龍克維 南充市嘉陵區(qū)政府和社會資本合作推進中心

根據(jù)財政部《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》《企業(yè)會計準則解釋第14號》關(guān)于PPP項目的定義，我國PPP項目合同具有以下兩個核心特征：

1.社會資本方在合同約定的運營期間內(nèi)，代表政府方使用PPP項目資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，指的是根據(jù)合同約定或政府方授權(quán)，社會資本方享有建設(shè)、運營、管理、維護項目設(shè)施等權(quán)利，同時承擔代表政府方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)。

2.社會資本方在合同約定的期間內(nèi)，就其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)獲得補償，指的是社會資本方就其在運營期內(nèi)運營或維護項目資產(chǎn)等，按照合同約定獲得回報。

目前，絕大部分PPP項目均由政府與社會資本作為股東成立項目公司進行建設(shè)、運營、管理、維護以及獲得補償。因此項目公司的股權(quán)架構(gòu)形態(tài)如何關(guān)乎到項目的成敗和效率。

一、PPP模式的推廣背景和法律依據(jù)

2013年，黨的十八屆三中全會明確指出：“職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”“推進公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業(yè)進入公共服務(wù)等特許經(jīng)營領(lǐng)域”。

為深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，推動社會公共供給良性增加、優(yōu)化市政項目風(fēng)險分配、促進創(chuàng)新和公平競爭、突出支出管理和政府性債務(wù)化解，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部相繼下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《關(guān)于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）等系列文件。

二、PPP項目公司股權(quán)架構(gòu)主要參與方

典型PPP項目的規(guī)劃、設(shè)計、投資、建造、運營等環(huán)節(jié)涉及的相關(guān)機構(gòu)，除了間接參與到項目中的咨詢、法律、會計等專業(yè)機構(gòu)，還有大量主體可以直接作為項目公司的股東，并參與項目的運作和實施。

通過對國內(nèi)典型案例的研究分析看出，成功運作的PPP項目離不開與項目特征和核心能力需求相一致的股東的參與。在目前中國推行的PPP模式，項目公司股東主要包含地方政府和社會資本方，而參與項目的社會資本股東，通過不同分類方式，可以進行如下分類：

（一）按照參與社會資本特性劃分

一是具備資金實力雄厚和暢通投融資渠道的財務(wù)投資人；

二是具有經(jīng)驗豐富的工程承包商，如總承包商、工程分包商等；

三是掌握關(guān)鍵技術(shù)的專業(yè)機構(gòu)或具有關(guān)鍵設(shè)備的系統(tǒng)商，如垃圾處理、污水處理、電力等基礎(chǔ)設(shè)施改造等技術(shù)型企業(yè)；

四是管理運營經(jīng)驗充足的專業(yè)機構(gòu)，如水、電、氣及交通基礎(chǔ)設(shè)施的運維企業(yè)。

以上四類社會資本參與者，一般都具有某個方面的獨特優(yōu)勢，其優(yōu)勢與PPP項目本身的特性相關(guān)。作為社會資本應(yīng)充分了解和明確自身的優(yōu)勢所在，進而達到遴選項目、降低風(fēng)險、增加收益的效果。

（二）按照參與社會資本所有制性質(zhì)劃分

按照所有制性質(zhì)劃分社會資本，則可以分為國企和民企。按照財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡稱“PPP操作指南”）第一章第二條提到的，“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。”相對而言，不屬于本級政府管轄的國企一般具有較雄厚的實力和融資渠道，對于大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有優(yōu)勢；而民企則具備較強的活力和創(chuàng)新精神，對于一些較前沿的項目較有優(yōu)勢。

三、PPP項目公司社會資本股東特性分析

PPP項目的資產(chǎn)特性以及股東的業(yè)務(wù)能力是影響和反映資本組成的重要條件。本文通過對國內(nèi)一些案例的研究，分析不同項目資產(chǎn)的特征和股東構(gòu)成的優(yōu)缺點。

投資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流才能保證項目的順利推進。例如：北京地鐵四號線工程建設(shè)B部分，港鐵集團運營地鐵經(jīng)驗豐富，且長期與國內(nèi)外金融機構(gòu)合作，關(guān)系良好、融資能力強。

