李雨姝，鄢超云

（1.四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，四川成都 610066；2.西華師范大學(xué)學(xué)前與初等教育學(xué)院，四川南充 637000）

一、問(wèn)題提出

“全面二孩”政策實(shí)施以來(lái)，全國(guó)出生人數(shù)持續(xù)下降，由于生育孩子的養(yǎng)育成本高、照料孩子壓力大等原因，人民群眾“不敢生”的現(xiàn)象普遍存在［1］。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”［2］。為貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》精神，《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》等系列政策法規(guī)陸續(xù)頒布。托育服務(wù)政策是指政府對(duì)3歲以下嬰幼兒照看和教育方面的舉措［3］，包括所頒布的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度以及具體的政策措施，從而保障服務(wù)的合法性、規(guī)范性和科學(xué)性［4］。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)托育服務(wù)政策一直存續(xù)，在不同歷史時(shí)期政策內(nèi)容各有側(cè)重，回顧70年來(lái)托育服務(wù)政策的變遷歷程、梳理其演化邏輯，對(duì)于豐富托育服務(wù)相關(guān)理論，構(gòu)建托育服務(wù)體系、提升托育服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)化政策效力具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，政治學(xué)領(lǐng)域中逐漸興起新制度主義，其中的一大流派是歷史制度主義。在社會(huì)政策研究領(lǐng)域，歷史制度主義逐漸成為最具影響力的分析范式之一［5］，適合對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)教育政策變遷開(kāi)展制度和歷史相結(jié)合的分析［6］。其分析框架主要包括結(jié)構(gòu)觀和歷史觀，傾向于將政策制度作為研究對(duì)象，以歷史時(shí)間為分析視角來(lái)闡釋政策制度的變遷歷程［7］。結(jié)構(gòu)觀分析范式主要體現(xiàn)為：1）國(guó)家宏觀政治背景、政治制度與具體制度安排、政策體系之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系；2）政治變量所組成的序列結(jié)構(gòu)關(guān)系，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家意識(shí)形態(tài)、各方利益關(guān)系等影響政治制度的各種變量與制度間的組合形式［8］。歷史觀的分析范式主要體現(xiàn)為：1）路徑依賴，當(dāng)某種制度被選擇和制定后，制度會(huì)進(jìn)行自我強(qiáng)化，使原有制度退出和新增制度出現(xiàn)隨時(shí)間遷移而變得日益困難［9］126；2）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，歷史進(jìn)程中某一個(gè)特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)是制度設(shè)計(jì)和重大決策的關(guān)鍵時(shí)期［10］。歷史制度主義的視角對(duì)于分析我國(guó)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策具有較強(qiáng)的適切性，根據(jù)歷史制度主義的理論基礎(chǔ)和分析范式，本研究將托育服務(wù)政策的分析框架確立為“結(jié)構(gòu)觀—?dú)v史觀”下的演進(jìn)邏輯。

本研究透過(guò)歷史制度主義的視角，在回顧建國(guó)七十余年以來(lái)托育服務(wù)政策的基礎(chǔ)上試圖回答以下問(wèn)題：我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策是如何發(fā)端、發(fā)展與變遷的？變遷歷程的演進(jìn)邏輯是什么？政策演進(jìn)和變遷的內(nèi)在規(guī)律能夠給予未來(lái)托育服務(wù)政策制定哪些經(jīng)驗(yàn)和啟示？

二、我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的變遷歷程

歷史的序列性由時(shí)間的穩(wěn)定性和連續(xù)性構(gòu)成，因此對(duì)于歷史進(jìn)程的分析，首先要將歷史放入時(shí)間的維度中進(jìn)行考察［11］151。解釋制度變遷，需要從歷史中尋找推動(dòng)變遷的因素、從時(shí)間角度分析制度演變過(guò)程［12］。從宏觀層面看，我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的發(fā)展經(jīng)歷了從社會(huì)主義建設(shè)初期，到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，再到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。根據(jù)歷史制度主義的理論分析范式，結(jié)合各個(gè)時(shí)期社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、托育服務(wù)的性質(zhì)和價(jià)值取向，將我國(guó)的托育服務(wù)政策劃分為三個(gè)階段。

