructure:Achievements,Challenges,and Opportunities”,World Development Report 1994,June,1994,p.13.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依賴(lài)于基礎(chǔ)設(shè)施投資(Infrastructure Investment)。(2)[英]A·P·瑟爾沃：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》，郭熙保等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第209頁(yè)。伴隨全球基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)需求的逐年遞增，基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報(bào)率已高達(dá)2%至25%。(3)Fabian Regele,Infrastructure Investments:Regulatory Treatment and Optimal Capital Allocation Under SolvencyII,Wiesbaden:Springer Gabler,2018,p.5.然而，其投資需求與投資缺口也同比增長(zhǎng)。據(jù)全球基礎(chǔ)設(shè)施投資中心預(yù)測(cè)，到2040年全球基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口將達(dá)到15萬(wàn)億美元，要縮小此缺口，需將基礎(chǔ)設(shè)施投資占全球GDP的比重從年度3%提升至3.8%。(4)Oxford Economic,Global Infrastructure Hub,“Infrastructure Investment Needs 50 Countries,7 Sectors to 2040”,Global Infrastructure Outlook,July,2017,p.3.2013年以來(lái)，在“一帶一路”倡議下，中國(guó)投資主體積極參與沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，復(fù)合型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正在形成。(5)習(xí)近平：《攜手推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年5月15日，第3版。伴隨“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加，各國(guó)對(duì)旨在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資便利化與投資安全的制度需求也明顯增加。由于當(dāng)前“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給處于相對(duì)缺位狀態(tài)，不能滿(mǎn)足這一制度需求，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資仍面臨諸多制度性風(fēng)險(xiǎn)。為此，研究如何優(yōu)化“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給具有重要價(jià)值和意義。

一、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給問(wèn)題

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，制度不僅表現(xiàn)為基于共同目的設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，也表現(xiàn)為按照政策導(dǎo)向(6)Ha-Joon Chang,Institutional Change and Economic Development:An Introduction,United Nations University Press,2007,p.2.制定的規(guī)則，(7)[德]柯武剛、[德]史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書(shū)館,2000年版，第31頁(yè)。其功能在于為人們的行為提供引導(dǎo)，降低不確定性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。(8)Eirik G.Furubotn,Rudolf Richter,Institutions and Economic Theory:The Contribution of the New Institutional Economics,University of Michigan Press,2005,p.7.制度供給則是供給主體基于共同利益按照制度需求為人們提供正式規(guī)則的一種系統(tǒng)化過(guò)程。理論上，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給主要體現(xiàn)為國(guó)際投資協(xié)定(International Investment Agreements，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IIAs)的制定。由于現(xiàn)有IIAs并不能完全滿(mǎn)足“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求，且沿線國(guó)家尚未簽署有關(guān)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的專(zhuān)門(mén)協(xié)定，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給尚處于低水平狀態(tài)，存在以下主要問(wèn)題。

第一，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給相對(duì)缺位。目前全球與區(qū)域?qū)用婊A(chǔ)設(shè)施投資統(tǒng)一制度尚未形成，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給處于相對(duì)缺位狀態(tài)。由于制度供給的相對(duì)缺位，很難為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資提供有效的制度支持，甚至有可能抑制“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效性，并使“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端缺乏法律適用依據(jù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議國(guó)際投資協(xié)定導(dǎo)航(International Investment Agreements Navigator，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IIAN)的數(shù)據(jù)分析，當(dāng)前“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的相對(duì)缺位表現(xiàn)為以下三方面。

首先，全球性基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則的相對(duì)缺位。當(dāng)前有關(guān)國(guó)際投資的全球性規(guī)則共26件。(9)See Fifth Protocol to GATS,Fourth Protocol to GATS,TRIPS,TRIMS,GATS,MIGA Convention,ICSID Convention,OECD Invisible Operations,New York Convention,MAI Draft,UN Code of Conduct on Transnational Corporations,OECD Convention on the Protection of Foreign Property,OECD Guidelines for Multinational Enterprises,UN Guiding Principles on Business and Human Rights,ILO Tripartite Declaration on Multinational Enterprises,Doha Declaration,OECD Declaration Multinational Enterprises,OECD Principles of Corporate Governance,Singapore Ministerial Declaration,Pacific Basin Investment Charter,APEC Non-Binding Investment Principles,World Bank Investment Guidelines,ILO Tripartite Declaration on Multinational Enterprises,New International Economic Order UN Resolution,Charter of Economic Rights and Duties of States,Permanent Sovereignty UN Resolution.按照是否以國(guó)際投資為直接調(diào)整對(duì)象，可將26件規(guī)則分為非專(zhuān)門(mén)立法與專(zhuān)門(mén)立法。非專(zhuān)門(mén)立法19件，多數(shù)以國(guó)際貿(mào)易為調(diào)整對(duì)象，僅涉及國(guó)際投資的個(gè)別要素。(10)Masa'deh,Ahmad Khalaf,“International Rules for Investment and Investors:Light at the End of the Tunnel”,European Business Law Review,Vol.11,No.3,2000,pp.157-178.雖然其中8件提及基礎(chǔ)設(shè)施，但均未以基礎(chǔ)設(shè)施投資為直接調(diào)整對(duì)象。專(zhuān)門(mén)立法有7件，調(diào)整對(duì)象主要涉及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施、投資保護(hù)、投資爭(zhēng)端解決與投資保險(xiǎn)等，并不以基礎(chǔ)設(shè)施投資為直接調(diào)整對(duì)象，且部分規(guī)則不具有法律約束力，很難為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資提供制度保障。

其次，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則的相對(duì)缺位。當(dāng)前，包含投資條款的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定與區(qū)域性投資協(xié)定累計(jì)共有405件(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類(lèi)型)。盡管其中提及基礎(chǔ)設(shè)施投資的有65件，但并不以基礎(chǔ)設(shè)施投資為直接調(diào)整對(duì)象。當(dāng)前與投資有關(guān)的區(qū)域性規(guī)則呈現(xiàn)制度化趨勢(shì)，但法律約束力較弱，(11)Muradu A.Srur,“The International Investment Regime:Towards Evolutionary Bilateral &(and)Regional Investment Treaties”,Manchester Journal of International Economic Law,Vol.1,No.1,2004,pp.54-75.且尚未形成有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的專(zhuān)門(mén)立法。據(jù)此，這種具有拼湊性(12)Barnali Choudhury,“International Investment Law as a Global Public Good”,Lewis & Clark Law Review,Vol.17,No.2,2013,pp.481-520.與非專(zhuān)門(mén)性的區(qū)域性規(guī)則也很難為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資提供制度保障。

再次，雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaties，以下簡(jiǎn)稱(chēng)BITs)中基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則(條款)的相對(duì)缺位。BITs賦予了外國(guó)投資者實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利。(13)Eilmansberger,Thomas,“Bilateral Investment Treaties and EU Law”,Common Market Law Review,Vol.46,No.2,April,2009,pp.383-430.總體來(lái)看，BITs的數(shù)量成逐年增加的趨勢(shì)(見(jiàn)表1)。截止2021年9月BITs數(shù)量累計(jì)達(dá)3330件(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類(lèi)型)，排除已終止的BITs，已簽署的BITs數(shù)量為2842件，現(xiàn)行有效2298件，提及基礎(chǔ)設(shè)施的共364件。中國(guó)締結(jié)的BITs共145件，現(xiàn)行有效的共104件，提及基礎(chǔ)設(shè)施的共70件。當(dāng)前，BITs顯著降低政治風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)私人資本流動(dòng)的功能是有限的，(14)Walde,Thomas,“Treaties and Regulatory Risk in Infrastructure Investment”,Journal of World Trade,Vol.34,No.2,April,2000,pp.1-62.部分BITs甚至在一定程度上限制了東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)力，給東道國(guó)帶來(lái)巨大的制度成本。(15)Richard C.Chen,“Bilateral Investment Treaties and Domestic Institutional Reform”,Columbia Journal of Transnational Law,Vol.55,No.3,2017,pp.547-591.鑒于此，各國(guó)尚未締結(jié)基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的專(zhuān)門(mén)BITs。

表1 “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度(規(guī)則)供給的基本情況(單位：件)

第二，現(xiàn)行國(guó)際投資規(guī)則的功能化結(jié)構(gòu)不明顯。規(guī)則的功能化結(jié)構(gòu)是基于合理的法理邏輯將規(guī)則進(jìn)行有效組合使其能夠充分發(fā)揮規(guī)范與調(diào)整功能的結(jié)構(gòu)。由于國(guó)際投資規(guī)則結(jié)構(gòu)與內(nèi)容存在著規(guī)則重疊、規(guī)則沖突及規(guī)則簡(jiǎn)化問(wèn)題，導(dǎo)致投資規(guī)則不能充分發(fā)揮規(guī)范與爭(zhēng)端解決功能，甚至產(chǎn)生反向作用。現(xiàn)行國(guó)際投資規(guī)則功能化結(jié)構(gòu)不明顯主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

