鄉(xiāng)村振興背景下村集體建設(shè)用地的開發(fā)利用問題研究

葉曉玲 安徽省安慶市太湖縣自然資源和規(guī)劃局

一、集體建設(shè)用地的開發(fā)背景

集體建設(shè)用地的合法使用是推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵所在，并且在目前，農(nóng)村地區(qū)當中的集體建設(shè)用地也對于整個社會的發(fā)展具有重要的作用和影響。在當前鄉(xiāng)村振興當中，城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度加快，因此也就需要使用更多的集體經(jīng)營性建設(shè)用地來滿足發(fā)展需求。此時合理規(guī)劃和使用農(nóng)村當中的集體建設(shè)用地，能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供極大地保障和支持。在2019年8月26日之前，農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能進行轉(zhuǎn)讓和互換等，自新土地管理法實施后，農(nóng)村地區(qū)當中的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以用作轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈予或者抵押，這是具有歷史性的變化，代表了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展變革。

二、集體建設(shè)用地的開發(fā)類型

（一）村集體開發(fā)租賃住房

隨著社會的發(fā)展和進步，在人們生活水平獲得提升的同時，社會房價也在不斷地提升，因此社會當中房屋的供需呈現(xiàn)不平衡的情況，因此為了解決這樣的實際問題，各地區(qū)政府也就開始嘗試進行租賃住房的開發(fā)和市場運營，而農(nóng)村集體建設(shè)用地作為開發(fā)租賃住房的土地資源，可以產(chǎn)生較好的效益，一是可以緩解城市住房供需緊張的問題，二是可以為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供一定的保障。進而為改善農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀提供相應(yīng)的支持，這樣也可以有效促進農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展。

（二）個人開發(fā)“農(nóng)家樂”

在以往農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的過程當中，農(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)，也是唯一產(chǎn)業(yè)，而在目前社會發(fā)展的推動下，借助鄉(xiāng)村振興的一些要求和政策，農(nóng)村地區(qū)開始發(fā)展旅游業(yè)，并取得了較好的效益。其中農(nóng)家樂就是重要代表，在農(nóng)家樂的建設(shè)當中，可以有效利用鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地，來開展包含養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)種植，形成農(nóng)家樂的穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈，在促進農(nóng)村地區(qū)獲得現(xiàn)代化發(fā)展的同時，也有效地體現(xiàn)了鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的使用效益。所以這樣的開發(fā)類型屬于目前重要的開發(fā)方式之一。

（三）村集體開發(fā)商業(yè)綜合體

在鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)過程當中，建設(shè)一些大型的商超，為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展提供一定的推動力，同時以農(nóng)村地區(qū)發(fā)展需求為引導，在鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地方面建設(shè)一些商業(yè)綜合體，這樣可以促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，為農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活提供更多的便利，有效促進社會整體的發(fā)展，也有利于振興鄉(xiāng)村地區(qū)。所以從開發(fā)商業(yè)綜合體的效益和影響來看，切實有效推動了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

三、集體建設(shè)用地的開發(fā)意義

農(nóng)村當中集體建設(shè)用地的合理規(guī)劃和使用，能夠?qū)r(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供極大地保障和支持，尤其目前鄉(xiāng)村振興推進過程當中，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展更是需要進行一定的創(chuàng)新。因此，進行集體建設(shè)用地方面的重新規(guī)劃和調(diào)整，發(fā)揮集體建設(shè)用地的優(yōu)勢與價值，這樣可以繼續(xù)推進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，進而對整個社會的發(fā)展具有重要意義。

（一）增加農(nóng)民收入

對農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民群眾收入而言，基本依靠的是農(nóng)業(yè)種植，或者部分農(nóng)民群體會選擇外出打工，但這樣的收入畢竟不夠穩(wěn)定，因此合理開發(fā)集體建設(shè)用地，包含農(nóng)家樂的開發(fā)，還有一些商業(yè)綜合體的建設(shè)等，都會給農(nóng)民群體提供更多的收入，這樣也就可以有效促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，逐步提升鄉(xiāng)村振興的水平。再有以往農(nóng)民群眾在農(nóng)閑時期會進入城市當中進行打工以獲取更多的收入來補貼家用，這樣盡管可以獲得一定的收入，但生活過于奔波。所以在有效開發(fā)和利用集體建設(shè)用地的過程當中，農(nóng)民群體可以借此進行農(nóng)家樂的開發(fā)和建設(shè)，由此獲取更多的收入，生活更加穩(wěn)定，生活水平也逐步提升，從而進一步推進農(nóng)村的發(fā)展。