（一）發(fā)端與斷裂：解放婦女勞動(dòng)力、提供社會(huì)公共福利（1949—1977年）

建國(guó)初期，黨和國(guó)家需要大量的婦女勞動(dòng)力投入到社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。為了將婦女從家庭勞動(dòng)中解放出來(lái)為社會(huì)提供充足的勞動(dòng)力，促使我國(guó)托育服務(wù)政策發(fā)端。建國(guó)以來(lái)的托育服務(wù)政策重視黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)、重視與政治生活、生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合。

1956 年，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題聯(lián)合通知》，其中對(duì)托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向、管理制度、干部培訓(xùn)等問(wèn)題作了規(guī)定［13］。提出根據(jù)社會(huì)需要與現(xiàn)實(shí)條件興辦托兒所，堅(jiān)持“全面系統(tǒng)規(guī)劃、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”和“多、快、好、省”的原則?！锻ㄖ访鞔_由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)托兒所，應(yīng)有計(jì)劃地培訓(xùn)保教人員［14］。同年3 月，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中小學(xué)、師范學(xué)校的托兒所工作的指示》，提出“在教育工作委員會(huì)的協(xié)同幫助下，依靠廣大人民群眾舉辦不同類型的托兒所”，要求“積極改進(jìn)其工作，使之鞏固、發(fā)展”，《指示》中國(guó)家對(duì)于托兒所的數(shù)量、種類、舉辦方式、師資和管理都提出了明確要求。1958年，針對(duì)教育在一定時(shí)期內(nèi)犯過(guò)未能與生產(chǎn)勞動(dòng)緊密結(jié)合等錯(cuò)誤，中共中央國(guó)務(wù)院在頒布的《關(guān)于教育工作的指示》中提出了改進(jìn)教育工作的任務(wù)［15］，其中指出“全國(guó)應(yīng)在三年到五年的時(shí)間內(nèi)使學(xué)前兒童多數(shù)都能入托兒所、幼兒園”。同年12 月，在八屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，提出“努力使每位嬰幼兒在托兒所獲得比在家庭更好的生活和教育”。這一時(shí)期黨和國(guó)家高度重視托兒所的數(shù)量和質(zhì)量，力求使每個(gè)家庭都能享有嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，帶有明顯的社會(huì)公共福利性質(zhì)。1966年—1976年期間，受到“文化大革命”的影響，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)處于停滯狀態(tài)，教育政策法規(guī)的研制、頒布和實(shí)施受阻，托育服務(wù)政策走向斷裂。

（二）重構(gòu)與轉(zhuǎn)向：多元主體供給、家庭承擔(dān)經(jīng)費(fèi)（1978—2009年）

1978 年，我國(guó)決定實(shí)行對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放政策，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，此后各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)背景下，嬰幼兒托育服務(wù)也進(jìn)行著相應(yīng)的改革，供給主體由單一走向多元，由國(guó)家承擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛善渌鐣?huì)組織承擔(dān)［16］，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入使托育服務(wù)事業(yè)開(kāi)始重構(gòu)。

1979 年，全國(guó)托幼工作會(huì)議決定設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，第一次確立學(xué)前教育管理體制為政府牽頭主導(dǎo)、各部門協(xié)同管理［17］。1980 年，衛(wèi)生部頒布《城市托兒所工作條例（試行草案）》，其中規(guī)定“托兒所是3 歲以前嬰幼兒集體保教機(jī)構(gòu)，承擔(dān)教養(yǎng)3 歲以下嬰幼兒和解放婦女勞動(dòng)力的雙重任務(wù)；嬰幼兒應(yīng)該按年齡分班；托兒所的首要任務(wù)是保障嬰幼兒健康，并合理教養(yǎng)嬰幼兒”，明確了托兒所的性質(zhì)和任務(wù)，并對(duì)托兒所的班級(jí)管理作出了詳細(xì)規(guī)定。1981 年，衛(wèi)生部、婦幼衛(wèi)生局頒發(fā)《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》。其中提出了對(duì)3 歲前嬰幼兒開(kāi)展集體教養(yǎng)的原則，闡明了小兒神經(jīng)心理發(fā)育的主要標(biāo)志，提出促進(jìn)小兒發(fā)展的具體措施和方法?！洞缶V》是新中國(guó)成立后首次明確規(guī)定0-3歲小兒教養(yǎng)的具體任務(wù)、原則和實(shí)施方法的文件。