垃圾處理、垃圾焚燒發(fā)電、污水處理等項目，因其特性所限，技術(shù)能力是第一位的考慮因素。因此國內(nèi)較領(lǐng)先的此類項目，其股權(quán)均有具有領(lǐng)先技術(shù)的運營商介入，社會資本的運營水平和技術(shù)能力對項目日常經(jīng)營有重大影響。例如：天津開發(fā)區(qū)西區(qū)污水處理廠，聘請了具有豐富經(jīng)驗的服務(wù)商，引進了國內(nèi)外污水處理技術(shù)和HYBAS污水處理設(shè)備，目前運營良好。

電廠項目對核心設(shè)備要求高，遴選合適的設(shè)備商作為參與項目的股東，不僅可以降低設(shè)備采購成本，還可以保證質(zhì)量。例如廣西來賓電廠B廠，其運營的成功與其選擇技術(shù)實力強、設(shè)備先進的運營商是密不可分的。

PPP項目的不同特點，對股東組成的要求就不相同，在遴選股東時，應(yīng)選擇最適合的股東，以便與其相適應(yīng)：

1.以固定資產(chǎn)投資為核心的PPP項目（公路、車站、鐵路、港口），應(yīng)選擇綜合能力強的承包商和投資機構(gòu)的組合，因其具有更多資金和專業(yè)優(yōu)勢；

2.以技術(shù)和綜合運營能力為核心的PPP項目（垃圾處理、污水處理），應(yīng)選擇具有較強運營能力的運營商和技術(shù)商的組合，因其具有成功的運營經(jīng)驗；

3.以設(shè)備技術(shù)為核心的PPP項目（發(fā)電廠、煉油廠等），應(yīng)選擇專業(yè)設(shè)備商和技術(shù)商，因其具有核心設(shè)備和技術(shù)。

四、項目公司股權(quán)比例設(shè)置分析

目前，各種文件對于PPP項目公司的股權(quán)比例設(shè)置尚沒有具體規(guī)定，但一般而言政府不得控股。就目前PPP項目公司的現(xiàn)實情況，股權(quán)比例的確定應(yīng)從以下方面考慮：

（一）股權(quán)比例與政府監(jiān)管的關(guān)系

過往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往采取BT模式進行，社會資本單獨成立項目公司，獨立運作該項目，政府僅負責監(jiān)管和接收，但在項目過程和移交中，社會資本往往遇到的阻力和困難較多。

但在公共事業(yè)領(lǐng)域，以PPP模式運行的項目公司承擔了部分政府職責。一方面，可以發(fā)揮政府在政策制定等方面的作用，另一方面，還可以實現(xiàn)風(fēng)險共擔，提高社會公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。

（二）股權(quán)比例與政府財政的關(guān)系

在實踐操作中，政府會持股項目公司的股權(quán)，但是否能控股、持股比例多少往往需要對政府的財政投資能力進行考量，這也是財政承受能力評價和物有所值評價的價值所在。

當前，部分地方政府存在財政收支矛盾突出、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目較多的問題，對于城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性項目，仍需政府通過財政或舉債的方式籌措資金，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。故對于此類公益性項目，政府與社會資本的股權(quán)比例更多的受制于地方政府項目資本金，即政府可以出資多少。

（三）關(guān)乎國家安全的特殊行業(yè)與股權(quán)比例的關(guān)系

根據(jù)亞洲開發(fā)銀行編制的《公私合作（PPP）手冊》，我們會發(fā)現(xiàn)，在全球范圍內(nèi)采用PPP模式的項目，主要為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)和新城開發(fā)項目。而我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（2015年修訂）中規(guī)定，有些行業(yè)采用PPP模式的，必須中方控股。比如電網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營，城市人口50萬以上的城市燃氣、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營，鐵路旅客運輸公司等。

（四）股權(quán)比例與市場接受度的關(guān)系

對于政府而言，項目的股權(quán)參與度需要慎重考慮社會資本的接受度和意愿，政府應(yīng)更多地參與到市場化進程中來，否則可能會出現(xiàn)不被市場接受、社會資本不愿參與投資的情況。

綜上，在PPP模式下，對于項目公司的股權(quán)組成設(shè)計沒有出現(xiàn)普適性的規(guī)則，各地政府需綜合考量各方面因素，并充分參與到市場中來，做出合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計和權(quán)利義務(wù)安排。

