楊友孫

（上海政法學院 政府管理學院，上海 201701）

自先秦時期，我國就出現(xiàn)了“因俗而治”“和而不同”“修其教不易其俗、齊其政不易其宜”等治國方略和治民理念；秦漢之后我國對邊民、少數(shù)民族先后實行了“羈縻政策”“土司政策”等方略。上世紀初，孫中山提出了“五族共和”的治國方略和“共冶一爐”的國族建構思想。1921年中國共產(chǎn)黨建黨以來，開始在批判吸收中國古代解決民族問題的經(jīng)驗、教訓的基礎上，探索解決民族問題的正確道路。建國后，中國共產(chǎn)黨對解決民族問題的道路進行了長期探索和政策實踐，逐漸形成了中國特色解決民族問題的正確道路。2021年11月，中國共產(chǎn)黨第十九屆六中全會將堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，確定為黨在民族工作方面的主要經(jīng)驗之一。

中國解決民族問題的正確道路有何經(jīng)驗或特色？近年來，以習近平同志為核心的黨中央，對中國解決民族問題的正確道路進行了多次總結(jié)。2014年9月，在第四次中央民族工作會議上，習近平總書記將中國特色解決民族問題的正確道路概括為“八個堅持”①“八個堅持”為：堅持黨的領導；堅持中國特色社會主義道路；堅持祖國統(tǒng)一；堅持各民族一律平等；堅持和完善民族區(qū)域自治制度；堅持各民族共同團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展；堅持打牢中華民族共同體的思想基礎；堅持依法治國。。為了貫徹第四次民族工作會議精神，2014年12月12日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》，從堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路、圍繞改善民生推進民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進各民族交往交流交融、構筑各民族共有精神家園、提高依法管理民族事務能力、加強黨對民族工作的領導等六個方面提出了25條意見。2019年9月，在全國民族團結(jié)進步表彰大會上，習近平將新中國70年解決民族問題的正確道路的經(jīng)驗進一步概括為“九個堅持”①“九個堅持”為：堅持準確把握我國統(tǒng)一的多民族國家的基本國情，把維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)作為各民族最高利益；堅持馬克思主義民族理論中國化，堅定走中國特色解決民族問題的正確道路；堅持和完善民族區(qū)域自治制度，做到統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合；堅持促進各民族交往交流交融，不斷鑄牢中華民族共同體意識；堅持加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，不斷滿足各族群眾對美好生活的向往；堅持文化認同是最深層的認同，構筑中華民族共有精神家園；堅持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族團結(jié)；堅持在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，使黨的民族政策既一脈相承又與時俱進；堅持加強黨對民族工作的領導，不斷健全推動民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的體制機制。。2021年8月，在第五次民族工作會議上，習近平將100年來中國共產(chǎn)黨關于加強和改進民族工作的重要思想和寶貴經(jīng)驗概括為“十二個必須”②“十二個必須”為：必須從中華民族偉大復興戰(zhàn)略高度把握新時代黨的民族工作的歷史方位，以實現(xiàn)中華民族偉大復興為出發(fā)點和落腳點，統(tǒng)籌謀劃和推進新時代黨的民族工作；必須把推動各民族為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家共同奮斗作為新時代黨的民族工作的重要任務，促進各民族緊跟時代步伐，共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展；必須以鑄牢中華民族共同體意識為新時代黨的民族工作的主線，推動各民族堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的高度認同，不斷推進中華民族共同體建設；必須堅持正確的中華民族歷史觀，增強對中華民族的認同感和自豪感；必須堅持各民族一律平等，保證各民族共同當家作主、參與國家事務管理，保障各族群眾合法權益；必須高舉中華民族大團結(jié)旗幟，促進各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起；必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕；必須構筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團結(jié)奮進的強大精神紐帶；必須促進各民族廣泛交往交流交融，促進各民族在理想、信念、情感、文化上的團結(jié)統(tǒng)一，守望相助、手足情深；必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化；必須堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益，教育引導各民族繼承和發(fā)揚愛國主義傳統(tǒng)，自覺維護祖國統(tǒng)一、國家安全、社會穩(wěn)定；必須堅持黨對民族工作的領導，提升解決民族問題、做好民族工作的能力和水平。。

