用戶參與共治：政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的新思路

袁靜 劉曉媛 臧國全

（1.鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院,鄭州,450001;2.鄭州市數(shù)據(jù)科學(xué)研究中心,鄭州,450001）

1 引言

數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素在整個社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，在國家數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略背景下，數(shù)字政府建設(shè)快速推進(jìn)，政府部門在履行管理與服務(wù)職責(zé)的過程中產(chǎn)生的海量政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種價值巨大的數(shù)據(jù)資源[1]，其價值也應(yīng)逐步得到挖掘和釋放。自2009年美國政府發(fā)布“開放政府計劃”并建立全球首個開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺之后，各國政府陸續(xù)建立本國的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺并頒布相應(yīng)的政策措施。我國國務(wù)院出臺的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出要建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺[2]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放可提升政府治理能力，提高公眾對政府施政信任，推進(jìn)政府服務(wù)效率提升，但是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的同時會加劇隱私泄露風(fēng)險。無論是在政府?dāng)?shù)據(jù)的采集、組織、存儲環(huán)節(jié)，還是在政府?dāng)?shù)據(jù)的傳輸、公開、利用等過程中都可能存在數(shù)據(jù)隱私泄露風(fēng)險。例如，2019年3月美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局泄露230萬災(zāi)難幸存者個人信息，2019年5月俄羅斯政府網(wǎng)站泄露225萬用戶隱私信息，2020年12月巴西1600萬COVID-19 患者個人數(shù)據(jù)遭遇曝光，2021年10月我國河北省辛集市政府網(wǎng)站泄露城鄉(xiāng)特困人員個人信息事件等等。政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用與隱私保護(hù)之間的矛盾日益突顯，為此亟需對政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險進(jìn)行創(chuàng)新治理。當(dāng)前國內(nèi)外研究主要從技術(shù)、法律、管理等視角探討政府?dāng)?shù)據(jù)隱私風(fēng)險控制的手段，政府機(jī)構(gòu)是隱私風(fēng)險治理的主體和風(fēng)險管理活動的決策制定者，但是，鮮見有從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利用者―用戶的視角，探討政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理模式和實踐活動。事實上，用戶作為政府開放數(shù)據(jù)利用的主體，不僅是政府開放數(shù)據(jù)的受益者和政府開放數(shù)據(jù)價值的共創(chuàng)者，同時也是政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的參與主體。目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放處于初期階段，面臨著數(shù)據(jù)開放水平不高、共享進(jìn)展緩慢、數(shù)據(jù)隱私和安全風(fēng)險大等困境，要切實提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平和防范隱私安全風(fēng)險，單靠政府單方面管控的效果有限，難以解決當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的困境，還需要社會組織、企業(yè)、公眾等群體的廣泛參與，構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的多元協(xié)同共治模式。因此，吸引用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治，探討用戶參與隱私風(fēng)險治理的模式、路徑與方式，能夠為政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理提供一種新的思路，有利于推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的有效利用和價值實現(xiàn)。

2 相關(guān)研究現(xiàn)狀

關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)中的隱私風(fēng)險問題目前受到了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。國內(nèi)主要從風(fēng)險類型與識別、風(fēng)險評估、隱私保護(hù)以及隱私風(fēng)險治理等方面進(jìn)行探討。

隱私風(fēng)險識別是風(fēng)險防控的前提，現(xiàn)有研究主要基于理論思考視角分析政府開放數(shù)據(jù)中存在的隱私風(fēng)險類型。如，關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的類型與識別，才世杰、夏義堃從觀念認(rèn)知、利益主體、數(shù)據(jù)披露內(nèi)容及數(shù)據(jù)開放技術(shù)和制度體系五個角度闡釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險的內(nèi)涵[3]；夏義堃將政府開放數(shù)據(jù)風(fēng)險劃分為國家安全風(fēng)險、政治風(fēng)險、行政風(fēng)險、隱私風(fēng)險、社會風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，并指出風(fēng)險表現(xiàn)形態(tài)為數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)權(quán)侵害、數(shù)據(jù)誤讀、數(shù)據(jù)操縱、病毒攻擊[4]。代佳欣通過構(gòu)建“過程”分析框架，識別政府?dāng)?shù)據(jù)開放籌備、實施、完善及反饋等階段的風(fēng)險[5]。郝文強(qiáng)基于“機(jī)制”原理，結(jié)合風(fēng)險治理理論，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放隱私風(fēng)險識別機(jī)制框架[6]。吳鐘燦借鑒數(shù)據(jù)生命周期理論，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程的數(shù)據(jù)采集與處理階段、數(shù)據(jù)存儲與發(fā)布階段和數(shù)據(jù)開發(fā)與利用階段的隱私風(fēng)險進(jìn)行界定，并分析不同類型隱私風(fēng)險的成因[7]。這些通過理性思考分析所識別的隱私風(fēng)險具有客觀性和全面性，但是欠缺針對性和精準(zhǔn)性，因為政府?dāng)?shù)據(jù)中涉及個人信息的數(shù)據(jù)才存在隱私泄露風(fēng)險，只有從用戶視角出發(fā)，基于用戶個體對自身數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險的認(rèn)知，才能更加科學(xué)、精準(zhǔn)地識別出政府?dāng)?shù)據(jù)開放中可能會存在的隱私風(fēng)險。

針對政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險評估、防控與隱私保護(hù)，陳美等發(fā)表了一系列研究論文，分別介紹美國[8]、英國[9]、法國[10]、新西蘭[11]等不同國家的經(jīng)驗及其對我國政府開放數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的啟示。丁紅發(fā)等從數(shù)據(jù)生命周期的角度研究政府開放數(shù)據(jù)各個環(huán)節(jié)存在的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的問題[12]。隱私影響評估作為政府保護(hù)公民隱私的重要工具，在西方發(fā)達(dá)國家特定的政府信息數(shù)據(jù)管理項目中，通過識別隱私風(fēng)險因素、評估隱私風(fēng)險影響和制定隱私風(fēng)險應(yīng)對方案發(fā)揮著一系列積極作用[13]。黃如花對美國[14]、英國[15]政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的個人隱私保護(hù)的法律法規(guī)、政策和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置三方面進(jìn)行研究，借鑒國外經(jīng)驗為我國政府開放數(shù)據(jù)過程中個人隱私保護(hù)提供參考。張曉娟等以政府開放數(shù)據(jù)和個人隱私之間的關(guān)系為切入點，對比中美兩國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人隱私保護(hù)方面的各項政策和法律法規(guī)，指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人隱私保護(hù)的平衡發(fā)展是政府?dāng)?shù)據(jù)開放順利進(jìn)行的保障[16]。

