劉簫鋒　劉楊鉞

【關鍵詞】??跨境數(shù)據(jù)流動??東盟??數(shù)據(jù)治理??數(shù)字經(jīng)濟??周邊

【作者簡介】??劉簫鋒，國防科技大學文理學院碩士研究生（長沙??郵編：410073）;劉楊鉞，國防科技大學文理學院教授（長沙??郵編：410073）

【中圖分類號】?F114.46????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）02-0123-25

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202202007

跨境數(shù)據(jù)流動是指數(shù)據(jù)經(jīng)由通信系統(tǒng)在不同國家或地區(qū)之間進行跨越地理疆界的運動，其主要形式包括數(shù)據(jù)的傳輸、存儲、處理和訪問。?跨境數(shù)據(jù)流動的治理是一項系統(tǒng)工程：一方面，數(shù)據(jù)作為基礎性戰(zhàn)略資源，其跨境流動關系到國家戰(zhàn)略資源安全，因而有必要對一些關鍵數(shù)據(jù)進行本地化保護;另一方面，隨著數(shù)字經(jīng)濟和服務貿(mào)易的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動越來越成為對外經(jīng)貿(mào)往來的必要條件，過度保護在一定程度上會制約本國經(jīng)濟的發(fā)展。

長期以來，以歐美為代表的西方國家在其發(fā)達的網(wǎng)絡技術和設施建設的基礎上，借助其標榜的“人權至上”“貿(mào)易自由”價值取向，率先建構(gòu)起系統(tǒng)化的制度以及多層次的司法機制，推行“長臂管轄”和“充分性保護”原則，在國際競爭中維護優(yōu)勢地位。廣大發(fā)展中國家和地區(qū)則更迫切需要抓住數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的契機，通過構(gòu)建和完善一套符合本國或本地區(qū)發(fā)展利益的跨境數(shù)據(jù)流動治理機制，保證本國或本地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)據(jù)安全。

東盟作為以新興國家為主體、以經(jīng)濟合作為基礎的地區(qū)一體化合作組織，經(jīng)濟增長前景廣闊、國際地位日益凸顯，在參與地區(qū)性經(jīng)濟合作組織和雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)往來的過程中，逐漸形成了一套區(qū)域性的跨境數(shù)據(jù)流動治理機制。其中，東盟既借鑒了新興國家如中國的數(shù)據(jù)管理和保護措施，也借鑒了地區(qū)一體化聯(lián)盟如歐盟的協(xié)調(diào)成員國跨境數(shù)據(jù)流動的措施。盡管東盟內(nèi)部的網(wǎng)絡技術和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展存在不均衡的情況，各國間經(jīng)濟、政治、宗教、文化差異也較大，但東盟能夠以靈活性、指導性、統(tǒng)一性的規(guī)制增強各自網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)保護水平，構(gòu)建本地區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)制，以其新興國家的一體化優(yōu)勢獲得更多全球競爭力和國際話語權。

對于中國而言，無論是從地緣政治、周邊環(huán)境，還是從經(jīng)濟、貿(mào)易往來等角度考慮，通過提出“一帶一路”倡議特別是建設“21世紀海上絲綢之路”、簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）等方式重點發(fā)展與東盟國家的關系，都符合中國的國家利益。?2020年以來，在多重不利因素影響下，中國與東盟的經(jīng)貿(mào)往來逆勢增長，顯示了雙方良好的合作前景。同時，中國與東盟的經(jīng)貿(mào)合作尤其是數(shù)字經(jīng)濟合作在逐步增進，正成為創(chuàng)新引領國際合作的新動能。有鑒于此，本文擬通過分析東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制構(gòu)建的原因，梳理該機制的構(gòu)建過程，探討其治理特點，形成對東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制構(gòu)建的整體性認識，以便為促進中國與東盟的數(shù)字經(jīng)濟合作與數(shù)字治理合作提供建議。

東盟的跨境數(shù)據(jù)流動治理，不僅涉及東盟各成員國的政策制定，更關系到區(qū)域治理和地區(qū)長期發(fā)展戰(zhàn)略。從數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢以及東南亞地區(qū)發(fā)展前景來看，這一機制的構(gòu)建符合東盟區(qū)域一體化建設的需要，可以在有效保障本地區(qū)數(shù)據(jù)資源安全的前提下，抓住數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展契機，有效改善東盟地區(qū)整體網(wǎng)絡設施建設和經(jīng)濟發(fā)展格局;從國際治理和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略來看，該機制將極大增強東盟參與國際事務的競爭力和話語權。

2015年12月，東盟共同體宣布成立，?東盟區(qū)域一體化取得了具有標志性意義的成果。東盟共同體由三部分構(gòu)成，分別是政治—安全共同體、經(jīng)濟共同體和社會—文化共同體，其中，經(jīng)濟共同體是三部分中建設最早、一體化水平最高并且收效最明顯的部分。?各種經(jīng)濟要素的跨境自由流動是東盟經(jīng)濟共同體建設的必要條件。?東盟規(guī)劃的經(jīng)濟共同體建設的前景，首先是“高度一體化且富有凝聚力”，目標是讓本地區(qū)的貨物、服務、人才、資本、投資和技術等諸要素在東盟內(nèi)部實現(xiàn)“無縫流動”（seamless?movement），以提升東盟地區(qū)生產(chǎn)和貿(mào)易的網(wǎng)絡化水平，形成“統(tǒng)一化”的東盟市場。在數(shù)字經(jīng)濟的背景下，諸多經(jīng)濟要素的跨境流動必然伴隨著海量的數(shù)據(jù)流動，東盟可以通過利用經(jīng)濟全球化和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大趨勢，“進一步最大限度地擴大區(qū)域一體化與合作的好處，例如擴大相互關聯(lián)的全球跨境流動和加快數(shù)字技術進步”。

而在政治—安全共同體建設方面，東盟則需要進行多種信息共享的數(shù)據(jù)庫建設，以共享涉及國家和地區(qū)安全、維持地區(qū)和平穩(wěn)定的重要信息數(shù)據(jù)。例如“通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫增加跨國犯罪信息交流”，推動犯罪特別是網(wǎng)絡跨國犯罪的數(shù)據(jù)交流共享;再如謀求建立“東盟成員國維持和平和沖突后建設和平能力數(shù)據(jù)庫”，從維持地區(qū)和平的戰(zhàn)略層面促進各國數(shù)據(jù)共享。同樣在社會—文化共同體建設方面的信息共享和數(shù)據(jù)庫建設也有很多。為應對自然災害和公共衛(wèi)生危機等風險挑戰(zhàn)，東盟還主張“推廣區(qū)域標準，包括評估、記錄、計算災害損失和損害的方法和工具”，建立共同的災害評估信息系統(tǒng)，確保災后救援、重建行動的統(tǒng)一性，并增強應變能力。

