在華外國留學(xué)生就業(yè)管理制度淺析

劉雨嘉，陸 晶，張起凡

(中國人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038)

人才資源在綜合國力競爭中具有決定性地位。對外國留學(xué)生的教育管理不僅可以提升接收國的國際影響力，而且可以使留學(xué)生成為國家發(fā)展的重要人才儲備力量。在全球化程度日益加深的環(huán)境下，海外高層次人才的引進對我國參與全球競爭、提升綜合國力的重要性日趨凸顯。隨著“一帶一路”倡議的全面實施，國內(nèi)企業(yè)對具有海外背景的國際人才的需求也大幅增長。將在華外國留學(xué)生資源作為我國人才的儲備力量，是推進“科教興國”和“人才強國”戰(zhàn)略的重要一步。

當(dāng)前，在華外國留學(xué)生就業(yè)管理存在配套法律不完善、行政管理權(quán)限分散、簽證制度不完善以及永居權(quán)申請門檻高等問題，嚴重影響留學(xué)生人才的利用效率。充分利用在華外國留學(xué)生資源，不僅會給我國帶來巨大的經(jīng)濟效益，而且能夠提升我國在國際人才爭奪戰(zhàn)中的競爭力。因此我國應(yīng)充分吸收新加坡、澳大利亞等國在留學(xué)生就業(yè)管理方面的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，從完善法律法規(guī)、加強行政管理聯(lián)動、完善簽證制度、降低永居權(quán)申請門檻等途徑出發(fā)，完善在華外國留學(xué)生就業(yè)管理制度，為經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和世界人才中心及創(chuàng)新高地建設(shè)提供足夠的推動力。

一、在華外國留學(xué)生就業(yè)的制約因素

2021年9月28日，習(xí)近平在中央人才工作會議中指出，要下大力氣全方位培養(yǎng)、引進、用好人才。要加強人才國際交流，用好用活各類人才，對待急需緊缺的特殊人才要有特殊政策。[1]近十幾年來，在華外國留學(xué)生規(guī)模不斷擴大，畢業(yè)后希望直接在我國就業(yè)的留學(xué)生人數(shù)日益增加，但現(xiàn)有政策和制度規(guī)范并不能滿足在華外國留學(xué)生就業(yè)的現(xiàn)實需求。目前留學(xué)生在華就業(yè)的難點主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)配套法律不完善

現(xiàn)今我國涉及留學(xué)生就業(yè)管理的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生規(guī)定》和《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》(以下簡稱《通知》)等。但《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》缺少對留學(xué)生群體就業(yè)管理的詳細規(guī)定，而涉及留學(xué)生群體的其他相關(guān)規(guī)定存在位階低的問題，難以為留學(xué)生群體在華就業(yè)提供法律支撐。法律沒有對在華外國留學(xué)生的就業(yè)簽證類型轉(zhuǎn)換、工作許可申請、永久居住權(quán)申請、就業(yè)后權(quán)益保障等內(nèi)容進行細化。

關(guān)于留學(xué)生在華就業(yè)的法律法規(guī)存在競合?！锻鈬嗽谥袊蜆I(yè)管理規(guī)定》中并不給予在華完成學(xué)業(yè)的留學(xué)生群體直接就業(yè)的資格，但《通知》又規(guī)定，符合要求的優(yōu)秀畢業(yè)生可以在華就業(yè)工作，即賦予其在華工作的權(quán)利。就性質(zhì)而言，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》屬于部門規(guī)章，而《通知》為沒有規(guī)定但會在法律實踐中對公民權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響的規(guī)范性文件。[2]現(xiàn)行觀點和實踐中都普遍采用的是部門規(guī)章效力高于規(guī)范性文件，這一情況導(dǎo)致下位法有違上位法而下位法卻有效的現(xiàn)象。

