中國濕地生態(tài)保護成效顯著

秘春茜

（新疆大學 馬克思主義學院，新疆 烏魯木齊 830002）

濕地被稱為“地球之腎”，具有維持生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等多種功能/Mason Field

從1992 年7 月31 日加入《濕地公約》以來，30 年內(nèi)中國濕地生態(tài)保護成效顯著，濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況明顯改善，管理及保護體制日漸完善，濕地立法取得明顯進展。2022 年11 月，《濕地公約》第14 次締約方大會將在湖北武漢召開，這是我國首次承辦這一國際會議。展望未來，中國應(yīng)以舉辦此次會議為契機，以生態(tài)文明建設(shè)為內(nèi)核，在展示中國濕地生態(tài)保護成效的同時進一步完善中國濕地生態(tài)保護體系。

中國濕地生態(tài)保護的成效

2022 年將是中國濕地生態(tài)保護工作具有紀念意義的一年。2022 年，不僅是我國加入《濕地公約》30 周年，也是我國《濕地保護法》實施的年份，標志著我國濕地生態(tài)保護進入了規(guī)范化、法治化的新階段。同時，2022 年11 月，《濕地公約》第14 次締約方大會將在湖北武漢召開，這也是我國傳播生態(tài)文明建設(shè)理念，展示我國30 年濕地生態(tài)保護“中國智慧”的機會。

國家林草局和湖南省人民政府于2022 年2 月2日第26 個世界濕地日當天，共同發(fā)布了《中國國際重要濕地生態(tài)狀況白皮書》。白皮書顯示，我國濕地生態(tài)保護工作經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：摸清家底和夯實基礎(chǔ)（1992—2003 年），這一時期，國家林業(yè)部門大力推進濕地調(diào)查，并逐步完善濕地保護的各類政策；搶救性保護（2004—2015 年），這一時期，我國對國際重要濕地及具有重大生態(tài)保護價值的濕地進行了大量的搶救保護工作，并積累了很多成功的經(jīng)驗；全面保護時期（2016—2021 年），這一時期，全面推進國家濕地公園建設(shè)，完善了《濕地公約》管理體制機制。

2022 年1 月10 日國家林草局召開的新聞發(fā)布會上，濕地司司長吳志民表示，我國以全球4%的濕地滿足了全球20%的人口對濕地生產(chǎn)、生活及文化等的多樣化需求，并在濕地生態(tài)保護過程中形成了多種獨具中國特色的實踐模式，是全球濕地生態(tài)保護“中國智慧”的良好樣本。

濕地、森林、海洋是地球三大生態(tài)系統(tǒng)，其中濕地生態(tài)系統(tǒng)具有聯(lián)結(jié)森林、陸地與海洋的功能，其處于地球生態(tài)系統(tǒng)的核心位置，還具有維持生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等多種功能，被稱為“地球之腎”和“物種基因庫”。1992 年7 月31 日加入《濕地公約》以來，我國將濕地生態(tài)保護作為維護生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化及促進可持續(xù)發(fā)展的重要載體，開啟了中國濕地生態(tài)保護和合理利用的新篇章。2003 年9 月，國務(wù)院出臺《全國濕地保護工程規(guī)劃（2003—2030 年）》，明確了濕地生態(tài)保護工程建設(shè)模式、實施方式及保障機制，為國際重要濕地及具有較大生態(tài)價值濕地的搶救性修復(fù)奠定了基礎(chǔ)。

自從該規(guī)劃實施以來，中央政府累計投入資金198億元，在全國實施了4100 多個單項保護工程，為濕地生態(tài)修復(fù)及搶救保護做出了巨大的貢獻。截至2021年年底，全國有28 個省份在國家政策的引導(dǎo)下出臺了各自的濕地保護規(guī)劃及相關(guān)地方性法規(guī)，構(gòu)筑了我國濕地生態(tài)保護與管理的制度框架。當前，我國有國際重要濕地64 處、濕地自然保護區(qū)602 處、各類濕地公園和濕地小區(qū)1600 處，全國濕地整體保護率達到了52.65%，位居世界前列。

