王文婷

在全面推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的時代背景下,地方信用立法兼具法治任務及治理目標。站在法治角度,全國統(tǒng)一的信用立法是地方信用立法的依據(jù),它的意義在于全國統(tǒng)一法治在地方實踐中得以適用。地方信用立法的實踐在于回應地方性信用領域問題,其實踐邏輯是地方性的。就信用法治的制度設計而言,信用法治旨在挖掘普遍法治中的道德因素,并著力將其進一步規(guī)范,達到法治審慎引導德治的目標。

從社會治理的角度觀察,可以看到地方信用立法對于地方治理的迫切性。在地方實踐中,信用治理已成為法治、德治與自治并重的一種治理方式。作為一種公共產品,它依托于智治,在邊際效用遞減的經濟學推演下,可以有效降低政府治理成本,激活自治空間。這意味著地方信用立法必須與基層治理理論及實踐實現(xiàn)有效對接。具體而言,全國統(tǒng)一的信用治理如何能夠送入廣大基層(含鄉(xiāng)村),是地方信用立法能否全面落地的關鍵。需要注意的是信用在城市及鄉(xiāng)村推進的邏輯前提不同,前者是基于監(jiān)管失靈的問題導向型立法,后者則是基于自治的引導型立法。

在地方信用立法的具體推進中,準中央立法給予其重要引導,公法及私法規(guī)范明確其權力/權利邊界,市場監(jiān)管實踐明確其發(fā)展方向,軟法性質及清單制立法技術增強其實操性,鄉(xiāng)村振興及共同富裕為其注入時代活力。遵循以上軌道成長起來的地方信用立法將不僅反哺于中央信用立法,更將充實整個信用法治體系,推進基層治理現(xiàn)代化。

一、宏觀概覽:國家治理及信用治理需要地方信用立法

總體而言,中國正處于從傳統(tǒng)農業(yè)文明跨越工業(yè)文明,逐步走向信息文明的新時代。在此文明轉軌時期,已有的制度難以逾越至道德生活,既往的倫理難以約束現(xiàn)代文明中的失范行為?；诘轮魏头ㄖ螌嵺`困境,中國各地域出現(xiàn)不同的基于道德與制度雙重缺失的失信行為。①石新中:《確保失信懲戒嚴格依法依規(guī)推進信用建設向縱深發(fā)展》,《中國信用》2021年第3期。對當今中國而言,實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化,必須兼顧中央與地方政治屬性公共產品提供的統(tǒng)一性及差異性,這種公共產品的提供依賴于基層滲透能力和制度治理能力。②鄭智航:《當代中國國家治理能力現(xiàn)代化的提升路徑》,《甘肅社會科學》2019年第3期。站在自下而上的角度,信用治理在技術上有效掌握基層信息,打破縱向信息壁壘,并且在中央統(tǒng)一法治軌道上運行。這種模式一方面中央可以有效獲得基層信息,提高基層治理能力,更為重要的是,信用法治向基層(尤其是廣大鄉(xiāng)村)提供了全國統(tǒng)一的政治類公共產品,有助于提高基層滲透能力。具體而言,中央與省、市/縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)就信用領域的實踐有很強的差異性,不僅表現(xiàn)在該領域出現(xiàn)的問題,更體現(xiàn)在各地域對信用的接受程度。下沉至村一級地域而言,信用與德治之間的關系更具特色。因此,如何在地方信用立法中不僅考慮對城市信用有所規(guī)范,而且兼顧鄉(xiāng)村信用,是地方信用立法面臨的時代性課題。同時,必須注意到地方信用立法中政府對信息的歸集、評價與共享等多個環(huán)節(jié),因其信息基礎是地方性的,這一定程度上意味著信用治理屬于地方事權,需要有相匹配的財政支出作為保障。

作為一種治理方式,本質上,信用治理旨在彌補法治缺失空間,同時劃定與德治的界限。在方式上,信用治理更接近于“智治”,強調依托數(shù)據(jù)治理?？梢?信用治理是一種以人民為本位的治理方式,它的出現(xiàn)源于大量類型化實踐問題的出現(xiàn)。作為回應性治理,信用治理的稟賦中必須充分關注因地域而出現(xiàn)的具體問題差異。作為以數(shù)據(jù)為治理起點的信用治理,需要考慮各級政府能夠匹配的相應財力。作為對法治與德治彌補的治理方式,信用治理需要切實關注“送信用”與“接信用”的縫隙。

