高速公路項目征地拆遷存在的問題及應(yīng)對措施

倪書兵

關(guān)鍵詞 高速公路;征地拆遷;問題;應(yīng)對措施

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）04-0178-03

0 引言

公路運輸作為五種（航空、鐵路、管道、水路、公路）主要的運輸方式之一，因其靈活、迅捷、機動、方便的特點，成為交通體系中重要的組成部分。高速公路憑借其運行速度快、服務(wù)水平高等優(yōu)勢，成為公路網(wǎng)中的大動脈。隨著人類文明、社會進步的步伐加快，高速公路建設(shè)對人們生活出行的影響愈發(fā)明顯。我國的高速公路從20世紀80年代末起步先后經(jīng)歷了80年代末至90年代末的起步階段和90年代末至今的快速發(fā)展階段。從起步到高速公路通車里程1萬km，我國用了12年時間，然而從1萬km到2萬km的突破，我國只用了不到3年時間。基本上，我國的高速公路發(fā)展只用了15年時間就走完了發(fā)達國家需要30至40年才走完的路，創(chuàng)造了令世界矚目的成就。截止2020年底，我國高速公路通車里程達16.1萬km，穩(wěn)居世界排名第一[1]。人們逐漸意識到高速公路的建設(shè)對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高有明顯的促進作用。然而，在實施過程中，尤其是項目立項后的建設(shè)期，高速公路建設(shè)也會面臨相應(yīng)的問題。該文主要探討該項目供地過程中征地拆遷存在的問題及應(yīng)對措施。

1 項目概況

某高速公路項目途經(jīng)肇慶市廣寧縣、高要區(qū)、端州區(qū)和佛山市高明區(qū)，總里程120.51 km。工可估算批復(fù)總投資263.44億元，建安費184.82億元，項目建設(shè)工期3年。全線征地約865.8萬m2，涉及8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。SJ02標段全長39.2 km，永久紅線范圍征地255.85萬m2，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。紅線征地啟動時間為2021年3月15日，征地的責任主體為當?shù)馗骷壵?/p>

2 高速公路項目征地拆遷的范圍和內(nèi)容

2.1 高速公路征地拆遷的范圍

（1）永久性占地：設(shè)計位于高速公路項目紅線內(nèi)的各類耕地和非耕地。耕地主要包括基本農(nóng)田、魚塘、菜地、水塘等，非耕地主要包括荒廢的林地、山地、宅基地等。

（2）拆遷建筑物：高速公路沿線紅線范圍內(nèi)的建筑物，主要包括磚瓦房、泥土房、土木房、磚混凝土房以及簡易房等。

（3）土地附著物：位于高速公路沿線紅線范圍內(nèi)的土地附著物。主要包含水井、名貴樹種、圍擋圍墻、墳?zāi)?、果樹等?/p>

（4）電力、通信設(shè)施遷改：位于高速公路紅線范圍內(nèi)的高低壓電力、通信設(shè)施，主要為電桿、線桿遷移、電線（纜）、變壓器、通信光纜等。

（5）受影響的住戶：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內(nèi)的家庭住戶。

（6）受影響的集體：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內(nèi)的集體。

（7）受影響的企、事業(yè)單位：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內(nèi)的企、事業(yè)單位。

2.2 高速公路項目征地拆遷內(nèi)容

（1）完成高速公路設(shè)計紅線圖。

（2）完成高速公路紅線范圍土地報批。

（3）完成高速公路紅線范圍土地征用。

（4）完成高速公路紅線范圍土地房屋及相關(guān)附著物的清點。

（5）完成與有關(guān)政府單位簽訂征遷協(xié)議并督促完成征遷任務(wù)。

（6）完成紅線范圍內(nèi)各類桿線數(shù)量核查，與權(quán)屬單位簽訂協(xié)議并督促遷改。

（7）指導(dǎo)并協(xié)助施工單位完成臨時用地、架設(shè)施工用電以及與當?shù)仃P(guān)系的協(xié)調(diào)等工作。

（8）加強與上級部門和項目沿線地方政府及有關(guān)部門的聯(lián)系，協(xié)助地方政府共同做好當?shù)厝罕姷男麄鹘逃ぷ?，及時處理各類糾紛和突發(fā)事件。

（9）建立各類征地拆遷工作資料檔案以備查用。

3 高速公路項目征地拆遷的特點

（1）高速公路為線性永久工程，路線里程一般較長，途徑的各行政區(qū)域較多。

單條高速公路修建里程一般幾十千米至幾百千米不等，多數(shù)跨縣、跨市，沿途涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊較多，且不同的區(qū)域，經(jīng)濟狀況、人文、風俗習慣及土地性質(zhì)不盡相同，造成了高速公路項目征地拆遷面對的外部環(huán)境也復(fù)雜多樣[2]。