(二)相關(guān)手續(xù)繁瑣，行政管理權(quán)限分散

在華外國留學(xué)生就業(yè)需要擬聘外籍高校畢業(yè)生的單位向相關(guān)管理部門提供申請人的履歷證明、意向書、無犯罪記錄證明等一系列材料。相關(guān)部門依據(jù)上述材料，對申請人的相關(guān)情況進行審核。如果滿足要求即可發(fā)放就業(yè)證明，取得證書后可以辦理Z字工作簽證。除了就業(yè)相關(guān)手續(xù)繁瑣，配額制度的存在也增加了在華外國留學(xué)生就業(yè)的復(fù)雜程度。我國對外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)工作實行配額管理，配額數(shù)量的確定需要各省根據(jù)實際需要向人社部門申請，最終由人社部門綜合考慮后決定。符合條件的外籍高校畢業(yè)生，其工作許可證的獲取需要聘用單位、畢業(yè)高校及其本人等多方面的配合，申請資料的提交需要擬聘用單位的配合，同時要符合所在省市對外籍高校畢業(yè)生就業(yè)的配額。因此，我國外籍留學(xué)生簽證管理工作所需材料較多，相關(guān)配套手續(xù)辦理流程較為復(fù)雜。在華外國留學(xué)生就業(yè)管理涉及多個行政管理部門，各部門之間缺少緊密聯(lián)系。在華外國留學(xué)生就業(yè)行政管理權(quán)力分散、交叉并行，導(dǎo)致在華外國留學(xué)生辦理相關(guān)手續(xù)難度系數(shù)較高。

(三)簽證制度不完善

目前持有X字學(xué)生簽證的留學(xué)生可以在我國境內(nèi)合法學(xué)習(xí)，但不能工作，否則會因“非法就業(yè)”遭到處罰。持有Z字工作簽證以及就業(yè)證等證明文件的外國人方能在我國境內(nèi)開展合法的就業(yè)活動。

2017年頒布的《通知》規(guī)定，滿足一定要求的優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生可以直接在華就業(yè)，但申請人須取得碩士以上學(xué)歷且工作與在華學(xué)習(xí)的專業(yè)相符。大部分外國留學(xué)生不能在留學(xué)期間滿足《通知》中規(guī)定的直接在華就業(yè)條件，這直接影響留學(xué)生選擇在華就業(yè)的積極性。

(四)永居權(quán)申請門檻高

外國人身份轉(zhuǎn)換制度指外國人入境后，在符合一定條件的前提下可以變更自己在移入國身份的制度。就技術(shù)移民而言，外國人身份轉(zhuǎn)換主要是指雇員轉(zhuǎn)永久居民、留學(xué)生轉(zhuǎn)雇員和居民轉(zhuǎn)公民。[3]目前我國對申請永居的要求十分嚴格，僅允許具有高級職位且在中國連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國累計居留滿一年或有突出貢獻者申請永居，而由工作身份轉(zhuǎn)永久居民的渠道不通。外國留學(xué)生在申請工作簽證后仍缺乏身份認同，融入社會生活不便，難以享受更多的社會權(quán)益。身份轉(zhuǎn)換渠道的缺乏，導(dǎo)致留學(xué)生定居我國和為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做貢獻的欲望不高。在華外國留學(xué)生希望獲得永居的強烈需求很可能導(dǎo)致非法渠道的產(chǎn)生，對我國社會穩(wěn)定和人口管理造成沖擊。

二、典型國家留學(xué)生就業(yè)管理制度的經(jīng)驗及對我國的啟示

新加坡、澳大利亞作為典型的移民國家，依靠先進的留學(xué)生就業(yè)管理制度吸引了來自全球的大量人才，提升了自身的經(jīng)濟發(fā)展和人才儲備水平。我國可以借鑒兩國在留學(xué)生就業(yè)管理制度方面的先進經(jīng)驗，結(jié)合自身國情和發(fā)展需要，完善留學(xué)生就業(yè)管理制度。

(一)新加坡留學(xué)生引進策略

根據(jù)歐洲工商管理學(xué)院發(fā)布的《2020年全球人才競爭力報告》，新加坡的人才競爭力位列全球第三、亞洲第一。作為資源并不豐富的城市國家，新加坡在留學(xué)生就業(yè)管理方面的先進經(jīng)驗對我國具有很強的借鑒意義。

第一，完善的留學(xué)生簽證體系。新加坡的留學(xué)生簽證管理制度十分完善，可以最大程度地吸引和留住優(yōu)秀外籍留學(xué)生。新加坡政府在2002年推出了“環(huán)球校園計劃”，旨在吸引全世界優(yōu)秀的留學(xué)生人才進入新加坡的傳統(tǒng)國立院校，或者由優(yōu)質(zhì)私立院校構(gòu)成“新加坡素質(zhì)級私立教育機構(gòu)”。為更好地實施“環(huán)球校園計劃”，新加坡政府放寬了簽證申請門檻，縮短了簽證辦理時間。外國留學(xué)生如果申請就讀“新加坡素質(zhì)級私立教育機構(gòu)”中的優(yōu)質(zhì)私立院校，則可享有免交保證金、免大使館面試等待遇；如果申請語言、商科、藝術(shù)等專業(yè)，且提供的材料齊全，申請時限將從3～6個月縮短至2個月。對于畢業(yè)后有意愿在新加坡工作的外國留學(xué)生，政府提供了便利的工作簽證申請渠道。海外留學(xué)生在新加坡畢業(yè)后，可以用學(xué)生證換取白卡，白卡可享有一個月逗留期限。在一個月內(nèi)未找到工作的留學(xué)生，可以申請有效期一年的LTVP(Long Term Visit Pass)簽證。在一年有效期內(nèi)，留學(xué)生可以在新加坡合法居留；找到工作后，公司為海外留學(xué)生申請更換為合法工作的EP簽證。