從20 世紀(jì)80 年代中后期開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)單位復(fù)利制度逐步瓦解，隨著國(guó)企改革的推進(jìn)，政府大大縮減了對(duì)嬰幼兒托育的投入，國(guó)有企業(yè)開(kāi)始大規(guī)模分離托兒所等社會(huì)化職能。托育公共服務(wù)體系的規(guī)模急劇萎縮，嬰幼兒的教養(yǎng)責(zé)任從由國(guó)家承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉彝コ袚?dān)。1988年，國(guó)家教委頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見(jiàn)》。該文件將我國(guó)幼教事業(yè)發(fā)展方針定為：發(fā)展幼兒教育事業(yè)應(yīng)通過(guò)多種途徑、多樣形式。明確指出“按照法律規(guī)定的應(yīng)盡社會(huì)義務(wù)，兒童家長(zhǎng)承擔(dān)養(yǎng)育子女的責(zé)任”“家長(zhǎng)送孩子進(jìn)入幼兒園應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的保教費(fèi)用”。至此，托育服務(wù)的性質(zhì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向，辦學(xué)主體由政府開(kāi)始向其它社會(huì)組織轉(zhuǎn)變，托育服務(wù)的責(zé)任由國(guó)家向家庭轉(zhuǎn)變。2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。其中提出“以社區(qū)為依托，大力發(fā)展公辦與民辦相結(jié)合、多種形式共同發(fā)展的早期教育”［18］。同年，教育部在發(fā)布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010 年）》中指出“積極發(fā)展0-3 歲嬰幼兒早期教育”［19］。

（三）發(fā)展與深化：構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)體系、支持普惠性托育服務(wù)（2010—2022年）

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但同時(shí)面臨著資源短缺、區(qū)域發(fā)展不平衡、收費(fèi)不規(guī)范等問(wèn)題。自2010 年起，“入園難”“入園貴”成為學(xué)前兒童家庭面臨的突出問(wèn)題。國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”）中提出了十項(xiàng)意見(jiàn)，要求“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本而有質(zhì)量的學(xué)前教育”［20］。

2011 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》。其中指出“大力發(fā)展0-3 歲嬰幼兒早期教育；積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)；為0-3 歲嬰幼兒及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)”［21］。2012 年頒布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃》中提出基本建立“廣覆蓋、?；尽⒍嘈问?、有質(zhì)量的學(xué)前教育體系”“加強(qiáng)對(duì)早教指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的保教指導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)管”，其中蘊(yùn)含著托育服務(wù)公益性和普惠性發(fā)展方向［22］。

近年來(lái)，針對(duì)生育率較低、托育服務(wù)需求強(qiáng)烈、托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊的狀況，2019年國(guó)家出臺(tái)了一系列專門針對(duì)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)的專項(xiàng)政策文件，為托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理和保育設(shè)置“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”。2019 年5 月，《意見(jiàn)》的頒發(fā)明確了托育服務(wù)發(fā)展目標(biāo)：“到2025年，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系?！保?］同年10 月，國(guó)家出臺(tái)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》設(shè)置托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》明確托育服務(wù)管理規(guī)范。2021 年1 月，國(guó)家衛(wèi)健委印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》規(guī)定托育機(jī)構(gòu)中保育服務(wù)的規(guī)范；印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒傷害預(yù)防指南（試行）》規(guī)定嬰幼兒傷害預(yù)防措施的具體內(nèi)容。2022 年1 月，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布《托育機(jī)構(gòu)喂養(yǎng)與營(yíng)養(yǎng)指南（試行）》《托育綜合服務(wù)中心建設(shè)指南（試行）》，進(jìn)一步明確托育機(jī)構(gòu)保育規(guī)范中的喂養(yǎng)與營(yíng)養(yǎng)要求，并為托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中的建設(shè)規(guī)模、選址與規(guī)劃布局、建筑與建設(shè)設(shè)備設(shè)置具體指標(biāo)。

三、我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策變遷的演進(jìn)邏輯

（一）結(jié)構(gòu)觀下我國(guó)托育服務(wù)政策的變遷邏輯

1.政策背景：國(guó)家宏觀制度情境主導(dǎo)托育服務(wù)政策的設(shè)計(jì)