在政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理手段研究方面，大部分學(xué)者是從法律法規(guī)、政策、行政管理、技術(shù)等方面進(jìn)行探討。如，黃如花、苗淼對我國數(shù)據(jù)安全保護(hù)進(jìn)行調(diào)研與分析，從法律法規(guī)、政策、組織機(jī)構(gòu)以及安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等四個方面提出我國政府開放數(shù)據(jù)的安全保護(hù)對策[17]。黃平平、劉文云對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個人隱私保護(hù)的影響因素進(jìn)行研究，從法律政策、技術(shù)、數(shù)據(jù)、個人方面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個人隱私保護(hù)提出相關(guān)建議[18]。完顏鄧鄧、宋婷提出要從數(shù)據(jù)、技術(shù)、管理、法律四個角度對政府開放數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行完善[19]。尹正惠從法律的視角出發(fā)對我國政府開放數(shù)據(jù)中個人隱私法律保護(hù)的完善提出建議[20]；徐成強(qiáng)調(diào)通過立法強(qiáng)化政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)安全，以達(dá)到防范風(fēng)險的目的[21]。狄振鵬、姜世偉提出構(gòu)建分級分類的數(shù)據(jù)開放法律體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)管理的約束機(jī)制，推動我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)[22]。雷剛從行政法的角度，闡釋如何完善我國個人信息行政法保護(hù)制度[23]；王夢園對政府?dāng)?shù)據(jù)開放階段和利用階段的個人信息保護(hù)機(jī)制分別進(jìn)行分析，從政府行政的角度提出個人信息保護(hù)的規(guī)制重點和治理對策[24]。陳美、梁乙凱則從個人數(shù)據(jù)匿名化等技術(shù)控制的角度研究政府開放數(shù)據(jù)過程中的隱私保護(hù)[25]。

國外學(xué)者對政府開放數(shù)據(jù)中的隱私風(fēng)險問題也開展了相應(yīng)的探討，相關(guān)研究主要集中在政府開放數(shù)據(jù)中的隱私挑戰(zhàn)、隱私風(fēng)險評估與控制等方面。例如，AIJamal對政府開放數(shù)據(jù)中存在的問題、優(yōu)勢及挑戰(zhàn)等進(jìn)行深入研究，提出模型架構(gòu)，嘗試明確政府開放中開放透明度和公眾隱私之間的界限[26]；Scassa認(rèn)為開放政府能夠提高政府透明度、促進(jìn)用戶參與等，并指出公眾隱私和開放透明度之間存在矛盾[27]；Hardy等認(rèn)為由于缺乏信任和不確定的環(huán)境、隱私法律的要求和公共服務(wù)文化方面的原因，使得政府開放更多的數(shù)據(jù)變得更加困難[28]。針對開放數(shù)據(jù)的風(fēng)險評估方面，Ali-Eldin 等認(rèn)為開放數(shù)據(jù)存在著泄露用戶隱私的風(fēng)險，并建立一個隱私風(fēng)險評估模型對風(fēng)險進(jìn)行評估[29]；Amalia等在理論和相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，基于概念的模型和感知風(fēng)險的角度出發(fā)評估政府開放數(shù)據(jù)，為之后的政府開放數(shù)據(jù)提供借鑒和參考[30]。針對開放數(shù)據(jù)的風(fēng)險控制方面，Gharib認(rèn)為法律下的隱私保護(hù)與用戶信息需求出現(xiàn)矛盾，提出應(yīng)建立隱私平臺以滿足雙方的需求[31]；Washington建立解釋開放數(shù)據(jù)的不確定性的數(shù)字信號架構(gòu)，為政府開放數(shù)據(jù)提供借鑒參考[32]。

對于政府開放數(shù)據(jù)中的用戶參與研究，目前也受到了學(xué)者的關(guān)注。開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動推動了全球政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，研究對象從“政府”向“公眾”下沉[33]。王衛(wèi)、王晶研究政府開放數(shù)據(jù)中用戶參與的特點及參與模式，并將其分為用戶知曉數(shù)據(jù)、用戶使用數(shù)據(jù)、用戶請求數(shù)據(jù)和用戶與政府雙向互動四種模式[34]。曹雨佳以加拿大政府開放數(shù)據(jù)為例研究用戶參與機(jī)制，對促進(jìn)我國用戶參與提供借鑒和啟示[35]。代佳欣通過分析英美新三國的用戶參與模式來探索我國用戶參與路徑[36]。鄧勝利等對中美城市政府開放數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行對比研究，提出立法保障用戶權(quán)利,提升公眾參與度的對策[37]。徐麗新將“用戶參與”作為一個重要維度來評估地方政府開放門戶的成熟度[38]。袁紅、王燾通過構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，指出隱私保護(hù)作為深層因素是決定政府?dāng)?shù)據(jù)開放能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最關(guān)鍵因素，提出要重視政府?dāng)?shù)據(jù)開放的用戶參與[39]。

綜上所述，政府開放數(shù)據(jù)中的隱私風(fēng)險問題已經(jīng)受到眾多學(xué)者的關(guān)注，但是現(xiàn)有的研究大多是圍繞隱私風(fēng)險的類型與識別，隱私風(fēng)險評估與防控，隱私保護(hù)以及基于法律、政策、技術(shù)、管理等治理手段展開。關(guān)于風(fēng)險識別、風(fēng)險評估以及風(fēng)險治理手段的制定主要基于管理政策和理論視角的分析，側(cè)重于從政府機(jī)構(gòu)這一主體出發(fā)，缺少以實際治理效果為導(dǎo)向、從其他主體尤其是用戶視角出發(fā)對隱私風(fēng)險治理手段的綜合研究，這就會導(dǎo)致在政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理實踐中，隱私風(fēng)險識別和評估的精準(zhǔn)性、可靠性以及隱私風(fēng)險治理決策的科學(xué)性、隱私風(fēng)險治理的有效性等存在不足。與此同時，如何促進(jìn)用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)中以發(fā)揮政府開放數(shù)據(jù)更大的價值也受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，現(xiàn)有成果主要關(guān)注政府開放數(shù)據(jù)中的用戶參與利用研究，鮮見有學(xué)者從用戶參與的角度研究政府開放數(shù)據(jù)中的隱私風(fēng)險治理問題。而政府開放數(shù)據(jù)中存在隱私風(fēng)險的是有關(guān)用戶信息的政府個人數(shù)據(jù)，用戶在政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的有效識別、評估、控制和治理決策制定中具有不可替代的作用。因此，本文主要基于用戶參與共治的視角，以提升政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理效果和政府治理能力為導(dǎo)向，以風(fēng)險管理理論和協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建多主體參與的政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險協(xié)同治理框架，從理論上探討用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的價值、參與模式、參與路徑和參與方式，以期為政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理提供新思路。

