高速公路項目竣工決算內(nèi)部審計常見問題分析及應(yīng)對措施

汪仕旭，賀 軍

(1.廣東省政府還貸高速公路管理中心，廣東 廣州 510623；2.華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640)

1 引 言

自1988年我國第一條高速公路上海至嘉定高速公路建成通車，標(biāo)注著我國高速公路建設(shè)正式拉開序幕。高速公路經(jīng)過三十多年的飛速發(fā)展，至2021年年末，全國高速公路通車里程已超過17萬公里。1989年，廣東省第一條高速公路廣佛高速公路建成通車，廣東省高速公路實現(xiàn)了零的突破。至2021年年末，廣東省高速公路通車總里程突破1.1萬公里，連續(xù)8年保持全國第一。

公路工程竣工決算(以下簡稱“竣工決算”)是全過程造價管理的重要環(huán)節(jié)，是從籌建到竣工驗收及交付使用全過程實際支出的工程建設(shè)費用，是公路工程建設(shè)成本形成的最終反映；竣工決算文件是建設(shè)項目重要的技術(shù)經(jīng)濟文件，是公路工程竣工圖文件的重要組成部分。經(jīng)審批(備案)的工程竣工決算是項目的最終造價，是建設(shè)單位財務(wù)部門匯總固定資產(chǎn)的主要依據(jù)，是考核公路建設(shè)項目投資效益、確定交付路產(chǎn)價值、辦理交付使用手續(xù)的依據(jù)[1]。

竣工決算審計是指在建設(shè)項目竣工驗收之前，審計人員按照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定和企業(yè)制度對建設(shè)項目竣工決算的真實性、完整性、合規(guī)性和項目實現(xiàn)的效益進行審查和評價。其主要目的是保障建設(shè)資金合理、合法使用，確保建設(shè)成本真實準(zhǔn)確、恰當(dāng)評價投資效應(yīng)，總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗[2]。自2018年以來，高速公路竣工決算審計由國家審計為主轉(zhuǎn)為內(nèi)部審計為主，同時廣東省交通運輸廳印發(fā)《廣東省公路建設(shè)項目竣工決算實行備案制管理的通知》明確，公路建設(shè)項目竣工決算由行業(yè)主管部門審批制改為備案制，行業(yè)主管部門對各建設(shè)單位(項目業(yè)主)上報的竣工決算內(nèi)部審計報告實行抽查審批，所以竣工決算內(nèi)部審計就顯得尤為重要。

建設(shè)單位(項目法人)承擔(dān)公路工程造價控制的主體責(zé)任，應(yīng)嚴格履行基本建設(shè)程序，負責(zé)組織項目竣工決算文件的編制、內(nèi)審，決算文件編制質(zhì)量應(yīng)符合相關(guān)要求。

本文從竣工決算內(nèi)部審計中的業(yè)務(wù)管理審計出發(fā)，從建設(shè)單位(項目業(yè)主)的角度，分析廣東省內(nèi)已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內(nèi)部審計過程中常見的問題，并提出了應(yīng)對措施。

2 竣工決算內(nèi)部審計常見問題分析

2.1 項目業(yè)主管理人員思想重視程度不夠，主體責(zé)任落實不到位

(1)竣工決算文件編制周期過長

根據(jù)《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》的要求，竣工決算編制工作應(yīng)在完成工程變更審批、合同結(jié)算確認的基礎(chǔ)上進行，交工驗收通車后1年內(nèi)應(yīng)完成工程結(jié)算，2年內(nèi)完成竣工決算的編制、內(nèi)審及上報工作，3年內(nèi)完成竣工決算審批(備案)工作。但是在項目交工驗收通車后，項目業(yè)主管理人員對工程結(jié)算和竣工決算重視程度不夠，存在“重建設(shè)輕決(結(jié))算、重營運輕決(結(jié))算”的思想，導(dǎo)致大部分通車項目交工驗收后2年內(nèi)未能完成竣工決算的編制、內(nèi)審工作，少數(shù)交工通車項目需要5年或者更長時間才能完成竣工決算審批(備案)，進度嚴重滯后。

(2)決(結(jié))算工作責(zé)任落實不到位

建成通車項目存在結(jié)算工作責(zé)任落實不到位，工作責(zé)任不明確或不夠合理，難以有效落實，甚至存在相互推諉的情形，造成結(jié)算工作滯后。如建設(shè)單位(項目法人)的各部門間缺乏溝通，同一業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在不同業(yè)務(wù)部門結(jié)算數(shù)據(jù)不一樣，且金額相差巨大。

