基于世界遺產保護視野下地方政府管理體制思考
——以樂山大佛、峨眉山景區(qū)管理為例

徐麗姍

（樂山師范學院 四川 樂山 614000）

0 引言

世界遺產是人類最具有價值的自然歷史與人類歷史的遺存，是不可再生的非常珍貴的旅游資源之一，遺產保護工作已納入重中之重工作行列范圍。在這一保護進程中，地方政府部門具有不可磨滅的重要作用，只有以地方政府管理部門為導向與依托，才能更好地推進這一項保護工作。下面我們以樂山大佛、峨眉山景區(qū)管理為例進行探討。

1 景區(qū)發(fā)展的歷史沿革和地方政府管理現(xiàn)狀

樂山大佛和峨眉山是世界文化與自然雙重遺產地，景區(qū)發(fā)展歷史悠久。從兩大景區(qū)發(fā)展的歷史沿革來看，當?shù)卣谶z產保護工作中發(fā)揮了非常重要的作用。

1.1 景區(qū)發(fā)展的歷史沿革

樂山大佛、峨眉山景區(qū)管理起初都是各自成立相應的管理部門進行。樂山大佛景區(qū)管理可追溯到1979 年成立的樂山大佛烏尤管理處。后來，樂山大佛景區(qū)成立了景區(qū)管理委員會，全權負責景區(qū)的各項管理和經營工作，景區(qū)管委會是行政事業(yè)單位編制。峨眉山景區(qū)管理與運營工作則主要由峨眉山管理委員會和峨眉山一個上市公司負責[1]。行政事務方面的工作主要由管理委員會負責，上市公司則主要負責經濟運營管理等相關工作，其管理運營人員既有行政事業(yè)單位編制的人員，也有私營企業(yè)公司人員。兩大景區(qū)管委會沒有任何的隸屬關聯(lián)，他們只對各自隸屬的市政府負責。

2012 年，為了更好地整合管理資源，便于景區(qū)遺產保護工作的扎實推進，將兩大景區(qū)的管理委員會合并，并更名為峨眉山—樂山大佛風景名勝區(qū)管委會。這樣基本實現(xiàn)了經營管理和監(jiān)督管理逐步分離的格局，為后面景區(qū)管理政企分開打下鋪墊，有利于優(yōu)化景區(qū)管理保護制度的落實。至此，樂山大佛和峨眉山景區(qū)都由景區(qū)管委會統(tǒng)一負責管理，分設不同的部門進行統(tǒng)籌管理，樂山旅游和世界遺產保護管理工作進入另一個嶄新時代。

1.2 地方政府管理模式現(xiàn)狀

目前，樂山大佛景區(qū)主要由樂山大佛景區(qū)管理委員會來管理，其內設19 個管理機構，主要由黨政辦公室、財政局、旅游文化局、規(guī)劃建設交通局、票務管理中心等組成。另設有6 個派駐機構。他們的主要工作職責是：宣傳、貫徹和承擔景區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作；做好基礎設施建設工作，為景區(qū)發(fā)展做好基礎服務型工作；做好安全應急預案等相關維護管理工作。

峨眉山景區(qū)是由峨眉山風景名勝區(qū)管理委員會來負責管理運營，它是樂山市人民政府的一個正縣級派出機構。中國共產黨峨眉山風景名勝區(qū)工作委員會是峨眉山風景名勝區(qū)、峨眉山世界文化和自然遺產的管理機構，它與峨眉山管委會合署辦公[2]。現(xiàn)有18 個參公機構和7 個事業(yè)機構，其機構的設置與樂山大佛景區(qū)管理委員會的機構設置大體一樣，只是涉及到不同的景區(qū)管理處不一樣，各大機構的分工和工作職責十分明確到位，能合理有效的開展景區(qū)保護、利用和管理的相關運營工作等。

2 地方政府推進景區(qū)遺產保護工作取得的實效

在世界遺產保護過程中，只有重視地方政府重要作用，以地方政府管理為導向與依托，不斷加強立法引領保護工作，探索出一條適合本土政府管理的新模式，才能更有利于各項遺產保護法規(guī)條例的落地實施，才能扎實推進樂山大佛、峨眉山景區(qū)遺產保護工作持續(xù)健康發(fā)展。

2.1 重視地方政府在世界遺產保護進程中的重要作用

《保護世界文化和自然遺產公約》明文規(guī)定，世界遺產地的保護是有關國家的責任。政府是世界遺產地管理與保護的主要責任體，具有不可推卸的責任與義務，發(fā)揮著極其重要的管理與監(jiān)管功能。在我國現(xiàn)有政府管理體制結構下，地方政府在世界遺產保護管理中具有不可動搖的主導地位，同時也鼓勵社會多方力量積極參與保護管理工作[3]。當前，地方政府主要是遵守各項法律法規(guī)，根據(jù)當?shù)毓芾肀Ｗo的實際情況，成立隸屬于政府部門的景區(qū)管委會，由他們實際開展各項保護管理運營工作。