上述對“中國特色解決民族問題的正確道路”的總結(jié)是相互聯(lián)系、互相補充和渾然一體的，是建黨、建國以來黨和國家民族工作的經(jīng)驗總結(jié)和理性認識，引發(fā)了近年學術界對中國特色解決民族問題的研究的高潮。本文主要從中西對比的角度，分析中國解決民族問題的正確道路在六個方面的獨特特色和比較優(yōu)勢。

一、馬克思主義及其民族理論是形成中國解決民族問題的理論優(yōu)勢

馬克思主義理論是指導中國共產(chǎn)黨處理新民主主義革命、社會主義革命、社會主義建設和中國特色社會主義建設的理論基礎。馬克思主義民族理論為不同時期、不同地域、不同領域民族問題的解決提供了理論方向，例如關于民族是一個歷史范疇，有它自身形成、發(fā)展到消亡的客觀規(guī)律；在社會主義時期，階級斗爭已經(jīng)不是主要矛盾，民族問題基本上是各民族勞動人民之間的關系問題；民族問題是社會發(fā)展總問題的一部分；民族問題從來就不是孤立存在的，它是社會發(fā)展總問題的一部分，是革命和建設總問題的一部分；民族問題只有在社會總問題解決進程中，才能得到解決；各民族平等的聯(lián)合，反對民族歧視和民族壓迫，是解決民族問題的根本原則；各民族不論大小，都一律平等；全世界各民族的無產(chǎn)階級應堅持國際主義的原則，同一切被壓迫民族實行不分國界和民族的親密聯(lián)合，共同進行斗爭，推翻實行民族剝削和壓迫的反動統(tǒng)治階級。這些都為我黨、我國制定民族法律、制度，實施民族政策，進一步發(fā)展馬克思主義民族理論指明了方向。

相比之下，西方國家在解決民族問題領域，并無一貫的、總體性理論，導致不同國家采取的政策差異較大，同一國家在不同時期的民族政策出現(xiàn)較大的變化，或相互矛盾，或因領導人的變化而出現(xiàn)動蕩。例如，歐洲雖然有《歐洲少數(shù)民族保護框架公約》《歐洲區(qū)域與少數(shù)語言憲章》《種族歧視法令》《歐洲人權公約》等涉及少數(shù)民族保護的制度，但由于各國在解決民族問題方面并無一致的理論基礎，使同樣的制度在不同國家的落實相差巨大，有的國家采取多元文化主義模式，有的國家采取強制融入的模式，有的國家則采取否認少數(shù)民族存在的同化主義模式。但這些模式均未能解決少數(shù)民族問題，即使表現(xiàn)相對較好的多元文化主義，近年來也被逐漸拋棄。

二、中國共產(chǎn)黨領導下的中國特色社會主義制度是解決民族問題的制度優(yōu)勢

在解決民族問題方面，西方國家的基本特征是以私有制為根本制度，以自由主義式的個體平等為底色，以集體人權保護為輔助，并通過一些司法、準司法機構進行司法判決和調(diào)解。一些亞非拉前殖民地國家，也多少受到西方的影響。