就地方信用立法而言,其目標在于規(guī)范本地域在信用監(jiān)管過程中的權力和權利,并且在一定程度上引導誠實守信的本地社會氛圍。換個角度看,地方信用立法旨在更好地讓中央信用立法能在地域性土壤中獲得良好運行,保持國家信用立法制度的統(tǒng)一運行。尤其在地方努力培育優(yōu)勢,營造良好的營商氛圍以及塑造和諧的社會氛圍,以增加競爭能力的今天,地方信用立法的制定能夠有效保障以上目標實現(xiàn)。自2022年鄉(xiāng)村振興和共同富裕被提出并且成為短期內重要工作以來,“地方”在理論研究中的內涵在發(fā)生變化,其突破了原來地方指城市的狹義概念,而拓展至鄉(xiāng)村。這一變化,要求地方信用立法必須把鄉(xiāng)村信用考慮進去,并且對其特殊性進行深入研究。

信用治理是近20年來在中國土壤之中生長出來的本土事物。站在政府公共產品提供角度,其本質在于搭建硬件平臺,記載主體信息束,并對其做出評價,生成信用,并被相關組織或機構作為后續(xù)行為參考。該鏈條意在分享相關信息,其適用場景多在陌生人社會。其目的在于通過信息可能被分享,而避免陌生人社會的一次博弈帶來的風險隱患。鑒于此,在地方信用立法對上述理想狀態(tài)構建的過程中,首先需要對該具體地域的“熟人”“陌生人”“半陌生人”領域進行細分。比如,對于大多數(shù)鄉(xiāng)村而言,其正處于以上幾種概念的過渡之中,德治與法治在該地域作用于不同領域。信用治理對具體的鄉(xiāng)村而言所解決的問題屬于自治領域。因此,其邏輯起點區(qū)別于一般的城市信用。

未來,地方信用立法需要在與中央信用立法不抵觸的前提下,在立法準備階段做好充分前期調研,發(fā)現(xiàn)地方信用治理中存在的組織銜接、權力/權利明確、典型行為失范等問題,以問題導向引領地方立法。特別在鄉(xiāng)村振興與共同富裕時代背景下,對鄉(xiāng)村信用存在的問題進行歸納整理、對其基本理論做好闡釋和研究工作、對其法律依據(jù)進行全面梳理,為地方信用立法中對鄉(xiāng)村信用的規(guī)范提供堅實基礎,為中央統(tǒng)一信用立法中的鄉(xiāng)村信用空白進行補充。

地方信用立法涉及法治與德治的邊界,需要有明確的價值引導。信用制度看似隨信用作為新的治理手段而生,其目標在于給監(jiān)管主體以及被監(jiān)管主體以穩(wěn)定的期待。然而,這種調整后的期待需要價值引導,對可能越界的公權力劃界,對正在形成的私權利(權益)保護。在這種自上而下宏大法律關系的引導過程中,更要以地域性實際情況為基礎。實踐中,我國的社會信用立法呈現(xiàn)出地方立法先行特點,因此中央層面的信用立法離不開地方立法的嘗試,未來我國的社會信用立法需充分總結已有的地方信用立法實踐。①王文婷:《地方信用立法的理論與實踐反哺淺析》,《中國信用》2020年第3期。

二、制度起點:地方信用立法空間邊界探索

黨的十八屆四中全會明確提出“法律是治國之重器,良法是善治之前提?！痹谖覈斍暗牧⒎w制下,以法律、行政法規(guī)為主體的中央立法和以地方性法規(guī)為主體的地方立法是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。在信用領域實現(xiàn)良法善治必須科學劃分中央和地方的立法權限,充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。毛澤東在《論十大關系》一文中指出,“應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情”。地方信用立法權劃定了地方信用法治化基準,丈量地方信用實踐的權利(力)邊界。信用法治可以類型化為國家信用法治和地方信用法治,在現(xiàn)階段,可以地方信用法治建設為重心,挖掘其正當性基礎及其對信用中國法治化建設的現(xiàn)實意義。②付子堂、張善根:《地方法治建設及其評估機制探析》,《中國社會科學》2014年第11期。

