楊衛(wèi)安 岳丹丹

(東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長春 130024)

21世紀(jì)以來，隨著人口數(shù)量和空間分布格局的變化，鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)小型化、微型化的趨勢。這種狀況給鄉(xiāng)村地區(qū)的教師資源配置帶來巨大挑戰(zhàn)，國家在多個文件中都強調(diào)要確保開齊開足開好國家規(guī)定課程。可以說，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好問題已成為當(dāng)前我國教育改革和發(fā)展的重點難點問題。雖然這一問題的產(chǎn)生與人們的教育觀念和鄉(xiāng)村教學(xué)條件限制等都有關(guān)系，但教師因素?zé)o疑是最直接最重要的。因此，解除鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”問題的師資障礙，對促進鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”面臨的師資難題

(一)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開不齊”與師資的結(jié)構(gòu)性缺失難題

目前，我國鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校普遍存在課程“開不齊”的狀況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校只有語文和數(shù)學(xué)兩門課程全部開齊，其余課程都沒有開齊。其中，英語、品德、音樂、體育、美術(shù)五門課程的開設(shè)率分別為51.3%、65.1%、60.2%、53.5%和53.6%；科學(xué)、綜合實踐、信息技術(shù)、地方課程的開設(shè)率普遍更低，分別只有51.2%、46.8%、27.3%和20.7%。[1]課程“開不齊”，反映了鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校普遍存在的師資結(jié)構(gòu)性缺失問題。一些省份的調(diào)查結(jié)果顯示，許多小規(guī)模學(xué)校沒有相應(yīng)的專任教師。其中，沒有專任外語教師的占53.4%，沒有體育教師的占53.9%，沒有科學(xué)教師的占69.3%，沒有音樂教師的占79.9%，沒有美術(shù)教師的占83.6%，沒有綜合實踐活動教師的占67.2%。數(shù)據(jù)還顯示，同時沒有體育、音樂、美術(shù)教師的小規(guī)模學(xué)校比例為33.9%，同時沒有外語、體育、科學(xué)、音樂、美術(shù)、綜合實踐活動課教師的學(xué)校比例也有19.3%。[2]

(二)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開不足”與師資的數(shù)量不足難題

課程開不齊就談不上開得足，但即使開設(shè)了相關(guān)課程，也可能會因為師資數(shù)量缺乏而導(dǎo)致課時開不足。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校學(xué)生人數(shù)和班級都較少，“一師一?！焙汀耙话嘁粠煛鼻闆r很普遍。在教師數(shù)量不足的情況下，只能優(yōu)先滿足所謂的“主科”課程的課時要求，縮減其他學(xué)科的課時數(shù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了“主科”以外，其他的學(xué)科如音樂、體育、美術(shù)、科學(xué)等課程只是象征性地安排和表示，即使一些學(xué)校開設(shè)此類課程，也經(jīng)常不上或被“主科”擠占，課時被嚴(yán)重壓縮。[3]在一些超小規(guī)模學(xué)校，即使語文、數(shù)學(xué)等“主科”課時開設(shè)充足也存在困難。在教師數(shù)量不足的情況下，為了完成國家規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，每位教師需要教更多的年級、更多的學(xué)科或者承擔(dān)更多的教學(xué)時數(shù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，32%的教師需要承擔(dān)3～4門課程的教學(xué)，28.9%的教師則高達5門以上課程。[4]

(三)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“難開好”與師資質(zhì)量不高難題

從鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)質(zhì)量來看，以學(xué)生學(xué)業(yè)成績?yōu)閰⒄眨∫?guī)模學(xué)校3～6年級學(xué)生語文、數(shù)學(xué)、英語三科成績的優(yōu)秀率均值分別為24.3%、26.6%和34.7%，顯著低于縣鎮(zhèn)學(xué)校的36.2%、49.7%和42.4%；同樣是這三科，其成績的不及格率卻顯著高于縣鎮(zhèn)學(xué)校。[1]鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)質(zhì)量不高，學(xué)生學(xué)業(yè)成績較差，這與教師素質(zhì)有很大關(guān)系。有關(guān)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊伍專業(yè)水平結(jié)構(gòu)在職稱、學(xué)歷、榮譽稱號和學(xué)科結(jié)構(gòu)等方面均表現(xiàn)出不同程度的失衡態(tài)勢。[5]由于教師素質(zhì)和專業(yè)水平整體偏低，導(dǎo)致鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量難以保障。以教學(xué)方法的運用為例，高達73.3%的教師只能采用單一的講授法教學(xué)，采用信息化教學(xué)的比例僅為26.8%。[1]這種狀況，很難實現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程高質(zhì)量地開展。