地方政府是實際遺產保護的具體實施者，它的作為與否以及其作為力度直接關系著遺產保護的實效。近年來，地方政府通過對黨中央決策部署的重要舉措進行認真解讀和落實，制定一系列具有可操作性的可落地的保護機制，嚴格推進世界遺產的原真性和完整性的保護工作，這是切實踐行習近平總書記關于生態(tài)文明建設思想，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展與民生改善相統(tǒng)一的迫切需要，為逐步推動地方各項指標高質量發(fā)展打下了堅實基礎，也為加快提升地方政府治理能力提供了有力保障。只有這樣，才能逐步建設人與自然和諧共生的生態(tài)環(huán)境，切實提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

2.2 地方政府保護意識逐步增強，立法引領保護工作

只有將思想作為行動的先導，才能更好地指導世界遺產保護工作。樂山大佛—峨眉山景區(qū)一直秉承以保護為主的基本理念，圍繞世界遺產保護與可持續(xù)發(fā)展的觀念推進景區(qū)的開發(fā)，近些年所取得的成效足以證明，地方政府推進世界遺產保護的意識明顯增強，各大媒體的宣傳力度加強，資金投入較以前有大幅度增加。隨著大眾物質文化水平的提高，大眾自覺保護世界遺產的意識程度也越來越高。當前，樂山是四川旅游首選地，旅游發(fā)展格局亟待科學規(guī)劃建設。地方政府的頂層設計關乎遺產保護工作是否能真正落地實施有效，只有繼續(xù)不斷增強地方政府的保護意識，才能真正實現(xiàn)科學合理規(guī)劃遺產保護工作。

在《世界文化遺產保護管理辦法》的指導下，樂山大佛—峨眉山風景區(qū)于2020 年1 月1 日起實施的《樂山大佛世界文化和自然遺產保護條例》[4]和《峨眉山世界文化和自然遺產保護條例》[5]，它標志著地方政府不斷加強對世界文化和自然遺產保護工作又上新臺階。兩個條例充分結合當?shù)貙嶋H情況，堅持“保護第一、科學規(guī)劃、嚴格管理、永續(xù)利用”的原則[5]，是非常具有針對性和可操作性的量身定制的保護條例。條例將遺產管理保護工作納入到法治的軌道，同時也擺在重要工作地位，這樣更有利于保護其完整性和原真性，是地方政府推進遺產保護工作的一大創(chuàng)舉，真正實現(xiàn)了立法引領保護工作的理念。

2.3 堅守“重保護”原則，實行分級分區(qū)保護制度

地方政府在推進遺產保護工作同時，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。樂山大佛—峨眉山合理利用資源，實現(xiàn)人與自然能和諧共生發(fā)展。遺產需要保護的類型較多，有文物保護、靜態(tài)保護、活態(tài)保護等，保護的價值觀念應順應內容變化而逐步豐富，才能為遺產資源的保護利用奠定堅實的基礎。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計記載，樂山大佛景區(qū)現(xiàn)共有不可移動文物76 處，較之前新發(fā)現(xiàn)文物點20 多處。峨眉山景區(qū)共有登錄不可移動文物152處，比較之前新增市級文物保護單位5 處[3]。地方政府一直堅守“重保護”原則，扎實推進遺產保護管理工作。

另外，因峨眉山動植物、景觀資源較為豐富，已知高等植物有3000 多種，特有植物共有107種，野生動物2300 多種，還有奇幻神秀的自然景觀和舉世聞名的人文景觀等，具有很高的研究價值和保護意義[6]。一直以來，地方政府因地制宜，實行分級分區(qū)保護制度[7]，堅持資源保護第一的指導思想，切實加強動植物賴以生存環(huán)境的保護工作，同時也大力度加強了林地保護制度，做到盡量不占或少占用林地，并對征占用林地實行嚴格的審核制度，極大程度上提升改善了風景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

2.4 按屬地管理原則，地方政府管理工作成效較為顯著

地方政府一般按照屬地管理的原則，堅持誰主管誰負責的原則，實行分級負責制度，協(xié)同高效的開展遺產保護管理工作，是符合地方政府推進這一工作的總要求。同時突出規(guī)劃發(fā)展的重要地位，逐步落實了先規(guī)劃、后許可、再建設的制度，未經批準的建設規(guī)劃[5]，不得推行，建立起嚴格的管控建設制度，為遺產保護工作取得突破性成效打下了堅實基礎。近年來，樂山大佛景區(qū)管委會和峨眉山景區(qū)管委會在世界遺產保護公約相關精神的指導下，結合當?shù)氐姆ㄒ?guī)條例，一直致力于制定和完善景區(qū)各項規(guī)劃發(fā)展。