進而言之,地方信用立法必須秉持務實態(tài)度,在問題導向之下,充分考量其在信用治理領域的地方財政事權與支出責任的匹配關系,特別是結合近期對省以下財權配置的頂層設計,最大程度推進地方信用立法成為可用之法。

(一)如何劃定地方信用制度邊界

地方信用實踐可分為兩方面:一是踐行地方信用的主體(組織),二是地方信用依據(jù)的制度。因此,第一,需要對地方信用履職的相關主體權力和責任和制度有所了解、梳理和提煉。第二,地方信用制度是依賴于一國之內統(tǒng)一的信用制度,以及地方相關制度(具體化)而存在的,否則很難推行。第三,地方信用制度的建立經歷了逐漸創(chuàng)始到成熟的過程,其建立一定有其初衷,這包括外在的需要,也有內在的用意。我們必須去了解制度背后的動因,才能客觀看待制度的存在并做出評判。第四,地方信用制度,決不會有利而無弊,也決不會有弊而無利。所謂利弊,評判標準應當是在制度創(chuàng)制時所發(fā)生的實際影響。這個過程中要充分了解在這項制度實施時期有關各方的意見及回饋。第五,地方信用制度具有地域性。其這一特點決定了該制度創(chuàng)設的目標,應當在秉持上位法的前提下,提煉總結本地域已有相關經驗,上升為可持續(xù)推廣的制度。

就地方信用立法的具體內容而言,應以問題為導向,包括兩類:第一類是對地方信用領域存在的問題做出回應,明確權力-權利邊界,規(guī)范相應行為,這屬于對策性立法;第二類以塑造地方信用環(huán)境為目的,其條款應充分結合地域因素,以引導性和構建性條款為主。

特別需要提及的是地方信用立法過程中應當彌補中央信用立法對鄉(xiāng)村信用規(guī)范的空白。在具體立法過程中,應首先梳理已有制度對鄉(xiāng)村信用預留的空間,對鄉(xiāng)村自治空間進行充分預留。同時,需要對鄉(xiāng)村信用的理論邏輯進行梳理,比如,鄉(xiāng)村信用的理論起點并非監(jiān)管而是自治等問題。更需要以實事求是的態(tài)度,衡量鄉(xiāng)村信用硬件投入與相關數(shù)字建設的協(xié)調推進。

(二)地方信用立法的法律依據(jù)

《立法法》規(guī)定,地方立法權是指省、自治區(qū)、直轄市、所有設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)的權利。依據(jù)該規(guī)定,地方信用立法,是指省、自治區(qū)、直轄市、所有設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會有權根據(jù)本行政區(qū)域信用開展的具體情況和實際需要在不與憲法、法律行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性信用法規(guī),其內容主要涉及信用領域的地方執(zhí)法性以及地方性事務立法。值得注意的是,依據(jù)中國目前中央信用立法實踐,地方信用立法的“不抵觸”范圍還應包括國務院的決定和命令、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等準中央立法。

地方信用立法對“不抵觸”的理解應處理好兩組關系:一是“不抵觸”與“地方特色”之間并非矛盾關系。即遵守“不抵觸”原則一方面必須與中央信用立法的條款保持步調一致,同時應該強調帶有地方特色的內容。二是地方信用立法與頂層信用立法設計的關系。地方立法機關應避免因擔心與中央信用立法相沖突,在地方信用立法時采取保守主義態(tài)度,導致地方信用立法創(chuàng)新不足。①孫波:《試論地方立法“抄襲”》,《法商研究》2007年第5期。事實上,從現(xiàn)實社會基礎看,各地信用實踐的軟環(huán)境和硬實力都存在明顯的差異性,這正是地方信用法治發(fā)展的內在動力,更是地方信用立法反哺中央信用立法的可為空間?；诖?地方信用立法一定不要衍生為硬著頭皮抄作業(yè)的立法浪費,而要充分從法理中定位地方信用立法的可為空間。

