財政預(yù)算管理制度一體化建設(shè)策略

崔寶軍 赤峰市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測中心

財務(wù)預(yù)算管理一體化是財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容，更是一項全面性的工作，其主要包含預(yù)算的編制、發(fā)布、支出、網(wǎng)絡(luò)信息、監(jiān)督檢查以及績效評價等。近些年，相關(guān)財政管理部門主要以預(yù)算管理一體化為主，實施部門預(yù)算改革，進(jìn)行了一系列財政改革和預(yù)算體制改革，例如國庫集中支付制度改革、采購管理等方面改制，為提高財政預(yù)算管理一體化水平奠定了良好的基礎(chǔ)，但仍然存在許多問題需要完善。

一、財政預(yù)算管理一體化的重要任務(wù)

（一）統(tǒng)一財政預(yù)算管理一體化并使之更加規(guī)范化

主要堅持以下幾項原則：第一始終堅持依法管理，貫徹落實預(yù)算法，財政管理相關(guān)規(guī)定也要與法律法規(guī)要求相符。第二始終堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。一切工作前提要圍繞健全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、制度透明、約束有力的制度目的要求，在當(dāng)前基本明確的相關(guān)制度框架下，結(jié)合各個運用機(jī)構(gòu)的具體情況探索預(yù)算管理一體化的實際工作，將相關(guān)管理制度按照主流程開展梳理工作，對沒有形成明確制度的要給予其進(jìn)一步深化。第三始終堅持預(yù)算管理主體責(zé)任。應(yīng)盡力實現(xiàn)各級財政預(yù)算管理的目標(biāo)、信息等方面的統(tǒng)一，盡量平衡各方間的利益關(guān)系。第四是始終堅持當(dāng)代預(yù)算制度的建設(shè)目的，統(tǒng)籌規(guī)劃、分層實施建設(shè)，按照實際的預(yù)算制度改革，持續(xù)進(jìn)行進(jìn)一步完善。

（二）統(tǒng)一財政預(yù)算管理一體化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算管理一體化的建設(shè)始終堅持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而非統(tǒng)一軟件系統(tǒng)，為相關(guān)個性化性能開發(fā)留出充足的空間，并使之全面發(fā)揮各個軟件企業(yè)的專業(yè)技能。基于此，財政管理部門嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范編制了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容包含以下幾部分，即概述、系統(tǒng)說明、數(shù)據(jù)說明、數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，以及綜合預(yù)算管理系統(tǒng)的外部接口標(biāo)準(zhǔn)、國家數(shù)據(jù)匯總標(biāo)準(zhǔn)等附錄。主要規(guī)范與綜合預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，規(guī)定了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)描述、接口標(biāo)準(zhǔn)、邏輯庫表和系統(tǒng)軟件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用于綜合預(yù)算管理系統(tǒng)的設(shè)計開發(fā)、與其他系統(tǒng)的對接、數(shù)據(jù)交換和共享等，確保綜合預(yù)算管理系統(tǒng)實施規(guī)范的管理流程、管理規(guī)則和管理要素。

（三）整體對標(biāo)相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)

預(yù)算一體化工作應(yīng)整體對標(biāo)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，此舉也是進(jìn)行預(yù)算管理一體化建設(shè)目的，進(jìn)一步促進(jìn)全面預(yù)算改革的重要基礎(chǔ)。相關(guān)引用單位在開展預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的設(shè)計及應(yīng)用中，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)規(guī)范的流程、規(guī)則以及相關(guān)管理要素制定業(yè)務(wù)需求，確保相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步貫徹落實；此外也要嚴(yán)格按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、要素等內(nèi)容進(jìn)行一體化系統(tǒng)的設(shè)計開發(fā)。財政管理部門也會對相關(guān)運用單位的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展評估，保證系統(tǒng)符合規(guī)定。

