□浙江省自然資源廳自然資源確權(quán)登記局 方劍強

□龍泉市林業(yè)局 黃培松

龍泉市“九山半水半分田”，是國家重點生態(tài)功能區(qū)、百山祖國家公園的核心區(qū)域、麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全國試點的重要組成。全市森林覆蓋率高達84.4%，林地面積398 萬畝，占市域面積86.7%，林農(nóng)人口占全市總?cè)丝?7.5%。龍泉市的優(yōu)勢在山，希望也在山。為全面解決“山是誰的、山在哪里、山上有什么”等問題，龍泉市創(chuàng)新開展林權(quán)數(shù)字化權(quán)屬落界實踐。

一、工作背景

（一）國家有要求

2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》明確提出，健全自然資源確權(quán)登記制度規(guī)范，有序推進統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界。同時，浙江省、麗水市也相繼出臺了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》，對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記提出了具體要求。林權(quán)數(shù)字化權(quán)屬落界工作，正是在這一新形勢背景下開展的，目的就是要夯實管理基礎(chǔ)，推動當前工作與林業(yè)發(fā)展形勢相適應(yīng)，更好地為生態(tài)文明建設(shè)各項工作的落地、生效奠定基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實有需要

當前，林農(nóng)林權(quán)證上的界線是以1982 年第一輪山林承包權(quán)確認時的山界為基準確定的。受當時技術(shù)手段的限制，山林劃分到戶以林農(nóng)指山為界，面積以估算為準，山場四至多登記為山塆、崗、路等，加上“插花山”坐落模糊，本村山林坐落在外縣、外鄉(xiāng)鎮(zhèn)或外村等，引發(fā)了林權(quán)證山界不清晰、面積不精準等諸多歷史遺留問題。

（三）林農(nóng)有訴求

時隔30 多年，新一代林農(nóng)盡管擁有林權(quán)證，但對當年父輩們留下的“糊涂賬”一籌莫展，不知自家的山在哪，不知山界線，更不知真實面積是多少。隨著參與1982 年第一輪山林承包權(quán)確認的老人年齡更大了，“糊涂賬”將更加難以厘清，給社會帶來諸多矛盾和不穩(wěn)定因素。因此，權(quán)屬落界可以說是一項“搶救性”工作，迫在眉睫。

二、主要做法

（一）轉(zhuǎn)變思維，林地面積準確入戶

面積是林農(nóng)最在乎、最糾結(jié)的問題。龍泉市堅決貫徹執(zhí)行《農(nóng)村工作條例》（第二十三條）“堅持保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之規(guī)定，以“總量控制分量，分量之和必為總量”為原則，采用“線切割”的方法進行面積控制，系統(tǒng)自動統(tǒng)計，有效控制農(nóng)戶林地面積與村林地面積、村林地面積與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地面積、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地面積與市域林地面積的內(nèi)在關(guān)系，確保林地面積無誤差、無異議。

（二）制定規(guī)范，權(quán)屬管理統(tǒng)一標準

龍泉市以林長制工作為抓手，創(chuàng)新林地權(quán)屬落界方法，成立權(quán)屬落界工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建“9 名省級數(shù)字化專家+17 個工作站+200 多名林業(yè)技術(shù)人員為骨干”的高效工作團隊。制定《林地權(quán)屬落界及信息獲取與表達技術(shù)規(guī)范》，指導(dǎo)和規(guī)范林地落界與管理的全過程，明確管理框架和區(qū)劃體系，確定工作流程及數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)入庫、數(shù)字化表達標準，確保工作環(huán)環(huán)相扣，權(quán)屬及關(guān)聯(lián)信息、權(quán)益信息、坐落信息、插花信息、事權(quán)信息、分布信息、資金補償信息、資源信息采集、應(yīng)用與服務(wù)的標準統(tǒng)一。