三、制度構建:地方信用立法的法理及實踐邏輯

(一)準中央立法的階段性實效發(fā)揮

從當前社會信用建設的實踐來看,制定社會信用法是超越政策主導和“地方試驗”,這意味著一方面地方信用立法需要承擔起地方法治化重任,更需要結合本地域文化一定程度引領信用治理方向。②王偉:《論社會信用法的立法模式選擇》,《中國法學》2021年第1期。因此,制定社會信用法,是將地方信用立法經驗提煉上升為國家意志的必由之路。在現(xiàn)實欠缺中央高位階信用立法的現(xiàn)實情況下,《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦發(fā)〔2020〕49號)(以下簡稱《指導意見》)成為當前地方信用立法的準中央立法參考依據(jù)之一?；谠撝笇б庖娭荚谥攸c規(guī)范失信行為。鑒于此,地方信用立法對失信行為等相關議題被強約束。與該意見問題導向構建方式類似,2021年5月國家發(fā)展改革委起草了《信用修復管理辦法(試行)(征求意見稿)》,可以預見此辦法的通過將成為信用修復領域的現(xiàn)階段立法引導。

當前,由于相關法律對信用領域爭議的若干基礎性問題尚未予以確認。比如,《行政處罰法》在2020年的修改中并未明確黑名單的性質問題,《民法典》并未明確信用領域的基礎權利等。全國統(tǒng)一的信用立法尚未出臺。與之形成反差,中央以及地方信用實踐的腳步已經愈加提速:2021年8月中央財經委員會第十次會議上再次強調深化信用體系建設,自2021年以來各地及各領域持續(xù)以信用手段作為推進國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。

這迫切要求當前信用建設法治化尋找到實踐中推進的路徑:以國務院決定和命令、政府規(guī)章、規(guī)范性文件為載體,對相關領域的成熟做法制度化以及對重大爭議的最大共識予以確認。以此為引領,地方信用立法工作中以不違反上位法為原則,總結信用實踐中的本地經驗,完成地方信用工作的法治化,并反哺未來中央統(tǒng)一信用立法。

目前信用領域的準中央立法由部門規(guī)章和國務院相關文件完成,其中部門規(guī)章的主要制定機構為國家發(fā)改委,與此相應,對信用領域的規(guī)范執(zhí)行亦由國家發(fā)改委組織。由此形成了國家發(fā)改委和地方發(fā)改委縱向聯(lián)動協(xié)調信用領域相關事項的局面。因此在地方信用立法過程當中,發(fā)改委作為牽頭單位。這意味著地方信用立法在實際執(zhí)行中向發(fā)改委一方有傾斜的可能性。地方在立法過程中,要對這種部門化傾向給予制約。

需要引起重視的是,準中央立法引導地方立法應當是一種不可逾越的階段性過渡方式。其雖然可以對眼下正在出現(xiàn)的信用領域問題以引導,但本質上這種回應缺乏對信用法治核心問題的回應。它只是站在行政機關角度以一種較為審慎的態(tài)度解讀現(xiàn)有法律體系。且這種快速回應問題的制度,將給信用法治化體系建設增加不確定性。因此,待實踐積累,理論發(fā)展,中央統(tǒng)一的信用立法是各方所期待的。

扎根實踐,目前,全國已出臺省級地方信用立法十余部,市級地方立法約十部,還有數(shù)部已提上立法議程的地方信用立法。以上地方性信用立法為正在進行的其他地方信用立法樹立了模板。在地方信用立法工作中,最穩(wěn)妥的工作方案是借鑒最新出爐以及得到實踐驗證的地方信用立法。這種工作方法一方面保證了對準中央信用立法的“不抵觸”,同時站在地方立法主體角度完成地方信用立法。但這種工作方式,導致了地方信用立法呈現(xiàn)“大而全”的“臨摹”形式。