首先，規(guī)則重疊(Rules Overlap)。IIAs的重疊主要表現(xiàn)為兩種類(lèi)型。第一種是IIAs與其他國(guó)際規(guī)則的重疊。例如，基于相似的調(diào)整對(duì)象導(dǎo)致WTO規(guī)則與IIAs的重疊、(16)Anne van Aaken,“Fragmentation of International Law:The Case of International Investment Law”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.1,No.7,2006,p.113.GATS與部分BITs的重疊、(17)Rudolf Adlung,“International Rules Governing Foreign Direct Investment in Services:Investment Treaties versus the GATS”,Journal of World Investment & Trade,Vol.17,No.1,2016,p.49.IIAs與知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的重疊。(18)Susy Frankel,“Interpreting the Overlap of International Investment and Intellectual Property Law”,Journal of International Economic Law,Vol.19,2016,pp.121-143.第二種就是IIAs之間的重疊。這主要體現(xiàn)為基于相同的調(diào)整對(duì)象導(dǎo)致區(qū)域性規(guī)則與BIT的重疊以及BIT之間的重疊。理論上，第一種規(guī)則重疊是不同法律領(lǐng)域存在共同調(diào)整對(duì)象所導(dǎo)致的，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的影響有限。第二種規(guī)則重疊是基于同一調(diào)整對(duì)象的不同層次IIAs的重疊。這種重疊對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資影響較大。以《中國(guó)政府與東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)政府全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》(表2中簡(jiǎn)稱(chēng)《中國(guó)與東盟投資協(xié)議》)與部分BIT為例(見(jiàn)表2)，兩者存在大幅度重疊，主要表現(xiàn)為兩方面。一是結(jié)構(gòu)重疊。《中國(guó)與東盟投資協(xié)議》與部分BIT在規(guī)則結(jié)構(gòu)上基本都采用了“共同條款”的范本模式，(19)Kenneth J.Vandevelde,“Model Bilateral Investment Treaties:The Way Forward”,Southwestern Journal of International Law,Vol.18,No.1,2011,p.307.即規(guī)則結(jié)構(gòu)與大多數(shù)國(guó)家的BIT范本結(jié)構(gòu)具有高度相似性?！吨袊?guó)與東盟投資協(xié)議》與部分BIT都對(duì)投資定義、范圍、待遇、征收、補(bǔ)償、利潤(rùn)及爭(zhēng)端解決進(jìn)行了規(guī)定。二是內(nèi)容重疊?！吨袊?guó)與東盟投資協(xié)議》與部分BIT有關(guān)投資定義、適用范圍、投資待遇、征收及補(bǔ)償?shù)臈l款在內(nèi)容上具有相似性。有學(xué)者將這種規(guī)則重疊稱(chēng)之為“平行主義”(Parallelism)。(20)UNCTAD,“Trends in the Negotiation of IIAs”,World Investment Report,2013,p.106.平行主義導(dǎo)致了區(qū)域性規(guī)則與雙邊規(guī)則的重疊性增加，(21)Nowrot K,“Interactions between Investment Chapters in Mega-Regionals and Bilateral Investment Treaties”.In Rensmann T,Mega-Regional Trade Agreements(New York:Springer Nature,2017),pp.155-187.加劇了規(guī)范沖突、雙重危險(xiǎn)(Jeopardy)與平行訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。(22)Wolfgang Alschner,“Regionalism and Overlap in Investment Treaty Law,Towards Consoliation or Contradiction?”,Journal of International Economic Law,Vol.17,2014,pp.271-298.

表2 中國(guó)與東盟(區(qū)域與雙邊)投資規(guī)則的重疊情況

其次，規(guī)則沖突。受平行主義的影響，現(xiàn)行IIAs存在規(guī)則沖突的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為不同投資條約在規(guī)則內(nèi)容上的不一致。以《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，以下簡(jiǎn)稱(chēng)RCEP)與中國(guó)締結(jié)的部分BIT為例，規(guī)則沖突主要表現(xiàn)為四個(gè)方面(對(duì)應(yīng)表3中的A問(wèn)題)。其一,投資定義不一致。RCEP第10章第1條規(guī)定投資是“具有投資特征的各類(lèi)財(cái)產(chǎn)”，包括股權(quán)、債券、合同權(quán)利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商譽(yù)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及投資回報(bào)等。中國(guó)與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國(guó)、越南的BIT則未包括合同權(quán)利、投資回報(bào)與再投資資產(chǎn)。其二,適用范圍不一致。RCEP第10章第2條規(guī)定適用范圍為“另一締約方的投資者”與“涵蓋投資”。中國(guó)與老撾、印尼、文萊、菲律賓、越南的BIT則僅規(guī)定為投資。其三，征收條款規(guī)定不一致。RCEP第10章第13條對(duì)征收例外的四種情形進(jìn)行了規(guī)定。中國(guó)與印尼、泰國(guó)的BIT僅對(duì)公共目的進(jìn)行了規(guī)定。中國(guó)與文萊的BIT僅對(duì)公共目的與非歧視性進(jìn)行了規(guī)定。中國(guó)與菲律賓的BIT則未對(duì)公共目的進(jìn)行規(guī)定。其四，爭(zhēng)端解決條款不一致。RCEP第19章對(duì)爭(zhēng)端解決的司法形式與程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。中國(guó)與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國(guó)、越南的BIT則規(guī)定通過(guò)外交或仲裁的方式解決爭(zhēng)端，且規(guī)定簡(jiǎn)略。這些規(guī)則沖突容易導(dǎo)致規(guī)則在投資爭(zhēng)端中難以適用、(23)Anne van Aaken,“Fragmentation of International Law:The Case of International Investment Law”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.17,2006,pp.91-130.不同投資協(xié)定間的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)、(24)Rafael Leal-Arcas,“The Multilateralization of International Investment Law”,North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation,Vol.35,No.1 2009,pp.33-136.投資裁決不一致(25)Eustace Chikere Azubuike,“The Place of Treaties in International Investment”,Annual Survey of International & Comparative Law,Vol.19,2013,pp.155-196.及投資仲裁合法性受到質(zhì)疑(26)Ahmad Ali Ghouri,“Treaty Conflicts in Investment Arbitration”,Nordic Journal of Commercial Law,No.12,2012,p.12.等問(wèn)題，甚至導(dǎo)致部分投資條約的制度性失敗。(27)Susan D.Franck,“Integrating Investment Treaty Conflict and Dispute Systems Design”,Minnesota Law Review,Vol.92,No.1,November,2007,pp.161-230.

表3 RCEP第10章與部分BIT的規(guī)則沖突情況

再次，規(guī)則過(guò)于簡(jiǎn)化。制度的確定性與可預(yù)測(cè)性需要法律文本做到最大限度的準(zhǔn)確和清晰。(28)Dinah Shelton,“Reconcilable Differences？The Interpretation of Multilingual Treaties”,Hastings International and Comparative Law Review,Vol.20,No.3,Spring,1997,pp.611-638.為盡可能保護(hù)投資利益，投資條約應(yīng)當(dāng)盡量完整、明確、具體、無(wú)爭(zhēng)議且可執(zhí)行。(29)Salacuse,“The Treatification of International Investment Law”,Law and Business Review of the Americas,Vol.13,No.1,Winter,2007,pp.155-166.“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給存在過(guò)于簡(jiǎn)化的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化與內(nèi)容簡(jiǎn)化。一方面，存在結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化。結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化是指條約的構(gòu)成部分較為簡(jiǎn)略，可操作性與法律適用性有所減弱。以RCEP為參照，中國(guó)與老撾、印尼、文萊、菲律賓、泰國(guó)、老撾的BIT未對(duì)禁止業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理人員、保留和不符措施、特殊手續(xù)和信息披露、投資促進(jìn)及投資便利化進(jìn)行規(guī)定。另一方面，存在內(nèi)容簡(jiǎn)化。內(nèi)容簡(jiǎn)化是指規(guī)則的具體規(guī)定較簡(jiǎn)略，減損了規(guī)則的法律適用性。以RCEP為參照，部分BIT內(nèi)容簡(jiǎn)化主要表現(xiàn)為四個(gè)方面(對(duì)應(yīng)表3的B問(wèn)題)。一是投資待遇規(guī)定簡(jiǎn)化。RCEP第10章第3條、第4條與第5條將投資待遇細(xì)化為國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇與公平公正待遇。中國(guó)與老撾的BIT僅規(guī)定了公平公正待遇與最惠國(guó)待遇。中國(guó)與印尼的BIT僅規(guī)定最惠國(guó)待遇。中國(guó)與菲律賓、泰國(guó)的BIT僅規(guī)定了公平公正待遇與最惠國(guó)待遇。二是安全例外規(guī)定相對(duì)缺位。RCEP第10章第15條對(duì)安全例外進(jìn)行了規(guī)定。其他BIT由于談判年代較早，大多未對(duì)安全例外進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。三是損失補(bǔ)償?shù)姆秶?jiǎn)略。RCEP第10章第9條規(guī)定的損失補(bǔ)償范圍包括“任何其他締約方或非締約方投資者及其投資”。中國(guó)與老撾、印尼、菲律賓、越南的BIT中對(duì)此未進(jìn)行規(guī)定。四是投資轉(zhuǎn)移與代位的規(guī)定較為簡(jiǎn)略。RCEP第10章第9條與第12條分別對(duì)涵蓋投資、轉(zhuǎn)移與代位權(quán)行使的條件與程序進(jìn)行了規(guī)定。部分BIT的規(guī)定則較為簡(jiǎn)略，且缺乏程序性規(guī)定。雖然規(guī)則簡(jiǎn)化可降低條約的談判成本，但在國(guó)際投資仲裁中容易導(dǎo)致條約不適用或習(xí)慣國(guó)際法的援引，(30)Alex Lo,“Determining Damages in ICSID Arbitration:A Problem of Uncertainty”,Contemporary Asia Arbitration Journal,Vol.6,No.1,May,2013,p.81.增加仲裁結(jié)果的不一致性與不確定性。