(3)決(結(jié))算人員不足或不穩(wěn)定

決(結(jié))算期間，項目業(yè)主管理人員存在“一人多崗”、責(zé)任不明確、精力不集中的現(xiàn)象，特別是當(dāng)同一批項目管理人員既負責(zé)本項目的決(結(jié))算和營運工作，又同時負責(zé)本項目聯(lián)絡(luò)線的建設(shè)及新增互通的籌備等任務(wù)時，無法將決(結(jié))算工作按主要工作來狠抓落實。一人承擔(dān)多個崗位，精力無法分散，當(dāng)有工作任務(wù)時，誰有空誰就“頂上”，很難保證工作與人員匹配的穩(wěn)定性。

2.2 設(shè)計工程量編制審查不嚴

(1)未進行工程量核算對比

圖紙工程量與實際工程量未進行核算對比，導(dǎo)致現(xiàn)場實施簽認的工程量與結(jié)算工程量不一致。如：溶洞處理、軟基處理、水溝等合同清單內(nèi)的工程量均為預(yù)估發(fā)生的工程量，結(jié)算工程量未與實際動態(tài)聯(lián)測工程量做對比核算，而按合同清單工程量進入結(jié)算；忽視甲供材料總量控制原則，當(dāng)實際采購量與清單結(jié)算數(shù)量相差巨大時，未做理論與實際核算對比或未按合同約定進行處理等。

(2)未開展設(shè)計工程量核查工作

工程結(jié)算中未對圖紙設(shè)計工程量統(tǒng)一復(fù)核，即忽略圖紙本身的工程量計算錯誤，而僅對圖紙工程量與合同清單工程量做核算，導(dǎo)致圖紙本身的設(shè)計工程量錯誤或計算性錯誤未發(fā)現(xiàn)。如某橋梁某跨或某部分結(jié)構(gòu)核增勘誤變更，未對整橋或整個標(biāo)段統(tǒng)一核算，導(dǎo)致竣工決算內(nèi)部審計階段因設(shè)計工程量錯誤大幅核減決算金額。

2.3 結(jié)算文件執(zhí)行合同條款不嚴格

(1)未按工程量清單計量規(guī)則結(jié)算

結(jié)算文件中隨意刪除承包合同中由項目業(yè)主代扣代付的清單項目，如：刪除承包合同結(jié)算中的第三方檢測、監(jiān)控、監(jiān)測及工程保險等清單項目；多計計價不計量工程數(shù)量，如：多計鋼絞線工作長度、各種結(jié)構(gòu)連接筋、架立鋼筋等。

(2)工程保險理賠類工程費用存在重復(fù)結(jié)算

出現(xiàn)涉及工程保險的工程變更，承包人既辦理了保險理賠又申報設(shè)計變更，存在工程保險理賠費用與設(shè)計變更重復(fù)計量情況。如邊坡滑塌防護等，承包人按工程保險流程獲得了保險理賠，項目業(yè)主又按變更程序給予承包人變更計量，保險理賠與變更計量存在重復(fù)補償。

(3)變更審核不嚴格

工程實施過程中發(fā)生的變更存在資料和現(xiàn)場簽證不齊全，變更手續(xù)不符合規(guī)定，變更界面不準(zhǔn)確，變更數(shù)量及單價不合理并不符合合同及造價管理規(guī)定，新增單價無信息價、設(shè)備價佐證依據(jù)，組卷排序邏輯混亂、目錄與實際材料不一致等。

(4)獎罰金管理未按合同約定結(jié)算

獎金發(fā)放未嚴格按照招標(biāo)文件、合同文件及相關(guān)制度執(zhí)行，未使用完的獎金未沖減成本或另立名目發(fā)放；工程罰金存在返還承包人和未沖減建設(shè)成本情形。

2.4 甲組文件編制質(zhì)量不高

(1)甲組文件編制未按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行

廣東省交通運輸廳于2019年12月印發(fā)了《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》，在表格內(nèi)容、形式、填寫要求等方面做出了新的要求，但部分建成通車項目甲組文件未按新印發(fā)的指南要求進行編制，憑借經(jīng)驗用舊式表格編制新文件，導(dǎo)致后期表格及文件反復(fù)修改。