從西方的平等觀、正義觀來看，羅爾斯（John Bordley Rawls）提出的“正義二原則”以及諾齊克（Robert Nozick）的“正義三原則”①羅爾斯的“正義二原則”可以簡化為“自由優(yōu)先原則”和“平等原則”（包括公平的機會平等原則和差別原則）；諾齊克的“正義三原則”包括：獲取的正義原則、轉(zhuǎn)讓的正義原則和矯正的正義原則。具體內(nèi)容參見周海軍：《所有權權限:羅爾斯與諾齊克正義理論比較新解》，《西南交通大學學報》（社會科學版），2022年第2期。都僅僅是以資本主義制度為背景，以無差別的普遍人權為基礎上的消極平等觀和消極正義觀。德沃金“敏于志向、鈍于稟賦”的分配原則②“敏于志向”（ambition-sensitive）和“鈍于稟賦”（endowment-insensitive）是德沃金的資源平等理論致力實現(xiàn)的兩個主要目標。前者強調(diào)個人而非國家應對自己選擇、追求所帶來的后果負責；后者是指國家應對部分人因環(huán)境因素或先天因素導致的不平等給與普遍補償。但實際上，資本主義國家很難兼顧二者。參見：Ronald Dworkin. What is equality? Part 2: Equality of resources. Philosophy and Public Aあairs, 1981,10(4):283-345.雖然更加強調(diào)對先天性弱者進行補償，但也未觸及資本主義制度“扶強抑弱”這個根本性問題，因而并不能真正同時實現(xiàn)“敏于志向”和“鈍于稟賦”兩個目標。內(nèi)格爾（Thomas Nagel）雖然提出要在尊重人的現(xiàn)有權利的基礎上，倡導給予弱者一些偏倚性扶助，但他卻更重視從人的心理和哲學的角度而非從社會制度、社會結(jié)構的角度去解決問題。可見，幾乎所有的西方學者所秉持的其實都是“微觀平等”“微觀正義”理念，即將解決民族問題的重點聚焦在“權利實現(xiàn)”這個環(huán)節(jié)的平等和正義，而未關注起點、過程、結(jié)果等眾多環(huán)境和多個方面。在私有制中生產(chǎn)資料掌握在少數(shù)人手里，大多數(shù)人遭受剝削的情況下，顯然無法實現(xiàn)各民族人民的真正平等和共同富裕的問題。

中國共產(chǎn)黨領導下的中國特色社會主義制度在解決民族問題方面具有重大的制度優(yōu)勢。首先，它避免了多黨輪換制使民族政策多變、追求短期效應等問題，也避免了因政黨攻訐而犧牲民族利益——尤其是少數(shù)民族利益，妨礙民族團結(jié)的弊端。其次，社會主義制度實現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制，為各族人民走向共同富裕開辟道路，也為全國人民，各族人民實現(xiàn)宏觀公平和平等開辟了道路。再次，社會主義制度必然要求我國以各民族平等、民族團結(jié)、各民族共同繁榮為目標來看待民族問題，從而使解決民族問題的視野從“過程”擴展到兼顧過程和結(jié)果、結(jié)果稍重于過程的理念，從而區(qū)別于資本主義社會以個體權利保護為本、忽視了民族事實平等、各民族團結(jié)以及各民族共同繁榮等問題。

三、中央集權制下的民族區(qū)域自治制度是解決民族問題的重要優(yōu)勢

1954年召開的第一屆全國人民代表大會，把民族區(qū)域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》。2001年修正的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定：民族區(qū)域自治制度是國家的一項基本政治制度。黨的十九大把堅持和完善民族區(qū)域自治制度寫入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之中。將“民族區(qū)域自治”上升到基本政治制度和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，是中國解決民族問題的重要特色和優(yōu)勢。2015年，習近平總書記在總結(jié)我國民族區(qū)域自治制度的歷史經(jīng)驗和制度優(yōu)勢時深刻指出，“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到‘兩個結(jié)合’，一是‘堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合’；二是‘堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)’”。在2021年中央民族工作會議上，習近平總書記又指出：“必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕?！边@表明，“民族區(qū)域自治制度”不僅是我國的一項政治制度，同時，也是凝聚人心，團結(jié)各民族，鑄牢中華民族共同體意識的精神紐帶，是我國軟實力的重要來源。

