淺談高速公路項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)及建設(shè)階段投資控制

葛暢 高冬 劉濤

關(guān)鍵詞 投資控制;投資目標(biāo);初步設(shè)計(jì);施工圖設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào) F542 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）04-0184-03

0 引言

我國高速公路經(jīng)過改革開放以來40多年的建設(shè)，已初步形成了較為通達(dá)完善的高速公路網(wǎng)絡(luò)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，國家現(xiàn)行干線公路規(guī)劃也暴露出覆蓋范圍不全面、主要通道能力不足、網(wǎng)絡(luò)效率有待提高等問題。目前新建高速公路多是對(duì)現(xiàn)行路網(wǎng)補(bǔ)充和銜接，并不斷向中西部高原、山區(qū)等經(jīng)營落后、人煙稀少地區(qū)深入，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模日益增大，經(jīng)濟(jì)效益不斷降低，運(yùn)營收支難以平衡。該文通過對(duì)高速公路項(xiàng)目投資控制的研究，探索如何在項(xiàng)目前期建立利益平衡機(jī)制，實(shí)施階段加強(qiáng)投資管控，以降低項(xiàng)目投資規(guī)模和投資成本，保障投資收益[1]。

1 投資建設(shè)面臨的難題及因素分析

1.1 投資規(guī)模日趨增大

（1）征地拆遷成本大幅增加。各地的征地拆遷費(fèi)用較以往均出現(xiàn)較大幅度的上升，增幅達(dá)1～3倍，上升趨勢(shì)還將持續(xù)。

（2）人力資源成本大幅增加。高速公路建設(shè)屬于勞動(dòng)力需求密集型產(chǎn)業(yè)，但隨著國家人口紅利逐年下降，農(nóng)民工工資收入不斷提高，議價(jià)能力越來越強(qiáng)，人力資源成本日益增加。

（3）原材料價(jià)格大幅上漲。近十幾年來，高速公路建設(shè)中的主要原材料，如水泥、瀝青、砂石料、鋼材等價(jià)格均出現(xiàn)大幅上漲，建設(shè)工程成本大幅增加。

（4）建設(shè)難度增大。隨著路網(wǎng)建設(shè)逐步向高原、山區(qū)延伸，隧道、橋梁明顯增多，平均橋隧比達(dá)到50%以上，加之部分項(xiàng)目跨鐵、跨路、涉水保通干擾因素較多，施工難度不斷加大，項(xiàng)目投資也隨之攀升[1]。

1.2 經(jīng)濟(jì)效益不斷下滑

（1）線路多為路網(wǎng)中的支線，且沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后。新建高速公路多位于中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域，沿線縣域經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)濟(jì)體量難以支持高速公路建設(shè)需求，而這類高速公路建設(shè)往往主要考慮社會(huì)影響，公益性較強(qiáng)。

（2）收費(fèi)政策限制多，收益水平較差。高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多由政府部門制定，同時(shí)又未能結(jié)合項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、車輛流量等多種因素量身制定收費(fèi)價(jià)格，導(dǎo)致有些高速公路收費(fèi)價(jià)格相對(duì)于建設(shè)規(guī)模嚴(yán)重偏低，項(xiàng)目的收益極差[1]。

1.3 投資概算編制不準(zhǔn)確

高速公路建設(shè)一般采用兩階段設(shè)計(jì)，即初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。依據(jù)初步設(shè)計(jì)編制的設(shè)計(jì)概算是項(xiàng)目投資控制的主要目標(biāo)，因此該階段設(shè)計(jì)概算的準(zhǔn)確性極大程度影響項(xiàng)目投資控制計(jì)劃的合理性和科學(xué)性。但由于高速公路路網(wǎng)的快速擴(kuò)建，大量新建項(xiàng)目加速上馬，項(xiàng)目的籌備醞釀時(shí)間變短，加之地方設(shè)計(jì)單位水平參差不齊，設(shè)計(jì)文件深度不夠，概算編制“錯(cuò)、缺、漏”項(xiàng)嚴(yán)重，征遷及規(guī)費(fèi)考慮不足，忽略物價(jià)上漲、貸款利率、外匯風(fēng)險(xiǎn)等，嚴(yán)重影響了設(shè)計(jì)文件的水平。

1.4 建設(shè)工期延長

項(xiàng)目建設(shè)期往往由于項(xiàng)目前期取證、征遷阻工、設(shè)計(jì)變更、資源配置不足等因素影響，導(dǎo)致不能按控制工期交（竣）工投產(chǎn)，及時(shí)發(fā)揮效益，不但增加了建設(shè)費(fèi)用，也縮短了運(yùn)營年限。