第三，現(xiàn)行國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程緩慢?，F(xiàn)行IIAs呈現(xiàn)為復(fù)雜重疊、矛盾及缺乏靈活性的條約網(wǎng)絡(luò)體系，(31)Ahmad Khalaf Masa'deh,“International Rules for Investment and Investors:Light at the End of the Tunnel”,European Business Law Review,Vol.11,No.3,2000,pp.157-178.制度供給高度分散，制度一體化程度較低。在國(guó)際投資制度需求的驅(qū)動(dòng)下，需要建立一個(gè)簡(jiǎn)明的(32)Jason Webb Yackee,“Toward a Minimalist System of International Investment Law”,Suffolk Transnational Law Review,Vol.32,No.2,2009,p.321.且與國(guó)際投資相匹配的規(guī)則體系。(33)Simon Lester,“Reforming the International Investment Law System”,Maryland Journal of International Law,Vol.30,2015,p.81.早在1998年，經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡(jiǎn)稱(chēng)OECD)就主導(dǎo)了《多邊投資協(xié)定》(Multilateral Agreement on Investment，簡(jiǎn)稱(chēng)MAI)的談判，經(jīng)過(guò)數(shù)年努力卻未能簽署?？傮w上，國(guó)際投資制度一體化仍在繼續(xù)，但進(jìn)程緩慢。這使“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資難以獲得統(tǒng)一且有效的制度保障。

一方面，國(guó)際投資制度一體化是未來(lái)發(fā)展的總體趨勢(shì)。二戰(zhàn)結(jié)束不久，人們意識(shí)到在其他國(guó)家擁有經(jīng)濟(jì)利益是防止戰(zhàn)爭(zhēng)的有效方法之一。(34)Amit M.Sachdeva,“International Investment:A Developing Country Perspective - International Investment:A Developing Country Perspective”,Journal of World Investment & Trade,Vol.8,No.4,August,2007,pp.533-548.在新自由主義語(yǔ)境下，(35)Kenneth J.Vandevelde,“Sustainable Liberalism and the International Investment Regime”,Michigan Journal of International Law,Vol.19,No.2,Winter,1998,p.374.Muthucumaraswamy Sornarajah,“Mutations of Neo-Liberalism in International Investment Law”,Trade,Law and Development,Vol.3,No.1,2011,p.207.國(guó)際投資制度被作為資本自由流轉(zhuǎn)的制度保障。截止2021年9月，全球IIAs(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類(lèi)型)的數(shù)量已達(dá)3761件，其中BIT有3330件，附有投資條款的協(xié)定(Treaties with Investment Provisions，以下簡(jiǎn)稱(chēng)TIPs)有431件。(36)International Investment Agreements Navigator,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements,訪問(wèn)時(shí)間：2021年9月1日。在制度一體化進(jìn)程中，RCEP成功簽署，歐盟的貿(mào)易投資規(guī)則逐漸與成員國(guó)國(guó)內(nèi)法形成統(tǒng)一的法律秩序，(37)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23，2010,p.192.東盟成員國(guó)締結(jié)了《東盟全面投資協(xié)定》,美洲通過(guò)《美加墨協(xié)定》。由此可見(jiàn)，國(guó)際投資制度一體化仍是總體趨勢(shì)。

圖1 2000年至2021年與投資有關(guān)的區(qū)域性規(guī)則與BIT數(shù)量增加情況(單位：件)

另一方面，國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程相對(duì)緩慢。絕大多數(shù)國(guó)家認(rèn)為投資可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，并努力建立保護(hù)國(guó)際投資的法律框架。(38)Kenneth J.Vandevelde,“A Brief History of International Investment Agreements”,U.C.Davis Journal of International Law & Policy,Vol.12,No.1,Fall,2005,p.183.盡管制度一體化是總體趨勢(shì)，但其進(jìn)程較為緩慢，并不能滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求。依據(jù)IIAN統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(見(jiàn)圖3)，與投資有關(guān)的區(qū)域性規(guī)則(其數(shù)量等于TIPs總數(shù)減去與投資有關(guān)的全球性規(guī)則的數(shù)量)2000年累計(jì)100件，2005年累計(jì)191件，2010年累計(jì)281件，2015年累計(jì)350件，2021年9月累計(jì)405件，年平均增幅44%，最近一次增幅為15.7%。BIT(包括已簽署未生效、現(xiàn)行有效及已終止三種類(lèi)型)2000年累計(jì)2075件，2005年累計(jì)2667件，2010年累計(jì)3039件，2015年累計(jì)3205件，2021年9月累計(jì)3330件，年平均增幅13.05%，最近一次增幅為4%。整體上看，與投資有關(guān)的區(qū)域性規(guī)則與BIT的增幅都在逐年下降，國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程緩慢，專(zhuān)門(mén)的國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資制度尚未形成。在此背景下，對(duì)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給進(jìn)行整合與優(yōu)化，就具有了現(xiàn)實(shí)必要性。

圖2 1985年至2021年IIAs累計(jì)數(shù)量與投資爭(zhēng)端累計(jì)數(shù)量對(duì)比關(guān)系(單位：件)

圖3 2016年至2030年亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求(單位：億美元)

二、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的必要性

“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的相對(duì)缺位將導(dǎo)致交易成本增加、(39)Adrian M.Johnston,Michael J.Trebilcock,“Fragmentation in International Trade Law:Insights from the Global Investment Regime”,World Trade Review,Vol.12,No.4,October,2013,p.626.投資協(xié)定適用范圍不確定、(40)Marc Bungenberg,“The Scope of Application of EU(Model)Investment Agreements”,Journal of World Investment & Trade,Vol.15,No.3,2014,p.403.投資保護(hù)與東道國(guó)政策目標(biāo)失衡、裁決機(jī)構(gòu)分散化運(yùn)作、(41)N.Jansen Calamita,“Countermeasures and Jurisdiction:between Effectiveness and Fragmentation”,Georgetown Journal of International Law,Vol.42,No.2,2011,p.237.仲裁程序?yàn)E用、(42)Herve Ascensio,“Abuse of Process in International Investment Arbitration”,Chinese Journal of International Law,Vol.13,No.4,December,2014,p.764.仲裁“合法性危機(jī)”、(43)Eustace Chikere Azubuike,“The Place of Treaties in International Investment”,Annual Survey of International & Comparative Law,Vol.19,2013,p.173.法律適用的不確定及仲裁結(jié)果不公平等問(wèn)題。制度供給的相對(duì)缺位對(duì)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的負(fù)面影響是顯見(jiàn)的。為克服這種負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的共建共享，優(yōu)化“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給就具有了迫切性與必要性。

第一，有助于滿(mǎn)足制度需求實(shí)現(xiàn)互利共贏與投資便利化。多數(shù)情況下，IIAs的締結(jié)目的都在于降低風(fēng)險(xiǎn)增加投資流動(dòng)性，但由于IIAs高度分散且BIT中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)定義不明確(44)Jason Webb Yackee,“Political Risk and International Investment Law”,Duke Journal of Comparative and International Law,Vol.24,No.3,Spring,2014,pp.477-500.等因素，使“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資可能面臨對(duì)投資項(xiàng)目的重復(fù)審查風(fēng)險(xiǎn)、(45)中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司：《“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告2019》，2019年，第79頁(yè)。安全風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)益保護(hù)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、(46)中華人民共和國(guó)商務(wù)部、中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)：《中國(guó)對(duì)外承包工程發(fā)展報(bào)告2017-2018》，2019年，第103頁(yè)。主權(quán)信用風(fēng)險(xiǎn)、非公平待遇及間接征收風(fēng)險(xiǎn)等制度風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)并滿(mǎn)足制度需求，優(yōu)化“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給是必要的。