地方立法“臨摹”,意即地方立法主體在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中,幾乎不經過任何改動或者僅作少量的非實質性文字改動,非必要和合理地將其他法律文件中的內容和形式直接搬入到地方立法中。①孫波:《試論地方立法“抄襲”》,《法商研究》2007年第5期。地方信用立法“臨摹”既包括“臨摹”準中央信用立法,還包括“臨摹”其他同級別省市的地方信用立法。具體而言,地方信用立法“臨摹”主要表現(xiàn)為:在內容上直接使用其他法律文件的條款,而根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經濟和文化狀況;在形式上套用其他法律文件的章節(jié)結構,只求完全一致,而不考慮是否有必要。地方信用立法“臨摹”產生的原因是多方面的,主觀上,對絕大多數(shù)地方而言,地方信用立法初衷的“任務導向”大于“問題導向”,地方信用實踐不足及地方信用立法專業(yè)人員缺乏,導致地方信用立法成為地方信用工作的考評內容之一。從客觀上而言,對信用實踐充分的地方而言,其存在的信用實踐問題解決需要上位法對基礎性權力進行明確,導致在地方立法中難以做出突破。

對于后者而言,鑒于頂層立法對信用實踐中基本權利和相關權力的審慎觀察態(tài)度,地方信用立法對該類事項應當嚴格遵守法律保留原則,并積極尋找符合地方信用立法權限內的其他方式推進問題解決。

(二)地方信用立法的條款重點領域選擇:組織統(tǒng)籌、經驗固化

如前所述,結合目前地方開展信用工作遇到的問題及機遇,地方信用立法的實體內容主要包括:增強全國統(tǒng)一信用制度執(zhí)行力、固化本地信用經驗、解決信用實踐部門協(xié)同。就增強全國信用制度執(zhí)行力而言:首先,需要根據(jù)地方信用開展實際情況,明確地方主導信用工作的部門,并以制度形式確認其相關權力;其次,需要梳理地方信用工作橫向及縱向參與信用工作的部門,形成暢通的信用工作機制;再次,考慮對結合地方經濟社會發(fā)展情況,對各領域信用經驗進行梳理,提煉其權力(利)—責任到行為模式(嚴格遵循上位法),尤其是對程序給予關注。

從地方立法推進步驟來看,區(qū)域特征明顯,立基于經濟發(fā)展水平,自東向西、由南至北,帶有明顯區(qū)域性和梯度式的地方法治現(xiàn)象圖景。②付子堂、張善根:《地方法治建設及其評估機制探析》,《中國社會科學》2014年第11期。梳理目前地方信用立法,基本上與此吻合。自2006年全國第一個省級政府規(guī)章《湖南省信用信息管理辦法》出臺以來,至今相繼已有廣東、陜西、湖北、上海、河北、浙江、河南、天津等8個省、市人大常委會頒布了有關信用建設的地方性法規(guī)。其中,《上海市社會信用條例》2017年6月23日經上海市人大常委會通過,自2017年10月1日起施行,是近幾年在全國有影響、有代表性的地方信用立法,也是第一部以社會信用為主題的地方性法規(guī)。近年來先后出臺的河南省、南京市、天津市的信用條例大體上反映了全國信用建設的經驗和信用立法的最新成果。地方信用立法的過程是信用建設不斷摸索、完善、再發(fā)展的過程,是不同地區(qū)、不同部門相互借鑒、相互吸收的過程,也是不斷總結、反思、提高的過程。

當前我國社會主要矛盾發(fā)生了深刻變化,但是我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。我國東中西部、城市與鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展不平衡,決定了在國家治理過程中,中央立法難以對全國范圍內的各類事項作出整齊劃一的具體規(guī)范。

在維護國家法制統(tǒng)一的同時,應當看到,我國當前的綜合國力和經濟、社會管理面臨的復雜程度已經遠非上世紀末或者本世紀初可以比擬。當前,信用作為新型治理方式,其與技術發(fā)展密切相關,因此在其立法中出現(xiàn)了很多新型權利(力),如何穩(wěn)步推進信用立法工作,確保信用監(jiān)管行為獲得合理性和合法性的雙重護駕,在中央層面應當堅持穩(wěn)慎原則,而在地方層面,應當結合本地各方面實際情況更加注重發(fā)揮地方立法先行先試、改革創(chuàng)新的獨特優(yōu)勢。