2 項(xiàng)目投資決策和設(shè)計(jì)階段的投資控制

雖然高速公路建設(shè)項(xiàng)目面臨諸多不利因素及投資風(fēng)險(xiǎn)，但若在項(xiàng)目前期通過建立合理的收益平衡機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理及優(yōu)化能有效化解投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的合理收益。因此項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到前期工作的重要性，首先在項(xiàng)目建設(shè)之始就應(yīng)積極參與到項(xiàng)目收益平衡框架的搭建中;其次做深做精做細(xì)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等前期工作，并科學(xué)開展項(xiàng)目各建設(shè)方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià);最后在優(yōu)化建設(shè)方案的基礎(chǔ)上編制高質(zhì)量的投資概算，充分發(fā)揮項(xiàng)目決策與設(shè)計(jì)階段的投資控制作用，確保項(xiàng)目建設(shè)單位和政府方實(shí)現(xiàn)效益最大化[2]。

2.1 決策階段的投資控制

2.1.1 獲取政策支持

（1）收費(fèi)價(jià)格的支持，即獲取收費(fèi)定價(jià)權(quán)。高速公路項(xiàng)目具有商品屬性，商品的創(chuàng)造者對(duì)創(chuàng)造的商品有定價(jià)權(quán)，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的。對(duì)于高速公路而言，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)積極就收費(fèi)價(jià)格定價(jià)與政府方談判磋商，在綜合考量投資規(guī)模、預(yù)計(jì)車輛流量、合理的預(yù)期收益等經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)影響、國民經(jīng)濟(jì)成本等宏觀層面的社會(huì)因素后制定。

（2）收費(fèi)期限的支持，即收費(fèi)期限延長權(quán)。高速公路有投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高、回收期長的特點(diǎn)，加之社會(huì)通脹因素的影響，高速公路的經(jīng)濟(jì)效益愈發(fā)偏低，致使其營運(yùn)收支平衡年限不斷延長。而收費(fèi)年限的限制是項(xiàng)目建設(shè)單位能否在運(yùn)營期內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理預(yù)期收益的先決條件，因此在與政府洽商高速公路合作中，應(yīng)以投資盈虧平衡為前提，努力利用社會(huì)影響、地方政策等，延長收費(fèi)年限。

2.1.2 獲取資金支持

若獲取的政策補(bǔ)貼仍不能滿足項(xiàng)目建設(shè)單位的合理預(yù)期收益，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)一步與政府方開展以下形式的資金支持談判磋商。

（1）建設(shè)期的資金補(bǔ)貼。項(xiàng)目建設(shè)期一般3～5年，對(duì)資金、技術(shù)、人力、管理的需求極大，若建設(shè)期獲取資金補(bǔ)貼，可有效降低項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，保障項(xiàng)目如期保質(zhì)交工驗(yàn)收，更快地投入運(yùn)營，發(fā)揮社會(huì)效益。

（2）運(yùn)營期的資金補(bǔ)貼。常見的補(bǔ)貼方式包括財(cái)政貼息、收費(fèi)收入兜底、固定金額補(bǔ)貼、讓渡資源獲益權(quán)方式等，其中，讓渡資源獲益權(quán)方式最為多樣，包含給予項(xiàng)目建設(shè)單位土地，移交現(xiàn)有收益較好的高速公路收費(fèi)權(quán)，政府方承擔(dān)建設(shè)期部分或全部征地拆遷費(fèi)用，通過BOT或EPC等實(shí)施模式獲取施工利潤，讓渡政府擁有的礦產(chǎn)資源、旅游資源等股權(quán)等，科學(xué)籌劃運(yùn)營期資金補(bǔ)貼獲取方式，可減輕運(yùn)營前期虧損所導(dǎo)致的資金壓力，有效平衡項(xiàng)目收益。

2.2 設(shè)計(jì)階段的投資控制

（1）優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，控制設(shè)計(jì)限額。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)針對(duì)不同股權(quán)結(jié)構(gòu)及回報(bào)機(jī)制，并結(jié)合項(xiàng)目功能定位、地理位置、環(huán)境特點(diǎn)等差異化確定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在保證功能定位的前提下，持續(xù)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，降低項(xiàng)目投資。同時(shí)，以項(xiàng)目投資總量為限額，按照“估、概、預(yù)”逐級(jí)分階段，單位工程、分部及分項(xiàng)工程逐項(xiàng)分層級(jí)總量控制，局部適當(dāng)調(diào)整清單工程量，通過“量價(jià)雙控”實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)。