一方面，有助于通過(guò)制度供給滿(mǎn)足制度需求。當(dāng)前有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的國(guó)際專(zhuān)門(mén)立法都呈現(xiàn)缺位或者相對(duì)缺位狀態(tài)(見(jiàn)表1)。從制度供給角度看，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的國(guó)際立法是不足的。“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度保障僅能依賴(lài)于東道國(guó)的國(guó)內(nèi)救濟(jì)與國(guó)際投資條約仲裁。然而，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資不同于一般性投資，其風(fēng)險(xiǎn)更大，周期更長(zhǎng)，利益攸關(guān)方眾多，其形式大多采用國(guó)際工程承包合同，且FIDIC(International Federation of Consulting Engineers，國(guó)際咨詢(xún)工程師聯(lián)合會(huì))居多，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目亦是如此。由于FIDIC沒(méi)有強(qiáng)制約束力，承包商的風(fēng)險(xiǎn)略大于業(yè)主，(47)Olgun Seref,“Material Terms of FIDIC Contracts”,GSI Articletter,Vol.2,2011,p.40.當(dāng)事人對(duì)FIDIC的任意變更(48)The International Federation of Consulting Engineers,FIDIC Golden Principles 2019(Geneva:World Trade Center II,2019),p.6.很容易破壞投資者與業(yè)主之間的利益平衡?，F(xiàn)行的IIAs并不能對(duì)此提供更為有效的法律解決路徑。據(jù)此，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域形成了對(duì)投資保障的巨大制度需求，投資的制度供給能最大限度滿(mǎn)足這種需求。

另一方面，有助于實(shí)現(xiàn)互利共贏與投資便利化?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資的制度供給是一種內(nèi)生性規(guī)則整合。規(guī)則整合將滿(mǎn)足“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求。宏觀上看，“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)基于互利共贏的原則積極致力于沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給將通過(guò)規(guī)則整合進(jìn)一步固化中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的互利共贏關(guān)系。微觀上看，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的具體路徑主要表現(xiàn)為制定符合“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的多邊投資協(xié)定，這種專(zhuān)門(mén)性的制度安排將最大限度的降低交易成本，實(shí)現(xiàn)投資便利化。

第二，有助于基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端的公正解決。從法律適用上看，解決國(guó)際投資爭(zhēng)端中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes，以下簡(jiǎn)稱(chēng)ICSID)是基于投資者和東道國(guó)的同意、ICSID公約第25條和BIT仲裁條款確立管轄權(quán)。(49)Eduardo Savarese,“Investment Treaties and the Investor’s Right to Arbitration between Broadening and Limiting ICSID Jurisdiction”,Journal of World Investment & Trade,Vol.7,No.3,June,2006,p.408.仲裁申請(qǐng)依據(jù)BIT、多邊條約或者投資者與東道國(guó)協(xié)議提出。(50)ICSID,“ Caseload Trends”,2019 ICSID Annual Report Excellence in Investment Dispute Resolution,2019,p.21.盡管ICSID程序旨在通過(guò)恢復(fù)雙方當(dāng)事人的信任，以便友好解決爭(zhēng)端，(51)Georges R.Delaume,“ICSID Arbitration Proceedings”,International Tax & Business Lawyer,Vol.4,No.2,Fall,1986,p.222.但由于IIAs的高度分散、重疊、沖突與簡(jiǎn)化，投資者的合法權(quán)益未必能通過(guò)ICSID程序獲得公正的法律保護(hù)。據(jù)此，優(yōu)化“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給就具有迫切性。

首先，現(xiàn)行IIAs的爭(zhēng)端解決功能不充分。IIAs的核心功能之一就是在投資保護(hù)一致性與可預(yù)測(cè)性的背景下(52)Christopher N.Camponovo,“Dispute Settlement and the OECD Multilateral Agreement on Investment”,UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs,Vol.1,No.1,Spring,1996,p.181.使投資爭(zhēng)端得到公正且有效的解決。然而，由于當(dāng)前多數(shù)IIAs存在高度分散與功能化結(jié)構(gòu)不明顯的問(wèn)題，抑制或者減損了IIAs的爭(zhēng)端解決功能。主要表現(xiàn)為IIAs數(shù)量增加與爭(zhēng)端數(shù)量增加成正相關(guān)性(見(jiàn)圖2)。根據(jù)IIAN的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1985年開(kāi)始，IIAs的累計(jì)數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)， 1985年累計(jì)282件，1990年累計(jì)487件，1995年累計(jì)1257件，2000年累計(jì)2196件，2010年累計(jì)3345件，2015年累計(jì)3572件，2021年9月累計(jì)3761件。依據(jù)投資爭(zhēng)端導(dǎo)航(Investment Dispute Settlement Navigator，以下簡(jiǎn)稱(chēng)IDSN)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1985年開(kāi)始，全球投資爭(zhēng)端的累計(jì)數(shù)量逐年增加。1990年累計(jì)1件，1995年累計(jì)6件，2000年累計(jì)57件，2005年累計(jì)219件，2010年累計(jì)407件，2015年累計(jì)734件，2021年9月累計(jì)1104件。其中已經(jīng)審結(jié)的共740件。通過(guò)兩組數(shù)據(jù)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)IIAs數(shù)量增加的同時(shí)，投資爭(zhēng)端的數(shù)量也在增加，且增加幅度(見(jiàn)圖2中的傾斜角度較大的虛線)比IIAs的增加幅度(見(jiàn)圖2中傾斜角度較小的虛線)大很多。由此可知，IIAs數(shù)量增加并未導(dǎo)致投資爭(zhēng)端的減少，反而爭(zhēng)端數(shù)量增多，且增幅更大。這在一定程度上說(shuō)明，現(xiàn)行IIAs的投資爭(zhēng)端解決功能并不充分。“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資比一般投資更為專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，現(xiàn)行IIAs對(duì)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端的解決功能也將相形見(jiàn)絀。

其次，通過(guò)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給促進(jìn)投資爭(zhēng)端解決的有效性與一致性。截止2021年9月，在ICSID仲裁案件中，中國(guó)作為被告的案件有6件，(53)See Ekran Berhad v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/11/15),2011.Ansung Housing Co.,Ltd.v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/14/25),2014.Hela Schwarz GmbH v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/17/19,)2017.Macro Trading Co.,Ltd.v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/20/22),2020.Goh Chin Soon v.People’s Republic of China(ICSID Case No.ARB/20/34),202.AsiaPhos Limited v.People’s Republic of Chin,2020.ICSID cases,https://icsid.worldbank.org/cases/case-database,訪問(wèn)時(shí)間：2021年9月1日。其中4件涉及房地產(chǎn)、1件涉及食品制造、1件涉及采礦業(yè)。其中1件中國(guó)勝訴，3件程序終止，2件未審結(jié)。中國(guó)企業(yè)作為原告的案件有8件，(54)See Wang Jing，Li Fengju，Ren Jinglin and others v.Republic of Ukraine 2020.Fengzhen Min v.Republic of Korea(ICSID Case No.ARB/20/26)2020.Jetion Solar Co.Ltd and Wuxi T-Hertz Co.Ltd.v.Hellenic Republic,2019.Sanum Investments Limited v.Lao People’s Democratic Republic (II)(ICSID Case No.ADHOC/17/1),2017.Beijing Urban Construction Group Co.Ltd.v.Republic of Yemen(ICSID Case No.ARB/14/30),2014.Ping An Life Insurance Company of China，Limited and Ping An Insurance (Group) Company of China，Limited v.Kingdom of Belgium(ICSID Case No.ARB/12/29),2012.Beijing Shougang Mining Investment Company Ltd.，China Heilongjiang International Economic & Technical Cooperative Corp.，and Qinhuangdaoshi Qinlong International Industrial Co.Ltd.v.Mongolia,(PCA Case No.2010-20),2010， Tza Yap Shum v.Republic of Peru(ICSID Case No.ARB/07/6),2007.ICSID cases，https://icsid.worldbank.org/cases/case-database,訪問(wèn)時(shí)間：2021年9月1日。其中1件涉及航空制造，1件涉及電力與燃?xì)猓?件涉及采礦，1件涉及房地產(chǎn)，1件涉及機(jī)場(chǎng)建設(shè)，3件涉及股權(quán)。其中3件未審結(jié)，2件程序終結(jié)，2件敗訴，1件勝訴。從法律適用上看，所有投資爭(zhēng)端都屬于BIT仲裁。由于BIT功能化結(jié)構(gòu)不明顯，在一定程度上可能導(dǎo)致同類(lèi)仲裁案件的仲裁結(jié)果不一致，這減損了仲裁的公正性，增加了敗訴風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于BIT爭(zhēng)端解決條款較為簡(jiǎn)化，導(dǎo)致基于ICSID管轄權(quán)問(wèn)題使仲裁程序終結(jié)，這減損了仲裁的有效性?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資的制度供給則是在共同利益與共同觀念的基礎(chǔ)上通過(guò)規(guī)則整合而形成的，能夠成為基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端的直接適用依據(jù)，最大限度促進(jìn)投資爭(zhēng)端的公正解決。