（三）研發(fā)系統(tǒng)，算法服務(wù)數(shù)據(jù)采集

建成“龍泉市林地數(shù)字化管理系統(tǒng)”（電腦端）和“林地數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)”（平板端），系統(tǒng)對接共享“龍泉市林業(yè)信息集成（一本圖）系統(tǒng)”，落界數(shù)據(jù)與最新二類調(diào)查、林權(quán)、采伐等所有林業(yè)數(shù)據(jù)形成“一套數(shù)”“一張圖”，實現(xiàn)數(shù)字化管理。所有權(quán)確界，以天地圖為底圖，2016 年最新二類調(diào)查小班為外邊界線，1 ∶10000 地形圖為確界參考線，以組為單位對林地所有權(quán)進行確界，建立林地組權(quán)屬圖斑。承包權(quán)落界，以組為單位，基于林地組權(quán)屬落界圖斑，利用林權(quán)權(quán)屬數(shù)據(jù)收集權(quán)利人信息，確定權(quán)利人在每塊所有權(quán)山片（落界斑塊）中的面積（或比例），經(jīng)核對、公示、簽字確認，即可實現(xiàn)承包權(quán)落界任務(wù)。

（四）復(fù)刻場景，數(shù)字賦能精準落界

龍泉市數(shù)字化權(quán)屬落界采用“三維衛(wèi)星地圖指界+無人機輔助勘驗+權(quán)利人現(xiàn)場認定+數(shù)據(jù)規(guī)范采集+系統(tǒng)自動歸檔”的“線上+線下”聯(lián)動落界模式，將林地權(quán)屬數(shù)據(jù)數(shù)字化采集成套設(shè)備進村，在室內(nèi)構(gòu)建直觀易懂、圖像清晰的“數(shù)字山場”。邀請參與第一輪山林承包權(quán)確認的老人、村和組相關(guān)負責人、權(quán)利人一起監(jiān)督、參與指界。工作人員直接在平板端進行地圖切割、屬性錄入，勾繪范圍、面積實時展現(xiàn)在林農(nóng)眼前。針對衛(wèi)星影像地圖無法確定的界線，通過無人機實地進行高分辨率航拍，或前往林場實地進行精準定位。林農(nóng)確認無異議后，數(shù)據(jù)上傳到服務(wù)器自動編輯、處理、校驗，便可直接進行管理、查詢和輸出。

三、工作成效

（一）方法便捷高效，獲得林農(nóng)高度認可

“農(nóng)民說好才是真正好”，數(shù)字化權(quán)屬落界方式得到了廣大林農(nóng)的認可。一方面，利用室內(nèi)指界替代外業(yè)勘界，省時省力，不管天晴下雨還是低溫高溫天氣都可進行，大大提高了工作效率，極大程度方便了林農(nóng)。另一方面，該落界方式技術(shù)操作簡單，林地權(quán)屬區(qū)劃指界、劃界、落界、公示、簽字、協(xié)議書簽訂、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)均在系統(tǒng)中完成，林農(nóng)全程參與，且所有數(shù)據(jù)必須經(jīng)過有關(guān)林農(nóng)簽字認同方可入庫使用，減少人為因素，確保公開透明。此外，落界過程還解決了大量山林糾紛，確保了林區(qū)的安全穩(wěn)定。

（二）成本大幅降低，減輕經(jīng)費壓力

以往采用“外業(yè)測量法”，需要林農(nóng)、村小組等到現(xiàn)場配合指界勾繪，然后由繪制人員帶回數(shù)據(jù)利用方格紙計算，測算精度不高，平均每個村小組測繪耗時達3 天，誤差大、成本高、耗時長。采用數(shù)字化權(quán)屬落界方式，工作人員現(xiàn)場在平板電腦上利用采集系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)，并由系統(tǒng)自動完成信息編輯校驗，實現(xiàn)林地面積測算精度高，且平均每個村小組測繪工時縮短很多，平均費用大幅減少，全市可節(jié)約大量費用。

（三）技術(shù)路徑可行，推進不動產(chǎn)證發(fā)放

數(shù)字化權(quán)屬落界成果權(quán)屬清晰、坐落準確、面積無誤、宗地地圖完備，實現(xiàn)帶有林地宗地圖的林權(quán)不動產(chǎn)證書頒發(fā)，真正做到圖表冊一致、人地證相符，為精準的林權(quán)不動產(chǎn)證頒發(fā)提供可行路徑。

（四）成果高效轉(zhuǎn)化，賦能生態(tài)價值實現(xiàn)

依托林地權(quán)屬落界成果，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三個管理圖層，明確林地權(quán)屬范圍、面積和資源情況，便于計算林地流轉(zhuǎn)的價值，為經(jīng)營權(quán)流權(quán)、抵押貸款、碳匯交易提供數(shù)據(jù)儲備，為資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、綠水青山變金山銀山提供基礎(chǔ)信息，有效促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。