（2）高速公路在修建過程中必然會不同程度的破壞沿線生產(chǎn)生活設(shè)施，受影響的程度比其他建設(shè)項目更為廣泛。

高速公路項目作為政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，項目立項時就會考慮帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，其選擇路線尤其是互通出口必然要考慮與城鎮(zhèn)或城市交通主干道相接或距離較近，同時又要考慮盡可能少占耕地。這樣就不可避免地會對當?shù)氐乃怠⒋迩f、工廠及礦山等造成不同程度的破壞，同時在施工作業(yè)中也會對附近村民造成生活及環(huán)境方面的影響，比如噪聲、揚塵、路面損壞、房屋震動等。

（3）高速公路征地拆遷工作執(zhí)行主體不清晰。按照項目方與所在縣市區(qū)政府簽訂的合作模式及實施協(xié)議，征地拆遷工作一般由政府為主體，實行費用包干、任務(wù)包干，業(yè)主方起中間協(xié)調(diào)的作用，實際操作過程中，幾乎很難做到順利交地。縣市區(qū)指揮部在接到任務(wù)后將征地拆遷工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)并簽訂協(xié)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則進一步分解下去，最終征地拆遷數(shù)量是否真實，補償款是否到位，很難確保。只有在受影響人反映情況后，各級政府才具體介入?yún)f(xié)調(diào)處理，而項目業(yè)主方直接面對受影響人協(xié)調(diào)的難度很大[3]。

（4）高速公路作為各級政府為帶動城鄉(xiāng)發(fā)展興建的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)工期都有嚴格的限制，一般的高速公路項目建設(shè)期在三年左右，這就對項目征地有了時間限制。在某些情況下很難平衡極少數(shù)受影響人提出的相關(guān)要求，進而導(dǎo)致征地拆遷工作的反復(fù)和被動。

（5）地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想對征地工作的推動有重要影響。各級地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度直接關(guān)系到項目征地拆遷工作的開展。項目征地拆遷涉及政府部分包括國土局、環(huán)保局、水利局、公路局、林業(yè)局、交通局、公安局、司法局、廣電局等以及供電公司、通信單位等等，而高速公路項目作為地方大型基礎(chǔ)設(shè)施，投資金額巨大，外部環(huán)境決定了征地拆遷過程的阻力大小[4]。

4 該項目征地拆遷存在問題及影響

4.1 征地進度不一致

2021年3月15日建設(shè)單位向當?shù)卣峤涣薙J02標征地紅線圖，標志著征地工作正式啟動。截止2021年10月30日累計完成征地223.31萬m2，占比87.29%，其中水南鎮(zhèn)和小湘鎮(zhèn)完成全部征地，大灣完成征地占比71.46%，南岸街道完成征地占比87.66%（具體見表1）。征地進度不一致，對施工單位的隊伍進場和資源投入產(chǎn)生一定的影響，從而影響項目的全面推進。

4.2 臨時征地推進緩慢

臨時征地涉及項目前期場站、便道、便橋的征地等，項目自2020年下半年進場以來，臨時征地工作推進緩慢，影響項目前期臨建工作的推進，導(dǎo)致項目有些部位紅線征地完成后，項目因臨建施工滯后不能及時啟動進場實施，影響整體推進。

4.3 “三改”征地進度滯后

高速公路“三改”主要指主線經(jīng)過路段的改路、改渠和改塘，當?shù)卣疅嶂杂诩t線主線征地，對“三改”征地積極性不高，“三改”征地遲遲無法開展，“三改”路線不確定，該部位主線施工也會受影響。

4.4 名貴物種占用地征地困難

該項目現(xiàn)有未完成征地基本上是受名貴物種和水產(chǎn)養(yǎng)殖推進緩慢影響，有些紅線占壓的魚塘、龜塘部位，雙方很難就補償價格達成一致。即便啟動評估程序，不僅評估時間較長，評估結(jié)果也很難得到雙方認可。直接影響縱向便道的貫通和橋梁樁基的施工。

4.5 房屋征遷難度較大

標段涉及房屋拆遷125間，截至目前僅完成23間，完成比例18.4%，推進十分緩慢，房屋拆遷是項目征地拆遷的重難點，房屋拆遷進度直接影響便道的貫通，進而影響施工交通的通行。

4.6 征地未考慮挖填平衡因素

標段個別路段存在路堤回填段已交地，開挖地段未交地，根據(jù)設(shè)計挖填平衡原則，導(dǎo)致已交地部分沒有填料來源，無法施工，如亟需施工則需要施工單位花費更高的成本去其他的地方運料或采購填料。還會導(dǎo)致后期開挖地段的挖方無處可用，無處可棄。直接影響工程施工成本的增加，對現(xiàn)場的施工組織非常不利。

5 原因分析

5.1 征地重視程度不一致

根據(jù)接觸溝通的情況。征地進展迅速的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員對征地的重視程度要高，派駐的征遷力量相比較強。征地進展緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員對征遷的重視程度不足，派駐的征地力量也相對較弱。