為貫徹落實最嚴格水資源管理制度，水利部陳雷部長、胡四一副部長、李國英副部長分別對節(jié)水增糧行動項目水資源論證工作作出指示和要求，明確提出實施東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動要把水資源作為項目實施的控制條件和前置條件，嚴格按照水資源論證結(jié)果選擇項目區(qū)，實行“一票否決”制。為明確要求、規(guī)范操作，水利部水資源司專門印發(fā)了《關(guān)于做好東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”水資源論證工作的通知》，組織制定了《東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”項目水資源論證管理辦法》，保障東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動項目順利實施。項目實施要以水資源支撐條件為基礎(chǔ)，科學(xué)合理、實事求是地確定各項目區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，合理布局。

第二，統(tǒng)一的管理機構(gòu)。在新加坡的留學(xué)生引進政策中，移民管理局主導(dǎo)并負責(zé)留學(xué)生的就業(yè)簽證辦理和審核。從入境簽證申請到畢業(yè)后白卡及LTVP簽證的辦理，都可以通過新加坡移民局辦理，極大地提高了簽證辦理效率，降低了外國留學(xué)生畢業(yè)后在新就業(yè)行政審批的難度。

第三，多元的永居申請渠道。外國留學(xué)生在新加坡申請永居有兩種方式：其一，獲得EP工作簽證，并且月薪滿足一定標(biāo)準(zhǔn)滿半年；其二，通過考試。在新加坡就讀的國際留學(xué)生通過包括GCE A- Level 在內(nèi)的其中一項國家級考試，在新加坡居住滿兩年即可申請永居。

第四，明確的法律規(guī)定。新加坡法律對外國留學(xué)生在讀期間的實習(xí)以及畢業(yè)后的就業(yè)進行了詳細規(guī)定。根據(jù)《外國人工作法》第91條關(guān)于工作許可豁免的規(guī)定，在新加坡人力資源部認可的高校(Institute of Higher Learning, IHL)就讀的外國留學(xué)生，在學(xué)期期間每周工作不得超過16小時，假期期間全職工作可以豁免工作許可。[4]根據(jù)《移民法》的規(guī)定，新加坡留學(xué)生畢業(yè)后需要申請工作許可。工作許可包括就業(yè)準(zhǔn)證、工作準(zhǔn)證、勞務(wù)準(zhǔn)證等，留學(xué)生可根據(jù)取得學(xué)歷的不同申請不同的工作許可。明確的法律規(guī)定為在新加坡就讀的留學(xué)生提供了法律支撐，也在一定程度上提高了新加坡對外國留學(xué)生的吸引力。

(二)澳大利亞留學(xué)生引進策略

澳大利亞是世界上重要的留學(xué)生目的國。2019年在澳外國留學(xué)生多達509 160人，總量僅次于美國。澳大利亞政府非常重視通過引進外國留學(xué)生的渠道吸引世界各地的人才，并為外國留學(xué)生人才提供了寬松的移民政策。

首先，完善的配套法律。澳大利亞是首個把留學(xué)生權(quán)益保護寫入法律的國家，其早在2000年就已推出首部《海外留學(xué)生教育服務(wù)法》，旨在保障海外留學(xué)生的權(quán)益。澳大利亞完善的配套設(shè)施給予海外留學(xué)生充分的權(quán)益保障，從源頭上吸引外國留學(xué)生赴澳學(xué)習(xí)就業(yè)。

其次，澳大利亞的畢業(yè)生臨時工作簽證相對寬松。2013年3月，澳大利亞正式實施外國留學(xué)畢業(yè)生臨時485類簽證，鼓勵外國留學(xué)生人才畢業(yè)后在澳大利亞繼續(xù)工作、學(xué)習(xí)和居留。485類簽證根據(jù)留學(xué)生取得的學(xué)歷不同將簽證分為不同的期限，從兩年到四年不等。學(xué)歷越高，能夠停留的期限越長。該簽證不需要職業(yè)評估，也不限制學(xué)生專業(yè)，只要求在畢業(yè)后六個月內(nèi)提交，給予海外留學(xué)生寬松的時間作出職業(yè)選擇。