(2)甲組文件相關(guān)表格數(shù)據(jù)填寫不嚴謹

甲組文件相關(guān)表格數(shù)據(jù)填寫不準(zhǔn)確、不一致、不對應(yīng)。如甲組文件中表格雙單位數(shù)據(jù)項目，僅填寫一個數(shù)據(jù)；工程概況表工料機消耗表中，出現(xiàn)數(shù)量級錯誤(如項目瀝青、柴油消耗量等)；工程數(shù)據(jù)表工程總造價與財務(wù)決算表基本建設(shè)支出金額不對應(yīng)等。

(3)工程數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)賬表差異

部分項目竣工決算報告數(shù)據(jù)與財務(wù)賬面差異較大，建設(shè)過程中工程與財務(wù)費用類別歸口兩條線，決算階段賬證、賬實、賬表不相符，須相應(yīng)調(diào)整費用歸口及數(shù)據(jù)。

3 竣工決算內(nèi)部審計常見問題應(yīng)對措施

3.1 思想高度重視，壓實主體責(zé)任

在新形勢下，建設(shè)單位(項目法人)要壓實主體責(zé)任，嚴格履行基本建設(shè)程序，負責(zé)組織項目竣工決算文件的編制、內(nèi)審，確保決算文件質(zhì)量符合相關(guān)要求。項目業(yè)主的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓決算工作，靠前指揮，加強指導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負責(zé)人要負責(zé)審核決算文件，認真把關(guān)。

3.2 加強組織統(tǒng)籌，建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機制

交工驗收通車項目要以通過竣工決算內(nèi)部審計為目標(biāo)導(dǎo)向，就竣工決算及審計相關(guān)事項建立起自上而下、快速高效、順暢的溝通協(xié)調(diào)機制，時刻掌握最前沿信息及政策變化，適時調(diào)整，少走彎路。同時，也鼓勵與相關(guān)已審計的單位或項目進行交流學(xué)習(xí)，將問題消除在竣工決算內(nèi)部審計之前。

3.3 嚴格執(zhí)行竣工決算文件編制標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作

嚴格執(zhí)行竣工決算主要指導(dǎo)性文件，杜絕經(jīng)驗主義，禁止“以舊代新，創(chuàng)造版本”。項目業(yè)主要常態(tài)化的對本單位及各參建單位編制的決(結(jié))算文件進行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)，使參與人員操作規(guī)范性、準(zhǔn)確性持續(xù)提升，潛移默化的提升決算文件的編制質(zhì)量。

3.4 建立動態(tài)調(diào)整機制，注重計劃落實

建設(shè)單位(項目業(yè)主)應(yīng)合理制定工作計劃，穩(wěn)定結(jié)算隊伍，注重計劃落實，責(zé)任到人，任務(wù)到崗，結(jié)算內(nèi)各板塊業(yè)務(wù)進度循環(huán)有序不脫節(jié)。緊緊圍繞總體目標(biāo)及階段性任務(wù)目標(biāo)，建立“問題清單、措施清單、責(zé)任清單、時限清單”，完善考核獎懲機制；建立動態(tài)調(diào)整機制，從編制程序、編制依據(jù)、依據(jù)資料、審核方式方法等環(huán)節(jié)進行規(guī)范管理，推動各環(huán)節(jié)推進協(xié)調(diào)均衡開展。

3.5 重視變更審批工作，提速保質(zhì)

要特別重視變更審批在工程結(jié)算工作進度中的重要性，變更審批完成是合同結(jié)算的基礎(chǔ)，是制約結(jié)算進度的關(guān)鍵因素?？⒐Q算的編制工作應(yīng)在完成工程變更審批、合同結(jié)算確認的基礎(chǔ)上進行，變更的審批要提前謀劃，做到以圖紙為基礎(chǔ)，規(guī)則為核心，規(guī)范進行審批。權(quán)限外變更嚴禁經(jīng)辦人對變更內(nèi)容一無所知，作為承包人的“二傳手”，對發(fā)現(xiàn)問題“擠牙膏式”整改或響應(yīng)慢，反反復(fù)復(fù)、久拖不決，影響整體進度。