基于以上在經(jīng)濟、政治—安全、社會—文化等領域一體化建設中涉及的數(shù)據(jù)跨境流動問題，東盟采取了“數(shù)字一體化”治理機制，并于2018年通過《東盟數(shù)字一體化框架》（ASEAN?Digital?Integration?Framework，?DIF），作為指導該地區(qū)數(shù)字治理和數(shù)字一體化建設的綜合性文件。

第一，從世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢來看，數(shù)字經(jīng)濟以其迅猛的發(fā)展速度和龐大的增長規(guī)模引領著世界經(jīng)濟增長的方向。預計到2022年，世界范圍內(nèi)將有60%左右的GDP被數(shù)字化，各行各業(yè)的經(jīng)濟增長點將一定程度上依靠“數(shù)字化增強的產(chǎn)品、運營和關系驅(qū)動”。就東盟而言，數(shù)字經(jīng)濟同樣具有廣闊前景。?此外，東盟的網(wǎng)絡技術使用也在快速增長，到2030年，東盟的數(shù)字技術價值將高達6?250億美元，?這將推動其數(shù)字經(jīng)濟增長6.4倍，即從2015年的310億美元增至2025年的1?970億美元。?東盟首腦會議已對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展進行了規(guī)劃，標志著東盟將借助數(shù)字技術增加投資發(fā)展貿(mào)易，構(gòu)建一個基于網(wǎng)絡技術的商業(yè)平臺。

第二，數(shù)字經(jīng)濟的快速運轉(zhuǎn)伴隨著數(shù)據(jù)的大范圍流動，過分自由甚至混亂無序的流動既可能損害一國的商業(yè)利益，也將帶來國家安全方面的風險挑戰(zhàn)，對跨境數(shù)據(jù)流動的有效治理考驗著東盟作為共同體的治理能力。在商業(yè)利益方面，數(shù)據(jù)泄露給企業(yè)造成嚴重的財務損失，增加運營成本，在短期內(nèi)會影響組織的運營與合規(guī)性。?而在國家安全方面，東盟認識到不加約束的數(shù)據(jù)的跨境流動對本國的國家安全構(gòu)成了嚴重威脅。東盟希望通過關鍵敏感數(shù)據(jù)的本地化，防止?jié)撛诘拿舾袛?shù)據(jù)落入不法分子之手。

總之，制定一個一體化的數(shù)據(jù)管理框架，形成跨境數(shù)據(jù)流動治理機制，對于改善數(shù)據(jù)治理和合理數(shù)據(jù)保護具有重要意義，這既能使組織間和國家間對數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生信任，促進跨國貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟增長，也能加強東盟各國境內(nèi)關鍵敏感數(shù)據(jù)的有效保護，避免因數(shù)據(jù)泄露帶來的安全隱患和經(jīng)濟損失。

作為在亞洲乃至世界舞臺上地位日益上升的區(qū)域合作組織，東盟把謀求“東盟中心地位”作為其戰(zhàn)略目標?！皷|盟中心地位”意在維護東盟在本地區(qū)的核心地位，堅持東盟自身的主導作用，避免東南亞的治理和發(fā)展被某些域外強國干預或操縱，從而維護東盟作為整體的核心利益。?在處理有關治理問題上，東盟逐步形成了“東盟方式”，并以此指導本地區(qū)的交流合作，促進團結(jié)和穩(wěn)定。2021年10月，李克強總理出席第16屆東亞峰會時，代表中方提出“支持東盟中心地位”的建議，強調(diào)中方“支持東盟以‘東盟方式’妥善處理有關問題”，表明了中國在東盟地位問題上的立場。

然而，自奧巴馬政府時期美國出臺“亞太再平衡”戰(zhàn)略以來，東盟的“中心地位”面臨被削弱甚至邊緣化的危險。此后，特朗普政府力推“印太戰(zhàn)略”，拜登政府積極醞釀新版本的“印太戰(zhàn)略”等舉措，使得域外大國戰(zhàn)略計劃對東盟中心地位的挑戰(zhàn)愈發(fā)明顯，?東南亞地區(qū)仍然可能成為西方霸權的競技場。而在中美關系對抗風險加劇、“新冷戰(zhàn)”傾向甚囂塵上的國際環(huán)境下，東盟需要秉持在大國競爭中不選邊站隊的中立原則，從自身發(fā)展利益出發(fā)，獨立自主地處理國際事務。

這一國際環(huán)境體現(xiàn)在數(shù)字信息領域，則是外部國際網(wǎng)絡環(huán)境對東盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和網(wǎng)絡安全的嚴重挑戰(zhàn)。2015年第十四屆東盟電信和信息技術部長會議使用了“cybersecurity”這一聚焦于外部安全的表述，認為網(wǎng)絡安全的威脅主要來源于國外而非國內(nèi)，將治理的重點放在建設防御性的壁壘，?而東盟內(nèi)部的網(wǎng)絡安全合作則聚焦于區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)合作、一致對外。

事實上，東盟國家采取的本地化管理和壁壘化保護的態(tài)度與西方國家鼓吹的“全球化”“自由流動”之間存在一定矛盾，其原因是當前全球網(wǎng)絡空間制網(wǎng)權主要由少數(shù)技術發(fā)達國家掌握。這些國家利用技術優(yōu)勢推行網(wǎng)絡霸權和“長臂管轄”，導致國際網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)治理存在不公平、不合理等問題，對東盟網(wǎng)絡安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。美國東盟商務委員會（USABC）曾聯(lián)合世界領先的專業(yè)服務機構(gòu)德勒（Deloitte）發(fā)布《數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)的自由流動——推進東盟經(jīng)濟共同體建設》報告。報告極力渲染了數(shù)據(jù)“自由流動”對東盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和東盟經(jīng)濟共同體的作用，?而實際上，這份報告不僅帶有美國商務部的官方面孔，還有思科、微軟、谷歌、希捷等美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭以及花旗、萬事達等資本集團的支持，體現(xiàn)的是美國支持下的國際資本對于東盟網(wǎng)絡主權和數(shù)字經(jīng)濟前景的干預。因此，制定東盟跨境數(shù)據(jù)治理的地區(qū)機制，在國際經(jīng)貿(mào)合作和外交往來中形成本地區(qū)規(guī)則，能夠在國際網(wǎng)絡治理和數(shù)字經(jīng)濟往來中有效增加地區(qū)合力，防止受到外部國家“長臂管轄”等威脅。事實上，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，東盟的數(shù)字經(jīng)濟有了很大發(fā)展，東盟也積極與多國特別是東亞國家在相互尊重規(guī)則的前提下推進數(shù)字治理合作，例如，與中國舉辦數(shù)字經(jīng)濟合作論壇，與日本、韓國開展數(shù)字化文旅合作等，有效提升了東盟數(shù)字化建設在東亞地區(qū)的競爭力和話語權。