再次，澳大利亞針對本國國情推出地區(qū)性移民方式。澳大利亞內(nèi)政部于2019年表示，持有偏遠地區(qū)教育機構(gòu)頒發(fā)的高等教育畢業(yè)證書的畢業(yè)生或居住在邊遠地區(qū)的畢業(yè)生臨時工作簽證持有者，可以將其持有的臨時工作簽證485類簽證再延長一年。[5]這一舉措不僅有利于本國偏遠地區(qū)吸引國際人才，也為在澳留學(xué)生提供了更長的居留時間。

最后，暢通永居申請的渠道。持有485簽證的海外畢業(yè)生可以申請永居，并可以因具有澳大利亞學(xué)習(xí)背景、在澳工作和生活經(jīng)歷而享受政策傾斜。澳大利亞移民體系采取加分制度，海外留學(xué)生在澳的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和工作背景可以為其申請永居帶來額外加分。

三、移民管理視角下在華外國留學(xué)生就業(yè)管理制度完善路徑

(一)完善在華外國留學(xué)生就業(yè)法律法規(guī)

盡管《中華人民共和國出境入境管理法》等涉及外國人管理的法律中對在華外國留學(xué)生的簽證、就業(yè)、居留等內(nèi)容進行了規(guī)定，但為了更好地留住優(yōu)秀在華外國留學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進一步對相關(guān)法律進行完善。

首先，盡快出臺《移民法》。借鑒新、澳兩國的做法，在《移民法》中詳細規(guī)定在華外國留學(xué)生就業(yè)簽證類型轉(zhuǎn)換、工作許可申請、永久居住權(quán)申請、就業(yè)以后權(quán)益保障等留學(xué)生就業(yè)管理事項，為外國留學(xué)生的就業(yè)以及用人單位對在華外國留學(xué)生的錄用提供最基礎(chǔ)的法律支撐。在《移民法》中規(guī)定在華外國留學(xué)生就業(yè)管理的相關(guān)事項，也能夠解決當(dāng)前與在華外國留學(xué)生就業(yè)管理相關(guān)法律位階低的問題。

其次，解決關(guān)于留學(xué)生在華就業(yè)的法律法規(guī)存在競合的問題。如上文所述，《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》和《通知》對在華外國留學(xué)生畢業(yè)后能否直接就業(yè)的規(guī)定存在沖突，構(gòu)成了下位法違背上位法的情況。為了保障法律的權(quán)威性和外國留學(xué)生在中國就業(yè)的切實合法性，需要修改《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》中需要具有相關(guān)工作經(jīng)驗的內(nèi)容。[2]

最后，《通知》中雖然賦予符合條件的在華外國留學(xué)生畢業(yè)后進一步在華工作的機會，但其中部分要求難以達到。該《通知》發(fā)揮的吸引外國留學(xué)生在華就業(yè)的作用十分有限，難以為我國經(jīng)濟的發(fā)展提供有力支持。因此，放寬外國留學(xué)生的就業(yè)條件更符合目前我國經(jīng)濟發(fā)展的需要。

(二)加強各部門聯(lián)動，建立信息共享平臺

首先，外國留學(xué)生在華就業(yè)管理涉及教育部、公安部、外交部等多個行政管理部門，各部門配合不善會造成效率低下等問題，不利于外國留學(xué)生就業(yè)管理工作的開展。因此，應(yīng)加強多部門之間的協(xié)同配合，創(chuàng)新在華外國留學(xué)生就業(yè)簽證申請、審批、管理、服務(wù)等方面的工作方式，最大限度地提升行政管理效率。

其次，建立涵蓋外國留學(xué)生入境簽證辦理、在讀學(xué)習(xí)表現(xiàn)、違法犯罪記錄以及出境情況等內(nèi)容的大數(shù)據(jù)共享平臺。涉及在華外國留學(xué)生就業(yè)管理的相關(guān)部門共同參與建立和維護大數(shù)據(jù)共享平臺，避免出現(xiàn)各部門之間信息不對稱的問題。大數(shù)據(jù)共享平臺能夠提升我國對外在華外國留學(xué)生就業(yè)管理服務(wù)的水平，消除社會治安隱患，減少信息差導(dǎo)致的瞞報、謊報等情況。