3.6 重視決算文件的嚴肅性，求真務(wù)實

竣工決算文件應(yīng)做到工程決算數(shù)據(jù)與財務(wù)決算數(shù)據(jù)賬證、賬實、賬表相符，各項費用的構(gòu)成應(yīng)做到數(shù)據(jù)來源有依據(jù)、可追溯；歸屬位置按標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)范；統(tǒng)計、匯總口徑應(yīng)準(zhǔn)確一致，工程、財務(wù)數(shù)據(jù)相吻合，賬務(wù)數(shù)據(jù)、竣工財務(wù)決算報告和甲組文件數(shù)據(jù)一致。同時，更要注重決算文件的嚴肅性、禁止出現(xiàn)為應(yīng)付考核簽署框架結(jié)算協(xié)議現(xiàn)象，要真實準(zhǔn)確，提升決算文件編制質(zhì)量。

3.7 開展工程量核查，提高竣工決算報告質(zhì)量

建設(shè)單位要落實主體責(zé)任，減少工程量差錯漏及歷年審計發(fā)現(xiàn)的類似重復(fù)問題，避免審計出現(xiàn)重大工程量偏差和系統(tǒng)性突出問題。做好工程量核查全過程統(tǒng)籌，建立工程量核查工作機制，成立工作專班，明確分工，責(zé)任到人。主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、直接抓、帶頭抓，以層層壓力傳導(dǎo)強化核查深度，確保各階段工程量都有人核查、有人負責(zé)，核查情況要可追溯并留存核查記錄，確保核查質(zhì)量。

3.8 嚴格執(zhí)行合同條款，樹立審計意識

在已審計項目出現(xiàn)的問題基礎(chǔ)上，吸取教訓(xùn)，舉一反三、對照整改。各環(huán)節(jié)負責(zé)人要切實負起責(zé)任，經(jīng)手的變更、工程量、費用構(gòu)成做到可追根溯源。對存疑問題、爭議問題要究根問底，嚴把簽字關(guān)，對承包人不合理的申請要堅決退回，消除審計隱患。

要始終牢固樹立審計意識，以合同條款為出發(fā)點。堅持原則是核心，態(tài)度是關(guān)鍵，工作態(tài)度要端正，談判態(tài)度要堅決，特別是對于實體工程以外的各項結(jié)算內(nèi)容，如：優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、各種獎罰、履約、工期調(diào)整、材料調(diào)差、非設(shè)計變更等要做到手續(xù)齊全、依據(jù)充分，合法、合規(guī)，要做到結(jié)算依據(jù)充分，賬實相符。

3.9 將竣工決算內(nèi)部審計與跟蹤審計有效結(jié)合，高質(zhì)量推進竣工決算內(nèi)部審計

高速公路建設(shè)項目從項目籌建至達到竣工決算內(nèi)部審計條件，少則需要8年時間，多則需要10年或者更長的時間，時間跨度之長，工程建設(shè)復(fù)雜，傳統(tǒng)竣工決算內(nèi)部審計的滯后性存在無法獲取部分審計資料或某些無法挽回的損失風(fēng)險。在高速公路項目建設(shè)過程中可讓跟蹤審計單位提早介入，在建設(shè)過程中及時的發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，將竣工決算內(nèi)部審計與跟蹤審計結(jié)合，可以有效解決傳統(tǒng)竣工決算內(nèi)部審計的多個弊端。

3.10 推行“工完賬清”，提前謀劃，縮短竣工決算報告編制時間

高速公路竣工決算工作要提前籌劃，及時啟動結(jié)算工作，可利用建設(shè)期參建人員較為穩(wěn)定的有利條件，加快推進工程結(jié)算，探索建立階段性結(jié)算機制，為后續(xù)“工完賬清”奠定扎實的基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)工程完工結(jié)算即完成的目標(biāo)。

4 結(jié) 語

本文對廣東省已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內(nèi)部審計過程中常見的問題進行了分析，并針對性地提出了應(yīng)對措施，在一定程度上為高質(zhì)量推進竣工決算內(nèi)部審計提供了有效的方法。2022年7月發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》提出了國家公路網(wǎng)到2035年的布局方案，總規(guī)模約46.1萬公里，對2013年發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年-2030年)》進行了修編調(diào)整，總規(guī)模從40.1萬公里調(diào)整至46.1萬公里，總體規(guī)模增加了約6萬公里，其中國家高速公路凈增加里程約2.6萬公里[3]。所以高速公路建設(shè)仍處于高速發(fā)展期，今后高速公路竣工決算內(nèi)部審計仍然面臨著非常嚴峻的形勢，建設(shè)單位如何提高高速公路竣工決算內(nèi)部審計質(zhì)量和效率，仍然需要更多學(xué)者進行深入的研究。