按照時間順序和工作重點來看，整個東盟地區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的構(gòu)建過程可以分為四個階段。第一階段是東盟成員國自行發(fā)展數(shù)據(jù)保護和跨境數(shù)據(jù)流動治理的探索階段。第二階段是東盟作為一個整體制定并通過個人數(shù)據(jù)保護框架，這一框架為數(shù)據(jù)跨境流動的治理提供了法律依據(jù)和共識前提。第三階段是在東盟數(shù)字一體化框架下，綜合進行數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)管理的宏觀布局。第四階段是落實推進數(shù)據(jù)跨境流動治理的具體措施和關鍵方法。

在東盟以集體形式系統(tǒng)制定跨境數(shù)據(jù)流動治理機制之前，以新加坡為代表的東盟成員國已經(jīng)開始了本國的跨境數(shù)據(jù)流動治理工作。新加坡數(shù)據(jù)中心市場規(guī)模位列亞太地區(qū)首位，其數(shù)據(jù)基礎設施建設水平也位于全球前列。?2020年以來，由于疫情推高了市場對數(shù)據(jù)存儲、計算和網(wǎng)絡的需求，新加坡數(shù)據(jù)中心的市場需求也在持續(xù)提高。?國內(nèi)發(fā)達的數(shù)據(jù)基礎設施和相對完善的治理規(guī)制極大提高了新加坡的數(shù)據(jù)管理能力。新加坡從21世紀初開始先后實施“智能城市2015”“智慧國家2025”戰(zhàn)略，并投入政府、社會團體、科研院校、企業(yè)等多方力量促進數(shù)據(jù)中心建設和網(wǎng)絡空間治理。?2012年新加坡推出《個人數(shù)據(jù)保護法》（Personal?Data?Protection?Act，?PDPA），并歷經(jīng)7年的完善和修訂于2020年頒布修正案，其相關法案、規(guī)章制度和附屬規(guī)則多達13部。?這些作為補充的相關法案既完善了跨境數(shù)據(jù)保護機制的運行，也為一些跨國企業(yè)在新加坡設立數(shù)據(jù)中心提供了彈性化、包容性和可操作性的法律保障，在此基礎上形成了新加坡跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管機制（見表1）。

表1??新加坡跨境數(shù)據(jù)跨境流動治理機制的內(nèi)容。資料來源：作者自制。

此外，新加坡還積極尋求加入地區(qū)性國際合作組織，尋求區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)自由流動。2018年，新加坡加入了亞太經(jīng)合組織主導的“跨境隱私權保護規(guī)則體系”（Cross-Border?Privacy?Rules?system，?CBPRs）。?該體系涉及的業(yè)務規(guī)則主要包括對跨境隱私信息的評估、審查、認可和執(zhí)行。通過加入該體系，新加坡使其國內(nèi)機制主動對接國際數(shù)據(jù)保護規(guī)制，以便實現(xiàn)同CBRPs成員國的數(shù)據(jù)自由傳輸。作為東盟主要倡導國和東盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，新加坡在東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的構(gòu)建中起到了引領和示范作用。新加坡以建設亞太地區(qū)數(shù)據(jù)中心為導向的發(fā)展規(guī)劃，與東盟數(shù)字經(jīng)濟時代“東盟中心地位”的戰(zhàn)略有著連貫性和契合性。新加坡在數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的過程中積累了可推廣借鑒的經(jīng)驗，也為整個東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理邁出了獨立探索的一步。新加坡規(guī)制與東盟規(guī)制在審核批準、合同形式實施、監(jiān)管機構(gòu)設置等多個方面有著很大的相似性。

除新加坡之外，越南等國也積極推進本國的數(shù)字治理機制及其政策法規(guī)的構(gòu)建。這些國家的數(shù)據(jù)法規(guī)建設涉及本國國情、區(qū)域治理與國際規(guī)制之間的互動。對于成員國個體而言，其法規(guī)制定的時間和方式存在差異，但是在區(qū)域?qū)用?，則更加體現(xiàn)了合作與協(xié)調(diào)的特點，為形成東盟作為一個整體的跨境數(shù)據(jù)流動機制提供了前提，也使得部分成員國在東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制的形成過程中具有了一定的領導力和話語權。

由于網(wǎng)絡基礎設施和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，東盟成員國跨境數(shù)據(jù)流動治理機制構(gòu)建的進程存在差異性，對東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的態(tài)度呈現(xiàn)出多元樣態(tài)。對于新加坡等互聯(lián)網(wǎng)建設和數(shù)字經(jīng)濟相對發(fā)達的國家而言，其國內(nèi)的法規(guī)制定引領了東盟整體機制構(gòu)建的進程;而像越南、柬埔寨、緬甸等網(wǎng)絡基礎設施發(fā)展較晚的國家，更加重視網(wǎng)絡主權和本土化保護，對于東盟機制則采取立足自身、有保留對接的態(tài)度;對老撾、文萊等正在進行網(wǎng)絡基礎設施建設或本身市場規(guī)模較小的國家而言，規(guī)則制定則處于一種跟跑狀態(tài)，目前優(yōu)先考慮使用東盟已有機制。

根據(jù)上文，新加坡、菲律賓、馬來西亞等國在本國跨境數(shù)據(jù)治理的過程中起步較早，其治理首先從個人數(shù)據(jù)的保護入手。這些國家（包括后來的泰國）的個人數(shù)據(jù)保護規(guī)制與歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）具有一定的相似性，?因此東盟成員國的本地探索和歐盟這一地區(qū)性組織的區(qū)域探索，共同為東盟個人數(shù)據(jù)保護框架提供了借鑒。在區(qū)域?qū)用妫瑬|盟認識到加強個人數(shù)據(jù)保護的重要性，希望在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟中促進和發(fā)展東盟成員國內(nèi)部和相互間的貿(mào)易和信息流動，于是從個人數(shù)據(jù)保護入手，建立一套類似于新加坡《個人數(shù)據(jù)保護法》的約束性條款。?2016年，依據(jù)《亞太經(jīng)濟合作組織隱私框架》（APEC?Privacy?Framework）的要求和其他國際公認標準，在遵照各成員國現(xiàn)有國內(nèi)政策法規(guī)的基礎上，東盟頒布《東盟個人數(shù)據(jù)保護框架》（ASEAN?Framework?on?Personal?Data?Protection），在東盟個人數(shù)據(jù)保護領域深化相互理解、信息共享、措施交流與合作，從成員國個體和東盟地區(qū)整體兩個維度指導數(shù)據(jù)保護。?該框架是東盟作為整體治理數(shù)據(jù)傳輸和保護數(shù)據(jù)安全的起點，構(gòu)成了整個東盟數(shù)據(jù)跨境流動機制的基石。