3 用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治思想的提出

3.1 政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險與風(fēng)險管理問題

隱私指自然人對其自然屬性信息和社會屬性信息的敏感性和敏感程度的認(rèn)知，因此政府?dāng)?shù)據(jù)隱私僅存在于政府個人數(shù)據(jù)中。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)對象中隱私主體與隱私客體發(fā)生有效連接時，政府?dāng)?shù)據(jù)對象就會產(chǎn)生隱私風(fēng)險。政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險指政府?dāng)?shù)據(jù)在開放過程中存在的政府個人數(shù)據(jù)泄露的可能性，以及泄露之后帶來的危險和損失。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動中，數(shù)據(jù)的開放共享與個人隱私安全之間的張力表明，隱私風(fēng)險管理已成為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中不得不啃的“硬骨頭”。因此，如何識別和分析政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險，繼而采取有效的手段對不同類型的隱私風(fēng)險進(jìn)行管理變得尤為重要。

盡管政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有重要的潛在價值，但也存在各種各樣的風(fēng)險類型。從本質(zhì)上講，隱私風(fēng)險屬于風(fēng)險的一種類型，政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險降低和規(guī)避大都是管理問題，因此，風(fēng)險管理理論可用于指導(dǎo)政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理問題。風(fēng)險管理是各經(jīng)濟(jì)單位通過風(fēng)險識別、風(fēng)險衡量和風(fēng)險評價，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化組合各種風(fēng)險管理技術(shù)，對風(fēng)險實施有效的控制和妥善處理風(fēng)險所致?lián)p失等后果，期望達(dá)到以最小的成本獲得最大安全保障的目標(biāo)[40]。風(fēng)險管理的過程包括風(fēng)險識別、風(fēng)險估測、風(fēng)險評價、選擇風(fēng)險管理技術(shù)和評估風(fēng)險管理效果等，其宗旨是以最小的經(jīng)濟(jì)成本達(dá)到分散、轉(zhuǎn)移、消除風(fēng)險，保障社會組織或者個人的利益和社會穩(wěn)定。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放風(fēng)險管理的目標(biāo)是通過周密的風(fēng)險管理達(dá)到數(shù)據(jù)開放的預(yù)期成效，具體而言，是將風(fēng)險管理方法運用到政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程，包括對數(shù)據(jù)開放風(fēng)險的識別、評估，并綜合協(xié)調(diào)、運用政府內(nèi)外資源，監(jiān)控和防范各種風(fēng)險隱患的出現(xiàn)[4]。政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險管理的目標(biāo)是通過政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的識別、風(fēng)險計量、風(fēng)險檢測、風(fēng)險控制、風(fēng)險保護(hù)機(jī)制設(shè)計等一系列方法措施保障政府?dāng)?shù)據(jù)安全、降低政府?dāng)?shù)據(jù)隱私風(fēng)險、實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)價值、健全政府服務(wù)功能。這與風(fēng)險管理理論的宗旨、目標(biāo)、工作流程具有契合性，因此，風(fēng)險管理理論對指導(dǎo)政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理研究具有適用性。

3.2 用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的內(nèi)涵

隱私是隱私主體對其隱私客體的敏感性與敏感程度的認(rèn)知。個人數(shù)據(jù)對象中隱私主體與具有敏感性的隱私客體發(fā)生有效連接時，數(shù)據(jù)對象產(chǎn)生隱私風(fēng)險；當(dāng)呈現(xiàn)隱私風(fēng)險的數(shù)據(jù)對象泄露時，產(chǎn)生隱私泄露。隱私風(fēng)險治理是采用法律、技術(shù)、管理、制度等各種方法保護(hù)隱私數(shù)據(jù)對象不被泄露或降低泄露可能性。政府公共數(shù)據(jù)沒有隱私主體，隱私風(fēng)險計量結(jié)果為零，因此政府?dāng)?shù)據(jù)隱私僅存在于政府個人數(shù)據(jù)中，政府個人數(shù)據(jù)的隱私主體即用戶，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理除了需要政府部門制定法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)保護(hù)等手段之外，還離不開用戶的積極參與。

用戶作為隱私主體，從對其敏感數(shù)據(jù)的隱私性認(rèn)知視角識別隱私風(fēng)險并計量政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私值，是政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的重要內(nèi)容。目前對政府?dāng)?shù)據(jù)隱私的界定主要從法律理論界、領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)知等視角進(jìn)行分析，缺乏從用戶認(rèn)知視角對政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險進(jìn)行計量分析的研究。除此之外，用戶在政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險檢測、隱私風(fēng)險控制、隱私風(fēng)險保護(hù)機(jī)制制定、隱私風(fēng)險治理效果評價等方面也發(fā)揮著不可替代的價值。因此，本文基于風(fēng)險管理的工作流程，認(rèn)為用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理是指用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險識別、風(fēng)險計量、風(fēng)險檢測、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制等整個風(fēng)險治理的過程中，并對隱私風(fēng)險治理的過程或效果進(jìn)行監(jiān)督、評價、反饋的行為。這里，用戶不僅是政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的共同治理者，同時也是監(jiān)督者、評價者、反饋者。

本研究主要從理論上探討用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的問題，主要遵循“提出問題―分析問題―解決問題”的三段論邏輯框架，在現(xiàn)有相關(guān)研究成果梳理的基礎(chǔ)上，提出用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的思想，界定用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的內(nèi)涵，分析用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的價值與動因（必要性與可行性分析），探討用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的模式與路徑（解決問題的思路），按照“哪些用戶參與（參與用戶類型界定）、用戶為什么參與（參與價值與動因分析）、用戶如何參與（參與模式與路徑分析）”的研究思路構(gòu)建本文的理論分析框架。

