論PPP建設(shè)模式在水利工程建設(shè)項目中的應(yīng)用

蔣惠雄

(江門市新會區(qū)水利綜合服務(wù)中心，廣東 江門 529100)

0 引 言

2014年財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)[1]文件出臺以后，大力推廣了PPP建設(shè)模式，該模式近年在交通、市政等領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用。本地區(qū)在中小型公益性水利工程項目上大膽嘗試運用PPP建設(shè)模式，通過合理設(shè)置社會資本金收益率等方式，吸引社會資本參與，總結(jié)工程建設(shè)經(jīng)驗，擴寬建設(shè)方式，不斷提高區(qū)域水利工程建設(shè)與管理能力。

1 PPP模式概述

1.1 PPP建設(shè)模式釋義

政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。

1.2 常見合作方式

政府和社會資本合作模式最常見的兩種合作方式是政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營。合作方式有建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營-移交(BOOT)、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交(DBFOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、改建-運營-移交(ROT)等幾種方式。

1.3 適用范圍

PPP建設(shè)模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。

2 應(yīng)用背景

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，在公路、鐵路、城市軌道交通等交通設(shè)施以及污水處理等市政設(shè)施項目上應(yīng)用實例較多，水利工程項目多屬于非經(jīng)營性項目，特別是防洪排澇水利工程，為純公益性項目，多為政府管理，對社會資本吸引力不足，在PPP模式應(yīng)用上相對較少，特別在市級以下的水利工程建設(shè)中，因工程規(guī)模相對較小，PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗少，甚至經(jīng)驗為零。國家發(fā)展改革委、財政部、水利部印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號)[2]，在要求轉(zhuǎn)變地方政府職能的大背景下，加上政府財政收支逐年收緊，引入社會資本參與政府主導(dǎo)的水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為探索、優(yōu)化水利工程建設(shè)管理模式的出路。

3 項目概述

3.1 項目基本情況

本次討論的使用PPP模式建設(shè)的水利工程項目位于珠江流域潭江水系，潭江干堤已于“十一五”期間進行了達標加固，但由于該工程范圍內(nèi)有16條支流尚未閉口，圍內(nèi)的防洪(潮)系統(tǒng)未能真正得到完善。隨著區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，對水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出了新的要求，需要將防災(zāi)減災(zāi)體系在現(xiàn)有工程的基礎(chǔ)上配套完善相關(guān)設(shè)施，使工程全面發(fā)揮功能和效益，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供切實的保障。本項目主要對潭江干流下游16條未閉口的支流采取建設(shè)閉口水閘或者加固回水堤的方式，使整個潭江干流下游防洪潮體系形成一個整體，提高潭江干堤的防御能力，項目總投資3.5億元。本項目屬于防洪排澇工程，為純公益性、非經(jīng)營性項目，不具備盈利能力[2]。

3.2 合作模式

本項目采用ROT模式，由中標社會資本方聯(lián)合出資成立項目公司，政府方代表(即實施機構(gòu))與項目公司簽署PPP協(xié)議，將項目投資、融資、改建、運營維護等工作移交給項目公司，項目公司通過必要的“政府付費”獲得合理投資收益。協(xié)議期滿，項目公司需保證所運營項目設(shè)施的完整性，并將項目運營權(quán)移交給政府方或政府方指定機構(gòu)。項目合作期限為14a，其中項目建設(shè)期4a，運營期10a。

3.3 政府方代表

項目由政府授權(quán)本級行業(yè)主管部門區(qū)水利局為項目實施機構(gòu)，由項目實施機構(gòu)采購本項目的社會資本。采購?fù)瓿珊?，項目實施機構(gòu)與中標社會資本簽訂PPP協(xié)議，并負責項目的管轄職責、績效考核及付費等工作。

3.4 項目具體操作

本項目由區(qū)水利局作為實施機構(gòu)于2018年11月通過公開招標完成社會資本(聯(lián)合體)采購工作，并簽訂了法律協(xié)議，并由區(qū)水利局為實施機構(gòu)陸續(xù)完成了監(jiān)理單位、造價咨詢單位以及檢測單位的招標工作[3]。中標社會資本(聯(lián)合體)共同出資成立了項目公司，2019年1月由實施機構(gòu)與項目公司簽訂了項目合同。后在具體建設(shè)過程中由項目公司承擔項目法人的角色，完成項目法人的責任和義務(wù)，其中一個中標社會資本具備施工資質(zhì)，在項目實施時作為施工單位負責項目具體施工。

4 PPP模式的優(yōu)點

4.1 有效緩解財政資金壓力

水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目前期資本性投入大，通過引進社會資本參與，可將短期建設(shè)成本支出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)分期支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費，有利于平滑財政支出，緩解財政資金壓力，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

4.2 提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力

水利工程建設(shè)項目落地建設(shè)，需建立在落實資金的基礎(chǔ)上，在財政收支逐年收緊的情況下，項目建設(shè)落地難。引入社會資本方的資金投入后，擴寬了資金的籌措渠道，加快資金籌措進度，提高工程落地率，有效推進工程建設(shè)，提升水利設(shè)施的供給能力。

4.3 有利于轉(zhuǎn)變政府職能

PPP建設(shè)模式要求政府方在與社會資本在項目合作中做到合理定位，一方面要根據(jù)合同約定，切實履行相應(yīng)義務(wù)和承擔風險責任；另一方面在加強建設(shè)項目規(guī)劃的同時，建立合理和可操作性強的績效考核機制，以加強對社會資本的監(jiān)督管理，保障和提高水利工程建設(shè)項目的質(zhì)量。