《東盟個人數(shù)據(jù)保護框架》的內(nèi)容共11條17款，其中規(guī)定的數(shù)據(jù)跨境流動原則是個人數(shù)據(jù)保護六大原則之一。在審批措施方面，東盟采取主體同意方式，規(guī)定在將個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到另一個國家或地區(qū)之前，數(shù)據(jù)傳輸者應在進行海外轉(zhuǎn)移之前獲得數(shù)據(jù)主體同意，并采取合理措施確保接收組織將根據(jù)這些原則保護個人數(shù)據(jù)。這一點與新加坡《個人數(shù)據(jù)保護法》中的審批措施具有相似性，也印證了新加坡的探索對于構(gòu)建東盟機制的意義。在數(shù)據(jù)保護的落實方式上，該框架要求“兩個或兩個以上的參與者以簽訂特定協(xié)議的形式，進一步加強在個人數(shù)據(jù)保護方面的合作，以推進框架的目標”，這里的參與者既包括數(shù)據(jù)控制者，也包括數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾p方（即輸入者和輸出者）。

在約束力和規(guī)范性上，該框架充分考慮到各成員國網(wǎng)絡基礎設施和數(shù)字治理法規(guī)的不同發(fā)展水平，在執(zhí)行該框架方面保留了一定的彈性空間，明確了“參與者可以通過書面通知其他參與者來推遲框架的應用，直到其準備實施本框架”。正因為如此，這一機制以“框架”而不是“法令”或“規(guī)定”的形式制定，它僅作為體現(xiàn)東盟各國共識和愿景的指導性文件，不產(chǎn)生法律約束或強制執(zhí)行的義務。當然，從以后的具體實踐來看，該框架在很大程度上將發(fā)揮法律依據(jù)作用。

為了落實數(shù)字一體化框架下的數(shù)據(jù)治理，東盟于2018年12月頒布《東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架》（The?ASEAN?Framework?on?Digital?Data?Governance，?DMF），?確定了東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理的整體戰(zhàn)略重點、目標和倡議（見表2），指導東盟在數(shù)字經(jīng)濟中實施數(shù)字數(shù)據(jù)治理的政策和監(jiān)管方法。

表2??東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架構(gòu)成。資料來源：The?ASEAN?Framework?on?Digital?Data?Governance，?the?18th?ASEAN?TELMIN?Meeting，?2018。

2021年1月，第一屆東盟數(shù)字部長會議出臺《東盟數(shù)據(jù)管理框架》（ASEAN?Data?Management?Framework，?DMF），即前期規(guī)劃時的《東盟數(shù)據(jù)分類框架》。?《東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架》是東盟在整個數(shù)據(jù)治理領域的宏觀規(guī)劃，而其中《東盟數(shù)據(jù)管理框架》又是其數(shù)據(jù)治理的基礎。從名稱的變化及其目標可以看出，數(shù)據(jù)管理的重點是進行數(shù)據(jù)分類、確定數(shù)據(jù)生命周期、構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。

數(shù)據(jù)分類是根據(jù)數(shù)據(jù)本身屬性，采取適當?shù)姆诸惣墑e、分類技術、分類程序，對不同的數(shù)據(jù)采取特定的措施，以確保數(shù)據(jù)得到適當?shù)墓芾?。?shù)據(jù)生命周期（Data?Life?Cycle）是數(shù)據(jù)從初始生成或捕獲到其有用生命期結(jié)束時最終刪除所經(jīng)歷的一系列階段。如果說數(shù)據(jù)分類傾向于從橫向管理，那么數(shù)據(jù)生命周期更傾向于縱向管理，旨在增強對數(shù)據(jù)各個生命階段管理的針對性。根據(jù)數(shù)據(jù)所處生命周期階段（如收集、使用、傳輸、靜止、訪問、存儲）的差異性，對數(shù)據(jù)采取差異化的保護措施。這些保護措施的設計還考慮到基于業(yè)務性質(zhì)和所提供服務類型的數(shù)據(jù)敏感性。

這樣“一橫一縱”的設計可以極大提高數(shù)據(jù)管理效率，有助于明確數(shù)據(jù)對于保護措施的需求。東盟希望構(gòu)建起數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)（Data?Ecosystem），使數(shù)據(jù)與其存儲、傳輸和使用的環(huán)境合為一體，數(shù)據(jù)與管理之間相互影響、相互制約。在《東盟數(shù)據(jù)管理框架》的指導下，東盟預期形成一個具備分類定性、用途界定、保護措施制定等多種能力的數(shù)據(jù)管理結(jié)構(gòu)，作為數(shù)據(jù)控制方，提升東盟各類機構(gòu)的數(shù)據(jù)管理水平，?促使他們按照管理要求妥善對待個人數(shù)據(jù)。同時，作為數(shù)據(jù)接收方，該框架可以對接國際數(shù)據(jù)管理標準，使管理方式符合國際客戶及其所在國家或地區(qū)的有關要求，以更加規(guī)范的管理、更加良好的環(huán)境對接國外數(shù)字經(jīng)濟合作，抓住數(shù)字經(jīng)濟機遇。

東盟在數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架下，設置了具體化的跨境數(shù)據(jù)流動戰(zhàn)略重點，也就是狹義上的“東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制”，這也是東盟目前正在推進落實的跨境數(shù)據(jù)流動治理的具體細化工作。2019年11月，東盟頒布《東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制的關鍵方法》，明確將重點建立兩個機制，即“東盟示范合同條款”和“東盟跨境數(shù)據(jù)流動認證”機制。

2021年1月，東盟發(fā)布《東盟跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》（ASEAN?Model?Contractual?Clauses?for?Cross?Border?Data?Flows，?MCCs）。作為具體落實東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制的第一步，該條款以示范性合同的形式為東盟成員國進行跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)膮f(xié)議簽訂提供了藍本。合同條款可以包含在跨境傳輸數(shù)據(jù)的各方之間具有約束力的法律協(xié)議中，用以明確跨境傳輸個人數(shù)據(jù)的關鍵問題。無論參與國有無各自的數(shù)據(jù)保護法規(guī)，都可以使用該示范合同條款作為數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆苫A，依據(jù)MCCs及相關法律在東盟成員國之間進行數(shù)據(jù)傳輸。此外，東盟還鼓勵成員國以該合同條款作為跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)淖畹蜆藴?。該示范合同按照?shù)據(jù)傳輸方式不同分為兩種模板，分別是“從控制者到處理者傳輸”合同方案和“從控制者到控制者傳輸”合同方案。前一種情形的數(shù)據(jù)進口商是承包商或供應商，在這種關系中也稱為“數(shù)據(jù)處理者”，他們代表數(shù)據(jù)所有者傳輸和處理數(shù)據(jù)，包括從數(shù)據(jù)處理者向下游數(shù)據(jù)處理者（又稱“次處理者”）的繼續(xù)傳輸。后一種情形則是指，數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾p方（出口商和進口商）均對數(shù)據(jù)有控制權，也就是說，進口商本身可以根據(jù)自己的需要處理傳輸?shù)臄?shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)完成傳輸?shù)耐瑫r，進口商獲得數(shù)據(jù)控制權。