不僅如此，我國還是世界上第一個在全國范圍完成了三次濕地資源調(diào)查的國家，并將濕地列為一級地類。同時，我國濕地生態(tài)保護與管理的數(shù)字化水平不斷提升，31 個省份（未包括港澳臺地區(qū)，下同）均建立了濕地調(diào)查野外監(jiān)測平臺、實施監(jiān)控和信息管理平臺，各類各級平臺之間的信息共享力度不斷加大，并開始逐步納入國家林草感知系統(tǒng)。另外，在濕地生態(tài)保護國際合作方面也取得了積極成效，我國作為《濕地公約》的常務(wù)委員會和科技委員會成員，30 年來積極參與全球濕地生態(tài)保護的國際交流與合作，推動濕地生態(tài)保護規(guī)則的完善，為全球生態(tài)治理提供了中國方案。

30 年來，隨著濕地生態(tài)保護與管理體制機制的不斷健全，濕地的生態(tài)狀況得到了明顯的改善。但是問題依然存在，如保護與利用之間的矛盾突出，濕地遭到污染、圍墾、養(yǎng)殖、非法侵占等情況也時有發(fā)生。長期以來，在國家層面，濕地保護的相關(guān)規(guī)定分散于《水法》《水污染防治法》《森林法》等法律之中，影響了濕地生態(tài)工作保護的整體性和協(xié)調(diào)性。

基于濕地整體保護的需要，我國出臺了專門性的濕地立法——《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》），并于2022 年6 月1 日施行。

吳志民認為，《濕地保護法》第一次明確了濕地的定義及管理體制上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，建立了濕地保護的部門協(xié)作及信息共享機制，解決了困擾我國濕地生態(tài)保護工作數(shù)十年來的管理體制機制分割問題。同時，該法就濕地總量管控、分級管理、名錄制定等制度做了明確規(guī)定，確立了各級政府在濕地生態(tài)保護中的權(quán)責關(guān)系。更關(guān)鍵的是，該法還對濕地保護與利用的關(guān)系做了相關(guān)界定，確立了濕地合理利用的正負清單管理機制，并對城鄉(xiāng)建設(shè)項目占用濕地的情況做了嚴格的限制。

另外，該法還對泥炭沼澤、紅樹林等特殊濕地類型做了專門規(guī)定。泥炭沼澤是陸地生態(tài)系統(tǒng)中重要的固碳載體，單位面積的固碳量在陸地生態(tài)系統(tǒng)中居于首位。正是基于泥炭沼澤在調(diào)節(jié)氣候中的巨大作用，將泥炭沼澤從荒地開發(fā)中剔除。紅樹林是濱海濕地的重要類型，也是藍碳體系發(fā)展的基本載體，在應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”發(fā)展目標中具有重大價值。

除了制度體系建設(shè)的常規(guī)舉措之外，建立濕地公園也是我國推進濕地生態(tài)保護的重要措施。2004 年12 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》中要求，在尚不具備建立自然保護區(qū)的地方，可以通過建立濕地公園來加強對濕地進行搶救性保護。2005 年，我國啟動了濕地公園建設(shè)試點工作，分為國家和地方兩個試點層級。濕地公園是我國自然保護地體系的重要組成部分，在性質(zhì)上是屬于自然公園的范疇，也是我國推進濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的機制創(chuàng)新。

國家濕地公園通常是具有重大生態(tài)價值的濕地，一般分為保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)和合理利用區(qū)三個功能區(qū)，兼顧到濕地公園的生態(tài)保護、科普教育、生態(tài)旅游等多種功能，其中，合理利用區(qū)的面積不能超過公園面積的10%。國家林草局的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過10 多年的試點和建設(shè)，全國31 個省份建立了899 處國家濕地公園。通過國家濕地公園的建立，帶動了240 萬公頃濕地的有效修復(fù)與保護，為各地經(jīng)濟社會發(fā)展累計貢獻了500 億元的經(jīng)濟效益。當前，90%的國家濕地公園免費向民眾開放，成為“綠色青山就是金山銀山”的生態(tài)實踐基地。

中國濕地生態(tài)保護的典型實踐

冬日黃河三角洲，候鳥在水面上嘻嘻覓食；春天的武漢東湖岸邊，櫻花含苞待放；夏天的福建漳河口，成片的紅樹林隨風搖曳……這些濕地美景較好地詮釋了中國濕地生態(tài)保護的成效。習近平總書記多次強調(diào)，濕地保護的重心是保持其原生態(tài)特質(zhì)。因此，提升濕地的原生態(tài)特質(zhì)，是推進我國濕地生態(tài)保護的主要方式。

（1）黃河下游濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況的改善。推動黃河下游濕地保護及生態(tài)修復(fù)是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