從比較視野來看，我國的民族區(qū)域自治制度的特色和優(yōu)勢在于：第一，我國民族區(qū)域自治制度是在中央集權的單一制下面實行的一種自治，它結(jié)合了統(tǒng)一和自治兩個特征，自治是為了加強統(tǒng)一，統(tǒng)一又為廣泛實行自治提供了信心和空間。它既能避免一些國家因?qū)嵭忻褡迓?lián)邦制或民族地區(qū)高度自治而弱化中央權能，又不同于一些國家不允許民族地區(qū)實行地域性自治，擔心自治將導致分離的做法，而是在統(tǒng)一和自治之中找到了一個最佳結(jié)合點。第二，國外絕大多數(shù)國家僅僅針對個別地區(qū)的個別民族，尤其是針對個別“邊疆民族”，僅僅是為了避免民族沖突和民族分離的權宜之計。而我國在少數(shù)民族聚居區(qū)域，普遍實行民族區(qū)域自治制度，它除了針對“邊疆民族”，也適用于所有內(nèi)陸、內(nèi)地的聚居民族，能夠全面保護各民族的利益。第三，我國的民族區(qū)域自治制度強調(diào)民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合，而國外絕大多數(shù)國家的民族區(qū)域自治，大都未能合理統(tǒng)籌民族因素與區(qū)域因素的關系，造成兩者關系之間的割裂，例如西班牙的加泰羅尼亞地區(qū)、法國的科西嘉地區(qū)、英國的蘇格蘭地區(qū)，都割裂了二組關系，呈現(xiàn)區(qū)域因素凸顯而民族因素弱化的特點。少數(shù)民族無法在體制內(nèi)實現(xiàn)民族權益保護的訴求，只能借助區(qū)域高度自治的途徑，從而形成區(qū)域自治的“超載”，進而產(chǎn)生分離訴求。

四、以權益保護為基礎，實現(xiàn)各民族的事實平等的理念

2021年中央民族工作會議上，習近平指出：“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展，就是要堅持正確的，調(diào)整過時的，更好保障各民族群眾合法權益?！笔艑昧腥珪蟾鎯纱翁岬健皺嗬北Ｗo，卻有4次提到了“權益”保護。這些都充分體現(xiàn)了黨和國家的“權益”保護重于“權利”保護的理念。

當前西方引領的國際民族保護的基本制度仍然是保護少數(shù)民族的個體權利為主、集體權利為輔，重在實現(xiàn)民族間的“形式平等”。以“權利保護”為主的民族政策，顯然未能從少數(shù)民族的相對劣勢的處境出發(fā)，未考慮到各民族的事實平等，也未考慮到民族團結(jié)問題。盡管《歐洲少數(shù)民族保護框架公約》要求國家采取積極行動，保護少數(shù)民族語言、文化、經(jīng)濟、政治參與等權利，但是，該公約同樣存在著一些較大的問題，例如未給予少數(shù)民族實行“自治”的權利，缺乏對少數(shù)群體語言的承認，缺乏協(xié)商權力共享機制。而且各國可以自行確定它們國內(nèi)是否存在少數(shù)民族，使一些國家通過否認少數(shù)民族的存在而拒絕保護少數(shù)民族。

相比起來，我國強調(diào)保護各民族的“權益”，而非僅僅賦予“權利”，這也是馬克思主義對民族“事實平等”和“真正平等”的必然要求?！皺嘁姹Ｗo觀”體現(xiàn)了一種“全過程民主”和“全過程保護”的理念。在“權益保護”前端，體現(xiàn)在考慮到各民族事實上存在著發(fā)展的不平衡狀況；“權益保護”中端，體現(xiàn)在通過法律、制度保障各民族及其成員的語言、文化、教育、經(jīng)濟、社會參與與政治參與等方面權利；“權益保護”后端，體現(xiàn)為對少數(shù)民族在獲得平等權利保護之后，仍然繼續(xù)保護其經(jīng)濟、社會、文化等方面的發(fā)展和自身利益的獲得情況。突出“權益保護觀”，表達的是我們不僅關心各民族的權利實現(xiàn)，更關心各民族的利益實現(xiàn)。