通過梳理東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的上述構(gòu)建過程，我們可以大體勾勒出東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的全貌（見圖1）。在完成跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款——東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制實施的第一步之后，東盟還會就跨境數(shù)據(jù)流動認證的細節(jié)做出具體規(guī)定，出臺“東盟跨境數(shù)據(jù)流動認證辦法”，按照規(guī)劃進程，已經(jīng)頒布的示范合同條款和即將出臺的跨境數(shù)據(jù)流動認證辦法將會共同構(gòu)成落實推進東盟跨境數(shù)據(jù)治理的兩大關鍵措施，打通機制落地施行的“最后一公里”。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，該機制的落實推進規(guī)制正在制定中，由于新冠肺炎疫情等因素影響，很多線下的談判溝通工作進展緩慢;而就區(qū)域內(nèi)部的各成員國而言，該機制的實際應用存在一個不可忽視的限制因素，即成員國的互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設。整體來看，東盟的網(wǎng)絡基礎設施建設成果落后于需求，地區(qū)固定寬帶覆蓋率只有15%，除新加坡和泰國外，其余國家的網(wǎng)絡連接速度均落后于全球的平均水平。

圖1??東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制。資料來源：作者自制。

網(wǎng)絡基礎設施建設的落后在一定程度上限制了數(shù)據(jù)保護和流動，對于部分成員國而言，落實治理機制存在硬件上的短板。而從另一個角度而言，這對中國開展與東盟的數(shù)字經(jīng)濟合作和“數(shù)字絲綢之路”下的網(wǎng)絡基礎設施建設合作提供了契機，具體將在后文中展開。

鑒于數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和東盟國家的本土經(jīng)濟特征，東盟制定跨境數(shù)據(jù)流動治理的機制有著鮮明的經(jīng)濟導向。從戰(zhàn)略上看，東盟主動順應世界范圍內(nèi)的網(wǎng)絡安全建設趨勢，尋求抓住數(shù)據(jù)保護規(guī)則制定的機遇，形成本地區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動治理的統(tǒng)一標準，進而在全局上提升東盟網(wǎng)絡建設和數(shù)字治理的層次。通過這樣的戰(zhàn)略布局，促進東盟地區(qū)有關經(jīng)貿(mào)業(yè)務發(fā)展，降低談判成本與合規(guī)成本，獲得更多全球競爭優(yōu)勢。

作為東盟成員國處理地區(qū)內(nèi)部事務、開展國際交流的重要原則，東盟方式體現(xiàn)包容、靈活和彈性特征，從而保證東盟成員國保持個性、發(fā)揮優(yōu)勢。根據(jù)東盟方式，東南亞國家將本區(qū)域內(nèi)的事務置于東盟框架下協(xié)商解決，以增強內(nèi)部凝聚力，?因此，東盟方式與東盟中心地位相輔相成，都是東盟共同體國際戰(zhàn)略的表現(xiàn)形式，但這并不代表東盟秉持單邊主義立場。在數(shù)據(jù)跨境流動治理的機制構(gòu)建方面，東盟正有序分步建立一套適用于各成員國的跨境數(shù)據(jù)流動治理標準，以指導性、靈活性、統(tǒng)一性的最低標準提高區(qū)域整體治理水平，建設安全、可持續(xù)、轉(zhuǎn)型升級的數(shù)字經(jīng)濟。

這一特征主要因為東盟十國內(nèi)部數(shù)據(jù)治理發(fā)展的不平衡。?基于這種不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀，東盟現(xiàn)已推行的規(guī)制文本的采用并不要求東盟成員國引入額外的法規(guī)或修改現(xiàn)有的法規(guī)，而僅作為最低要求的非約束性條款。例如，MCCs是企業(yè)之間區(qū)域性數(shù)據(jù)傳輸?shù)淖畹蜆藴?，DMF旨在為東盟成員國內(nèi)部的企業(yè)提供基于數(shù)據(jù)管理領域的自愿和非約束性指導，其內(nèi)容均不能被解釋為遵守法律法規(guī)的工具，也就是說有業(yè)務指導效用而無法律強制效力。這一特征表明東盟在跨境數(shù)據(jù)流動治理上支持多邊主義，不尋求數(shù)字霸權或長臂管轄，排斥單邊主義和保護主義，主張不同發(fā)展水平的國家共同發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進全球數(shù)字流通。

在數(shù)據(jù)跨境流動治理機制的審核批準制度中，最普遍采取的兩種方式是主體同意與本地分級管理。根據(jù)主體同意原則的要求，未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意不得向境外傳輸相關數(shù)據(jù)，例如歐盟在《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）中明確，數(shù)據(jù)所有者或傳輸者“傳輸、處理和使用個人數(shù)據(jù)必須事先取得數(shù)據(jù)主體的同意”。本地分級管理則是通過分類分級確定數(shù)據(jù)本身的來源、屬性、用途等指標，依據(jù)其指標嚴格控制傳輸和流動，本地化管理敏感關鍵數(shù)據(jù)等不宜跨境流動的數(shù)據(jù)，例如俄羅斯《個人數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定，“收集、記錄、整理、保存、變更、提取俄羅斯公民個人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫必須設置在俄羅斯國內(nèi)”。

數(shù)據(jù)跨境流動治理是一個綜合機制，單一措施往往會造成對數(shù)據(jù)的過度保護或者保護不足，因此，東盟審核批準制度兼顧主體同意和分類管理。為了減少不必要的審批程序，東盟規(guī)定在將個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到另一個國家或地區(qū)之前，進行轉(zhuǎn)移的組織應獲得數(shù)據(jù)主體同意，并采取合理措施確保接收組織根據(jù)這些原則保護個人數(shù)據(jù)，這一規(guī)定能夠給提供跨國服務的企業(yè)提供良好的商業(yè)環(huán)境。在分類管理方面，《東盟數(shù)據(jù)管理框架》采用分類管理和數(shù)據(jù)生命周期一橫一縱的設計，構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)分類管理的創(chuàng)新，但這一分類管理措施與一般意義上的數(shù)據(jù)本地化與分級管理還有一定區(qū)別。因為缺少法律強制執(zhí)行力，東盟尚未對數(shù)據(jù)禁止離境的情況做出嚴格的法律限制，也有待下一步在跨境數(shù)據(jù)流動認證工作中制定相關內(nèi)容。