4 用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的價值與動因分析

4.1 參與用戶類型界定

政府機(jī)構(gòu)和用戶作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用過程中的兩大主體，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)的主要參與者，也是實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵主體。在探討用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治之前，首先需要界定有哪些用戶能夠參與和哪些因素會影響用戶的參與行為。關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)中參與用戶的類型，不同的研究者也進(jìn)行了相應(yīng)的探討。曹雨佳認(rèn)為，政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)鏈中的用戶范圍可以看作需要政府開放數(shù)據(jù)并參與數(shù)據(jù)活動的所有組織和個人的集合，包括公民、企業(yè)、IT從業(yè)者、學(xué)者、媒體、民間社會組織等[35]。王衛(wèi)認(rèn)為用戶參與目前主要是指具有一定技術(shù)、資金的企業(yè)、技術(shù)團(tuán)隊、科研機(jī)構(gòu)、個人等，參與主體具有多樣性[34]。由上可知，現(xiàn)有研究主要通過羅列的方式界定政府開放數(shù)據(jù)的用戶范圍，但是這種方式會存在列舉不完全或容易遺漏的問題。本研究認(rèn)為可能參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的用戶主要包括需要使用政府開放數(shù)據(jù)的個人或組織（包括現(xiàn)實的使用者和潛在用戶），根據(jù)用戶使用政府開放數(shù)據(jù)的主要目的和用途的不同，將用戶分為普通公民、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)人員、企事業(yè)人員以及其他研發(fā)機(jī)構(gòu)人員（如，數(shù)據(jù)開發(fā)商、決策支持機(jī)構(gòu)等）四大類。

其中，普通公民主要是了解或使用政府開放數(shù)據(jù)的個體用戶，其使用目的是滿足自身的信息需求，如查找國家政策、教育資源、社會救濟(jì)等與公眾生活相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。高校科研機(jī)構(gòu)人員包括大學(xué)和科研院所的科研人員，其使用政府開放數(shù)據(jù)的目的主要是開展科學(xué)研究的需要，是基于科研任務(wù)驅(qū)動的使用或開展數(shù)據(jù)競賽驅(qū)動的數(shù)據(jù)開發(fā)挖掘。企事業(yè)人員主要是基于開展組織工作的需要使用政府開放數(shù)據(jù)，如，企業(yè)工作人員通過利用政府開放數(shù)據(jù)（API接口等）來加強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)、咨詢服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)換等，以此創(chuàng)造更多商業(yè)價值，事業(yè)單位利用政府開放數(shù)據(jù)主要以民生領(lǐng)域為主，為社會提供更多的便民服務(wù)。其他研發(fā)機(jī)構(gòu)包括第三方數(shù)據(jù)開發(fā)商、決策支持機(jī)構(gòu)等，如，第三方數(shù)據(jù)開發(fā)商在政府部門的授權(quán)支持下，將政府開放的數(shù)據(jù)以及其他渠道獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，開發(fā)出新的政務(wù)應(yīng)用，如鄭好辦app等。這四類人員具備一定的知識和技術(shù)，是利用政府開放數(shù)據(jù)的主體，同時也是參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的主體。

4.2 用戶參與的價值

政府開放數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和隱私風(fēng)險的治理并非政府主體一方之事，除了法律、技術(shù)、行政、管理等方面的治理手段，也需要從人文治理與道德倫理的視角，吸引用戶共同參與。用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的價值主要體現(xiàn)在：

（1）有利于促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的防范和有效化解。吳鐘燦將可能發(fā)生隱私風(fēng)險的政府開放數(shù)據(jù)過程分為政府?dāng)?shù)據(jù)采集與處理階段、政府?dāng)?shù)據(jù)存儲與發(fā)布階段以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用階段等三個階段[7]。正如前文所述，政府公共數(shù)據(jù)不存在隱私問題，政府個人數(shù)據(jù)才存在隱私風(fēng)險問題，而政府個人數(shù)據(jù)的隱私主體是用戶，政府通過采集、存儲并發(fā)布用戶個人數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。在這里，用戶是政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)提供者，也是政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的利益相關(guān)者，同時，用戶自身也會因各自的信息需求使用政府開放數(shù)據(jù)，因此，用戶與政府開放數(shù)據(jù)具有密切的關(guān)系，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中具有多重角色。用戶作為政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)提供者、實際使用者和風(fēng)險相關(guān)者，在政府開放數(shù)據(jù)的采集與處理、存儲與發(fā)布、開放與利用等三個階段中引入用戶參與機(jī)制，并增加用戶意見收集、反饋、監(jiān)督、評價等多元渠道，有利于更好地治理隱私風(fēng)險。此外，不同的用戶群體出于不同的動機(jī)所關(guān)注的方面不盡相同，也可能會發(fā)現(xiàn)政府部門不易察覺的隱私泄露風(fēng)險，進(jìn)而提供相關(guān)反饋，政府相關(guān)部門在吸收用戶有效意見的基礎(chǔ)上，適時增加、刪減、隱藏部分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容，便于從源頭上防范化解隱私風(fēng)險。

（2）能夠促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的有效利用和價值實現(xiàn)。王衛(wèi)認(rèn)為，用戶參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的是創(chuàng)造、獲取價值，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是政府與用戶進(jìn)行交流互動的有效渠道[34]。用戶出于個人社會責(zé)任感以及使用政府?dāng)?shù)據(jù)的需求，主動參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中，會在無形中提升用戶使用政府開放數(shù)據(jù)的意愿，促進(jìn)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)，釋放政府開放數(shù)據(jù)潛力，創(chuàng)造更大的數(shù)據(jù)價值和經(jīng)濟(jì)價值。

（3）有利于促進(jìn)政府相關(guān)部門功能和服務(wù)的健全。用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理需要借助必要的載體或交流渠道，這些載體或渠道包括開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站、郵箱、電話、微博、面對面交流等，多渠道的利用能夠增強(qiáng)用戶和政府之間的雙向互動，拉近用戶和政府部門的距離，展示我國政府的優(yōu)良形象，健全政府的服務(wù)功能，實現(xiàn)政府的服務(wù)價值，進(jìn)而促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