從目的來看,地方信用建設的一個重要目的在于推動法律實施。法律能否被貫徹實施,同時也是評價國家制度治理能力的重要標準。目前,上位法給予了信用領域實體性權利(力)較為明確的指引。比如對信用實踐過程中爭議較大的幾個問題以明確回應:對信用及失信明確定義,對信用信息范圍、聯(lián)合獎懲方式劃定邊界等。鑒于此,現(xiàn)階段地方信用立法的重要目標是結合本地實際情況充分落實頂層信用立法。從制度層面而言,結合地方實踐構建信用工作開展的組織體系并明確其職責,是落實地方信用有效開展的首要步驟。其推進思路為:首先,構建信用工作開展的組織配套,明確地方信用工作的領導主體、統(tǒng)籌主體、落實主體;落實以上主體信用工作的主要內容及部門職責;規(guī)范搭建信用信息平臺,充分調動多方主體參與。

結合目前我國已出臺的較有代表性的地方立法來看,地方信用工作領導主體較為統(tǒng)一地明確為縣以上地方人民政府,其職責之一為設立地方信用統(tǒng)籌機構。該類機構具體名稱有所差異:遼寧省使用“議事協(xié)調機構”,江蘇省使用“社會信用體系建設領導小組”,南京市使用“社會信用行政主管部門”等等。其主要職責為統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域社會信用體系建設工作。具體負責推進地方信用工作的機構在各地有所區(qū)別:南京市、廣東省、上海市等地方命名“社會信用綜合管理部門”,具體負責本行政區(qū)域社會信用體系建設的指導、協(xié)調、監(jiān)督工作。重慶市等地方授權發(fā)展改革部門是本市社會信用體系建設工作主管部門。其主要負責的工作包括:具體負責本行政區(qū)域社會信用體系建設的指導、協(xié)調、監(jiān)督工作。

作為信用治理硬件支撐的數(shù)據(jù)管理機構,其職權主體為地方公共信用信息管理機構,其主要負責歸集、共享公共信用信息,建設、運營、管理市公共信用信息歸集和服務平臺,協(xié)助開展社會信用監(jiān)督管理工作。其運行載體為地方公共信用信息平臺,公共信用信息平臺由政府確定的公共信用服務機構運行、維護,負責統(tǒng)一發(fā)布政策信息、提供公共信用服務等。市公共信用信息平臺應當與全國信用信息共享平臺聯(lián)通對接。

可見,明確地方信用治理組織權力和責任是推進中央統(tǒng)一信用立法落地的重要途徑,更是地方信用立法的首要目標。

(三)地方信用立法的條款性質創(chuàng)新:軟法

上述,站在地方角度澄清了地方為什么需要信用領域規(guī)范。接下來,有必要闡釋如何構建地方信用制度。信用治理的顯著特征在于其具備非強制性的軟法特征,它以鼓勵性條款為標志,這一特點賦予地方信用立法更大空間。綜合目前各地信用治理實踐,增強全國統(tǒng)一信用制度執(zhí)行力、固化本地信用經驗、解決信用實踐部門協(xié)同是幾個迫切需要通過地方立法解決的問題。信用立法作為新興立法,以上位法為基準,以問題為導向,以回應性為立法目標,在立法技術上可以使用清單式立法為突破。具體而言,地方信用立法可能的思路為:實體上,結合本地實際情況,補充公共信用信息目錄;結合地方信用實際情況,發(fā)揮優(yōu)勢,注重以政府對信用場景的使用為引導,培育信用市場主體,多元化拓寬信用產品;針對信用立法部分內容的軟法特征,增加對“鼓勵性”條款的設置。組織配合上,本著實事求是的態(tài)度,根據(jù)法律授權,明確相關主管部門在信用管理工作中的權限以及流程,正向激勵各相關部門對信用工作的配合。文本的設計上,可以嘗試突出重點,精簡重復,完成地方立法小而精目標。