五、推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化是解決民族問題的有效路徑

習近平總書記在2021年中央民族工作會議上進一步提出，“要提升民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”，十九屆六中全會也指出，“十八大以來，改革向廣度和深度進軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，黨和國家事業(yè)煥發(fā)出新的生機活力”。這些論述為不斷提升民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，指明了方向、規(guī)劃了路徑。

民族問題是社會總問題的一部分，民族事務治理是國家治理體系的重要組成部分。比較看來，國外對于民族問題的解決，都未將民族問題與其他問題緊密結(jié)合起來進行綜合分析和應對，割裂地看待民族問題，認為民族問題僅僅是民族權利實現(xiàn)的問題。而我國從聯(lián)系的觀點與綜合治理的角度，提出通過實現(xiàn)國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化來解決民族問題，這不僅包括了治理主體的廣泛性，也包括治理問題的內(nèi)在聯(lián)系性，而且還對治理能力提出了更高要求，體現(xiàn)了看待民族問題和解決民族問題的廣度、深度和銳度，它內(nèi)在地要求加強資源整合、力量融合、功能聚合、手段綜合，堅持上下聯(lián)動、各方參與，統(tǒng)籌兼顧，形成合力共同解決民族問題，形成生動活潑的民族團結(jié)、社會和諧的局面，成為實現(xiàn)共同富裕和美好生活堅強支柱。

六、中國對少數(shù)民族采取以政治權利為核心的全方位保護而非局限于文化權利保護

大多數(shù)國家、尤其是西方國家，主要從“個體權利”的角度去保護少數(shù)民族權利，或以“個體權利”為基礎進行“文化權利”保護。即使認識到少數(shù)民族問題不僅僅是個體權利保護和文化權利問題，但仍然僅僅將個體權利基礎上的文化權利保護作為重點，而不論民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、少數(shù)民族的政治地位和政治參與狀況如何。上世紀70年代以來，西方國家總體上接受了以金里卡為代表的多元文化主義的思想，在除了法國、盧森堡等采取共和主義模式的國家之外，普遍承諾了文化權利保護，從而在一定程度上實現(xiàn)了對此前無差別的人權保護和形式平等觀念的超越，使少數(shù)民族的語言、宗教、文化、教育權利得到一定程度的保護，有的國家還針對少數(shù)民族實行了“文化自治”，例如德國對石荷州的丹麥族，加拿大對法語群體，匈牙利、愛沙尼亞、拉脫維亞、塞爾維亞、黑山、斯洛文尼亞、克羅地亞、烏克蘭、摩爾多瓦等國都實行了“文化自治”。事實證明，“文化多元主義”不能解決少數(shù)民族的融入、民族平等、民族團結(jié)等問題，不利于推動交往、交流、交融，反而容易形成各民族互不相關的“平行社會”，這也是近年德國、英國等相繼宣布“文化多元主義”政策失敗的重要原因。

我國承認“民族”是一個政治現(xiàn)象而非僅僅是文化現(xiàn)象，少數(shù)民族的一個核心訴求是參與國家和地方的管理、建設，形成了以政治權利保護為核心，政治、經(jīng)濟、社會、文化全方位保護和全面發(fā)展的政策理念。政治權利的核心是政治參與權，在這方面，我國除了普遍采取民族區(qū)域自治制度，還實行了以下制度：少數(shù)民族代表在人民代表大會、政協(xié)、各級政府部門均實行了比例性參與制度，從中央到省、市、縣各層級政府均建立了專門處理民族事務的政府機構；對于城市流動少數(shù)民族有專門的保護、管理和扶助政策，推動他們?nèi)谌肷鐣?；對于生活在非聚居區(qū)的少數(shù)民族，則廣泛建立“民族鄉(xiāng)”制度；對少數(shù)民族加以全面幫扶和特殊優(yōu)惠，推動民族團結(jié)。同時，還通過西部大開發(fā)，“一帶一路”倡議，少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧等戰(zhàn)略舉措推動少數(shù)民族經(jīng)濟、社會發(fā)展。