4.3 用戶參與的動因分析

動機(jī)理論是心理學(xué)中研究人的外在行為與內(nèi)在動因之間關(guān)系的理論，其中，需要是動機(jī)激發(fā)的內(nèi)在條件、誘因是動機(jī)產(chǎn)生的外在條件[41]。用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治這一行為的產(chǎn)生受到內(nèi)在需要和外在刺激兩方面的影響。

從內(nèi)在需要來說，用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中，可能的原因包括：期望降低隱私風(fēng)險、更方便地使用政府開放數(shù)據(jù)、及時掌握政府開放數(shù)據(jù)中最新的信息、獲得其他額外的效益、個人的社會責(zé)任感等。從外在誘因來說，政府為參與用戶提供的物質(zhì)或精神激勵、易用有效的參與平臺等均有可能促使用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中。具體而言，用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的動因有：

（1）期望降低個人隱私泄露風(fēng)險的內(nèi)在動機(jī)。政府開放數(shù)據(jù)中有很大一部分比例是關(guān)于用戶的數(shù)據(jù)，政府吸引用戶參與到開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的主要目的是降低隱私風(fēng)險發(fā)生的機(jī)率、推進(jìn)隱私風(fēng)險的控制、提高個人信息的安全性。不管是政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)實使用者還是潛在使用者，均會擔(dān)心個人隱私被泄露帶來的風(fēng)險，即使是潛在使用者，也會擔(dān)心政府開放數(shù)據(jù)中涉及到有關(guān)自身的數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的隱私泄露問題。因此，用戶基于期望降低隱私泄露的風(fēng)險、提高政府開放數(shù)據(jù)使用信心的內(nèi)在心理預(yù)期，會愿意主動參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中。

（2）高效使用政府開放數(shù)據(jù)的信息需求動機(jī)。用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的過程中，意味著用戶與政府部門及相關(guān)平臺的交流會進(jìn)一步加強(qiáng)，從而增強(qiáng)用戶對使用政府開放數(shù)據(jù)的了解，及時掌握政府開放數(shù)據(jù)中的最新信息，有助于及時尋找到對自己有用的最新信息，提升用戶對政府開放數(shù)據(jù)的利用效率，進(jìn)而創(chuàng)造更大的政府開放數(shù)據(jù)價值。

（3）出于個人社會責(zé)任感的心理動機(jī)。在智慧社會建設(shè)進(jìn)程中，加快建設(shè)數(shù)字政府、促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府服務(wù)效率等，僅靠政府機(jī)構(gòu)單方面的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要廣大公眾的積極參與。廣大用戶出于共同建設(shè)數(shù)字政府的社會責(zé)任感，以及為避免政府?dāng)?shù)據(jù)隱私泄露帶來的不良后果，也會積極主動參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中，為提出更好的隱私風(fēng)險治理思想或方案貢獻(xiàn)自己的智慧，實現(xiàn)自己的社會價值。

（4）受到政府部門激勵與宣傳的外在驅(qū)動。政府及相關(guān)部門頒布的激勵手段也會吸引用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中。通俗來講，這些激勵手段包括物質(zhì)激勵和精神激勵，物質(zhì)激勵包括給予一定的物質(zhì)獎勵，精神激勵包括頒發(fā)榮譽(yù)證書、給予榮譽(yù)稱號等。此外，政府部門還可以通過舉辦數(shù)據(jù)隱私安全活動等，面向社會積極宣傳過度開發(fā)政府開放數(shù)據(jù)、侵犯政府?dāng)?shù)據(jù)隱私的危害。這些措施均能在一定程度上刺激用戶積極參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中。

5 用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的模式與路徑

5.1 用戶參與模式

吸引用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的研究中，在厘清了有哪些用戶參與以及用戶為什么參與之后，需要解決用戶如何參與的問題，如何在共同治理思想的指導(dǎo)下，從參與主體、參與模式、參與路徑、參與方式等方面探討政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的實現(xiàn)。

風(fēng)險治理除包括政府和民間參與者的與風(fēng)險相關(guān)的決策和行動外，更重要的一點就是并不存在單一權(quán)威來制定風(fēng)險管理的決策，相反，風(fēng)險的本質(zhì)特點決定風(fēng)險管理需要不同的利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)和合作。風(fēng)險治理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理主體的多元性，以及風(fēng)險認(rèn)知、風(fēng)險利益相關(guān)者、公眾參與性、風(fēng)險溝通等因素在風(fēng)險治理中的作用[42]。政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的目標(biāo)是通過風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、規(guī)避及轉(zhuǎn)移等措施，來降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和減少損失，因此也離不開用戶等多元主體的共同參與。

政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織和普通公眾等多元主體在風(fēng)險治理中的協(xié)同參與。協(xié)同治理是一種重塑多元治理主體關(guān)系的理論，強(qiáng)調(diào)主體之間的多元協(xié)同合作關(guān)系以及組織使命的一致性，通過跨界合作解決單一組織難以有效治理的公共問題。政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理是為了更好地發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的社會價值，政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，建立跨部門的協(xié)同合作關(guān)系，通過明晰的治理規(guī)則、風(fēng)險信息的共享及溝通，所有參與主體達(dá)成共識并形成治理決策。因此，為了有效地實現(xiàn)隱私風(fēng)險治理目標(biāo)，本文根據(jù)協(xié)同治理理論的指導(dǎo)思想，構(gòu)建了多元主體參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險協(xié)同治理的整體框架，如圖1所示。該框架中，由于不同主體的觀點和利益訴求不同，首先需要多個主體達(dá)成風(fēng)險治理的共識，形成共同的風(fēng)險治理目標(biāo)和愿景，然后制定協(xié)同治理的模式、治理流程與路徑，同時為了更好地達(dá)到風(fēng)險治理的效果，還需要制定包括組織領(lǐng)導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督評價、溝通反饋、獎懲激勵等在內(nèi)的協(xié)同治理保障機(jī)制。

圖1 政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險協(xié)同治理整體框架Fig.1 The Framework of Co-Governance Privacy Risk of Open Government Data