（2）加強(qiáng)兩階段設(shè)計(jì)圖紙和概算審核。大多設(shè)計(jì)單位通常僅依據(jù)前期地質(zhì)勘探資料、地形圖、電話咨詢等方式在辦公室內(nèi)完成設(shè)計(jì)圖紙，若項(xiàng)目周邊環(huán)境發(fā)生較大變化，設(shè)計(jì)對(duì)施工的指導(dǎo)將極大降低。因此，在設(shè)計(jì)單位出具正式初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)前，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)分階段組織技術(shù)、商務(wù)團(tuán)隊(duì)或聘請(qǐng)咨詢單位，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際重點(diǎn)對(duì)總體設(shè)計(jì)、路線方案、建設(shè)條件、路基路面及排水、橋涵、隧洞、路線交叉及交通設(shè)施等工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工工藝的變化進(jìn)行核查，糾正設(shè)計(jì)偏差，以有效控制建設(shè)期變更索賠[2]。

3 項(xiàng)目建設(shè)階段的投資控制

建設(shè)階段是高速公路項(xiàng)目實(shí)體的形成階段，其建設(shè)投資主要發(fā)生在該階段。建設(shè)階段投資控制以核定的投資限額為控制目標(biāo)，同時(shí)以獲取較好的投資收益和社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)施工過程中實(shí)際支出額與計(jì)劃值進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)并找出實(shí)際支出額與投資目標(biāo)之間的偏差，并采取有效措施加以控制，以保證投資目標(biāo)值實(shí)現(xiàn)。投資控制方面要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)各階段重視以下幾項(xiàng)工作：

3.1 開工準(zhǔn)備階段

（1）做好工程實(shí)施前的圖紙和（概）預(yù)算預(yù)審。按照建設(shè)工程審批程序，設(shè)計(jì)單位應(yīng)在該階段提供設(shè)計(jì)圖紙及施工圖預(yù)算，但現(xiàn)狀往往是地方發(fā)改委、主管部門文件批復(fù)滯后于項(xiàng)目計(jì)劃開工時(shí)間。此時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)積極采取措施，在全面了解項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)地形地貌、外部環(huán)境、臨建布置，參建承包商的人、財(cái)、物的生產(chǎn)要素配置等情況的基礎(chǔ)上，對(duì)設(shè)計(jì)單位報(bào)審的設(shè)計(jì)圖紙及概（預(yù)）算文件進(jìn)行預(yù)審工作，查找設(shè)計(jì)圖紙?jiān)诩夹g(shù)、經(jīng)濟(jì)方面存在的“錯(cuò)、漏、碰、缺”及不合理的內(nèi)容，及時(shí)向設(shè)計(jì)單位反映，提出合理化建議，并在正式設(shè)計(jì)文件批復(fù)前予以修正，不僅可有效保證工程質(zhì)量，也有利于節(jié)約項(xiàng)目投資。

（2）重視施工組織設(shè)計(jì)審核。承包單位是項(xiàng)目建設(shè)的中堅(jiān)力量，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的主力軍，對(duì)承包單位施工組織設(shè)計(jì)的審查，如施工方案、進(jìn)度計(jì)劃、資金需求計(jì)劃、人員素質(zhì)、人力及設(shè)備資源配置等能否滿足合同要求，不僅是保證工程進(jìn)度和質(zhì)量的重要措施，也有利于降低施工成本，節(jié)約項(xiàng)目投資。

（3）編制投資控制基本計(jì)劃。以項(xiàng)目投資限額和承包合同總額為控制目標(biāo)，結(jié)合施工進(jìn)度計(jì)劃，分解工作結(jié)構(gòu)，制定資金資源需求、成本預(yù)算、設(shè)備物資和采購風(fēng)險(xiǎn)管理等計(jì)劃，以提高資金使用效率，降低財(cái)務(wù)成本、管理成本[3]。

3.2 實(shí)施階段

（1）嚴(yán)控計(jì)量計(jì)價(jià)與支付。項(xiàng)目建設(shè)單位或委托監(jiān)理單位按照合同約定，對(duì)已完工程進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量，特別是實(shí)行工程量清單的項(xiàng)目，更應(yīng)在工程計(jì)量上下功夫。一方面嚴(yán)格控制因工程量變化而增加的預(yù)算外支出，對(duì)清單中工程量做到心中有數(shù)，防止承包單位虛報(bào)工程量增加項(xiàng)目投資;另一方面對(duì)于實(shí)際工程量可能少于清單工程量的，應(yīng)及時(shí)提醒承包單位如實(shí)調(diào)整，核減清單工程量和工程投資。