第三，提升中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。在國(guó)際投資領(lǐng)域，形成了以大國(guó)為中心的制度供給體系。這在一定程度上體現(xiàn)了大國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。在此背景下，現(xiàn)行IIAs需要進(jìn)行改革，而最重要的改革途徑就是逐步推行體現(xiàn)共同利益的多邊投資規(guī)則，(55)Tania Voon,“Consolidating International Investment Law:The Mega-Regionals as a Pathway towards Multilateral Rules”,World Trade Review,Vol.17,No.1,2018,p.34.確保投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性,(56)Malebakeng Agnes Forere,“New Developments in International Investment Law:A Need for a Multilateral Investment Treaty”,Potchefstroom Electronic Law Journal,Vol.21,2018,p.6.從而實(shí)現(xiàn)各國(guó)制度性話語(yǔ)權(quán)的平衡?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資的制度供給有助于提升中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。

一方面，國(guó)際投資領(lǐng)域制度性話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際規(guī)則的形成不僅受到《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties，以下簡(jiǎn)稱(chēng)VCLT)的約束，更受到國(guó)家實(shí)力、國(guó)家利益及國(guó)家觀念的影響。當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力足夠強(qiáng)大時(shí)，國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)就越強(qiáng)大，其主導(dǎo)國(guó)際投資制度的可能性就越大，國(guó)際投資制度的國(guó)家利益導(dǎo)向就越鮮明。當(dāng)前，具有影響力的國(guó)際投資制度供給主要有USMCA、TTIP、TPP、RCEP及CPTPP等。盡管美國(guó)退出了TPP，但部分制度供給仍在一定程度上體現(xiàn)了西方國(guó)家(主要是美國(guó))在貿(mào)易投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。美國(guó)擁有軍事實(shí)力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的優(yōu)勢(shì)，使其在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)具有廣泛的影響力。

另一方面，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給有助于提升中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前，中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)并不充分。伴隨國(guó)家實(shí)力的不斷提升。中國(guó)在推動(dòng)國(guó)際投資制度改革中發(fā)揮著重要作用?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資的制度供給是促進(jìn)國(guó)際投資制度改革的重要路徑。與西方國(guó)家主導(dǎo)的僅體現(xiàn)單邊利益的部分投資制度不同，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給將最大限度體現(xiàn)中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的共同利益與共同觀念，具有包容性與互利性。在共同利益與共同觀念的作用下，優(yōu)化“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給，將最大限度提升中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。

三、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的以西方國(guó)家為主導(dǎo)的國(guó)際投資制度供給在很大程度上體現(xiàn)著資本輸出國(guó)與東道國(guó)之間的不平衡甚至不平等的關(guān)系，(57)Andrew Newcombe,“Sustainable Development and Investment Treaty Law”,World Investment & Trade,Vol.8.2007, p.363.這種不平衡或不平等關(guān)系實(shí)際上是IIAs締約國(guó)之間政治與經(jīng)濟(jì)實(shí)力及利益不平衡的體現(xiàn)。與傳統(tǒng)的制度供給不同，“共商、共建、共享”是“一帶一路”倡議的重要原則，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給將最大限度體現(xiàn)中國(guó)與沿線各國(guó)的共同觀念與共同利益，是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域利益平衡與合作共贏的專(zhuān)門(mén)制度保障。

第一，共同觀念是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的觀念基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰背h提出至今，與部分沿線國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了有效對(duì)接，并且獲得沿線各國(guó)的廣泛認(rèn)同，且逐漸形成相對(duì)固化的共同觀念。共同觀念為 “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給提供了觀念基礎(chǔ)。

一方面是共同觀念的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?！耙粠б宦贰背h中明確提出了和平合作、開(kāi)放包容、互鑒互學(xué)及互利共贏的基本理念。從結(jié)構(gòu)上看，上述理念呈現(xiàn)共同觀念的結(jié)構(gòu)。一是沿線國(guó)家的共同身份是共同觀念形成的載體?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家的交往不僅具有深厚的歷史積淀性，也具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求性。同時(shí)，沿線國(guó)家大部分是發(fā)展中國(guó)家。這些因素共同塑造著沿線國(guó)家基于合作共贏的共同身份。二是沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的共同知識(shí)是共同觀念形成的基礎(chǔ)。在國(guó)際社會(huì)，知識(shí)可分為個(gè)體知識(shí)與共同知識(shí)，(58)Alexander Wendt ,Social Theory of International Politics,New York:Cambridge University Press,1999,p.155.共同知識(shí)是在長(zhǎng)期的固化交往中逐漸形成的。隨著“一帶一路”合作的深入推進(jìn)促成了有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的共同知識(shí)。三是共同發(fā)展需求構(gòu)成共同觀念的內(nèi)容。沿線國(guó)家的共同觀念可通過(guò)共同發(fā)展需求表現(xiàn)出來(lái)，包括和平合作、開(kāi)放包容、互鑒互學(xué)及互利共贏四個(gè)方面。

另一方面，共同觀念可以成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的觀念基礎(chǔ)。一是和平合作為制度供給提供政治保障。和平的內(nèi)涵不僅指非暴力解決沖突，而且包括社會(huì)穩(wěn)定、和諧與秩序的狀態(tài)。(59)Ho-Won Jeong,Peace and Conflict Studies An introduction,New York:Routledge,2017,p.35.在和平的條件下，沿線國(guó)家通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施合作可實(shí)現(xiàn)利益共贏。二是開(kāi)放包容為基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給提供文化支撐。文化作為一種價(jià)值體系，可以從微觀方面對(duì)法律程序產(chǎn)生影響，(60)KMAlison Dundes Renteln,“Cultural Bias in International Law”,American Society of International Law Proceedings,Vol.92,1998,p.235.也可從宏觀方面對(duì)制度供給產(chǎn)生影響。伴隨包容性增長(zhǎng)在沿線各國(guó)的實(shí)踐，開(kāi)放包容逐漸成為沿線各國(guó)的共同觀念，這在文化層面上為基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給提供了支撐。三是互鑒互學(xué)為基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給提供技術(shù)支持。相互依存是國(guó)際行為體間相互作用的狀態(tài)。(61)Robert O.Keohane,Joseph S.Nye,Power and Interdependence,New York:Longman,2012,p.7.相互依存促進(jìn)合作，(62)Lisa L.Martin,“Heterogeneity,Linkage and Commons problem”,in Robert O.Keohane,Elinor Ostrom,Local Commons and Global Interdependence Heterogeneity And Cooperation In Two Domains,London:Sage Publications,1995,p.71.合作建構(gòu)規(guī)則。沿線國(guó)家之間在制度上的互鑒互學(xué)能為基礎(chǔ)設(shè)施的制度供給提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技術(shù)上的支持。四是互利共贏為基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給提供理念支撐?！耙粠б宦贰背h遵循共建共贏共享原則，這是互利共贏理念的重要體現(xiàn)，更是沿線各國(guó)共同發(fā)展的客觀需求。這種共同需求在制度層面成為基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的觀念基礎(chǔ)。

第二，共同利益是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的利益基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)主義的角度看，國(guó)際制度體現(xiàn)了擁有最大政治權(quán)力主體的利益，(63)Wayne Sandholtz,Christopher A.Whytock,Research Handbook on the Politics of International Law,Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2017,p.17.在很大程度上國(guó)際制度的權(quán)威依賴(lài)于國(guó)際事務(wù)參與者的權(quán)力。(64)Hans J.Morgenthau,“International Law and International Politics:An Uneasy Partnership”,American Society of International Law Proceedings,Vol.68,1974,p.333.這種情況在美國(guó)主導(dǎo)的傳統(tǒng)IIAs中尤為突出。盡管目前這種基于權(quán)力政治的國(guó)際投資制度仍然持續(xù)存在，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看其合法性基礎(chǔ)是很難經(jīng)受歷史檢驗(yàn)的，當(dāng)更為強(qiáng)大的權(quán)力崛起時(shí)，舊有的合法性就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。其實(shí)這是叢林法則在國(guó)際社會(huì)的映射。與此不同，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給并不依賴(lài)于政治強(qiáng)權(quán)，而是在經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上依賴(lài)于共同利益。

一方面，共同需求催生了共同利益。國(guó)際層面，依據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的估算(見(jiàn)圖3)，2016年至2030年亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大，主要集中在能源、運(yùn)輸業(yè)、通訊及水和衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域。這四個(gè)領(lǐng)域的總體需求將達(dá)225510億美元，年平均需求達(dá)1503億美元。國(guó)內(nèi)層面，僅2020年，在“一帶一路”沿線各國(guó)，中國(guó)企業(yè)就簽署對(duì)外承包工程項(xiàng)目合同5611份，新簽合同金額達(dá)1414.6億美元。(65)中華人民共和國(guó)商務(wù)部：《2020年我對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資合作情況》，商務(wù)部網(wǎng)站：http://hzs. mofcom.gov.cn/article/date/202101/20210103033292.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2020年12月1日。中國(guó)企業(yè)的投資緩解了沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，并在互聯(lián)互通基礎(chǔ)上降低交易成本，優(yōu)化資源配置。(66)中華人民共和國(guó)商務(wù)部：《中國(guó)對(duì)外投資合作發(fā)展報(bào)告2020》，2020年，第69頁(yè)。事實(shí)證明，中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)方面具有廣泛的共同需求。在此背景下，共同需求可催生共同利益，為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給提供利益基礎(chǔ)。