關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)中的用戶參與模式，代佳欣認(rèn)為英美新三國政府開放數(shù)據(jù)用戶參與的基本模式為供給主導(dǎo)型、平衡控權(quán)型、供需適配型[36]。雖然用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理與用戶參與政府開放數(shù)據(jù)的研究內(nèi)容不同，但研究思路上有共通之處。用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的模式是動態(tài)變化的，對于不同的情境適用不同的模式。政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理需要政府部門和用戶的協(xié)調(diào)合作，但是在整個隱私風(fēng)險治理的過程中，政府部門和用戶各自扮演的角色、承擔(dān)的任務(wù)、發(fā)揮的作用不是一成不變的，而會隨著政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)程以及隱私風(fēng)險治理水平的提升不斷調(diào)整。在用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的初期，用戶參與的程度有限，政府部門居于主導(dǎo)地位，隨著隱私風(fēng)險治理水平與能力的提升，用戶參與更加深入，會逐漸成為政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的主導(dǎo)力量。因此，根據(jù)用戶參與的地位和參與共治的程度，結(jié)合我國政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展進(jìn)程以及用戶參與的特點，本文將用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的模式劃分為政府主導(dǎo)型、政府與用戶協(xié)同共治以及用戶主導(dǎo)型三種模式，如表1所示。

表1 政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治中的用戶參與模式和路徑Table 1 Users Participation Modes and Paths in Co-governance Privacy Risk of Open Government Data

（1）政府主導(dǎo)型，即政府主導(dǎo)、用戶參與的模式。在這種模式下，政府具有良好的風(fēng)險治理意識，在開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中居于主導(dǎo)地位，而用戶參與意識較弱，只是被動參與并配合政府的隱私風(fēng)險治理活動。這種參與模式適合政府開放數(shù)據(jù)的初級階段，在此階段用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治呈現(xiàn)以下特點：有關(guān)政府開放數(shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)、政策制度等保障措施不夠健全，開放數(shù)據(jù)功能不夠完善，用戶參與的經(jīng)驗較少，用戶對個人隱私泄露的防范憂慮心理過強(qiáng)，用戶參與積極性不高等。此時受限于政府與用戶兩大主體的經(jīng)驗均不足，而政府是處于主導(dǎo)地位的一方，用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理中需要依賴政府的主導(dǎo)。政府需要通過制訂一系列法律法規(guī)、政策制度、激勵措施等，吸引用戶參與政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理中，逐步調(diào)動用戶的積極性，形成第一批較為穩(wěn)定的參與用戶群體。

（2）政府與用戶協(xié)同共治模式。在這種模式下，用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的意識逐漸加強(qiáng)，用戶參與能力逐步提升，隱私風(fēng)險治理效果逐漸突顯，隱私風(fēng)險治理機(jī)制逐步完善，進(jìn)而形成用戶與政府協(xié)同治理的運行模式。這種模式適用于政府開放數(shù)據(jù)的中級階段。隨著政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)功能的完善以及政策保障制度的健全，用戶使用政府開放數(shù)據(jù)的頻率增加，用戶出于對個人隱私泄露的憂慮以及個人的社會責(zé)任感，加上第一批參與用戶的帶頭效應(yīng)，用戶參與政府開放數(shù)據(jù)的積極性和熱情被進(jìn)一步釋放。此時用戶與政府之間屬于雙向互動的過程，一部分用戶在使用政府開放數(shù)據(jù)的過程中，對如何防范治理隱私風(fēng)險提出一些新的看法或觀點，為政府治理隱私風(fēng)險提供建議；另一部分用戶對政府治理隱私風(fēng)險的全過程進(jìn)行監(jiān)督，開展事后評價，這部分用戶積極主動參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的防范中，及時提供意見反饋，政府根據(jù)用戶反饋的意見進(jìn)行處理，形成政府與用戶協(xié)同治理的新模式。在這種治理模式中，用戶既可以通過建設(shè)性參與的方式（如，提出新的風(fēng)險治理方案或措施），也可以通過反饋性參與的方式（如，對風(fēng)險治理的過程或效果進(jìn)行監(jiān)督、評價、反饋等），與政府機(jī)構(gòu)共同開展隱私風(fēng)險治理。

（3）用戶主導(dǎo)型，即政府引導(dǎo)、用戶自治的模式。在這種模式下，政府和用戶都積累了較為豐富的隱私風(fēng)險治理經(jīng)驗，治理水平較高，用戶和政府達(dá)成共識、形成默契。政府在隱私風(fēng)險治理中主要起到宏觀指導(dǎo)作用，用戶負(fù)責(zé)實施隱私風(fēng)險的具體治理行為，在隱私風(fēng)險治理中起主導(dǎo)作用、居于主導(dǎo)地位。這種參與模式適用于政府開放數(shù)據(jù)的高級階段，此時，用戶的積極性和主動性被充分釋放，政府開放數(shù)據(jù)的功能和模式逐步趨于完善，用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理逐步成為一種共識，用戶參與感和參與意識強(qiáng)烈，此時政府治理的側(cè)重點應(yīng)在維護(hù)用戶參與隱私風(fēng)險治理的秩序上，避免參與秩序混亂、參與流程不規(guī)范帶來的隱私風(fēng)險擴(kuò)大化的嚴(yán)重后果。

以上三種參與模式是隨著政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展進(jìn)程而不斷變化的，對應(yīng)不同的情境可以采用不同的參與模式，另外，在某一階段內(nèi)，不同的參與模式也可以共存，但是應(yīng)有側(cè)重。如在用戶參與政府開放數(shù)據(jù)的初期，既可以存在政府主導(dǎo)、用戶參與的模式，也可以存在政府和用戶協(xié)同治理的參與模式，此外，參與模式可以根據(jù)實際情況進(jìn)行靈活調(diào)整，以適應(yīng)用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的發(fā)展，促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)價值的釋放。

我國目前屬于政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的初期階段，相關(guān)法律法規(guī)、政策制度等保障措施不夠完善，用戶參與的經(jīng)驗較少，用戶參與感和參與意識不強(qiáng)，當(dāng)前適宜采用政府主導(dǎo)、用戶參與這一模式。