這一特征與東盟寄希望于抓住數(shù)字經(jīng)濟全球化機遇的經(jīng)濟導向密切相關。東盟秘書處認為，“數(shù)據(jù)已經(jīng)取代石油成為世界上最珍貴的資源”，和很多國家一樣，東盟將數(shù)據(jù)視為一種新的戰(zhàn)略資源。借助數(shù)據(jù)的自由流動可以實現(xiàn)其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的彎道超車，發(fā)展先進的制造業(yè)、機器人和工廠自動化、移動互聯(lián)網(wǎng)連接的數(shù)據(jù)資源、云計算、大數(shù)據(jù)分析和人工智能等行業(yè)，?而中小企業(yè)是實現(xiàn)這一目標的關鍵力量，所以審核批準制度具有一定的寬松性，可以減少企業(yè)的業(yè)務負擔以免阻礙創(chuàng)新發(fā)展。

世界各國現(xiàn)行的數(shù)據(jù)跨境治理機制中，實施機制既有合同形式也有非合同形式。合同形式是指簽訂統(tǒng)一的合同條款明確傳輸雙方或多方各自的數(shù)據(jù)保護義務及責任，例如澳大利亞規(guī)定，個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到境外時，數(shù)據(jù)所有者與傳輸機構(gòu)之間需要簽訂并履行合同，傳輸機構(gòu)與第三方之間為保護數(shù)據(jù)所有者利益需要達成或履行合同;?非合同形式是指采取一些除簽訂合同之外的可預防數(shù)據(jù)泄露的措施，例如歐盟對個人數(shù)據(jù)保護充分的國家或地區(qū)列出“白名單”，在全球設定了安道爾、阿根廷、以色列等13個國家和地區(qū)作為白名單范圍，直接向其傳輸數(shù)據(jù)。

東盟頒布的《跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》以合同范本的形式規(guī)定數(shù)據(jù)跨境流動的具體責任和義務，跨境傳輸個人數(shù)據(jù)的各方之間以該條款文本為藍本形成具有約束力的法律協(xié)議。示范合同的一大特征是具體細致、分類規(guī)定。首先，根據(jù)傳輸?shù)那樾尾煌o出了兩種模板（見上文表2），各方應選擇適當?shù)哪０搴炗喓贤?。其次，條款內(nèi)容又根據(jù)必要程度分為三類，分別是必備條款、可選條款和“選擇相關條款”。必備條款是指該條款必須作為雙方合同的一部分;可選條款是指如果與商業(yè)交易有關或?qū)ι虡I(yè)交易有用，該條款可以包括在內(nèi)。對于“選擇相關條款”，當事人可以選擇與其所居住的國內(nèi)法相關度最高的條款，或填寫國內(nèi)法的適當要求。

除訂立合同之外，東盟還鼓勵數(shù)據(jù)傳輸機構(gòu)自行調(diào)查其合作伙伴機構(gòu)。鼓勵數(shù)據(jù)輸出機構(gòu)對輸入機構(gòu)進行盡職調(diào)查，如果是數(shù)據(jù)進口商將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移給第三方機構(gòu)，則鼓勵數(shù)據(jù)進口商對第三方機構(gòu)進行盡職調(diào)查。通過調(diào)查，確保傳輸對象在接收數(shù)據(jù)后能夠依法依規(guī)保存和使用數(shù)據(jù)，符合跨境傳輸法規(guī)的規(guī)定及履行合同義務。在問責追責方面，示范合同條款規(guī)定基于《東盟個人數(shù)據(jù)保護框架》中有關違法合同泄露數(shù)據(jù)的行為進行追責。

這一特征顯示示范合同條款是一項自愿性標準和指導性范本，旨在為轉(zhuǎn)移個人數(shù)據(jù)的底線考慮提供指引。除了規(guī)定的條款以外，東盟也承認機構(gòu)自我評估、海外保護傳輸數(shù)據(jù)保護、國際標準化組織ISO系列有關安全和隱私技術、亞太經(jīng)合組織跨境隱私規(guī)則和隱私識別處理系統(tǒng)等法律上可強制執(zhí)行的機制。綜合來看，這一實施機制能夠滿足多種數(shù)據(jù)跨境流動情形的需要，運用多樣化、差異化的手段，使數(shù)據(jù)通過自由流動實現(xiàn)其更大的價值。

以新興國家和發(fā)展中國家為主體構(gòu)成的東盟，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展前景廣闊，其跨境數(shù)據(jù)流動治理機制對國際數(shù)字治理和數(shù)字經(jīng)濟秩序有著重要影響。對中國而言，這一機制的本土化保護特征或?qū)χ袊鴺?gòu)成挑戰(zhàn)。但由于東盟與中國所處的發(fā)展階段、面臨的機遇挑戰(zhàn)具有相似性，二者治理理念、發(fā)展機遇類似為合作提供了可能性和前景，目前各自具備的相關法規(guī)和合作框架使合作具有可行性和可操作性。中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作框架的形成，也為雙方在共建“數(shù)字絲綢之路”上實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟互利共贏提供了路徑支持。

當前，世界范圍內(nèi)的跨境數(shù)據(jù)流動治理方式大致分為三類。一類是以美國為代表的“全球化”方式，主張數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)自由流動。由于美國具有發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟和科技實力，美國的大型跨國公司和跨國資本集團的勢力已經(jīng)覆蓋全球數(shù)據(jù)流動的范圍，因此這種“全球化”方式的實質(zhì)是美國維系其網(wǎng)絡空間權力地位的體現(xiàn)。數(shù)據(jù)流動意味著豐厚的利潤，而“自由”的背后則是美國可以通過長臂管轄等方式實現(xiàn)對跨境數(shù)據(jù)的隱蔽控制。第二類是以俄羅斯為代表的“本土化”方式，對于跨境數(shù)據(jù)做出了嚴格的本地化存儲規(guī)制。出于對美國全球監(jiān)控計劃的強烈擔憂，俄羅斯等國家產(chǎn)生了強烈的數(shù)據(jù)主權保護意識，這種方式首先考慮的是安全因素。?第三類是以歐盟為代表的充分保護原則下的數(shù)據(jù)流動，這種方式不要求數(shù)據(jù)本土化存儲，但要求本地管轄。東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制總體而言與歐盟的機制具有相似性，但相比于歐盟的單一規(guī)制，東盟的機制顯得更具系統(tǒng)性，作為以新興國家和發(fā)展中國家為主體的區(qū)域組織，東盟的機制兼顧成員國各自發(fā)展水平和自身國情，在執(zhí)行中貫徹的東盟方式和“東盟+X”方式，則是跨境數(shù)據(jù)流動治理方式的一大創(chuàng)新。