（四）實現(xiàn)財政預(yù)算信息的統(tǒng)一管理以及融會貫通

相關(guān)財政管理部門通過綜合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，盡量實現(xiàn)各個單位財政的預(yù)算數(shù)據(jù)集中管理，并定期將相關(guān)管理數(shù)據(jù)上傳至政府財政管理部門，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的集中化、動態(tài)化。隨著各地域的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面推廣和實施，財政管理部門逐漸綜合了以往所發(fā)布的地方性預(yù)算管理系統(tǒng)，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)了各地與國家預(yù)算管理數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)的統(tǒng)一連接，并將預(yù)算數(shù)據(jù)報送財政管理部門。此外相關(guān)管理部門還將通過國家預(yù)算管理數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)向各級地方政府發(fā)布相關(guān)基本信息和支付預(yù)算指標(biāo)。

二、財政預(yù)算管理一體化實施過程中存在的問題

（一）財政預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化仍需進(jìn)一步強化

第一，財政資源不足，制約了財政預(yù)算改革的深化。財政預(yù)算要求定期內(nèi)撥付一般預(yù)算支出和各種專項資金。但是，由于地方一般預(yù)算收入在財政總收入中所占份額越來越小，地方財政自給率逐年下降，基本上靠爭取項目資金和上調(diào)轉(zhuǎn)移支付維持。由于財政資源不足，財政收支矛盾尖銳，只能維持較低的運行水平，公共資金的配額非常低。雖然它被分為三類，但還不夠精細(xì)，相關(guān)水電費由行政管理單位進(jìn)行支付，而其他費用則由預(yù)算單位支付，但公共經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)一致。

第二，財政預(yù)算約束不足，預(yù)算執(zhí)行中增加的項目過多。財政預(yù)算改革實施后，簽署批準(zhǔn)的“說明”數(shù)量卻并未隨之減少，財政管理部門“一年預(yù)算、預(yù)算一年”現(xiàn)象仍然沒有改變。造成此種現(xiàn)象的原因有很多，首先，最主要的原因是財政資源不足，之前計劃的資金尚未滿足預(yù)算單位的需求。預(yù)算單位必須向領(lǐng)導(dǎo)申請“專項批準(zhǔn)”，增加的“說明”大多是重要部門的專項資金。其次，相關(guān)管理部門的工作重點以及發(fā)展方向、規(guī)劃時間等嚴(yán)重滯后于預(yù)算編制時間，大部分的專項支出很難準(zhǔn)確詳細(xì)列出，導(dǎo)致時常出現(xiàn)額外減少的情況。

第三，尚未真正實現(xiàn)綜合預(yù)算。開展財政預(yù)算工作改革以來，財政管理部門始終將重心置于健全綜合部門的預(yù)算編制，然而卻并沒有構(gòu)建真正意義上的綜合預(yù)算。首先在計劃部門年度預(yù)算時，對相關(guān)資金的分配缺乏必要的手段；其次是非稅收入依舊按照按比例返還的管理方式，隨收隨支或者以收定支；最后相關(guān)的采購預(yù)算、資金預(yù)算等方面的編制仍然不夠科學(xué)、不夠準(zhǔn)確，使“管”與“用”的部門并未做到融合。

（二）集中支付相關(guān)工作改革仍然有待完善

近年來各級財政管理部門相繼發(fā)布了撤銷預(yù)算單位基本賬戶的文件，然而直到當(dāng)前仍然有部分預(yù)算單位并未實行賬戶撤銷。造成此種狀況的原因是多方面的，第一，有來自相關(guān)管理部門的阻礙，其普遍以為撤銷基本賬戶后，預(yù)算經(jīng)費開支就會被財政更加嚴(yán)格管理；此外也包括有上級管理部門的原因，一些項目的預(yù)算資金要求設(shè)立專戶，而相關(guān)項目則要另外開設(shè)專戶或者直接運用基本賬戶單賬管理；除此之外，也有一些是文件內(nèi)容中要求下屬單位應(yīng)該設(shè)立單獨賬戶。第二，支付步驟較多，流程較為繁瑣。預(yù)算資金或者專項資金的申請，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過主要領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算單位、業(yè)務(wù)單位、國庫單位、支付中心等指標(biāo)輸入到支出的環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都要經(jīng)過經(jīng)營者和單位負(fù)責(zé)人的兩次核查。同時，紙幣使用計劃、專項資金申請表等票據(jù)也要與各個步驟同步傳送。如果任何環(huán)節(jié)的審查因其他工作而延遲，則整個過程只能暫停。