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀制度情境的重要性，認(rèn)為國(guó)家在選擇某項(xiàng)具體政策時(shí)會(huì)受到本國(guó)制度情境或時(shí)代背景等深層結(jié)構(gòu)的制約，包括“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)的規(guī)則”［23］126。建國(guó)初期，社會(huì)百?gòu)U待興，黨和國(guó)家的主要任務(wù)是解決人民的溫飽問(wèn)題，將恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和完善制度作為中心工作。各項(xiàng)政策方針的制定以解放勞動(dòng)力、促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)、重振經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)。在教育制度的設(shè)計(jì)和選擇上，全面參照蘇聯(lián)模式對(duì)教育進(jìn)行公有化改造。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代教育政策的制定，緊扣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)，高度依賴國(guó)家的行政指令，因此這一階段托育服務(wù)政策的制定由政府主導(dǎo)實(shí)施。黨和國(guó)家將托育服務(wù)作為保障社會(huì)生產(chǎn)的公共福利，體現(xiàn)出“教育與生產(chǎn)勞動(dòng)”相結(jié)合的特征。“文化大革命”時(shí)期，全國(guó)各項(xiàng)事業(yè)遭受重創(chuàng)，教育淪為政治的附庸，成為“語(yǔ)錄式”“標(biāo)簽化”的口號(hào)，托育服務(wù)政策的發(fā)展和變遷相應(yīng)地受到阻礙。

改革開(kāi)放以后，黨和國(guó)家將重點(diǎn)工作放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，并重新建構(gòu)各項(xiàng)社會(huì)制度。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上實(shí)行市場(chǎng)配置社會(huì)資源、國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的方式［24］，經(jīng)濟(jì)體制的變革催生和誘發(fā)了教育事業(yè)的變革，尤其是非義務(wù)教育階段，不再由國(guó)家承擔(dān)主要責(zé)任，而是通過(guò)市場(chǎng)化的自由競(jìng)爭(zhēng)配置資源。這一階段托育服務(wù)的性質(zhì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向，相關(guān)政策法規(guī)中也明確提出辦學(xué)主體由政府開(kāi)始向其它社會(huì)組織轉(zhuǎn)變，責(zé)任由政府轉(zhuǎn)向家庭承擔(dān)。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)校發(fā)展的不平衡引發(fā)了教育領(lǐng)域公平問(wèn)題的討論。這一階段的托育服務(wù)出現(xiàn)公共托育資源不足、托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊的突出問(wèn)題。近年來(lái)，“全面二孩”政策實(shí)施后并未取得預(yù)期的效果，人們生育意愿依然較低，社會(huì)老齡化困境即將來(lái)臨，同時(shí)廣大家庭強(qiáng)烈的入托需求和匱乏的托育服務(wù)資源出現(xiàn)嚴(yán)重的供需矛盾，“入托難、入托貴、入托差”成為困擾國(guó)計(jì)民生的難題，由此推動(dòng)了托育服務(wù)政策的發(fā)展與深化。國(guó)家提出覆蓋城鄉(xiāng)的0-3 歲嬰幼兒照護(hù)體系的目標(biāo)，并對(duì)托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理、保育等提出具體規(guī)范，基本滿足廣大家庭的入托需求，規(guī)范和調(diào)節(jié)托育市場(chǎng)的亂象，努力解決人民“不敢生”的后顧之憂。

2.相關(guān)變量：序列結(jié)構(gòu)變動(dòng)影響托育服務(wù)政策的變遷

歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為某一制度的產(chǎn)生與最終形態(tài)是與社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)各變量互動(dòng)的結(jié)果，結(jié)構(gòu)觀傾向于將制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、觀念的分布狀況等其他因素一起置于因果鏈中［25］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益格局、意識(shí)形態(tài)、思想基礎(chǔ)等政治變量所組成的序列結(jié)構(gòu)的變動(dòng)也影響著托育服務(wù)政策的發(fā)端和變遷。