鄭州黃河濕地自然保護區(qū)位于黃河中下游的過渡地段，處于我國三大候鳥遷徙通道的中轉(zhuǎn)線上。近年來，在河南省、鄭州市兩級政府的推動下，黃河濕地生態(tài)保護成效顯著，黃河灘涂水草魚蝦日漸豐富，每年的10 月中旬到次年的4 月下旬，有數(shù)百萬只候鳥在此越冬或停歇覓食。鄭州黃河濕地自然保護區(qū)中牟站巡護員姚海峰認為，監(jiān)測、記錄候鳥的數(shù)量及狀態(tài)，是衡量黃河濕地生態(tài)保護成效的主要依據(jù)。當前，鄭州黃河濕地自然保護區(qū)的巡護員超過200 名，都來自附近參與生態(tài)補償退耕還濕的農(nóng)民。他們每天白天的工作是觀察和記錄鳥類情況，包括天氣情況、鳥類的名稱和數(shù)量、鳥類的生存及生活狀況等。晚上，巡護員會通過紅外相機傳回來的視頻繼續(xù)觀察和監(jiān)測鳥類夜間活動情況。姚海峰是第一批退耕還濕的農(nóng)民，參與巡護工作已有5 年時間，對保護區(qū)內(nèi)的鳥類極為熟悉。他表示，灰鶴數(shù)量最多，是濕地的主要種群。除了灰鶴之外，濕地內(nèi)還有黑鸛、東方白鸛等275 種國家一級、二級保護鳥類。隨著濕地生態(tài)環(huán)境的不斷改善及人為活動的減少，保護區(qū)內(nèi)的動植物種群數(shù)量逐漸穩(wěn)定。

鳥類的種類及種群的多少是黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)保護及修復(fù)成效的主要標志。鳥的種類及種群數(shù)量的增多，表示濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況的好轉(zhuǎn)。姚海峰表示，從2007 年開始，保護區(qū)內(nèi)的鳥類種類、種群數(shù)量始終呈增加態(tài)勢，每年都有新的鳥類出現(xiàn)。2020 年11 月，白鶴第一次現(xiàn)身于該保護區(qū)，2021 年11 月，白枕鶴也出現(xiàn)在該保護區(qū)。如今，鄭州黃河濕地自然保護區(qū)內(nèi)的鳥類保護措施日漸完善，保護力度也逐步增加。

（2）福建漳江口紅樹林面積的增長。福建省云霄縣漳江口，是漳江出?？冢@里的鹽分較低，有大片的紅樹林濕地，是蟶子、牡蠣、青蟹等海產(chǎn)品養(yǎng)殖的理想場所。周來源是云霄縣河中村的一位養(yǎng)殖大戶，在漳江出?？陴B(yǎng)殖魚蝦及貝類海產(chǎn)品已有20 多年。為了保護這里的紅樹林，從2021 年8 月開始，和周來源一起的50 多戶養(yǎng)殖戶全部撤離。紅樹林濕地是地球上生產(chǎn)能力最強的四大海洋生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅是眾多的鳥類和海洋生物的棲息地，也是固定溫室氣體的重要載體，單位面積的吸碳和固碳能力比森林等生態(tài)系統(tǒng)高出3%～5%。

然而，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，容易遭到破壞。中國生態(tài)學學會紅樹林生態(tài)專業(yè)委員會秘書長王文卿認為，紅樹林處于復(fù)雜的陸海交界地帶，與陸地樹種相比，不僅種植難度大，存活率也不高。國家林草局數(shù)據(jù)顯示，在20 世紀50 年代，我國沿海地區(qū)紅樹林總面積達到了5 萬公頃，但是隨著多年的無序養(yǎng)殖、圍墾造田，使得天然的紅樹林面積大為減少。漳江口紅樹林曾經(jīng)是我國北回歸線以北地區(qū)面積最大的紅樹林，但多年來的圍海養(yǎng)殖和人為破壞，使得這里的紅樹林面積銳減，最少的時候僅有26 公頃。為了修復(fù)這里的紅樹林濕地，從2018 年開始，保護區(qū)管理中心加大了對核心區(qū)、緩沖區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的清退工作，截至2021 年年底，已經(jīng)清退了560 公頃的養(yǎng)殖池塘。