（2）嚴(yán)控設(shè)計(jì)變更和洽商。由于設(shè)計(jì)深度不足，引起的大量設(shè)計(jì)變更是產(chǎn)生工程變更、索賠的重要根源之一。因此，要加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和工程變更的源頭控制，首先通過對(duì)施工圖的全面審查，查找是否存在與規(guī)范不符、工藝不當(dāng)、設(shè)計(jì)與實(shí)際條件出入較大、圖紙與清單等有“錯(cuò)、漏、碰、缺”等問題，并反饋設(shè)計(jì)單位及時(shí)修正，減少實(shí)施中或?qū)嵤┖笠蛟O(shè)計(jì)問題而造成的工程變更，做到事前發(fā)現(xiàn)，事前糾正;對(duì)已發(fā)生的設(shè)計(jì)變更和工程變更進(jìn)行技術(shù)論證、經(jīng)濟(jì)分析，嚴(yán)格控制增加投資的“正變更”。

（3）嚴(yán)控工程材料及設(shè)備單價(jià)。項(xiàng)目建設(shè)單位要把項(xiàng)目合同作為投資控制的重要抓手，嚴(yán)格執(zhí)行合同約定價(jià)格，對(duì)于清單中無適用但有類似單價(jià)或采用暫估價(jià)的項(xiàng)目，是項(xiàng)目投資控制的關(guān)注重點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)單位可采取多方詢價(jià)或聘請(qǐng)咨詢單位，以充分了解市場(chǎng)價(jià)格動(dòng)態(tài)，確保既能滿足項(xiàng)目功能要求，又能保證合理低價(jià);及時(shí)在合同中補(bǔ)充約定該類子目的工作內(nèi)容、工作范圍及計(jì)量計(jì)價(jià)方式，防止價(jià)格調(diào)整時(shí)發(fā)生爭議。

（4）編制高質(zhì)量的零號(hào)清單。施工圖預(yù)算批復(fù)后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包單位核對(duì)初步設(shè)計(jì)與施工圖預(yù)算的變化情況，形成包含分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目、措施項(xiàng)目、其他項(xiàng)目、規(guī)費(fèi)項(xiàng)目和稅金項(xiàng)目及相應(yīng)數(shù)量、金額等的明細(xì)清單——零號(hào)清單，并經(jīng)四方簽認(rèn)作為工程計(jì)量依據(jù)。高效高質(zhì)量的零號(hào)清單有助于鎖定清單單價(jià)，控制合同總額，有效防止索賠事項(xiàng)發(fā)生。

（5）嚴(yán)格相關(guān)資料收集，做好項(xiàng)目投資的動(dòng)態(tài)管理。項(xiàng)目建設(shè)單位及監(jiān)理單位應(yīng)強(qiáng)化日常工程投資、項(xiàng)目結(jié)算等有關(guān)的文件及資料的收集與整理。首先做好工程投資數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)貸款利率、提款計(jì)劃、工程進(jìn)度、征地拆遷及材料價(jià)格上漲引起的投資增加等，定期與投資目標(biāo)收益進(jìn)行敏感分析，并及時(shí)糾偏。其次及時(shí)對(duì)承包單位已完成的質(zhì)量合格的工程量測(cè)、統(tǒng)計(jì)，并與施工圖紙載明的設(shè)計(jì)量實(shí)施比較分析，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)分析原因從而采取措施。最后科學(xué)做好計(jì)量支付臺(tái)賬，采用信息化手段，構(gòu)建業(yè)務(wù)流程直觀、形象，查詢統(tǒng)計(jì)全面、快捷，支付管理方便、可靠，運(yùn)行模式安全、穩(wěn)定的工程計(jì)量系統(tǒng)，為項(xiàng)目的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

投資控制是高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理的把控目標(biāo)之一，貫穿于項(xiàng)目全生命周期，是與進(jìn)度、費(fèi)用、合同、質(zhì)量與安全環(huán)保緊密聯(lián)系的動(dòng)態(tài)循環(huán)過程，是需要多業(yè)務(wù)口溝通配合、協(xié)同發(fā)力、持續(xù)改善的一項(xiàng)綜合管理工作。而項(xiàng)目的投資決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)階段又是投資控制的主要方面，切實(shí)把控好投資決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)階段的控制要點(diǎn)，理順政府方、社會(huì)投資方、設(shè)計(jì)方、監(jiān)理方、施工方等各方的關(guān)系，將有效控制項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)投資收益和社會(huì)效益雙贏。

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