5.2 用戶參與路徑與方式

5.2.1 用戶參與路徑

對于政府開放數(shù)據(jù)中隱私風(fēng)險的治理，趙需要等提出要在治理政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的救濟(jì)制度中引入公眾參與，制定與完善事前救濟(jì)與事后救濟(jì)制度[43]，丁紅發(fā)等從數(shù)據(jù)生命周期的角度分析政府開放數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的對策[12]。根據(jù)風(fēng)險管理的相關(guān)理論，風(fēng)險管理流程包括從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估到風(fēng)險控制、規(guī)避、轉(zhuǎn)移的一系列風(fēng)險管理措施。政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險治理包括隱私風(fēng)險識別、風(fēng)險計量、風(fēng)險檢測、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、風(fēng)險保護(hù)機(jī)制設(shè)計等一系列風(fēng)險管理工作。其中，風(fēng)險計量、風(fēng)險檢測從廣義上講屬于風(fēng)險評估的內(nèi)容，風(fēng)險保護(hù)機(jī)制、風(fēng)險規(guī)避等屬于風(fēng)險控制的手段，因此，根據(jù)風(fēng)險管理理論，借鑒上述相關(guān)研究，本文基于用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的過程視角，從隱私風(fēng)險識別、隱私風(fēng)險評估、隱私風(fēng)險控制三個方面探討用戶參與路徑。

（1）風(fēng)險識別是風(fēng)險治理的首要環(huán)節(jié)，只有在全面了解各種風(fēng)險的基礎(chǔ)上，才能評估風(fēng)險可能造成的危害，從而選擇處理風(fēng)險的有效手段。風(fēng)險識別有很多方法，其中，基于用戶認(rèn)知的風(fēng)險調(diào)查與識別是一種重要的方法。

從風(fēng)險識別方面，在政府開放數(shù)據(jù)之前或開放過程中，用戶可以參與的內(nèi)容有：幫助識別哪些數(shù)據(jù)可能存在泄露個人隱私的風(fēng)險、個人隱私有可能通過哪些途徑被泄露、隱私風(fēng)險泄露的路徑是什么等等。用戶基于自身的認(rèn)知評價，對政府開放數(shù)據(jù)是否可能存在隱私風(fēng)險進(jìn)行分析，如果用戶發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)存在隱私風(fēng)險，政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)就可以對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行二次脫敏處理，從源頭上把控隱私風(fēng)險的發(fā)生。

（2）風(fēng)險評估是在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，利用計量方法檢測和估計風(fēng)險發(fā)生的概率和損失程度，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，同時向不同層級的內(nèi)外部主體報告風(fēng)險評估結(jié)果，以及所需采取的風(fēng)險管控措施及其預(yù)估效果。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，只有客觀計算和評估政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私風(fēng)險級別，才能為下一步制定隱私風(fēng)險保護(hù)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

從風(fēng)險評估方面，若發(fā)現(xiàn)即將開放或者正在開放的數(shù)據(jù)可能存在隱私風(fēng)險，則可以根據(jù)隱私風(fēng)險發(fā)生后可能造成的后果對隱私風(fēng)險進(jìn)行評級。吳鐘燦認(rèn)為數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用階段存在著評估滯后風(fēng)險[7]，據(jù)目前來看，我國尚缺乏相應(yīng)的隱私風(fēng)險評估指標(biāo)以及完善的評估體系，不少學(xué)者提出要建立專門的機(jī)構(gòu)對各類風(fēng)險進(jìn)行評估和防范。一般而言，隱私風(fēng)險可以被劃分為低風(fēng)險層級、中風(fēng)險層級、高風(fēng)險層級三大類，每個層級下可劃分為一、二、三種等級，依據(jù)不同的情境對隱私風(fēng)險進(jìn)行評級，并建立相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以便風(fēng)險發(fā)生后，可快速啟動響應(yīng)機(jī)制。在這一階段中，用戶可參與風(fēng)險評級的劃分與界定中，還可以參與到構(gòu)建隱私風(fēng)險評估指標(biāo)體系中，此外，如果隱私風(fēng)險為高風(fēng)險，涉及的數(shù)據(jù)規(guī)模較大，后果嚴(yán)重，用戶還可以參與到隱私風(fēng)險的控制中。

（3）風(fēng)險控制是為了經(jīng)濟(jì)有效地控制和降低風(fēng)險，針對不同性質(zhì)的風(fēng)險采取不同的手段或措施，是風(fēng)險管理中最為重要的環(huán)節(jié)。

從風(fēng)險控制方面，第一，用戶可以參與到政府建立隱私保護(hù)機(jī)制及相關(guān)政策措施中，政府在充分征求用戶意見的基礎(chǔ)上，制訂相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，為隱私風(fēng)險治理提供法律和制度保障。第二，用戶可以參與到不同層級隱私風(fēng)險的控制中，參與制定政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私分級保護(hù)方法。為了實施政府?dāng)?shù)據(jù)隱私的分級保護(hù)，針對選擇的保護(hù)對象，根據(jù)隱私計量結(jié)果中不同類型隱私主體的隱私認(rèn)知差異性和不同隱私條目項目的隱私值差異性，設(shè)計政府?dāng)?shù)據(jù)隱私的分級保護(hù)機(jī)制。對于不同層級的隱私風(fēng)險，政府可以提前建立響應(yīng)機(jī)制，以減少隱私風(fēng)險發(fā)生后的反應(yīng)時間，及時進(jìn)行補(bǔ)救，用戶則可以參與到不同層級的隱私風(fēng)險的應(yīng)對措施的制訂中。

在政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險識別、隱私風(fēng)險評估、隱私風(fēng)險控制的過程中，用戶享有充分的知情權(quán)，用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的全過程，有利于加強(qiáng)用戶與政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的交流與合作，有助于建立用戶與政府之間正向交流反饋渠道，激發(fā)用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的積極性，提升治理效果，提高政府開放數(shù)據(jù)的利用度和價值實現(xiàn)，促進(jìn)形成正向循環(huán)。

5.2.2 用戶參與方式

基于對用戶類型的界定，可將參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的用戶劃分為普通公民、高校科研機(jī)構(gòu)人員、企事業(yè)人員以及其他研發(fā)機(jī)構(gòu)人員（如，數(shù)據(jù)開發(fā)商、決策支持機(jī)構(gòu)等）四大類。用戶作為政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)實使用者或潛在使用者，即在使用政府開放數(shù)據(jù)的同時參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中，可以通過使用性參與、評價性/反饋性參與、監(jiān)督性參與等三種方式，即用戶分別作為使用者、評價者和監(jiān)督者的角色參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理。