（三）財政管理體制不完善

第一，財政專項支出較多，財政管理部門很難充分承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。近年來，基金投資涉及社會生活的各個方面，基金有許多特殊的細(xì)節(jié)，每個基金均有其所對應(yīng)的監(jiān)管政策。財政管理部門的監(jiān)管工作量巨大，難以有足夠的人員去跟蹤各項基金的去向以及落實情況，導(dǎo)致事前、事中、事后監(jiān)管并未到位。

第二，內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督與預(yù)算管理機(jī)制不明確，責(zé)任分工體系不健全。由于我國財政支出監(jiān)管機(jī)制、財政內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制、國庫支付監(jiān)管機(jī)制和經(jīng)濟(jì)預(yù)警機(jī)制的不完善，財政支出監(jiān)管機(jī)制的不完善，財務(wù)監(jiān)督機(jī)制與財務(wù)預(yù)算管理機(jī)制相脫節(jié)。雙方信息共享不力，缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，效果不佳。

（四）管理隊伍的建設(shè)需要進(jìn)一步強化

首先，財政相關(guān)管理人員的綜合素質(zhì)普遍較低，不能適應(yīng)當(dāng)前社會公共財政管理的需要。財務(wù)管理體制改革后，財務(wù)管理人員不僅要具備財務(wù)、稅務(wù)知識，還要具備計算機(jī)、文本知識，甚至還要具備法律、工程知識。目前，財政管理部門多年來沒有招聘具有相應(yīng)知識的新人，人員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，知識結(jié)構(gòu)落后，接受新知識和新技能的能力差，人才嚴(yán)重短缺，就會影響預(yù)算管理體制改革的進(jìn)展和效果。

其次，基層預(yù)算單位不重視財務(wù)工作，導(dǎo)致相關(guān)工作人員的財務(wù)素質(zhì)較低。財政體制改革主要包含集中支付制度改革，要求預(yù)算單位財務(wù)人員具有較高的專業(yè)水平和一定的計算機(jī)操作水平。然而，在實際工作中，大多數(shù)的預(yù)算單位的財務(wù)人員甚至沒有會計資格證書。此外，個別預(yù)算單位的財務(wù)人員是兼職人員，預(yù)算單位的財務(wù)人員沒有嚴(yán)格審核首次通過的單位預(yù)算支出。

三、不斷建設(shè)并強化財政預(yù)算管理一體化的具體策略

（一）進(jìn)一步增強財政預(yù)算編制管理、奠定執(zhí)行基礎(chǔ)

首先，預(yù)算是科學(xué)和精確的。財政資源短缺是各級財政普遍存在的問題，但就現(xiàn)有財政資源而言，如何使預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化是我們應(yīng)該關(guān)注的焦點。預(yù)算編制要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持實事求是、統(tǒng)籌兼顧、突出重點、留有余地、客觀公正的原則，合理把握財政收支規(guī)模，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，努力保障和改善民生。

其次，進(jìn)一步增強財政預(yù)算剛性約束，嚴(yán)格調(diào)整預(yù)算。第一，財政預(yù)算經(jīng)管理部門的批準(zhǔn)發(fā)布后，使其具備同等法律效力，須嚴(yán)格執(zhí)行。除特殊情況外，任何單位及個人不得擅自增加預(yù)算。第二，預(yù)算和管理是財政管理的主要職能。要改變“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的工作方式，就要不斷增強預(yù)算支出管理。定期編制預(yù)算單位的月度支出計劃或者補充預(yù)算批準(zhǔn)項目，并及時追蹤預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，使財務(wù)監(jiān)督正常化。

最后，構(gòu)建更加完善的綜合部門預(yù)算。切實加強非稅收入管理，不斷健全相關(guān)采購部門的資金預(yù)算，進(jìn)一步推動預(yù)算以及資產(chǎn)管理相融合，全面應(yīng)用當(dāng)代信息化技術(shù)，完善基本支出及項目預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、真實性和準(zhǔn)確性。