5 PPP項目合作中存在的問題

1)項目公司難以真正履行項目法人職責，增加主管部門監(jiān)管難度。根據(jù)《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定(試行)》(2016年修訂)[4]，水利工程建設(shè)實行項目法人責任制，根據(jù)建設(shè)項目的規(guī)模、投資、工期和質(zhì)量目標，負責項目的全過程建設(shè)管理。在本項目合同中明確約定，項目公司必須根據(jù)現(xiàn)行國家、省、市水利工程基建項目的相關(guān)政策和規(guī)定，控制工程質(zhì)量、進度和投資等，做好文明施工，保證工程質(zhì)量和安全，并承擔項目建設(shè)的全部責任。根據(jù)發(fā)展改革委、財政部、水利部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號)[2]，項目投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對項目的質(zhì)量、安全、進度和投資管理負總責。本項目中由項目公司履行項目法人職責，但在PPP建設(shè)機制中，項目公司由中標社會資本(聯(lián)合體)成立。且上述文件規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進行招標”，本項目由社會資本(聯(lián)合體)中標，聯(lián)合體具備施工資質(zhì)，具體施工由其中一個中標社會資本負責，所以項目法人與施工單位間存在利益交叉，項目公司難以真正履行項目法人職責，容易在工程各方面控制中不積極、不主動，增加了政府主管部門的監(jiān)管難度。

2)行業(yè)主管部門監(jiān)督管理界線模糊。水利工程質(zhì)量實行項目法人負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體制。在本項目中，行業(yè)主管部門同時作為項目實施機構(gòu)，負責監(jiān)督、管理項目建設(shè)及運營情況，在進行項目監(jiān)督管理特別是質(zhì)量管理過程中，界線劃分不清，容易濫用行政監(jiān)管權(quán)力，可能會出現(xiàn)粗暴干涉社會資本方項目建設(shè)過程的現(xiàn)象。

3)物價上漲等因素導(dǎo)致項目可用性服務(wù)費變動，容易引起公眾不滿。工程建設(shè)項目審批、建設(shè)周期長，在項目實施過程中隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和變動，容易因為物價上漲、建設(shè)條件變化等因素導(dǎo)致投資增加，從而增加項目可用性服務(wù)費，出現(xiàn)政府后期付費壓力增加，財政承受能力發(fā)生變化，引起公眾不滿。

6 優(yōu)化PPP運作機制的建議

6.1 合理選擇項目實施機構(gòu)

根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定和指引，可以按照政府的現(xiàn)實情況，明確對應(yīng)行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。在具體操作中，建議授權(quán)地方水利工程項目法人機構(gòu)(如水利工程建設(shè)管理中心)為實施機構(gòu)，負責PPP項目全過程管理，而行業(yè)主管部門則負責項目監(jiān)督，履行行業(yè)監(jiān)督職責，形成清晰的監(jiān)管體系。

6.2 優(yōu)化項目公司架構(gòu)設(shè)立

在成立項目公司后，組建項目現(xiàn)場管理組織架構(gòu)，負責項目現(xiàn)場具體組織協(xié)調(diào)和管理工作，加強工程質(zhì)量、文明施工、安全、進度和投資控制。政府方(實施機構(gòu))可以在項目公司派駐工作人員，根據(jù)項目公司章程和合同行使職權(quán)。

6.3 建立專業(yè)技能培訓(xùn)機制，提升專業(yè)能力

PPP項目與傳統(tǒng)建設(shè)項目不同，PPP項目涉及資產(chǎn)評估、成本核算等各方面的工作，超出水利水電工程專業(yè)范疇，要積極發(fā)揮各類專業(yè)技術(shù)咨詢機構(gòu)在PPP項目推進中的作用，提高項目科學(xué)性和項目管理專業(yè)性。同時，要組織對項目相關(guān)職能部門工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習PPP建設(shè)模式的相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，加強項目管理的能力。

6.4 簡化項目審批流程，優(yōu)化項目設(shè)計方案

在水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要求按照國家基本建設(shè)程序(編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告)組織建設(shè)，同時要按照地方財政和發(fā)改部門要求，嚴格執(zhí)行政府采購、招標投標和投資控制等各種規(guī)章制度，執(zhí)行時間長，手續(xù)繁瑣。建議在項目各階段審批中，簡化或合并審批環(huán)節(jié)，或者通過建立部門聯(lián)合審批機制，加快審批流程，縮短審批時間。同時在項目方案設(shè)計時，要結(jié)合實際情況，充分考慮各種風險機制，優(yōu)化項目設(shè)計方案，較少不必要的工程變更，在投資編制上要按規(guī)定加入預(yù)備費用，以應(yīng)對價差等情況出現(xiàn)導(dǎo)致的投資上漲。

7 結(jié) 語

本項目為本地區(qū)落實加快推廣運用政府和社會資本合作模式的重要嘗試，同時通過引入新的機制，意在解決政府在水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理中面臨的問題。經(jīng)過項目實踐，引入社會資本參與本地區(qū)水利工程項目建設(shè)，解決了建設(shè)資金難落實等問題，加快項目落地，及時補齊本地區(qū)防洪排澇體系存在的短板，提升區(qū)域防御臺風、暴潮、洪水的能力。但是作為本地區(qū)第一次運用PPP模式建設(shè)的項目，還存在很多項目管理上的不足，通過不斷的借鑒和總結(jié)經(jīng)驗，改進運作機制，不斷探索，一定能提升水利工程建設(shè)管理能力，促進水利事業(yè)的良好健康發(fā)展。