除了機制本身對于數(shù)據(jù)治理方式的創(chuàng)新，機制在多邊場合的運用將成為東盟機制影響地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟秩序的契機（見圖2）。

圖2??東盟國家在地區(qū)主要多邊合作機制中的地位。資料來源：作者自制。

東盟國家在亞太地區(qū)的多個區(qū)域性多邊合作機制中扮演著重要角色，其數(shù)字治理機制影響著地區(qū)數(shù)字貿(mào)易的開展。其中，包括4個東盟成員國、由《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）演變而來的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），包括數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權、政府采購、勞工和環(huán)境標準等內(nèi)容，合作領域?qū)挿?。在?shù)字貿(mào)易方面，美國退出TPP談判之前，TPP要求數(shù)據(jù)跨境自由流動，并禁止數(shù)據(jù)存儲和管理的強制本地化;禁止對數(shù)字產(chǎn)品征收關稅，通過消費者保護法打擊網(wǎng)絡欺詐，保護網(wǎng)絡隱私。?而美國退出TPP談判之后，中國、英國、韓國等加入CPTPP的意向漸強，加之其中主導了東盟跨境數(shù)據(jù)治理機制構(gòu)建的新加坡等國的因素，東盟跨境數(shù)據(jù)治理機制將極有可能促進CPTPP改變對數(shù)據(jù)跨境流動的相關規(guī)定，從而影響地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟秩序。此外，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）范圍覆蓋了包括全部東盟成員國在內(nèi)的亞太地區(qū)15個國家，其重點領域是市場準入、供應鏈等，隨著全球范圍內(nèi)新冠肺炎疫情的惡化和全球數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，電子商務作為RCEP的獨立章節(jié)出現(xiàn)，涉及數(shù)據(jù)跨境流動的重點問題，這與《東盟數(shù)字一體化框架》以及《東盟數(shù)字管理框架》中對于今后一個時期東盟經(jīng)濟發(fā)展的重點方向緊密相關，因此無論從國家數(shù)量、市場體量還是協(xié)定內(nèi)成員國地位而言，東盟機制的影響力都不可小覷。

廣義而言，東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制屬于本土化保護方式，大多數(shù)東盟國家對數(shù)據(jù)保護有嚴格的政策法規(guī)限制。對中國而言，推進中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作需要更多考慮政策限制和合規(guī)成本。

第一，東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制的構(gòu)建對中國企業(yè)對外擴展跨境數(shù)字貿(mào)易業(yè)務形成政策壁壘，企業(yè)業(yè)務擴展受到阻礙。盡管東盟國家中的新加坡等國對數(shù)據(jù)自由流動持較為開放的態(tài)度，但由于市場較小，中國企業(yè)的大部分市場空間集中于泰國、越南等數(shù)據(jù)保護嚴格的國家。而東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制中兼顧本地化與主體同意原則以及尊重成員國國內(nèi)法的特點，使得擁有巨大市場潛力的國家都要求互聯(lián)網(wǎng)公司只能將數(shù)據(jù)存儲在本國境內(nèi)，對于中國的跨國企業(yè)而言，缺少了流動和共享的環(huán)節(jié)，數(shù)字經(jīng)濟便難以體現(xiàn)其價值。另外，在東盟國家的市場環(huán)境下，中小企業(yè)是東盟經(jīng)濟增長的引擎，在許多東盟國家，中小企業(yè)占到商業(yè)機構(gòu)的99%，提供90%以上的就業(yè)機會，產(chǎn)出近60%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。?為了保持競爭力，政府保護和支持中小企業(yè)使用新興技術來進行技術升級，鼓勵本地企業(yè)投資于大數(shù)據(jù)分析、人工智能和認知計算等領域，?東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制中的數(shù)據(jù)管理框架突出了中小企業(yè)的作用，顯示了支持中小企業(yè)數(shù)字化發(fā)展的鮮明導向，這也會排斥中國企業(yè)對東盟國家的數(shù)字經(jīng)濟投資。

第二，東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制中的違規(guī)處罰規(guī)定大幅增加了中國企業(yè)經(jīng)營的合規(guī)成本與風險成本。以新加坡的《個人數(shù)據(jù)保護法》為例，其中規(guī)定對違規(guī)收集處理個人數(shù)據(jù)的企業(yè)罰款最高可達100萬美元，這一標準通常高于國內(nèi)同類法規(guī)的處罰力度，而新加坡的跨境數(shù)據(jù)管理措施還是東盟國家中最寬松的一個。在東盟個人數(shù)據(jù)保護框架的指導下，東盟各國都對類似的違規(guī)處理做出了明確規(guī)定。由于東盟機制的包容性特點，東盟各國的處罰方式制定不需要考慮區(qū)域標準，也給各國政府的本地化保護提供了空間。此外，東盟機制中的數(shù)據(jù)本地化政策也不利于中國對外數(shù)字平臺對線上商家的監(jiān)管，從而增加網(wǎng)絡欺詐的風險，造成企業(yè)的經(jīng)濟損失。?由于東盟機制構(gòu)建進程緩慢，包括解決網(wǎng)絡欺詐與商業(yè)糾紛等很多細節(jié)問題的協(xié)調(diào)機制尚未形成，這些客觀上存在的管理缺失一定程度上惡化了地區(qū)的線上營商環(huán)境，將影響中國企業(yè)進駐的積極性。

東盟通過制定跨境數(shù)據(jù)流動治理機制發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的鮮明導向與中國對外數(shù)字經(jīng)濟合作的意愿是相向而行的。事實上，2018年東盟互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟商品價值總額為720億美元，有望在2025年超過2?400億美元。?另有報告顯示，自2016年以來，東盟互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟年均增速為32%，2025年其互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟規(guī)模有望突破3?000億美元，?而中國數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模和增速均處于世界領先水平，也成為東盟推進數(shù)字治理、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的經(jīng)驗來源。?2020年，在新冠肺炎疫情沖擊、單邊主義和保護主義抬頭、以美國為首的西方霸權制裁和遏制中國發(fā)展的復雜國際背景下，中國和東盟的經(jīng)貿(mào)往來呈逆勢增長態(tài)勢，并且首次互為第一大貿(mào)易伙伴。2020年進出口貿(mào)易額高達4.74萬億元，?為雙方在數(shù)字經(jīng)濟方面溝通理念、互利發(fā)展奠定了基礎。2020年中國提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，呼吁各國攜手加強數(shù)據(jù)安全保護，解決各方安全關切，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，推進全球數(shù)字治理。這一倡議得到了東盟的積極回應。中國—東盟關系協(xié)調(diào)國菲律賓外長洛欽代表東盟表示，該倡議反映了各國共同關切，東盟各國高度重視，?東盟愿同中方加強全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡安全合作，顯示了雙方在這一問題上理念相通。