當然，清退并不是要將近海養(yǎng)殖業(yè)完全否定。保護區(qū)副主任黃冠閩表示，清退的目的是為了讓養(yǎng)殖戶認清人工養(yǎng)殖對紅樹林濕地生態(tài)環(huán)境的影響，將人工養(yǎng)殖工作從無序轉(zhuǎn)向有序。周來源過去一直認為，養(yǎng)殖蟶子和青蟹等水產(chǎn)品，要想獲得高收益，就必須要擴大養(yǎng)殖面積。然而，擴大養(yǎng)殖面積并不能帶來穩(wěn)定的產(chǎn)量，經(jīng)濟效益也未見提升。后來在專家的指導(dǎo)下，在養(yǎng)殖池內(nèi)種植紅樹林，雖然養(yǎng)殖面積有所減少，但海產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量均有較大提升。除了規(guī)范養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖行為之外，保護區(qū)管理部門還在當?shù)亻_展了紅樹林修復(fù)、外來物種入侵防治等宣傳工作，大大提升了民眾的保護意識。截至2021 年年底，漳江口紅樹林面積達到了274 公頃，比2020 年增加了5.6 公頃。隨著紅樹林面積的增加，曾經(jīng)消失的魚、鳥和其他動物種類及種群數(shù)量在不斷增加，中華白海豚已經(jīng)連續(xù)3 年現(xiàn)身于此。

（3）貴州加榜梯田人工濕地合理利用與生態(tài)保護相融合。2022 年1 月，國家林草局發(fā)布《關(guān)于2021 年國家濕地公園試點驗收結(jié)果的通知》，貴州省從江縣加榜梯田通過驗收，成為國家濕地公園。這里的稻田依山而建，隨著山勢地形的變化，大小形態(tài)不一，總面積達到了1 萬畝（1 畝=1/15 公頃）。與其他地方的濕地不同，加榜梯田屬于人工濕地，是苗族同胞千百年以來用自己的雙手開鑿而成。2018 年10 月，黔東南州人大常委會通過了《月亮山梯田保護條例》，對月亮山地區(qū)世代傳承具有重要生態(tài)和文化價值的成片梯田保護做了詳細規(guī)定，特別是就灌溉設(shè)施、水源涵養(yǎng)、原生態(tài)景觀保護等做了專門規(guī)定。月亮山地區(qū)的梯田涉及從江、榕江兩縣。在國家濕地生態(tài)保護政策及貴州省地方性法規(guī)的推動下，從江縣加榜鄉(xiāng)大力挖掘苗族傳統(tǒng)文化，推動生態(tài)農(nóng)耕和生態(tài)旅游的結(jié)合，走上了一條農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、生態(tài)保護相融合的可持續(xù)發(fā)展道路，不僅為梯田的生態(tài)修復(fù)積累了資金，也大大增加了農(nóng)戶的收入，是我國濕地保護與合理利用的典范。

濕地國際中國辦事處主任陳克林認為，保護濕地的最佳方式是在保護的基礎(chǔ)上進行合理利用，以維持濕地保護的可持續(xù)性。保護和利用看起來是矛盾的，但只要遵循在利用過程中保證濕地的生態(tài)特質(zhì)不發(fā)生改變，就能夠?qū)崿F(xiàn)利用的可持續(xù)性。加榜鄉(xiāng)鄉(xiāng)長鄒學慶認為，加榜鄉(xiāng)的苗族同胞在梯田耕種沿用的還是古老的耕種方式，保存了全國最悠久的農(nóng)耕傳統(tǒng)和文化。2010 年，聯(lián)合國教科文組織就認定加榜鄉(xiāng)為世界“稻、魚、鴨共生的復(fù)合型農(nóng)業(yè)”發(fā)展基地，這是對加榜鄉(xiāng)梯田可持續(xù)發(fā)展的認可。這里的梯田采用的是優(yōu)質(zhì)水稻與魚、鴨綜合種養(yǎng)模式，先栽水稻，插秧結(jié)束后放入魚苗，當秧苗返青后，魚苗長到7～10 厘米再放入鴨苗。隨著水稻的生長，魚、鴨吃掉稻田里的蟲子，保障了水稻的健康和綠色。在這一綜合種養(yǎng)模式中，水稻為魚、鴨提供棲息場所，魚、蝦為水稻健康生長提供輔助，三種生物形成了一個小型的生態(tài)平衡系統(tǒng)。如今，加榜鄉(xiāng)不僅是聯(lián)合國認定的生態(tài)農(nóng)耕文化傳承基地，也是全國著名的山地旅游目的地。每年的插秧季節(jié)，各地的游客慕名而來，體會苗家文化，感受梯田原生態(tài)特質(zhì)。