（二）更加全面、深化地進(jìn)行集中支付改制

首先，實現(xiàn)集中支付制度。集中支付制度改制的最終目的為取消預(yù)算單位的全部賬戶，構(gòu)建集中支付制度。單一賬戶制度可以更加全面地保障各類專項賬戶運行，避免預(yù)算單位在使用專項賬戶資金時脫離財務(wù)監(jiān)督，不斷增強對財政資金的監(jiān)督，提升財政資金使用率。

其次，適當(dāng)減少支付流程，提高撥付效率。撥付效率較低是預(yù)算單位普遍存在的問題，必須加強整改。不僅應(yīng)確保財政資金的安全運行，也要提升資金配置速度，嚴(yán)格遵守“指標(biāo)控制計劃、計劃控制支付”的原則，適度減少審批流程。每個業(yè)務(wù)單位完成相關(guān)的預(yù)算資金分配，專項資金分配由專人進(jìn)行。由二人以上檢查的業(yè)務(wù)必須確保工作流程完善，并且所有的資金分配必須在有限的時間內(nèi)完成。

（三）構(gòu)建并完善財政監(jiān)管機(jī)制，明確劃分責(zé)任

一是，完善長效監(jiān)管機(jī)制。建立和完善科學(xué)、安全、高效的資金使用制度。完善覆蓋財政資金審查、撥付和使用全過程的財政資金監(jiān)督體系，使財政資金管理有法可依、有章可循，進(jìn)一步提升財政資金使用效率。財政資金支付的動態(tài)監(jiān)控是預(yù)算執(zhí)行過程中不可缺少的安全環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)金融監(jiān)管窗口、防范資金支付風(fēng)險的機(jī)制保障。

二是，要明確相關(guān)責(zé)任。不斷明確財政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建更加高效、流暢的工作協(xié)調(diào)體制及信息數(shù)據(jù)共享制度，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向相關(guān)部門開放必要的信息端口，支持和配合預(yù)算機(jī)構(gòu)進(jìn)行各類項目的監(jiān)督檢查工作。主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭參與相關(guān)監(jiān)督檢查工作，并提升監(jiān)管效率。

（四）不斷增強管理隊伍的建設(shè)

首先，重中之重便要多渠道提升管理隊伍的綜合素質(zhì)。第一，應(yīng)該允許相關(guān)管理部門招聘一批高素質(zhì)預(yù)算管理人才，為財政管理事業(yè)補充新鮮血液。第二就要進(jìn)一步增強對當(dāng)前預(yù)算管理隊伍的培訓(xùn)，使培訓(xùn)內(nèi)容和方法更具針對性，進(jìn)行實踐培訓(xùn)，主要解決現(xiàn)實工作中存在的問題。第三便為實行走出去的培訓(xùn)模式。定期適度安排相關(guān)預(yù)算管理人員到相應(yīng)的專業(yè)院校開展長期培訓(xùn)，進(jìn)而成為財政管理部門的重要人員。

其次，要增強財務(wù)預(yù)算人員的培訓(xùn)。預(yù)算單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)將會直接影響到財務(wù)預(yù)算管理一體化的順利實行。第一，預(yù)算單位的財務(wù)管理人員須取得相關(guān)資格證書上崗，未取得相關(guān)從業(yè)資格證書的，應(yīng)及時調(diào)離財政預(yù)算崗位。如若一個單位缺乏經(jīng)過認(rèn)證的財務(wù)人員，就應(yīng)由相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)代理此項業(yè)務(wù)。第二，應(yīng)對現(xiàn)行預(yù)算單位財務(wù)人員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是財務(wù)預(yù)算軟件的業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，以此能夠解決預(yù)算管理過程中的具體問題。第三，構(gòu)建財務(wù)管理人員的績效考核制度，由財政管理部門聯(lián)合相關(guān)管理單位，積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，實施適者生存考核機(jī)制。

四、結(jié)語

綜上可知，加快推動財政預(yù)算管理一體化建設(shè)，是進(jìn)一步構(gòu)建并健全現(xiàn)代預(yù)算制度，提升我國財政管理體系以及治理能力的必然要求；此外也是落實政府積極響應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)社會形勢的重要保證；也是全面深化財政預(yù)算制度改革的重要支持，是健全財政預(yù)算管理工作，奠定預(yù)算一體化工作管理的基礎(chǔ)。