（二）產(chǎn)生輻射作用

對于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和建設(shè)而言，集體建設(shè)用地的有效利用，可以提升其原本的價值，從而在集體建設(shè)用地價值獲得提升的過程當中，可以有效帶動周圍產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，因此相關(guān)物業(yè)價值也就獲得提升，也對周圍物業(yè)價值產(chǎn)生了一定的輻射作用，所以能夠有效促進地區(qū)整體的發(fā)展和進步，對于地區(qū)經(jīng)濟水平提高具有較高的推動作用。

（三）改善交通和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境

農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需要在基礎(chǔ)設(shè)施方面進行一定的投入和建設(shè)，也就是在農(nóng)村集體用地開發(fā)和利用的過程當中，例如一些商業(yè)綜合體的建設(shè)，在實際開發(fā)與投入使用的過程當中，需要建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)交通設(shè)施，這樣可以滿足各方面發(fā)展需要，所以有效地開發(fā)和利用集體建設(shè)用地，會有效改善交通和其他的基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村地區(qū)的進一步發(fā)展提供保障和支持。

（四）提高人民生活水平

以往農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展明顯落后于城市，但在目前有效開發(fā)和利用集體建設(shè)用地的過程當中，一些農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲得開發(fā)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟水平獲得了一定的提升，相關(guān)的設(shè)施也獲得了有效的建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟形態(tài)更加多樣，因此也更加方便了人們的基本生活，使得人們娛樂休閑也有了更多的去處。

四、集體建設(shè)用地開發(fā)的對策建議

集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村地區(qū)的重要土地資源，合理利用和有效地開發(fā)，可以提升其原本的使用價值，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供更大的保障和支持，以往的農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)和使用過程當中，由于未能全面認識到其價值和內(nèi)在的開發(fā)意義，從而導致相關(guān)集體建設(shè)用地被濫用，直接浪費了土地資源，也阻礙了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。在目前推進鄉(xiāng)村振興的背景下，需要重新進行集體建設(shè)用地的合理規(guī)劃和調(diào)整，以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求和規(guī)范為基礎(chǔ)，應(yīng)符合國土空間規(guī)劃，只有在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，才能有效減少土地違法行為。進而科學進行集體建設(shè)用地的開發(fā)與利用，可以有效提升土地資源的利用價值，推進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（一）完善集體建設(shè)用地開發(fā)的法律制度保障

制度是一切工作順利進行的重要保障，沒有制度就沒有約束，對于集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用，盡管有相關(guān)的土地法，并在修訂之后進行了實施，規(guī)范了部分農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用，但由于一些農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地使用方面也存在一些問題，因此也影響了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，所以要在這樣的基礎(chǔ)上，再次完善和調(diào)整相關(guān)集體建設(shè)用地的法律法規(guī)，保障集體建設(shè)用地的開發(fā)利用價值，以及開發(fā)方面的合理性，并重視在招標、拍賣、掛牌過程當中，進行合法用地手續(xù)的辦理。這樣可以促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，進一步推進鄉(xiāng)村振興。

（二）科學統(tǒng)籌，完善集體建設(shè)用地配套

集體建設(shè)用地開發(fā)和利用方面，主要目的在于發(fā)揮土地資源的價值，推動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和進步，因此在進行具體開發(fā)和建設(shè)的過程當中，必要進行相關(guān)配套設(shè)施的開發(fā)和建設(shè)，這樣可以使得相關(guān)集體建設(shè)用地的開發(fā)獲得更多的輔助和支持，從而可以有效體現(xiàn)和提升其利用價值。具體在集體建設(shè)用地的使用過程當中，推進重視農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記，在這樣的基礎(chǔ)上為土地資源使用提供保障。例如一些公共設(shè)施的開發(fā)和建設(shè)，可以為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集提供吸引力，包含交通、醫(yī)療、教育等方面的公共設(shè)施和服務(wù)提供，能夠更好地吸引一些企業(yè)進行開發(fā)和建設(shè)，在滿足當?shù)厣a(chǎn)和發(fā)展需求的同時，能夠有效振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟。但要在有效實施土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上才能達到上述效益。