中國法治發(fā)展的方向應該是簡化制度設計的復雜性。①參見季衛(wèi)東教授在北京大學所作的“軟法與智能網絡社會的治理”的演講,載法意讀書:https://mp.weixin.qq.com/s/68rSFSWJwuMHY-pMEnMzvg,2020年2月9日最后訪問。盧曼認為信任本質上是一種復雜社會的簡化機制,它與社會結構和制度變遷有著明確的互動關系,信任本身就是契入社會結果和制度之中的一種功能化的社會機制,當社會發(fā)生變遷時,信任的內涵和功能也會相應地發(fā)生改變。②尼克拉斯·盧曼:《信任:一個社會復雜性的簡化機制》,翟鐵鵬、李強譯,上海人民出版社2005年版,第14—28頁。信用機制某種程度上正是促成信任轉化為一種簡化的社會制度。對于地方而言,軟法治理不會涉及過多權力義務,這些內容恰是上位法已經規(guī)范且不容突破的內容。軟法治理能夠通過鼓勵性條款引導信用行為,恰巧與信用治理本身的取向所吻合。從效果上而言,軟法在信用領域的使用也契合了地方信用內在的對地方良好氛圍的引導作用。

在地方信用立法中,如何兼顧對鄉(xiāng)村信用立法?本質上說,一般意義上的地方信用泛指城市信用,其邏輯起點是陌生人社會中對行為的監(jiān)管。而鄉(xiāng)村信用的內涵偏重對半陌生人社會(即涉及鄉(xiāng)村居民與外來人員形成的新場域,常見于鄉(xiāng)村“候鳥”及鄉(xiāng)村振興中的外來經營者)行為的引導?？梢?二者的適用主體預設、問題意識、規(guī)范目的皆有所不同?，F(xiàn)實中,我國大多數(shù)市(縣級、地級)包含著廣大鄉(xiāng)村(鎮(zhèn)級、村級)。更為重要的是,在鄉(xiāng)村振興的大背景下,必須城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌制訂地方信用立法。就鄉(xiāng)村信用條款構建而言,鑒于其信用內涵中權利、責任、義務以及牽頭單位都與城市信用存在較大差異,比如,村一級信用建設主要由鎮(zhèn)政府牽頭。因此,建議針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村信用建設存在的問題作出回應性立法:首先,需要明確鄉(xiāng)村信用條款內容的設計既包括自上而下對中央統(tǒng)一信用條款的落實,也需要吸納鄉(xiāng)村中德治實踐自下而上的經驗。換言之,需要平衡好信息獲取論和信用法治論在鄉(xiāng)村信用立法的關系。其次,要實事求是地基于鄉(xiāng)村“智治”實踐,推進信用工作。比如,在一些鄉(xiāng)村推進的“信用分”示范工作,為推進該工作投入巨額資本建設硬件平臺,但卻存在與其人數(shù)及面臨問題不成比例的問題。結合共同富裕的時代背景,應當將這種鄉(xiāng)村信用示范建設轉變?yōu)槠栈莸泥l(xiāng)村信用建設。再次,在地方信用立法涉及鄉(xiāng)村信用具體條款的設計中,建議使用軟法性質條款,避免改變鄉(xiāng)村原有權力、義務、責任,引導鄉(xiāng)村信用廣泛展開。最后,在鄉(xiāng)村信用體系構建的過程中,要處理好信用法治與相關治理方式的關系,避免形式化信用及“信用泛化”,劃定“信用法治”與“德治”的界限,尊重“自治”領域,協(xié)調信用法治所依托的硬件平臺與其他類似平臺的關系。

(四)地方信用立法的技術嵌入:清單制

清單式制度是民主立法背景下通過立法權有效制約行政權的技術設計。依據(jù)制定主體不同,該制度可區(qū)分為中央信用清單和地方信用清單。目前,中央層面的信用清單以國家發(fā)展改革委發(fā)布的《全國公共信用信息基礎目錄(2021年版)和《全國失信懲戒措施基礎清單(2021年版)》為代表。其內容涉及對納入公共信用監(jiān)管的信息范圍以及失信懲戒措施的類型予以明確,公共信用信息基礎目錄的內容包括了信用信息、主體性質、責任單位、納入依據(jù),失信懲戒措施清單包括懲戒措施、懲戒內容、懲戒對象、法規(guī)政策依據(jù)、實施主體。從邏輯上看,以上兩類清單內容均明確了清單客體、清單執(zhí)行的行政機關、清單權力的法律依據(jù)。因此,從性質上,該類清單屬于“權力清單”,它宣示和明確的是“法無授權不可為”的法治政府原則。③姜明安:《政府的“三張清單”》,《前線》2015年第5期。該類清單是政府將所有法律、法規(guī)授予政府和各政府部門信用監(jiān)管方面的職權統(tǒng)一整理、歸納為一張清單,向社會公布,接受社會監(jiān)督。這對于目前信用實踐領域爭議較大的信息收集范圍的私權利保護以及失信懲戒措施的公權力限制作出了法治化回應。依據(jù)清單的性質劃分,信用清單的內容實質上可以區(qū)分為兩類:第一種是對信用領域公共權力及其運行程序和標準等信息的系統(tǒng)化梳理,本質上是一種行為規(guī)范,目前的《全國公共信用信息基礎目錄(2021年版)》屬于此種;第二種是對涉及治理主體關系邊界體系化明確,是對治理主體關系邊界的重塑,《全國失信懲戒措施基礎清單(2021年版)》屬于此類。