另一方面，共同利益具有導(dǎo)向作用。國(guó)家利益被作為解釋與評(píng)估國(guó)家外部行為的重要手段，(67)Scott Burchill,The National Interest in International Relations Theory,London:Palgrave Macmillan,2005,p.26.具有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向性與行為導(dǎo)向性。中國(guó)與沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的共同利益，塑造著“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的政策導(dǎo)向與行為導(dǎo)向。一是政策導(dǎo)向。國(guó)際制度的政策導(dǎo)向主要體現(xiàn)為制度構(gòu)建的導(dǎo)向與原則。由于國(guó)際制度以國(guó)際政治的分散結(jié)構(gòu)(68)Nico Krisch,“Capacity and Constraint:Governance through International and Transnational Law”,in Martin Lodge,Kai Wegrich,The Problem-solving Capacity of the Modern State:Governance Challenges and Administrative Capacities,Oxford:Oxford University Press,2014,p.200.為基礎(chǔ)，國(guó)際制度的政策導(dǎo)向的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性相對(duì)較弱，除非國(guó)際制度參與者的共同利益處于較高水平。伴隨“一帶一路”大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，中國(guó)與沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有較高水平的共同利益。在此基礎(chǔ)上形成“共建共享與互利共贏”的政策導(dǎo)向是可能的。二是行為導(dǎo)向。國(guó)際制度的行為導(dǎo)向主要體現(xiàn)為制度參與主體的行為目標(biāo)與傾向。這些目標(biāo)與傾向從形式上應(yīng)遵守VCLT，但實(shí)質(zhì)上受制于制度參與者的特定利益。與西方主導(dǎo)的傳統(tǒng)國(guó)際投資制度不同，中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的共同利益具有共建性與包容性。相應(yīng)地，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的行為導(dǎo)向具有互信、融合、包容與合作的屬性。

第三，合作文件是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的制度基礎(chǔ)。從2013年開(kāi)始，中國(guó)與沿線國(guó)家就“一帶一路”的建設(shè)與投資簽署了大量合作文件，這些合作文件具有制度化與規(guī)范性的雙重屬性，為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的形成奠定了制度基礎(chǔ)。

一方面，涉及合作文件的層次問(wèn)題。當(dāng)前“一帶一路”合作文件多數(shù)屬于宏觀的政策文件。截止2021年1月，中國(guó)與170多個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織簽署的有關(guān)“一帶一路”的合作文件共205件，提及“投資”合作文件共154件(見(jiàn)圖4)，其中政府合作文件9件，宣言或聲明共62件，諒解備忘錄共3件，聯(lián)合公報(bào)共21件，其他共59件(主要是倡議、新聞稿或行動(dòng)計(jì)劃等)。從政策效力上看，這些合作文件明確表達(dá)了沿線國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議的高度認(rèn)同，為中國(guó)與沿線各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資合作指明了方向，確定了原則，其政策的導(dǎo)向性是鮮明的。

圖4 “一帶一路”合作文件中提及“投資”的文件情況(單位：件)

另一方面，合作文件是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施制度供給的制度基礎(chǔ)。一般認(rèn)為國(guó)際制度是依據(jù)利益創(chuàng)立的，(69)Robert O.Keohane and Lisa L.Martin,“The Promise of Institutionalist Theory”,International Security,Vol.20,No.1,Summer,1995,p.47.是與國(guó)際行為體及國(guó)際體系相關(guān)的相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范性與程序性的規(guī)則。(70)John Duffield,“What Are International Institutions?”,International Studies Review,Vol.9,No.1,Spring,2007,p.8.當(dāng)前“一帶一路”合作文件的國(guó)際制度化程度較低。伴隨沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資制度需求的增加，合作文件轉(zhuǎn)化為國(guó)際規(guī)則的可能性也會(huì)增加，這將為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給提供制度基礎(chǔ)。

四、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的路徑選擇

國(guó)際投資制度最早可以追溯到18世紀(jì)歐洲國(guó)家間的互惠安排，(71)Kate Miles,The Origins of International Investment Law Empire,Environment and the Safeguarding of Capital,Cambridge:Cambridge University Press,2013,p.21.現(xiàn)代意義上國(guó)際投資制度的產(chǎn)生具有“天然出現(xiàn)”(Organic Emergence)(72)Joost Pauwelyn,“Rational Design or Accidental Evolution? The Emergence of International Investment Law”,in Zachary Douglas,Joost Pauwelyn,Jorge E.Vinuale,The Foundations of International Investment Law:Bringing Theory Into Practice,Oxford:Oxford University Press,2014,p.15.的屬性，即國(guó)際投資制度不僅是基于習(xí)慣國(guó)際法形成的，而且也是基于投資者與東道國(guó)的利益平衡(73)Rudolf Dolzer,Christoph Schreuer,Principles of International Investment Law,Oxford:Oxford University Press,2008,p.23.而形成的，其形成具有很強(qiáng)的自發(fā)性與漸進(jìn)性。此屬性也塑造了國(guó)際投資制度的分散性。分散性并不利于“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資安全與合作。伴隨觀念基礎(chǔ)、利益基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)的成熟，規(guī)則整合將成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的有效路徑。規(guī)則整合不僅能滿(mǎn)足“一帶一路”沿線各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求，也能最大限度克服IIAs存在的諸多問(wèn)題。

第一，依據(jù)內(nèi)生性規(guī)則整合與優(yōu)化現(xiàn)有制度供給路徑。在系統(tǒng)科學(xué)中，整合(Integration)是子系統(tǒng)在性能整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能整合的過(guò)程，其意味著一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境與最適應(yīng)環(huán)境的最佳設(shè)計(jì)方案。(74)[美]威廉·立德威爾、[美]克里蒂娜·霍頓、[美]吉爾·巴特勒：《通用設(shè)計(jì)法則》，朱占星等譯，中央編譯出版社，2013年，第66頁(yè)。整合不僅是一種功能化結(jié)構(gòu)，更是一種系統(tǒng)化過(guò)程。規(guī)則整合是規(guī)則所呈現(xiàn)的功能化結(jié)構(gòu)與規(guī)則趨向于體系化的進(jìn)程。為維護(hù)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資安全，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏與投資便利化，通過(guò)規(guī)則整合的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給是必要的。從應(yīng)然角度講，內(nèi)生性規(guī)則整合就是通過(guò)國(guó)際規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使與多邊主義的國(guó)際立法合作對(duì)現(xiàn)行IIAs進(jìn)行整合并在共同觀念、共同利益與共同合作文件的基礎(chǔ)上制定“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的過(guò)程。

首先，內(nèi)生性規(guī)則整合的歷史邏輯。從國(guó)際制度演進(jìn)的角度看，國(guó)際規(guī)則的整合遵循了兩條發(fā)展路徑。一條是基于共同觀念、共同利益等因素形成的漸進(jìn)式內(nèi)生性整合，另一條是在強(qiáng)權(quán)政治的直接影響下形成的外生性整合。當(dāng)然，內(nèi)生性整合與外生性整合并非完全割裂，而是并行的，只不過(guò)在不同的歷史時(shí)期兩條路徑的比重有所不同而已。當(dāng)內(nèi)生性規(guī)則整合比重較大時(shí)，國(guó)際制度的穩(wěn)定性更強(qiáng)。當(dāng)外生性規(guī)則整合比重較大時(shí)，國(guó)際制度的單邊利益傾向性更強(qiáng)。“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)與沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作不斷加強(qiáng)，投資不斷增加，形成了共同觀念、共同利益與共同合作文件?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資制度供給的路徑應(yīng)當(dāng)屬于內(nèi)生性的規(guī)則整合。

其次，內(nèi)生性規(guī)則整合的現(xiàn)實(shí)邏輯。從《威斯特伐利亞和約》締結(jié)以來(lái)，國(guó)際規(guī)則的演進(jìn)過(guò)程實(shí)際上是一種規(guī)則整合的過(guò)程。IIAs的整合不僅包括條約之間的整合，也包括了國(guó)內(nèi)法與條約間的整合，(75)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23,2010,p.192.甚至有激進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為可將投資條約或條約仲裁國(guó)內(nèi)化。(76)Caroline Foste,“A New Stratosphere? Investment Treaty Arbitration As Internationalized Public law”,The International and Comparative Law Quarterly,Vol.64,No.2,April,2015,p.465.如前所述，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給應(yīng)致力于內(nèi)生性規(guī)則整合。內(nèi)生性規(guī)則整合包括五個(gè)邏輯進(jìn)程：一是內(nèi)在的制度性需求。伴隨“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，沿線國(guó)家形成了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的需求。二是長(zhǎng)期形成的制度供給基礎(chǔ)。長(zhǎng)期形成的制度供給基礎(chǔ)是指伴隨“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，沿線國(guó)家間形成的共同觀念、共同利益及共同合作文件。三是國(guó)際規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使。國(guó)際規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使是克服投資制度供給相對(duì)缺位的重要手段，也是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的重要途徑。四是加強(qiáng)國(guó)際立法合作。加強(qiáng)國(guó)際立法合作是克服IIAs功能化結(jié)構(gòu)不明顯的重要途徑。五是提升規(guī)則整合層次。提升規(guī)則整合層次可最大限度促成 “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給。