（三）重點開發(fā)集體建設(shè)用地住房租賃市場

城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，使得城市當中的一些住房需求更加緊張，這會影響到社會的發(fā)展，在這樣的情況下，有效地利用農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地，來進行相關(guān)租賃住房的開發(fā)，能夠滿足城市當中的住房需求，使得城市住房緊張情況獲得一定的緩解，逐步促進城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，同時也可以為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供相應(yīng)的支持。實現(xiàn)土地資源的合理利用，提升原本的使用價值，為社會整體的發(fā)展提供保障。具體在開發(fā)集體建設(shè)用地住房租賃市場的過程當中，需要使用招標、拍賣、掛牌和協(xié)議的方式，讓土地以更公平、合理的價格出讓，減少人為干擾因素，遏制腐敗的產(chǎn)生。

（四）完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易制度的綜合設(shè)計

農(nóng)村的集體建設(shè)用地以往不能進入市場進行交易，而在2019年之后，土地管理法的重新修訂和實施，打破了原本農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進入社會市場的阻礙和限制，使得集體建設(shè)用地可以參與社會市場進行相應(yīng)的開發(fā)和建設(shè)，因此在這樣的過程當中，也就需要有效完善相關(guān)的建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易和管理，明確相關(guān)使用規(guī)范和要求，以及明確歸屬和使用權(quán)，這樣可以在有效開發(fā)集體建設(shè)用地價值的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標。與此同時，在用地手續(xù)審批當中明確：建設(shè)用地杜絕占用基本農(nóng)田，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，符合用地審批手續(xù)，以及土地的合法性，杜絕少批多占情況以及違法用地情況。所以在進行相關(guān)集體建設(shè)用地的開發(fā)和建設(shè)過程當中，也需要重視進行綜合管理，具體在產(chǎn)權(quán)交易管理的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)土地資源的使用要在合法的范圍內(nèi)進行開發(fā)，以及相關(guān)建設(shè)也需要符合國家要求，杜絕出現(xiàn)一些濫用土地資源的行為。

（五）農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)屬調(diào)查與測量

權(quán)屬調(diào)查是以“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準確、四鄰無爭議”為原則，依法對土地進行確權(quán)。以解析法、圖解法和勘丈法等展開調(diào)查和測量。具體在各地區(qū)當中應(yīng)堅持需求導向，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)實基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟技術(shù)可行性，以滿足農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記需求為目標，因地制宜選擇符合當?shù)貙嶋H的地籍測繪方法和技術(shù)路線來開展相關(guān)工作。

（六）依法依規(guī)辦理確權(quán)登記

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的主要目的在于明確土地資源的歸屬和使用權(quán)，有利于依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益。對于鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的有效開發(fā)，不僅需要體現(xiàn)合理性，也更是需要體現(xiàn)合法性。因此需要根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等相關(guān)的法律法規(guī)，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行相應(yīng)的確權(quán)登記，并明確在符合規(guī)劃以及合法批準的情況下才能確權(quán)登記發(fā)證。這樣能夠使得相關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用更加合理和合法，并保障使用過程當中的穩(wěn)定和各方面效益產(chǎn)生。而對于未能依法依規(guī)進行確權(quán)登記辦理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，則不能進行開發(fā)和利用。

（七）利用集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老項目

養(yǎng)老問題關(guān)系每個公民的基本權(quán)益和利益，所以養(yǎng)老問題一直是人們密切關(guān)注的焦點，為了進一步解決人們的養(yǎng)老問題，給人們創(chuàng)造一個更加舒適的養(yǎng)老環(huán)境，我國國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，規(guī)定“……民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地……”。政策的頒布與落實為農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)工作指明了方向，在政策的引導下，我國廣大農(nóng)村地區(qū)可以以政策為依托，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)或者養(yǎng)老服務(wù)場所，從而滿足人們未來的養(yǎng)老需求。集體建設(shè)用地是農(nóng)村地區(qū)人口寶貴的財富，相關(guān)部門必須加強對集體建設(shè)用地的研究工作，針對當前農(nóng)村集體用地開發(fā)中的問題進行分析，完善農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)備，改善農(nóng)村地區(qū)人口養(yǎng)老難的問題。相信在不久的將來，農(nóng)村集體建設(shè)用地將會得到更加廣泛的應(yīng)用，養(yǎng)老設(shè)施也會更加完善。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興當中需要推動農(nóng)村地區(qū)獲得經(jīng)濟方面的發(fā)展，而村集體建設(shè)用地的開發(fā)和建設(shè)，是保障經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。在以往開發(fā)和建設(shè)過程當中，由于規(guī)劃不合理，以及建設(shè)不科學等的影響，使得集體建設(shè)用地的價值未能體現(xiàn)。所以要在鄉(xiāng)村振興的號召下，合理進行集體建設(shè)用地的開發(fā)和建設(shè)，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供保障和支持。