作為使用者，用戶自己在利用政府開放數(shù)據(jù)時主動自覺規(guī)避侵犯隱私風(fēng)險，同時，使用者還可以積極宣傳非法侵犯他人隱私的后果，號召周圍人主動規(guī)避隱私侵犯風(fēng)險，降低侵犯隱私風(fēng)險發(fā)生的可能性；作為評價者，在參與政府開放數(shù)據(jù)治理中，用戶對政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理過程進(jìn)行評價，提出意見或建議，政府通過建立反饋渠道及時接收用戶的反饋，對用戶反饋的意見進(jìn)行合理采納；用戶作為監(jiān)督者，監(jiān)督政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)對隱私風(fēng)險治理方案的落實情況，對不符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行提醒，以提高政府對隱私風(fēng)險的治理效率。

同時，應(yīng)建立政府與用戶之間良好的合作生態(tài)機(jī)制。在用戶參與共治的過程中，政府應(yīng)鼓勵用戶積極參與，對政府風(fēng)險治理行為進(jìn)行監(jiān)督和評估，同時，政府需對用戶提出的意見或建議進(jìn)行甄別、過濾，篩選出有建設(shè)性的建議并根據(jù)實際情況靈活采納，并對貢獻(xiàn)較大的用戶給予物質(zhì)或精神獎勵。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)用戶參與共治過程中的安全保護(hù)措施，避免在治理過程中發(fā)生隱私泄露的事件。如果用戶在參與的過程中存在著歪曲事實、惡意濫用數(shù)據(jù)、惡意泄露數(shù)據(jù)等違規(guī)行為，政府相關(guān)部門應(yīng)視情況對用戶進(jìn)行批評教育，或者是采取一定的懲罰措施。

5.3 建議

代佳欣認(rèn)為用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)的動力不足[5]，由于普通公眾缺乏數(shù)據(jù)意識和能力，以及數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺的親近性和交互性也存在明顯不足，會削弱公眾參與的意愿。為促進(jìn)用戶參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中，本研究提出以下建議：

（1）通過制定激勵機(jī)制，營造政府開放數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)風(fēng)尚。由于用戶參與政府開放數(shù)據(jù)的實踐經(jīng)驗較少，用戶在剛開始參與之時不可避免地存在著參與積極性不高、主動性不強(qiáng)、害怕承擔(dān)責(zé)任、畏難心理等消極心態(tài)，政府應(yīng)采取物質(zhì)或精神激勵手段，鼓勵用戶積極參與到政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中。在號召用戶參與隱私風(fēng)險治理的初始階段，可以通過定向招募用戶、在某地區(qū)進(jìn)行試點等操作，積累相關(guān)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題之后予以解決，在形成第一批參與的用戶之后，可發(fā)揮用戶對用戶的帶動效應(yīng)，營造用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理和價值共創(chuàng)的風(fēng)尚，在用戶和政府的雙重激勵帶動效應(yīng)下，促使更多用戶參與進(jìn)來。

（2）及時開展用戶教育培訓(xùn)，提升用戶的隱私保護(hù)素養(yǎng)。實現(xiàn)隱私保護(hù)并非只依賴于政府一方，也依賴于公民的參與和配合，因此提高公民的隱私保護(hù)素養(yǎng)對政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私保護(hù)具有重要作用[44]。對用戶進(jìn)行教育和培訓(xùn)，不僅要對用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理能力進(jìn)行培訓(xùn)，更要強(qiáng)化用戶的個人隱私安全意識、法律意識，做到用戶自身不主動泄露個人隱私，并且明確非法使用、過度使用政府開放數(shù)據(jù)的后果。同時，用戶可向周圍人積極宣傳參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的益處以及泄露個人隱私的不良后果，以促進(jìn)更多用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理中，助力構(gòu)建用戶參與使用政府開放數(shù)據(jù)的新秩序。

（3）建立多種交流反饋渠道。及時、有效的交流反饋有助于提升用戶的參與意愿，政府部門可通過在開放數(shù)據(jù)平臺建立社區(qū)模塊、建立隱私信箱、召開線下座談會、開放電話熱線等措施搭建用戶和政府之間的交流反饋渠道，政府相關(guān)部門可以成立專門小組，定期收集用戶的意見和建議，并及時反饋給用戶，盡可能做到有問必答、有求必應(yīng)。

（4）激發(fā)用戶參與的積極性，提升用戶主動參與意愿。如何激發(fā)用戶的內(nèi)在參與積極性，也是亟須考慮的問題。唐長樂通過研究認(rèn)為認(rèn)知因素、需求因素和動機(jī)因素是用戶參與政府開放數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)的內(nèi)部因素[45]，本文認(rèn)為這些也是影響用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的因素。據(jù)此，政府機(jī)構(gòu)可通過搭建便捷易用的開放數(shù)據(jù)平臺，提升用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的易用性和價值認(rèn)知；另外，注重提升政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量，切實滿足用戶的信息需求和實際需要，降低政府開放數(shù)據(jù)中個人信息泄露的風(fēng)險；同時，通過提高用戶參與隱私風(fēng)險治理過程中的成就感和滿意度、提高參與隱私風(fēng)險治理的個人素質(zhì)與能力等，進(jìn)而激發(fā)用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的內(nèi)在積極性。

6 結(jié)語

政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理需要有風(fēng)險相關(guān)的多元主體共同參與并達(dá)成共識。政府和用戶作為政府開放數(shù)據(jù)建設(shè)和利用的兩大主體，在政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險的治理中均發(fā)揮著重要的作用。吸引用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的目標(biāo)是降低數(shù)據(jù)風(fēng)險、保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)管護(hù)、增加數(shù)據(jù)價值。本文從理論上探討了用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的相關(guān)內(nèi)容，對用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的價值、用戶參與的動因、用戶參與模式、參與路徑、參與方式等進(jìn)行分析，提出促進(jìn)用戶參與政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險共治的對策建議，以期為政府開放數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險防范與治理提供一種新的視角。

但是本研究目前只是從理論上進(jìn)行探討，提出的用戶參與模式和參與路徑并未在實踐中檢驗，缺少相關(guān)的案例分析和借鑒，后續(xù)將根據(jù)政府開放數(shù)據(jù)隱私風(fēng)險治理的實際情況不斷進(jìn)行調(diào)整并進(jìn)一步開展實證研究。

作者貢獻(xiàn)說明

袁靜：確定選題，提出研究思路，修改論文；

劉曉媛：搜集資料，撰寫論文初稿；

臧國全：完善研究方案，修改論文。