清單制旨在完成國家治理轉型中有效性與合法性的平衡及重塑。①付建軍:《清單制與國家治理轉型:一個整體性分析框架》,《社會主義研究》2017年第2期。信用治理是國家治理領域的重要轉型,信用治理的有效性需要相關部門協(xié)力完成,在這個過程中,尤其針對地方政府面對的日益膨脹的新任務而言,如何劃定權力邊界是相關部門履責盡責的關鍵。

接下來要探討的問題是,信用清單制定的權限如何在中央和地方進行劃分。本質上而言,中央信用清單和地方信用清單的制定屬于中央與地方在信用領域立法權的分配,其制定內容及程序均應與相應的信用立法權限保持一致。

信用領域清單立法涉及地方部門的執(zhí)法權以及地方性事務立法。因此,地方信用清單立法應遵循與上位法“不抵觸”原則(其范圍還應包括國務院決定和命令、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等準中央立法)。

因此,遵循中央信用準立法對中央與地方信用立法的權限分配,依據(jù)《指導意見》,地方擁有信用清單立法權。②羅培新:《社會信用立法的若干范疇:兼評發(fā)改委與央行的社會信用新規(guī)草案》,載微信公眾號“中國法律評論”2020年8月12日。一方面,《指導意見》最終確立的基本原則是“依法依規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理”。這一基本原則預留了地方空間,尊重了地方事權及各地情況的差異。另一方面《指導意見》在信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴重失信主體名單標準方面,賦予地方一定權限。

現(xiàn)階段,從內容上看,地方信用清單的制定是地方信用立法工作的具體化推進,其結合地方行政實際,依據(jù)地方信用立法對地方信用行政工作進行約束,對地方信用工作的不同部門的各種權力進行梳理,達到保護地方信用實踐相對人的相應權利。

以《江蘇省社會信用條例》對本地域信用清單制定權限規(guī)范為例:該條例首先明確了本地域內使用全國統(tǒng)一的公共信用信息目錄制及清單制管理。其次,條例明確了地方補充目錄及補充清單的制定主體、程序、編制過程以及備案方式。由此觀之,目前的地方補充清單編制其目標旨在回應地方信用實踐爭議問題,達到厘清框架的目標。因此,地方信用清單是地方信用立法的重要組成部分。

結語

在我國全面推進依法治國的新征程上,探索社會主義法治道路要求我們必須立足國情,秉持實事求是態(tài)度構建中國特色信用立法體系。信用以及信用監(jiān)管在我國尚屬于新生事物,經過十幾年發(fā)展在監(jiān)管領域取得了明顯成效,同時暴露出許多問題。在法律層面,這些問題中有不少需要私法中的權利、法益以及公法中的行政權界限給予回應。然而,對基礎性法律的修改必須靜待問題的解決方案達成共識。因此,現(xiàn)階段統(tǒng)一的中央信用立法缺少基礎法律概念奠基。在這種情況下,對信用領域法治化的可行途徑應當以中央層面的國務院決定和命令、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為載體。以這種準中央立法為引領,充分調動地方立法積極性,完成地方信用領域的執(zhí)行性以及地方事務性立法。因此,以現(xiàn)有中央信用立法為依據(jù),兼顧城市與鄉(xiāng)村,探索地方信用立法的空間成為目前我國信用立法體系建設的首要議題。