就機制對接而言，東盟數(shù)據(jù)跨境流動治理機制實際上實現(xiàn)了東盟成員國之間的數(shù)據(jù)跨境流動治理合作與對接，其采取的是一種區(qū)域性示范原則，為成員國數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)保護機制提供指導。如果將東盟視作一個整體，其外部同樣需要拓展與域外國家的機制合作與對接。中國是東盟的海陸鄰國和最大貿(mào)易伙伴，同時也是數(shù)字技術發(fā)展水平較高的國家，中國和東盟雙方的數(shù)據(jù)跨境流動需要在完善各自機制的基礎上探索形成合作和對接機制。本文認為，雙方在雙邊數(shù)據(jù)安全保護認定、信息共享數(shù)據(jù)庫建設、多邊框架下的規(guī)則體系三個方面具有合作對接的可行性。

中國高度重視數(shù)字經(jīng)濟國際合作，在《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》“三法”的立法宗旨下，不斷推進數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)安全領域的規(guī)章落地，體現(xiàn)出中國在數(shù)據(jù)跨境流動治理領域的制度開放性。?2021年11月，中國宣布申請加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），連同此前申請加入CPTTP，顯示了中國正以開放的態(tài)度積極參與全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定。在此趨勢下，中國與DEPA的創(chuàng)始國新加坡以及以新加坡為代表的東盟國家開展跨境數(shù)據(jù)流動先行先試，在中國—東盟雙方各自的機制下尋找對接方向，以與東盟有密切經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的自貿(mào)區(qū)為平臺，開展跨境數(shù)據(jù)分級分類、流動機制、流動認證等方面的合作。

解決好數(shù)據(jù)跨境流動的問題，是中國與東盟在數(shù)字經(jīng)濟領域擴大合作范圍、深化合作層次的前提。2021年1月，在首屆中國—東盟數(shù)字部長會議上，中方建議把雙方合作的重點放在數(shù)字創(chuàng)新發(fā)展及其監(jiān)管、數(shù)字安全、防疫抗疫等方面，倡導出臺《關于落實中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系的行動計劃（2021—2025）》，為之后五年雙方數(shù)字經(jīng)濟合作做出規(guī)劃。?對于東盟而言，在完善數(shù)據(jù)跨境治理的過程中，必須要加強數(shù)字基礎設施等方面的建設，這成為中國與東盟開展更廣泛數(shù)字經(jīng)濟合作利益的契合點。

數(shù)字絲綢之路已成為共建“一帶一路”的重要組成部分，在2020年11月舉辦的中國—東盟博覽會上，中方明確要深化雙方的數(shù)字經(jīng)濟合作，建設中國—東盟信息港，打造數(shù)字絲綢之路。具體內(nèi)容拓展到了智慧城市、5G、人工智能、電商、大數(shù)據(jù)等多個新興領域，這為雙方的數(shù)字合作指明了方向。上文提到，東盟多個國家的網(wǎng)絡基礎設施建設的落后嚴重阻礙了地區(qū)整體數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平的提升和東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制的落實，而中國在互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設方面的優(yōu)勢將有利提升東盟國家的網(wǎng)絡基建，改變東盟部分國家網(wǎng)絡建設的落后面貌。當前，大國博弈的“戰(zhàn)場”正逐步向數(shù)字經(jīng)濟領域延伸，美國與多國打響的“貿(mào)易戰(zhàn)”也與數(shù)字經(jīng)濟密切相關，數(shù)據(jù)安全審查一度成為美打壓中國企業(yè)的“大棒”。在這種復雜嚴峻的形勢下，中國應該抓住后疫情時代全球經(jīng)濟復蘇的契機，同東盟緊密加強數(shù)據(jù)安全保護合作和政策溝通協(xié)調(diào)，形成亞洲國家在抵御風險和保持發(fā)展方面的合力和凝聚力，在應對挑戰(zhàn)的同時抓住數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的機遇，共建數(shù)字絲綢之路。

在東盟一體化進程中，數(shù)字一體化成為大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展目標。東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制是實現(xiàn)這一目標的重要一步，對此我們可以得出幾點認識。首先，這一機制是“東盟方式”數(shù)據(jù)本地化或數(shù)據(jù)民族主義的表現(xiàn)。?從國際層面來看，東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制實質(zhì)上是數(shù)據(jù)本土化保護的一種形態(tài)，其保護性和排他性將對其他國家和地區(qū)的數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展造成沖擊。但在區(qū)域內(nèi)部，在實現(xiàn)數(shù)字一體化的過程中，東盟統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)據(jù)保護，在制定完善跨境數(shù)據(jù)治理機制的過程中，努力營造良好的區(qū)域環(huán)境，提高發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的競爭力。其次，這一機制對于地區(qū)乃至世界的數(shù)字治理和數(shù)字經(jīng)濟秩序有著重要影響。它的形成體現(xiàn)了新興國家和新興經(jīng)濟體在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展潮流中從“被動”到“主動”的轉(zhuǎn)變。通過這一機制，東盟可以增強在數(shù)字主權、網(wǎng)絡安全、數(shù)字經(jīng)濟等多個領域的地區(qū)規(guī)則制定能力。由于東盟在地緣政治中的關鍵作用和大國博弈中的微妙位置，東盟機制中的一些規(guī)則將逐漸被多邊合作框架下的其他國家和地區(qū)接受，地區(qū)大國和有關國家可將此機制發(fā)展成為處置數(shù)字經(jīng)貿(mào)爭端甚至平衡地區(qū)局勢的依托。再次，對于包括中國在內(nèi)的周邊國家而言，挑戰(zhàn)與機遇并存。我們需要研究東盟跨境數(shù)據(jù)流動治理機制，以了解其數(shù)據(jù)保護的規(guī)則以及規(guī)制背后的戰(zhàn)略安排和利益考量，增強防范數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)安全風險能力。東盟在中國的合作伙伴中地位特殊，更需要通過對這一機制的深入研究克服雙邊合作的政策機制障礙，防止域外大國借助數(shù)據(jù)保護干預雙邊正常合作，促進中國—東盟經(jīng)濟合作和“數(shù)字絲綢之路”的發(fā)展，提高地區(qū)合作水平和整體競爭力。

[責任編輯：楊?立]

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