序列結(jié)構(gòu)的變動(dòng)影響托育服務(wù)政策變遷具體體現(xiàn)在：第一階段：建國(guó)初期，國(guó)家的主要任務(wù)是恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)、完善各項(xiàng)政治制度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)、利益格局共同作用主導(dǎo)著托育服務(wù)政策。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，迫切需要將婦女作為社會(huì)生產(chǎn)的勞動(dòng)力，直接決定了國(guó)家需要總體規(guī)劃制定托育服務(wù)政策來(lái)解決嬰幼兒照護(hù)問(wèn)題。在社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)上，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)托育服務(wù)實(shí)行集中化管理體制，使得這一時(shí)期的政府明顯帶有社會(huì)公共福利性質(zhì)；第二階段：改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，積極開(kāi)展對(duì)外交流，加入國(guó)際世貿(mào)組織，借鑒西方的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益格局、科學(xué)技術(shù)等政治變量在序列結(jié)構(gòu)中的權(quán)重上升。在托育服務(wù)資源的配置中政府職能開(kāi)始由國(guó)家行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控［24］。家庭、托育機(jī)構(gòu)、政府等利益相關(guān)方所組成的利益格局發(fā)生變化，全國(guó)托育服務(wù)的福利制度逐步瓦解，轉(zhuǎn)由社會(huì)其它組織提供托育服務(wù)。家庭承擔(dān)嬰幼兒的教養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，在利益格局中所占權(quán)重逐漸上升；第三階段：進(jìn)入新時(shí)代后，人們對(duì)高質(zhì)量美好生活的向往日益強(qiáng)烈，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化。隨著“不能讓孩子輸在起跑線上”的教育觀念深入人心，廣大家庭越漸重視0-3 歲嬰幼兒的養(yǎng)育和教育。在子女的養(yǎng)育問(wèn)題上，不僅僅重視孩子的生存需求，也重視孩子的發(fā)展需求，對(duì)于獲得高質(zhì)量托育服務(wù)的需求強(qiáng)烈，文化觀念在序列結(jié)構(gòu)中的權(quán)重上升。同時(shí)，全國(guó)生育率降低，出現(xiàn)“生了孩子無(wú)人帶”的困境，人口結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，“老齡化”問(wèn)題逐漸凸顯，促成了0-3 歲嬰幼兒轉(zhuǎn)向托育服務(wù)政策法規(guī)發(fā)端。文化觀念、人口結(jié)構(gòu)、利益格局主導(dǎo)著托育服務(wù)的走向，因此這一時(shí)期托育服務(wù)政策的主要目標(biāo)是著手構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)體系，滿足廣大嬰幼兒家庭的入托需求，為提高生育率、緩解老齡化提供保障。

（二）歷史觀下托育服務(wù)政策的變遷邏輯

1.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：重大歷史事件促進(jìn)托育服務(wù)政策的調(diào)整

依據(jù)歷史制度主義的觀點(diǎn)，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”發(fā)生會(huì)對(duì)新政策形成的力量產(chǎn)生重要影響。我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策第一階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括：1）1949 年底，新中國(guó)第一次全國(guó)教育工作會(huì)議的召開(kāi)，決定在老革命解放區(qū)教育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)新民主主義教育建設(shè)。此次會(huì)議專門對(duì)各類型教育工作進(jìn)行部署，影響著我國(guó)托育服務(wù)政策的發(fā)端；2）1956 年頒發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》明確了兒童進(jìn)入托兒所和幼兒園的不同年齡標(biāo)準(zhǔn)［26］，即托兒所招收3 周歲以下兒童，同時(shí)還明確了教育部分管幼兒園、衛(wèi)生部分管托兒所，領(lǐng)導(dǎo)歸屬和主體責(zé)任的明確，加快了托育服務(wù)政策調(diào)整的動(dòng)力，此后我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)出現(xiàn)一個(gè)小高峰；3）1966 年，“文化大革命”的爆發(fā)使托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展受阻，托育服務(wù)政策的變遷進(jìn)入斷裂時(shí)期。

第二階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括：1）1979 年，全國(guó)托幼工作會(huì)議設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，首次確立了由政府牽頭、各部門共同管理的學(xué)前教育管理體制，規(guī)定了托育服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理體制；2）20 世紀(jì)80 年代初期，由于計(jì)劃生育政策局部調(diào)整，出生人口數(shù)出現(xiàn)一個(gè)小反彈。同時(shí)，改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力對(duì)正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)力提出更大規(guī)模需求，為了配合支持婦女就業(yè)，托育服務(wù)政策鼓勵(lì)全國(guó)各級(jí)政府、企事業(yè)單位和街道社區(qū)大力舉辦托育機(jī)構(gòu)［27］。受到人口環(huán)境和政策的雙重影響，托育服務(wù)出現(xiàn)一個(gè)小高峰時(shí)期，托育服務(wù)政策的內(nèi)容也更為豐富和詳實(shí)；3）1988 年，全國(guó)范圍內(nèi)單位福利制度逐步瓦解，國(guó)有企事業(yè)單位逐漸分化托兒所的社會(huì)職能，托育機(jī)構(gòu)規(guī)模大幅萎縮。托育服務(wù)政策提倡社會(huì)組織以多種形式舉辦托育機(jī)構(gòu)，并將托育服務(wù)主體責(zé)任轉(zhuǎn)移給家長(zhǎng)，從此托育服務(wù)進(jìn)入由市場(chǎng)配置資源、由家庭承擔(dān)教養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的階段。