第二，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)在形式上的相對(duì)集中行使。如前所述，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給存在相對(duì)缺位的問(wèn)題。為解決此問(wèn)題，滿(mǎn)足“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求，通過(guò)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使來(lái)制定“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定將是制度供給的一項(xiàng)妥當(dāng)選擇，也符合內(nèi)生性規(guī)則整合的基本邏輯。

首先，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)相對(duì)集中行使的基本原理。依據(jù)VCLT第6條的規(guī)定，任何國(guó)家都享有條約締結(jié)能力。條約締結(jié)能力是一種在法律形式上具有平等性的締約資格。由于國(guó)際法所依賴(lài)的政治權(quán)力是橫向分布的，(77)Salar Abbasi,“Democracy in International Law-Making:An Unfilled Lacuna”,New Zealand Yearbook of International Law,Vol.14,p.39.導(dǎo)致其所塑造的國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)也具有分散性。與國(guó)內(nèi)立法相比，在沒(méi)有超國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一國(guó)際立法機(jī)關(guān)的背景下，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)分散在具有締約能力的沿線國(guó)家手中，國(guó)家同意仍是國(guó)際規(guī)則制定的核心。(78)Samantha Besson,“State Consent and Disagreement in International Law-Making”,Leiden Journal of International Law,Vol.29,No.2.June,2016,p.292.規(guī)則制定權(quán)的分散行使導(dǎo)致國(guó)際投資規(guī)則體系的分散性。要抑制“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的相對(duì)缺位，其有效手段之一就是國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使。這種集中行使是指通過(guò)國(guó)際常設(shè)機(jī)構(gòu)將分散在各國(guó)手中的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行相對(duì)集中，并通過(guò)各國(guó)協(xié)商與談判，最終制定出符合各方利益的國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則的一種制度供給模式。其特征包括：一是相對(duì)集中行使并非各國(guó)規(guī)則制定權(quán)的讓渡，而是通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)使各國(guó)的規(guī)則制定權(quán)能夠在形式上集中行使。二是行使主體仍然是沿線各國(guó)，而非超越國(guó)家主權(quán)的國(guó)際立法機(jī)關(guān)。三是相對(duì)集中行使僅是形式上的相對(duì)集中，而非實(shí)質(zhì)上的集中，故協(xié)商與談判仍然是規(guī)則制定的主要方式。

其次，設(shè)立“一帶一路”倡議下的常設(shè)機(jī)構(gòu)。通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使的基本邏輯包括：一是建立常設(shè)機(jī)構(gòu)。常設(shè)機(jī)構(gòu)可表現(xiàn)為專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)、聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、固定的外交談判場(chǎng)所、專(zhuān)業(yè)的準(zhǔn)立法(研究)機(jī)構(gòu)或完備的國(guó)際組織等。通過(guò)這些機(jī)構(gòu)的跨議題聯(lián)系，(79)Lisa L.Martin,“Institutions and Cooperation:Sanctions during the Falkland Islands Conflict”,International Security,Vol.16,No.4,Spring,1992,p.178.國(guó)際規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使是可能的。建立“一帶一路”倡議下的常設(shè)機(jī)構(gòu)，能為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給提供保障。二是通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)促進(jìn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使。常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立將深化各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的合作機(jī)制，使各國(guó)能夠依托常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使，促進(jìn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的有效性。

再次，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使能最大限度克服制度供給的相對(duì)缺位。通過(guò)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度供給將最大限度吸收與基礎(chǔ)設(shè)施投資有關(guān)的IIAs的內(nèi)容(例如涵蓋投資、間接征收及爭(zhēng)端解決司法化等)，并在共同觀念、共同利益與共同合作文件的基礎(chǔ)上形成基礎(chǔ)設(shè)施投資的專(zhuān)門(mén)協(xié)定。該協(xié)定將成為“一帶一路”區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的統(tǒng)一國(guó)際制度。通過(guò)統(tǒng)一國(guó)際制度的確立，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給的相對(duì)缺位問(wèn)題將得到有效解決。

第三，基于多邊主義的國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資立法合作。多邊主義作為按照一定原則而形成的多國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制描繪了一種普遍的國(guó)際制度形式，(80)John Gerard Ruggie,“Multilateralism:The Anatomy of an Institution”,in John Gerard Ruggie,Multilateralism Matters The Theory and Praxis of an Institutional Form,New York:Columbia University Press,1992,p.10.包括了平等、互惠及共同體等要素，也是降低交易成本，促進(jìn)國(guó)際合作的一種國(guó)際機(jī)制?；诙噙呏髁x的國(guó)際合作能進(jìn)一步深化國(guó)際關(guān)系主體間的共同觀念與共同利益，并能在一定條件下塑造相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際秩序。伴隨“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，多邊主義得到廣泛認(rèn)同，國(guó)際合作逐漸擴(kuò)散到“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給領(lǐng)域，從而形成基于多邊主義的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資立法合作。從性質(zhì)上看，該合作是內(nèi)生性規(guī)則整合的重要表現(xiàn)形式。

首先，規(guī)則趨同。規(guī)則趨同是在各國(guó)協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上通過(guò)IIAs的制定或改革將體現(xiàn)各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資共同觀念與共同利益的法律共識(shí)融入IIAs條款實(shí)現(xiàn)IIAs一致性的一種國(guó)際立法合作。通過(guò)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施投資合作，中國(guó)與沿線各國(guó)形成了體現(xiàn)共同觀念與共同利益的法律共識(shí)。主要包括六個(gè)方面：一是將與基礎(chǔ)設(shè)施投資有關(guān)的工程承包合同納入投資定義的范圍。部分BIT簽署的年代較早，投資定義中大多未將“合同權(quán)利”納入其中，這在一定程度上抑制了BIT的法律功能，甚至使有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端無(wú)法適用BIT。據(jù)此，有必要將與基礎(chǔ)設(shè)施投資有關(guān)的工程承包合同納入投資定義的范圍。二是確認(rèn)FIDIC條款的法律約束力。國(guó)際工程承包合同主要有FIDIC條款、ICE條款、JCT條款、ENAA條款及AIA條款，(81)Rekha Pancha,Reem Ali,“FIDIC and ENAA Comparison”,Court Uncourt,Vol.4,No.4,2017,pp.8-11.由于FIDIC條款仲裁被視為爭(zhēng)端解決的最后手段，(82)Charles Chatterjee,“Settlement of Disputes Procedure and Arbitration under FIDIC”,Journal of International Arbitration,Vol.17,No.3,June,2000,pp.103-114.并且業(yè)主與承包商(投資者)之間利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相對(duì)平衡，故FIDIC條款成為使用最廣泛的標(biāo)準(zhǔn)合同。(83)Christopher R.Seppala,“New Standard Forms of International Construction Contract”,International Business Lawyer,Vol.29,No.2,February,2001,pp.60-66.據(jù)此，確認(rèn)并強(qiáng)化FIDIC條款的約束力，能為基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的規(guī)范化提供具體的法律指引。三是將標(biāo)準(zhǔn)化合作納入IIAs，并在標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的基礎(chǔ)上明確合作的具體內(nèi)容。四是進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)征收的規(guī)定，提升基礎(chǔ)設(shè)施投資的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。五是基于沿線國(guó)家的共同利益，進(jìn)一步細(xì)化例外條款(包括一般例外與安全例外)，明確適用范圍。六是將“一帶一路”倡議的基本理念納入IIAs，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的互利性與便利化，確?；A(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端解決的有效性與一致性。將上述法律共識(shí)融入IIAs能最大程度促進(jìn)規(guī)則趨同。

其次，規(guī)則聯(lián)通。規(guī)則聯(lián)通是通過(guò)“一帶一路”標(biāo)準(zhǔn)化合作與投資規(guī)則對(duì)接實(shí)現(xiàn)投資規(guī)則一體化促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資便利化的一種國(guó)際立法合作。一方面，標(biāo)準(zhǔn)化合作是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通或標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接等方式實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)趨同的國(guó)際立法合作。國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資的目的之一在于為東道國(guó)提供高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，經(jīng)常導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資待遇差異化問(wèn)題，甚至引起法律風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化合作，(84)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通共建“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》，2017年12月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.sac.gov.cn/zt/ydyl,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月1日。不僅能使中國(guó)與沿線各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更加趨同，而且能最大限度降低交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，投資規(guī)則對(duì)接是通過(guò)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的締結(jié)實(shí)現(xiàn)各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)則的相互銜接并促進(jìn)投資制度一體化的國(guó)際立法合作。在應(yīng)然層面，當(dāng)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定締結(jié)并經(jīng)批準(zhǔn)后，締約國(guó)就應(yīng)當(dāng)按照投資協(xié)定行使權(quán)利履行義務(wù)，締約國(guó)應(yīng)盡可能地調(diào)整各自基礎(chǔ)設(shè)施投資法律，使之最大限度與投資協(xié)定相銜接。