五、項目公司股東調(diào)整和退出機制

財政部在《PPP項目合同指南（試行）》“編制說明”中提出，編制本指南是“幫助PPP項目各參與方全面系統(tǒng)地認識PPP項目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行”。第二章第十節(jié)“股權(quán)變更限制”主要描述社會資本方退出機制，具體表述為“常見的鎖定期是自合同生效日起，至項目開始運營日后的一定期限”。目前，《PPP項目合同指南（試行）》關(guān)于鎖定期有一定缺陷：《PPP項目合同指南（試行）》對鎖定期制度雖有所提及，但采用模糊性語言進行界定，大量使用“一般”“視具體情況而定”等用語，在司法實踐中也存在一定困難。

在實務(wù)中，一般對股權(quán)鎖定期內(nèi)社會資本方股權(quán)變更設(shè)置為“在不影響本項目為公眾提供穩(wěn)定性和持續(xù)性服務(wù)的情況下，經(jīng)本級人民政府同意后方可變更”。

根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局企業(yè)注冊局信息中心發(fā)布的《全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告》顯示：“多數(shù)行業(yè)生存危險期為第3年。從不同行業(yè)壽命眾數(shù)（某一時段退出市場的企業(yè)壽命值之中出現(xiàn)次數(shù)最多的數(shù)值）來看，大部分行業(yè)企業(yè)的壽命眾數(shù)為3年。由于PPP項目最低運營期限為10年，但我國企業(yè)普遍存續(xù)期間遠未達到此數(shù)，即使是央企也無法保證在如此長的時間跨度內(nèi)無股權(quán)變更或業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向，因此目前的PPP模式中，關(guān)于社會資本股東的退出和變更機制是還不完善的。

誠如財政部《PPP項目合同指南（試行）》關(guān)于“股權(quán)變更限制”一節(jié)所言，“在項目合作方選擇階段，通常政府方是在對社會資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進行系統(tǒng)評審后，才最終選定社會資本合作方?！蹦敲垂蓹?quán)變更的限制是否不應(yīng)寬泛的以“鎖定期”作為限制，而是客觀的對不同社會資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等條件進行評價。這樣一來，社會資本方的退出更加靈活，政府方也可以在項目存續(xù)過程中，不斷選擇最優(yōu)質(zhì)的社會資本方對公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行保障。

六、完善項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策建議

針對鎖定期而言，《PPP 條例（征求意見稿）》規(guī)定把建設(shè)期作為鎖定期，在這個期限內(nèi)，股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，如前所述，不同社會資本的職能是有不同的，面對僅僅承擔融資職能的社會資本，它的可替代性十分普遍，就沒有必要對其進行限制，即鎖定期的規(guī)定要能區(qū)分社會資本的職能。對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批問題而言，《PPP條例（征求意見稿）》《財政部PPP合同指南》等，都將政府審批作為 PPP 項目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓的一個必經(jīng)程序，但不區(qū)分 PPP 項目發(fā)展的階段，無論在哪個階段進行區(qū)分都要進行審批的做法無疑是值得商榷的。當 PPP 項目已經(jīng)運營成熟，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)已經(jīng)能夠分離，這時候項目公司的運營在控股股東不發(fā)生變化的情況下，一般不會對項目公司的發(fā)展產(chǎn)生影響，這時候?qū)τ诳毓晒蓶|以外的股東進行的股權(quán)轉(zhuǎn)讓就沒有審批的必要。這樣的制度設(shè)計對政府而言可以削減掉不必要的審批，節(jié)約行政資源，對PPP項目公司而言可以提高運營效率。而在進行審批的過程中，應(yīng)該對政府的審批時間做出一個限制，以此督促政府盡快對股權(quán)轉(zhuǎn)讓進行審批，提高政府工作的效率。而對社會資本而言，這樣的限制能夠降低社會資本參與PPP項目本就存在的很多不確定性，讓其可以有效地規(guī)避商業(yè)風(fēng)險，更有利于吸引社會資本特別是民營資本參與到 PPP 模式中來。

七、結(jié)語

在PPP項目公司的持續(xù)過程中，股權(quán)的調(diào)整和退出應(yīng)是必不可少的環(huán)節(jié)，其可以起到調(diào)節(jié)項目各方，促進項目效率，進而達到降低風(fēng)險、提高收益的結(jié)果。