濕地生態(tài)保護未來展望

30 年來，我國濕地生態(tài)保護體制機制不斷完善，制度體系不斷健全，保護模式不斷創(chuàng)新，形成了中國特色的濕地生態(tài)保護方案。展望未來，我國應(yīng)立足于取得的成就，在《濕地保護法》實施的基礎(chǔ)上，進一步理順保護管理體制，推動各類主體責任的落實。

提升整體性保護意識。就制度建設(shè)和頂層設(shè)計而言，近年來，我國先后出臺了《濕地保護管理規(guī)定》《濕地保護修復(fù)制度方案》等規(guī)章，制度體系日漸完善。但因長期以來對濕地的認知不夠成熟，未能將濕地作為一個整體的生態(tài)系統(tǒng)來進行保護。因此，強化整體保護意識是提升濕地生態(tài)保護水平的前提條件。北京林業(yè)大學張明祥教授表示，我國在很長一段時間內(nèi)對濕地及濕地保護的認知不全面，在土地利用分類中一直將濕地列入林草地及荒地等地類中，使得濕地生態(tài)價值無從顯現(xiàn)。同時，相關(guān)保護的條文和規(guī)定也分散于《土地法》《水法》《森林法》等法律中，濕地只是某一生態(tài)系統(tǒng)的要素，而不是單獨的生態(tài)系統(tǒng)。鑒于此，《濕地保護法》的出臺，就表明了我國將濕地作為單獨生態(tài)系統(tǒng)，以整體保護模式來進行保護。在《濕地保護法》出臺過程中，我國參考相關(guān)的國際條約，并結(jié)合我國濕地生態(tài)保護的現(xiàn)狀，科學界定了濕地的內(nèi)涵，明確了濕地的生態(tài)價值。《濕地保護法》中的濕地定義充分考慮了各類濕地類型，在充分保護農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的思路。由此，當《濕地保護法》生效后，我國應(yīng)在合適時機修訂《水法》《森林法》《土地法》《水污染防治法》的相關(guān)條文，確保與《濕地保護法》的保護理念、制度體系的一致性，共同構(gòu)筑一個整體性的保護模式。

理順協(xié)同保護機制。加強對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護，應(yīng)在《濕地保護法》實施的基礎(chǔ)上進一步理順管理體制機制。按照《濕地保護法》的規(guī)定，林草部門是濕地資源的主管部門，自然資源、水利、住建、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)承擔濕地保護、修復(fù)及管理等相關(guān)職能?！稘竦乇Ｗo法》做出這樣的規(guī)定，一方面是考慮到我國行政體制的現(xiàn)狀；另一方面是為了確定林草部門牽頭，其他部門協(xié)同配合的管理機制。另外，《濕地保護法》中確立的分類分級管理及名錄制度，要求林草部門在厘清各級、各類濕地關(guān)系的基礎(chǔ)上，做好各級、各類濕地保護及管理的協(xié)同。由此，國家林草局在未來應(yīng)出臺相關(guān)的分級管理細則，做好名錄管理，并制定好正負面清單的具體標準，對《濕地保護法》中確立的制度進一步規(guī)范化和標準化，不斷提升保護與管理的成效。

強化責任有效落實。為了充分發(fā)揮濕地的多樣化功能，特別是旅游、科普等功能，避免管理過程中的“一刀切”，《濕地保護法》界定了合理利用的原則。合理利用的前提是不破壞濕地的生態(tài)特質(zhì)，需要統(tǒng)籌考慮濕地的生態(tài)承載能力、生態(tài)結(jié)構(gòu)及功能、生物多樣性保護等多種因素。當然，《濕地保護法》中關(guān)于保護與合理利用的規(guī)定較為原則，為了防止在未來實踐中以借口利用為名破壞濕地，必須要強化各方責任的有效落實。張明祥教授認為，在未來濕地保護過程中，應(yīng)強化協(xié)同機制的落實，明確部門職責的銜接及法律適用的銜接。當然，《濕地保護法》也借鑒了過往生態(tài)環(huán)境保護處罰力度不足的問題，對破壞濕地的行為加大了處罰力度，足以從根本上打消違法者破壞及占用濕地的念頭，彰顯了國家保護濕地的態(tài)度和決心。同時，《濕地保護法》作為新法律，國家林草局要落實好主體責任，加大普法宣傳力度，提升全社會的濕地保護意識，出臺配套法規(guī)及政策，強化各方責任的落實，多舉措推動濕地的保護、修復(fù)及合理利用。