1980 年，峨眉山景區(qū)率先在全國景區(qū)范圍內編制出了《峨眉山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》[3]，以保護不可再生的世界遺產為主要核心，樹立了人與自然要和諧統(tǒng)一發(fā)展的形象，逐步確立了全國知名風景名勝區(qū)地位。近年來，在樂山大佛—峨眉山景區(qū)總體規(guī)劃編制的指導下，景區(qū)一直協(xié)調發(fā)展，在四川乃至全國的知名度和影響力都不容小覷。這些成效離不開地方政府的支持，更離不開景區(qū)管委會的辛勤付出，值得其他遺產保護地學習借鑒。

3 地方政府推進景區(qū)遺產保護工作中存在的問題

誠然，在地方政府推進樂山大佛、峨眉山景區(qū)遺產保護工作進程中也還存在著一些主要問題與不足，還需不斷改進提升。

一是在各部門間的管理權限劃分方面，從景區(qū)管理委員會的機構設置來看，各管理機構能夠各司其職，較好地開展景區(qū)一般性的保護管理運營工作，但當遇到模糊地帶，職責邊界地帶時，存在無人管轄的狀態(tài)，各部門偶有責任推諉、權屬不清的情況，政策落實成效不顯著的現(xiàn)象。從而導致景區(qū)遺產保護工作力度不夠，其效果不盡如人意。

二是在廣大人民群眾自主加入遺產保護行列的意識方面仍不夠強，一方面是多渠道的宣傳力度不夠，主要表現(xiàn)在宣傳渠道比較單一，宣傳形式不夠豐富，宣傳投入力度相比較而言較低，宣傳覆蓋面不廣，導致遺產保護方式和群眾肩負的社會責任的宣傳效果不佳。另一方面是廣泛自愿參與率不高，不僅受當?shù)厝嗣竦奈镔|生活水平的影響，最重要的是遺產保護人人有責的觀念未能牢牢扎根于心，從而致使廣泛自愿加入遺產保護行列的參與度不高。另外，非政府組織參與遺產保護的力度和深度不夠，準入機制限制較多，不能很好的發(fā)揮非政府組織自身的優(yōu)勢來充實遺產保護力量，給遺產保護成效大打折扣。

三是在遺產保護資金的投入力度方面，政府直接投入用于遺產保護的資金明顯不足，景區(qū)自身盈利投入到遺產保護的金額較低，相比較而言目前仍處于低水平投入狀態(tài)。一方面是當?shù)卣斦^為緊張，另一方面是因為投入的上升幅度相對于其他地方政府來說還有可增長的空間。另外，廣大人民、優(yōu)秀企業(yè)、非政府組織等個體或單位自愿捐款保護遺產的資金不夠。雖然廣大人民群眾對自愿捐贈遺產保護資金的積極性較以往有所提高，但一方面受其遺產保護的社會責任意識的影響，還沒有充分完全認識到自身肩負的歷史使命，另一方面是因為受其相關的政策影響，資源捐贈遺產保護的渠道不通暢，其自愿捐贈所配套的獎勵措施有待細化落地等問題。

4 地方政府推進景區(qū)遺產保護工作的新路徑

為進一步做好樂山大佛、峨眉山景區(qū)遺產保護工作，結合新時代背景下對自然文化遺產保護的新要求，地方政府應在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，結合當?shù)匕l(fā)展實際和存在的主要問題與不足，厘清各部門的管理權限，切實壓緊壓實職責，加大宣傳力度，呼吁廣大人民加入遺產保護行列；切實增加遺產保護資金的投入，逐步實現(xiàn)遺產保護現(xiàn)代化。

4.1 進一步厘清各地方政府部門的管理權限，切實壓緊壓實職責

各地方政府部門應進一步厘清自己的管理權限，如遇責任交叉、權責不清時，地方政府應在各級黨委的指導下，堅持屬地管理的原則，各部門應多溝通協(xié)調，既有分工又有協(xié)作，以解決問題為突破口，不留管理真空地帶。地方政府部門應統(tǒng)一思想，明確定位，完善各級保護管理體系，堅持管理科學性、規(guī)范性、實用性并舉，以協(xié)同優(yōu)化高效地推進遺產保護工作。