再次，基于多邊主義的基礎(chǔ)設(shè)施投資立法合作能夠克服IIAs功能化結(jié)構(gòu)不明顯的問(wèn)題。一是規(guī)則趨同與標(biāo)準(zhǔn)化合作能克服規(guī)則沖突。規(guī)則趨同使IIAs的內(nèi)容更加趨于一致，能最大限度減少投資規(guī)則的差異性?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化合作使各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更趨一致，最大限度解決由標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是通過(guò)規(guī)則對(duì)接能克服規(guī)則重疊。規(guī)則對(duì)接的最大優(yōu)勢(shì)在于不僅能實(shí)現(xiàn)各國(guó)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則的銜接，而且能通過(guò)規(guī)則制定權(quán)的相對(duì)集中行使，在規(guī)則吸收與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定，緩解投資規(guī)則的重疊。三是通過(guò)確認(rèn)FIDIC條款的法律效力提升規(guī)則的細(xì)化程度。有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資的IIAs都較為簡(jiǎn)略。確認(rèn)FIDIC條款的法律效力，能為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目提供標(biāo)準(zhǔn)化的合同范本?；谠摲侗究蔀橥顿Y待遇、征收及例外等條款的進(jìn)一步細(xì)化提供參考依據(jù)，并最大限度克服IIAs條款簡(jiǎn)化的問(wèn)題。

第四，提升規(guī)則整合層次促成基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給。國(guó)際投資制度表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)法與國(guó)際規(guī)則相互交織的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)。(85)Andreas Kulick,“Integration of International Investment Law”,Hague Yearbook of International Law,Vol.23,2010,p.198.此規(guī)則網(wǎng)絡(luò)是一種整合程度較低的制度結(jié)構(gòu)。隨著全球化的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)法逐漸成為國(guó)際制度一體化的組成部分。同時(shí)，一體化也會(huì)影響國(guó)內(nèi)立法的變化。(86)Zehra Odyakmaz,“International Integration of Law and Its Reflection to National Law”,Selcuk Universitesi Hukuk Fakultesi Dergisi,Vol.16,No.2,2008,p.12.從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，國(guó)際投資制度一體化的總體趨勢(shì)基本未改變，但進(jìn)程較緩慢。伴隨“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資立法合作的推進(jìn)，通過(guò)提升規(guī)則整合層次，不僅能促成“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給，也能加快國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程。

首先，規(guī)則整合的層次。國(guó)際法作為國(guó)際制度的一種表現(xiàn)形式，在一般法律原則的統(tǒng)攝下，其統(tǒng)一性與完整性是必要的。(87)Roman Kwiecien,“General Principles of Law:The Gentle Guardians of Systemic Integration of International Law”,Polish Yearbook of International Law,Vol.37,2017,p.235.在缺乏中央權(quán)威的情況下，規(guī)則整合可以分為三個(gè)層次。一是形式整合。形式整合是指通過(guò)非實(shí)質(zhì)性手段將分散的國(guó)際規(guī)則進(jìn)行集中匯編的一種規(guī)則整合。這種整合模式主要體現(xiàn)為學(xué)術(shù)研究成果或國(guó)際規(guī)則數(shù)據(jù)資源等。這種整合模式不會(huì)對(duì)原有規(guī)則體系產(chǎn)生任何影響。二是規(guī)則趨同。國(guó)際法碎片化帶來(lái)了規(guī)則沖突的風(fēng)險(xiǎn)，(88)International Law Commission,“Fragmentation of international law:difficulties arising from the diversification and expansion of international law”,Report of the International Law Commission on the work of its fifty-fifth session,2003,A/CN.4/53,pp.218-237.規(guī)則趨同則在一定程度上弱化了這種風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)則趨同是通過(guò)BIT或TIPs解釋(對(duì)法律規(guī)范的認(rèn)知)、(89)Jorg Kammerhofer,“Systemic Integration,Legal Theory and the International Law Commission”,Finnish Yearbook of International Law,Vol.19,2008,p.165.修改國(guó)內(nèi)立法、簽署合作文件及將體現(xiàn)共同觀念與共同利益的法律共識(shí)融入IIAs等方式使IIAs更趨于一致的規(guī)則整合。三是規(guī)則制定。規(guī)則制定是國(guó)家通過(guò)談判或協(xié)商等方式在規(guī)則趨同的基礎(chǔ)上締結(jié)新的統(tǒng)一條約的一種規(guī)則整合模式。此模式是規(guī)則整合的最高階段，也是實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合。

其次，實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合。為促成“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給，規(guī)則整合應(yīng)當(dāng)逐漸由形式整合與規(guī)則趨同轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性規(guī)則整合。其整合邏輯如下。一是通過(guò)國(guó)際立法合作積極推進(jìn)實(shí)質(zhì)性整合。盡管諸多“一帶一路”合作文件都提及基礎(chǔ)設(shè)施投資，為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的制定奠定了制度基礎(chǔ)，但由于合作文件的政策性與非強(qiáng)制性，使“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的制定進(jìn)程緩慢。據(jù)此，有必要通過(guò)規(guī)則趨同與規(guī)則對(duì)接積極推進(jìn)實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合。二是實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合的目的是締結(jié)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定(或條約)。實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合是在規(guī)則趨同與規(guī)則對(duì)接的基礎(chǔ)上基于共同觀念、共同利益及共同合作文件締結(jié)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定。三是實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合具有漸進(jìn)性?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施投資的制度供給是一種內(nèi)生性規(guī)則整合，故“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的制定應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)且符合中國(guó)與沿線各國(guó)共同利益的平穩(wěn)進(jìn)程。四是實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合模式。具體包括并行模式與吸收模式。并行模式是指新的區(qū)域性投資協(xié)定締結(jié)后并不影響原有BIT的法律效力，兩者并行有效。吸收模式是指新的區(qū)域性投資協(xié)定締結(jié)后區(qū)域內(nèi)的原有BIT自動(dòng)失效。吸收模式的一體化程度較高，能徹底解決規(guī)則重疊的問(wèn)題。并行模式的一體化程度略低，不能完全解決規(guī)則重疊的問(wèn)題。結(jié)合當(dāng)前“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資立法合作的狀況，實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合可以選擇并行模式。在國(guó)際立法合作更加深入時(shí)，可以選擇吸收模式。五是實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合的內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性規(guī)則整合的內(nèi)容包括國(guó)際立法議程設(shè)置、立法談判與最終簽署多邊投資協(xié)定。國(guó)際立法議程設(shè)置可以通過(guò)“一帶一路”常設(shè)機(jī)構(gòu)提出，明確“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的談判內(nèi)容與工作進(jìn)程。立法談判則是由各國(guó)談判代表就“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的具體內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判。簽署多邊投資協(xié)定是在談判達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，按VCLT的規(guī)定簽署“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定。

再次，締結(jié)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定將加快國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程。當(dāng)前，國(guó)際投資制度面臨著重大改革，大區(qū)域投資制度一體化將是未來(lái)的總體趨勢(shì)，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資協(xié)定的簽署將加快國(guó)際投資制度一體化進(jìn)程，推動(dòng)IIAs的改革，為IIAs改革注入中國(guó)聲音。同時(shí)，為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端解決提供可直接適用的法律依據(jù)。為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資提供高水平制度保障，實(shí)現(xiàn)中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的共同利益。

結(jié)語(yǔ)

目前，“一帶一路”沿線國(guó)家在交通、能源、水利及通信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然存在巨大的投資需求，加之受新冠疫情的影響，沿線國(guó)家在公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資需求也大幅增加。伴隨“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，多元化的資金投入在一定程度上緩解了投資需求。為確?；A(chǔ)設(shè)施投資的可持續(xù)性、便利性與安全性，基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求也在不斷增加。在此背景下，通過(guò)內(nèi)生性規(guī)則整合優(yōu)化現(xiàn)有的制度供給路徑，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給是必要的。內(nèi)生性規(guī)則整合不僅能滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求，也能克服當(dāng)前“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資制度供給存在的諸多問(wèn)題。由于內(nèi)生性規(guī)則整合可以實(shí)現(xiàn)沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的利益平衡，這與體現(xiàn)利益不平衡的傳統(tǒng)國(guó)際投資制度有著明顯的區(qū)別，故通過(guò)內(nèi)生性規(guī)則整合促成“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給是可行的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效制度供給不僅有助于基礎(chǔ)設(shè)施投資爭(zhēng)端的公正解決，滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度需求，更有助于中國(guó)與沿線各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)領(lǐng)域共建共享與互利共贏。