5.2 臨時征地未納入政府主體責任

項目紅線征地的主體責任為各級政府，臨時征地的主體責任為施工單位，各級政府收到征地紅線圖后便啟動紅線征地，而此時，施工單位的臨時用地處于規(guī)劃編制方案階段，不能滿足同步開展征地的進度要求。不僅如此，相比而言各級政府對責任范圍內(nèi)的紅線征地積極性、主動性更高。臨時征地的積極性明顯不高，影響臨建工程的整體推進。

5.3 未出臺統(tǒng)一的補償標準

征地過程中，存在征遷堵點的往往是碰到的名貴樹種、名貴水產(chǎn)養(yǎng)殖，這些堵點沒有補償標準，比如黃花梨、無花果、檸檬園、龜場、錦鯉魚塘等。且雙方很難就補償價格達成一致意見。各級政府也沒有出臺官方的補償標準，導(dǎo)致補償價格不一致。

5.4 “三改”征地圖出圖相對較晚

項目紅線用地圖先行提供，不含“三改”線路，“三改”線路圖出圖較晚，“三改”線路圖在紅線征地接近尾聲時才啟動，且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要精力投身于紅線征地，無暇顧及“三改”用地的征地工作。

5.5 沒有合適的宅基地安置點

標段所涉及的房屋大多屬于農(nóng)村宅基地，拆遷前需分配到新的宅基地，根據(jù)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映情況，有些村莊沒有合適的土地能夠置換出作為宅基地使用，無法提供出新的宅基地就無法安置相應(yīng)的村民，房屋拆遷工作將很難推動。

5.6 挖填平衡沒有統(tǒng)籌規(guī)劃

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在部署征地拆遷工作時，不會考慮標段內(nèi)的挖填平衡，通常是先易后難，先簡單后復(fù)雜。施工單位也沒有同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分交流溝通，表達自己的訴求。最終可能出現(xiàn)征地不均衡，挖填平衡沒有統(tǒng)籌兼顧。

6 應(yīng)對措施

（1）充分督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理配置征遷資源、強化征遷力量，制定合理的征遷計劃并配套以相關(guān)實施方案，有計劃、有策略的推動征遷工作。

（2）施工單位盡可能提前規(guī)劃臨建工程方案，明確臨時用地范圍，確保紅線征地和臨時用地統(tǒng)籌進行。

（3）督促設(shè)計單位在提供主線紅線用地圖的同時將“三改”用地圖同步提供，避免各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)二次或多次征地的情況發(fā)生。

（4）定期召開征遷協(xié)調(diào)專題會，及時掌握征地最新進展，同時便于溝通解決征地過程中遇到的問題。

（5）督促相關(guān)機構(gòu)或部門盡快出臺名貴物種的補償方案及房屋安置補償方案，并有專人牽頭落實，避免這些因素長期處于卡殼的征遷堵點。

（6）對征地拆遷工作進展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需進行形式多樣的表彰，促進其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎頭追趕。

（7）施工單位要做好現(xiàn)場的文明施工，新修或借用的鄉(xiāng)便道要定期進行灑水除塵，施工過程中避免較大的噪聲干擾，即便確實需要施工要做好和當?shù)卮迕竦慕忉尮ぷ?，避免和村民發(fā)生矛盾，影響后續(xù)征地的順利推進。

7 原則

高速公路征地拆遷過程中需遵循以下幾點原則：

（1）高速公路涉及的征地拆遷工作必須遵守國家法律法規(guī)和政策及各類協(xié)議約定的范圍。

（2）高速公路的征地拆遷工作必須同時考慮項目建設(shè)工期和相關(guān)人員的合法權(quán)益不受侵害，按合法程序反映和解決問題，不能發(fā)生阻止項目施工或者相關(guān)人員得不到申訴和保障的事件。

（3）任何相關(guān)方人員在提出項目補償文件之外的合理補償要求并能提供相關(guān)證據(jù)的，項目各方應(yīng)采取有效方式解決。

（4）征地拆遷信息應(yīng)公開公布，并接受所有人的監(jiān)督和檢查。比如補償標準、征地面積和類別，相關(guān)方補償費用數(shù)量和構(gòu)成，各級征地拆遷協(xié)調(diào)機構(gòu)的聯(lián)系方式等等。

（5）盡量縮短安置過渡時間，拆遷之前應(yīng)確保資金及時到位;對于有特殊情況和困難的人群，要給予一定的過渡期并幫助尋找過渡安置場所并支付相關(guān)費用。

8 總結(jié)

征地拆遷工作在現(xiàn)代高速公路工程建設(shè)工程中地位重要，征地拆遷工作的順利與否直接影響著高速公路工程的建設(shè)進度以及工程質(zhì)量。因此，各方應(yīng)重視高速公路工程的征地拆遷工作，在遵循相關(guān)原則的前提下，采取行之有效的措施，在保證項目工期和質(zhì)量的前提下，推動高速公路工程征地拆遷工作開展，確保整個高速公路項目順利按期通車。

參考文獻

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[4]征地拆遷中的“法， 理， 情”[J]. 中國公路， 2005（7）： 34-35.

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