同時，地方政府制定的保護條例應進一步檢驗其可操作性，將條例中管理體制和制定保障等的要求落到實處，堅決執(zhí)行遺產保護績效考核制度，落實遺產保護第一責任人的職責，讓其手中有權、肩上有責，讓權責可追溯，從而形成強化責任擔當、狠抓責任落實的積極向上的管理局面。另外，地方政府各部門可將遺產保護成效與管理人員的績效工資掛鉤，實行獎懲分明，建立臺賬管理制度，對不擔當不作為的現(xiàn)象進行嚴查追責，從而避免推諉扯皮、權責不清的情況，督促各級管理人員積極擔當作為，切實壓緊壓實各地方政府部門職責。

4.2 加大宣傳力度，呼吁廣大人民加入遺產保護行列

通過多渠道進行遺產保護工作重要性和條例等內容的宣傳，增強廣大人民群眾的保護意識，為樂山大佛、峨眉山景區(qū)遺產保護工作打下堅實的民眾基礎。堅持黨對一切工作的領導，地方政府黨委應牢牢把握宣傳的主導權，廣泛利用官方媒體、自媒體等渠道進行宣傳，編制耳熟能詳?shù)臉苏Z，定期不定期通過平臺進行發(fā)布。景區(qū)管委會可充分利用景區(qū)講解進行廣泛的宣傳，如專題展板教育、政策宣講團教育、志愿者服務教育等，真正落實宣傳教育工作。宣傳部門可根據(jù)工作需求利用街道廣告牌、出租車車頂滾動屏幕、微信公眾號等方式告知廣大人民群眾，分級分類有序地開展宣傳，將保護政策宣傳深入人心，以切實提高遺產保護政策的知曉率。

在加大地方政府宣傳力度的同時，地方政府應嚴把宣傳教育內容關，引入非政府組織參與宣講與保護。允許非政府組織通過合理合規(guī)的流程成立遺產保護中心，匯集各方社會力量支持地方政府的遺產保護宣傳工作，擴大其宣傳的影響力度和深度。利用地方特色，激發(fā)大家對樂山大佛、峨眉山景區(qū)的熱愛之情，以持續(xù)提高廣大人民的遺產保護意識，形成遺產保護人人有責，人人出力的良好氛圍。另外，將遺產保護宣傳融入到中小學研學旅行之中，作為學生研學活動中的必修課，以豐富多彩的活動形式傳遞，從小培養(yǎng)樹立遺產保護意識，有助于積極穩(wěn)妥地持續(xù)推進當?shù)剡z產保護工作。

4.3 增加遺產保護資金的投入，切實做好遺產保護工作

遺產保護資金的投入是做好遺產保護工作的重要保障，沒有足夠的資金保障，遺產保護工作根本無從談起。一方面，加大政府資金的投入是遺產保護的首要經費來源。近年來，雖當?shù)卣度脒z產保護的資金有所上升，但相比其他城市的遺產保護投入水平還處于比較低的狀態(tài)，亟需當?shù)卣瓿踅涃M預算對遺產保護工作資金的投入有所傾斜。加之受2020 年8 月18 日特大洪水災害的影響，樂山大佛景區(qū)遭受嚴重破壞，景區(qū)收入銳減，洪災后的景區(qū)恢復費用較往年同期肯定有所增加，這給當?shù)卣黾舆z產保護資金投入提出了新要求。

另一方面，增加民間資金的投入可以彌補政府資金不足的現(xiàn)象，也是切實提升遺產保護工作質量的重要資金來源渠道。地方政府應加強對個人自愿捐贈遺產保護資金的政策探索，建立通暢的捐贈渠道，研究配套的獎勵政策，鼓勵更多的人民群眾為社會發(fā)展盡一份自己應有的社會責任。逐步放寬對遺產保護慈善基金會的限制，鼓勵多渠道籌措資金進入遺產保護事業(yè)。同時，共同研究制定社會企業(yè)參與遺產保護的優(yōu)惠政策，如減免或抵扣所得稅、優(yōu)惠貸款等方式，激勵更多的人加入遺產保護資金投入工作之中，形成全社會為遺產保護工作貢獻力量的良好社會氛圍。

5 結語

世界遺產始終要將保護放在第一位，旅游業(yè)的發(fā)展必須要以保護為前提，這是我們作為當代中國人應有的歷史使命。黨和國家歷來高度重視遺產保護工作，地方政府在世界遺產保護進程中發(fā)揮了重要作用，在破解遺產保護難題方面起著關鍵作用。因此，唯有在地方政府的主導下，放寬非政府組織參與遺產保護的準入條件[8]，鼓勵和吸引更多的社會力量加入到遺產保護行列中，推動遺產保護工作從被動抵觸型參與走向積極自主型參與，才能扎實穩(wěn)妥地做好當?shù)剡z產保護工作。