第三階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括：1）“國(guó)十條”中所提出構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系，成為黨和國(guó)家高度重視學(xué)前教育發(fā)展的重要標(biāo)志［20］。學(xué)前教育中“公益性”和“普惠性”的思想向下延伸到0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)中，成為后期托育服務(wù)政策中嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的發(fā)展方向；2）自2013 年開(kāi)始，為發(fā)展公益性嬰幼兒早期教育服務(wù)，由教育部組織的嬰幼兒早期教育試點(diǎn)在我國(guó)十四個(gè)地區(qū)率先開(kāi)展，在實(shí)施過(guò)程中要求“明確管理體制、培養(yǎng)培訓(xùn)師資、合理分擔(dān)成本、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展”［28］，積極探索0-3 歲嬰幼兒早期教育的經(jīng)驗(yàn)和模式，為后續(xù)國(guó)家層面托育服務(wù)政策的研制提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和理論依據(jù)；3）2019 年，《意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)托育服務(wù)政策的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)和引領(lǐng)作用?！兑庖?jiàn)》頒布后，國(guó)家和地方紛紛出臺(tái)系列托育服務(wù)專項(xiàng)政策。此后《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》《托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒喂養(yǎng)與營(yíng)養(yǎng)指南（試行）》等專項(xiàng)政策法規(guī)出臺(tái)，使托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理和保育有了國(guó)家層面的政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2.路徑依賴：自我強(qiáng)化機(jī)制維系托育服務(wù)政策的平衡

歷史制度主義中的“路徑依賴”是指一項(xiàng)制度或政策一旦沿著某條路徑實(shí)施，通常會(huì)在以后的發(fā)展中沿襲原有路徑，從而逐步自我強(qiáng)化［9］125-134。新的制度或政策從確定和實(shí)施起，就會(huì)出現(xiàn)“學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、退出成本增大”等情況［29］。其中，學(xué)習(xí)效應(yīng)指在復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)更多人重復(fù)、模仿先前的學(xué)習(xí)行為會(huì)產(chǎn)生新的創(chuàng)新活動(dòng)，進(jìn)而產(chǎn)生收益遞增；協(xié)同效應(yīng)指當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)個(gè)體獲得特定活動(dòng)帶來(lái)收益時(shí)，會(huì)促進(jìn)更多人采用相同的策略；適應(yīng)性預(yù)期指當(dāng)某種傾向不被廣泛接受時(shí)，個(gè)體會(huì)選擇尋找新的預(yù)期；當(dāng)某種新傾向逐漸普遍時(shí)，個(gè)體會(huì)傾向于采取增加預(yù)期實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)［30］。上述效應(yīng)綜合作用會(huì)使制度或政策越來(lái)越難以改變。

第一，退出成本。退出成本是指托育服務(wù)政策的制定和維系過(guò)程中所產(chǎn)生的成本。退出成本的存在會(huì)使行動(dòng)者采取積極行動(dòng)以避免退出，當(dāng)退出成本增加時(shí)，行動(dòng)者的努力水平也會(huì)提高［31］，特定制度在建立之初會(huì)有大量的原始成本投入，這些投入造成該制度退出的成本高昂［32］。我國(guó)托育服務(wù)政策在發(fā)端伊始，就帶有濃厚的社會(huì)公共福利性質(zhì)，國(guó)家為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力。經(jīng)過(guò)20 世紀(jì)50 年代的發(fā)展，到70 年代廣大城鄉(xiāng)地區(qū)基本上都建立起了相對(duì)完善的托育服務(wù)體系。為構(gòu)建托育服務(wù)體系，國(guó)家在托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行管理、師資聘用、托育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)等方面都投入了高昂的成本，建立和形成了一套系統(tǒng)的政策體制，如果要退出這種制度或撤銷這些政策，國(guó)家將會(huì)付出巨額的代價(jià)。高昂的退出成本，使托育服務(wù)政策呈現(xiàn)穩(wěn)定和延續(xù)的狀態(tài)。