(三)完善簽證制度

簽證制度不完善是我國吸引留學(xué)生在華就業(yè)的重要制約因素。世界上大多數(shù)國家都有針對留學(xué)生學(xué)習(xí)后工作的專門簽證，以便吸引更多的留學(xué)生人才進入本國。新加坡和澳大利亞為畢業(yè)后有意愿在其國家就業(yè)的外國畢業(yè)生提供專門的工作簽證，兩國的成功經(jīng)驗為我國完善簽證制度提供了一定借鑒。

其一，試行短期實習(xí)簽證。對即將結(jié)束學(xué)業(yè)并有意愿在我國就業(yè)的外國留學(xué)生，可以為其提供實習(xí)簽證，實習(xí)簽證的期限可為1～3年。該簽證只對在我國高校就讀或已畢業(yè)而仍在我國境內(nèi)的外國留學(xué)生開放，并需要滿足一定的條件，例如要求留學(xué)生就讀于“985”或“211”工程建設(shè)高校并且獲得相應(yīng)的學(xué)士以上學(xué)位。外國留學(xué)生可以在實習(xí)期內(nèi)考慮就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。在實習(xí)簽證期限內(nèi)成功創(chuàng)業(yè)或被正式聘用的，遞交申請正式轉(zhuǎn)換工作簽證。實習(xí)簽證制度可以為有意愿直接在我國就業(yè)的留學(xué)生提供一定的過渡，同時也是就業(yè)市場和人才的雙向選擇。

其二，降低工作簽證申請要求?！锻ㄖ吩试S滿足一定條件的在華外國留學(xué)生畢業(yè)后在我國境內(nèi)進一步工作，擴大了申請工作簽證主體的范圍。但是，Z字簽證的申請條件仍然較為嚴苛，這不僅會影響留學(xué)生畢業(yè)后選擇在華就業(yè)的意愿，也會打消其他外國人才前來我國工作的積極性。通過降低工作簽證對工作年限以及工作邀約的要求、擴大工作簽證配額的方式，降低工作簽證的申請條件，是符合目前我國經(jīng)濟發(fā)展需求，從而大力吸引在華外國留學(xué)生留華就業(yè)的舉措之一。

(四)降低永居權(quán)申請門檻

完整的外國留學(xué)生人才引進計劃應(yīng)該包含外國留學(xué)生就業(yè)簽證的申請和向永久居留的轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)。適當(dāng)放寬永居申請限制，能夠?qū)α糇⊥鈬鴥?yōu)秀人才發(fā)揮更大作用。新加坡和澳大利亞兩國為符合條件的外國留學(xué)生提供了多元開放的永居申請渠道，極大提升了對外國留學(xué)生的吸引力。因此，我國應(yīng)打通外國留學(xué)生就業(yè)簽證與永久居留轉(zhuǎn)換渠道，擴大永居權(quán)申請范圍，縮短申請時間。針對具有特殊技能或者從事特定行業(yè)的人才，要有特殊的政策。對于我國在某一領(lǐng)域緊缺的人才，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬申請永久居留權(quán)的條件。這些外籍華人留學(xué)生群體在華取得工作簽證后申請永久居留權(quán)時，我國應(yīng)在制度設(shè)計上賦予其優(yōu)先地位和寬松條件。[6]對畢業(yè)后在國家重點項目、研究中心、研發(fā)中心就業(yè)并取得一定成績的外國留學(xué)生，優(yōu)先給予永久居留資格，縮短等待年限。如2016年公安部推出了支持北京創(chuàng)新發(fā)展20項出入境政策規(guī)定，具有博士研究生以上學(xué)歷或在中關(guān)村企業(yè)連續(xù)工作滿4年以上，且每年在中國境內(nèi)實際居住累計不少于6個月的外國人可以直接申請在華永久居留。[7]由此可以看出我國已經(jīng)開始放寬對高學(xué)歷人才永久居留申請的條件限制。

四、結(jié)語

當(dāng)今國際人才競爭激烈，世界各國都意識到外國留學(xué)生群體作為本國人才儲備力量的重要意義。因此，我國應(yīng)當(dāng)吸收西方國家在留學(xué)生管理中的成功經(jīng)驗，通過健全相關(guān)法律法規(guī)、完善簽證制度、放寬永居申請門檻等方式，完善在華外國留學(xué)生就業(yè)管理制度。隨著“一帶一路”倡議的深入開展，中國面向世界的大門只會越開越大，更多外國留學(xué)生將會進一步涌入中國。完善在華外國留學(xué)生就業(yè)管理體制，能夠吸引更多的海外人才在我國就讀、工作和居住，為我國的國家建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮更大的作用。