第二，學(xué)習(xí)效應(yīng)。自托育服務(wù)政策發(fā)端以來(lái)，政府、托育機(jī)構(gòu)、嬰幼兒家庭等利益相關(guān)方參與其中，各方在探索如何完善托育服務(wù)的過(guò)程中形成了一套固定的模式、經(jīng)驗(yàn)和程式，并能都從中獲得利益。對(duì)于國(guó)家而言，托育服務(wù)是解放婦女勞動(dòng)力、促進(jìn)人口均衡發(fā)展、保障社會(huì)民生的重要工程；對(duì)于托育機(jī)構(gòu)而言，托育服務(wù)是其保持生存、實(shí)現(xiàn)營(yíng)利、保障利潤(rùn)的重要手段；對(duì)于嬰幼兒家庭而言，托育服務(wù)能有效緩解家庭成員參與社會(huì)工作嬰幼兒無(wú)人照料的困境。這種互利互惠、合作共贏且收益遞增的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”有利于托育服務(wù)政策的穩(wěn)固和維系。

第三，協(xié)調(diào)效應(yīng)。托育服務(wù)政策自形成以來(lái)，就與我國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)水平、文化觀念、科技發(fā)展等要素密切相關(guān)。發(fā)端時(shí)期旨在解放婦女，為社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)；轉(zhuǎn)向時(shí)期旨在充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；深化時(shí)期旨在緩解廣大家庭對(duì)托育服務(wù)的需求，為促進(jìn)人口均衡發(fā)展服務(wù)。托育服務(wù)政策作為教育政策的重要組成部分，鑲嵌于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、科技發(fā)展的背景之下，并非孤立的存在，而是與緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)教育公平、促進(jìn)人口均衡等社會(huì)重大問(wèn)題息息相關(guān)?！皡f(xié)調(diào)效應(yīng)”使經(jīng)濟(jì)、文化、科技等要素與托育相勾連，形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)固的政策體系，托育服務(wù)政策在一段時(shí)期內(nèi)難以發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

第四，適應(yīng)性預(yù)期。托育服務(wù)政策作為一項(xiàng)保障國(guó)計(jì)民生的重要工程，從誕生之初就產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益。無(wú)論是新民主主義建設(shè)時(shí)期將婦女從家庭勞動(dòng)中解放出來(lái)，還是在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期盤活市場(chǎng)活力、合理配置資源、提高生產(chǎn)效率，還是在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代解決人民對(duì)托育服務(wù)的需求和托育服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展不平衡不充分的矛盾，都具有重要的經(jīng)濟(jì)效益和教育效益。政府、托育機(jī)構(gòu)、嬰幼兒家庭等利益方都能從托育服務(wù)穩(wěn)固的運(yùn)行模式中獲益，對(duì)政策的存續(xù)已形成適應(yīng)性預(yù)期，使得托育服務(wù)政策不斷穩(wěn)固和發(fā)展。

四、我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的未來(lái)展望

（一）堅(jiān)持“普惠性”發(fā)展方向，立足國(guó)情探索“托幼一體化”的托育服務(wù)模式

國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中表明“十四五”期間要將“每千人口擁有三歲以下嬰幼兒托位數(shù)”指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行考量［33］，發(fā)改委在發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》中也明確提出“發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系、鼓勵(lì)和支持有條件的幼兒園招收2 至3 歲幼兒”?？v觀我國(guó)托育服務(wù)政策的變遷歷程，經(jīng)歷了從“公益性”到“市場(chǎng)化”的變遷歷程，在新時(shí)代時(shí)期正朝著“普惠性”的方向發(fā)展。“普惠性”托育服務(wù)體系是教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，要求托育服務(wù)資源普遍惠及、人人享有［34］，將托育服務(wù)資源普遍惠及到不同群體。

由于我國(guó)托育服務(wù)起步晚，政策制定、理論研究和實(shí)踐探索還存在較大空間。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上重建與學(xué)前教育體系并行的托育服務(wù)供給體系并不現(xiàn)實(shí)，因此推行“托幼一體化”建設(shè)是增強(qiáng)托育服務(wù)普惠性供給、整合托幼服務(wù)資源的重要途徑［35］。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的建設(shè)，先行已經(jīng)初步構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，為托育服務(wù)體系提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和模式［36］。根據(jù)歷史主義制度的觀點(diǎn)，政策的變遷和發(fā)展會(huì)受到國(guó)家宏觀情境的影響。因此，在立足本國(guó)國(guó)情和當(dāng)前時(shí)代背景、最大限度整合與利用資源的基礎(chǔ)上，可逐步探索“托幼一體化”的托育公共服務(wù)模式，分年齡段解決嬰幼兒入托問(wèn)題，如在幼兒園中設(shè)立托班，率先解決2-3歲嬰幼兒入托難題，再逐步將年齡向下延伸。

（二）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，逐步建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的托育服務(wù)體系

從我國(guó)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)政策演變的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”和“路徑依賴”來(lái)看，在托育服務(wù)發(fā)展的高峰時(shí)期，均得益于政治變量中中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家對(duì)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展所起的主導(dǎo)作用。當(dāng)今時(shí)代發(fā)展對(duì)教育的特點(diǎn)和性質(zhì)提出了新的價(jià)值取向要求，即要求鮮明地顯現(xiàn)教育的公共性［37］。在我國(guó)，多數(shù)討論學(xué)前教育供給方式的研究將其性質(zhì)界定為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，主要采取由政府和市場(chǎng)共同供給的原則［38］。托育服務(wù)事關(guān)每位嬰幼兒基本權(quán)利的保障和身心的健康發(fā)展，不宜完全交由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置。在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，托育服務(wù)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，由國(guó)家承擔(dān)托育服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任。我國(guó)的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將政府的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)的靈活配置相結(jié)合，能充分整合政策強(qiáng)大的執(zhí)行效力和市場(chǎng)運(yùn)作提高效率的優(yōu)勢(shì)。因此，可逐步建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的托育服務(wù)體系。國(guó)家通過(guò)宏觀政策的頒布和實(shí)施總體規(guī)劃托育服務(wù)的性質(zhì)和方向，引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)其它組織等多元主體參與托育服務(wù)供給，并為其提供政策、資金、人力支持；建立托育服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，管理、規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)托育服務(wù)供給行為；社會(huì)組織在國(guó)家的宏觀調(diào)控下充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）完善托育服務(wù)綜合配套政策，架構(gòu)托育服務(wù)多元利益格局

歷史制度主義的觀點(diǎn)認(rèn)為，政策的變遷在結(jié)構(gòu)上受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)、利益格局和文化觀念等多個(gè)變量的影響［39］，托育服務(wù)政策的制定和發(fā)展也會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面的影響。從我國(guó)頒布的托育服務(wù)相關(guān)政策的主體來(lái)看，涉及到國(guó)家衛(wèi)健委、發(fā)改委、婦女聯(lián)合會(huì)、人口計(jì)生委等多個(gè)部門。因此，未來(lái)應(yīng)完善托育服務(wù)綜合配套政策，在區(qū)域教育規(guī)劃、人口計(jì)劃、生育服務(wù)、婦女就業(yè)保障、社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)等方面為托育服務(wù)政策提供支撐，完善優(yōu)化綜合配套政策，使生育、養(yǎng)育、教育一體化。

根據(jù)“路徑依賴”的觀點(diǎn)，一項(xiàng)政策在制定后會(huì)形成“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。如果要維系政策的一貫性和連續(xù)性，需要各個(gè)主體參與并從政策中受益，形成相對(duì)穩(wěn)固的利益格局。從橫向上看，托育服務(wù)涉及到衛(wèi)生保健、保育教育、養(yǎng)老就業(yè)、人口均衡等多方面的民生內(nèi)容，需要衛(wèi)生部門、教育部門、社保部門等多方主體參與；從縱向上看，托育服務(wù)的發(fā)展涉及到家庭需求、國(guó)家主導(dǎo)、市場(chǎng)提供、政府監(jiān)管，需要行政管理部門、托育機(jī)構(gòu)、家庭的利益協(xié)調(diào)一致。托育服務(wù)政策的制定和實(shí)施，可吸納多方主體共同參與、架構(gòu)多元利益格局，從而保持托育服務(wù)政策的延續(xù)。