二、傳統(tǒng)解決思路及面臨的障礙

在傳統(tǒng)的教師人事管理體制下，教師編制隸屬于某個學(xué)校，人們形成了教師屬于某個學(xué)校的觀念。[6]這種觀念影響下，人們按照每個學(xué)校都要“配齊、配足、配好”教師的思路來配置師資，使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題的解決面臨多重障礙。

(一)編制與經(jīng)費的雙重約束導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量難充足

首先，編制嚴(yán)控政策導(dǎo)致教師數(shù)量補充困難。我國歷來重視機構(gòu)編制管理，改革開放以后，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制增長成為歷屆政府的重要目標(biāo)。在國家事業(yè)單位尤其是義務(wù)教育學(xué)校以編進人的體制框架下，編制嚴(yán)控政策對教師補充產(chǎn)生了重要影響。在每所學(xué)校獨立配置師資的思路下，不管采用何種教師配置標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校都很難再增加更多數(shù)量的教師。[7]如果按照國家規(guī)定的小學(xué)1∶19的教職工與學(xué)生比例標(biāo)準(zhǔn)配置教師，大部分小規(guī)模學(xué)校都配置不到五名教師，再加上有多個年級，基本上只能處于“包班制”狀態(tài)，很難滿足課程開齊開足的要求。即使這樣，有82.51%的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師已處于“超編缺員”的狀態(tài)。[8]雖然國家也提出教師編制要向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜，但受編制配給方式和教職工編制總量控制的制約，這些政策實施效果并不樂觀。面對班師比和師生比為依據(jù)的教師配給方式的弊端，有學(xué)者提出要按教師工作量[7]、師科比[9]來配備教師。但是，不同規(guī)模學(xué)校應(yīng)開設(shè)的學(xué)科數(shù)和課時數(shù)都是一樣的，也就是說，不管是以工作量還是以師科比為依據(jù)，不同規(guī)模的學(xué)校(不考慮有平行班的情況)應(yīng)該配備大體數(shù)量相當(dāng)?shù)慕處煟@會導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校應(yīng)配備的教師數(shù)量成倍甚至數(shù)倍的增長，在現(xiàn)有的編制嚴(yán)控政策下同樣很難實現(xiàn)。

其次，財力不足影響了縣級政府補充更多教師的能力和積極性。當(dāng)前，我國實行以縣為主的義務(wù)教育管理體制，中小學(xué)教師工資主要由縣級政府籌集和發(fā)放?？h級政府補充中小學(xué)教師的積極性，與其財政能力密切相關(guān)。1994年與2000年分別進行的分稅制與農(nóng)村稅費改革，對縣鄉(xiāng)財政能力造成了非常大的影響。[10]在這種狀況下，縣級政府財力普遍較弱，基本上處于財權(quán)與事權(quán)相脫離的狀態(tài)?？h級政府財力薄弱卻要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費投入的主要責(zé)任，在巨大的經(jīng)費壓力下只能采取控制教育經(jīng)費支出的辦法來保持收支平衡。對許多縣級政府尤其是中西部地區(qū)縣級政府來說，教育支出占公共財政支出的比例普遍較高。調(diào)查結(jié)果顯示，東中西部地區(qū)12個縣當(dāng)中，教育支出占公共財政支出比例最小的為17.21%，最大達到29.52%。[11]面對財政壓力，縣級政府很難積極主動地增加教育部門的人員事業(yè)經(jīng)費。這造成一些縣級政府通常是根據(jù)自己的財力狀況而非中小學(xué)校的實際需求來補充教師。許多農(nóng)村地區(qū)存在的空編率過高、附加編制落實不到位問題就是這一狀況的直觀反映。

(二)多元主體分散決策導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校部分學(xué)科教師難補全

教育改革中相關(guān)利益主體的行動策略，是其職責(zé)立場與自我利益立場在博弈與妥協(xié)中綜合權(quán)衡的產(chǎn)物。[12]在縣域范圍內(nèi)，教師配置涉及到縱向和橫向多元主體的博弈，在缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)和整合機制下，不同主體分散化決策導(dǎo)致在權(quán)力末端的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校很難獲得藝術(shù)、體育等稀缺學(xué)科教師的補充。

首先，從橫向各部門來說，縣域范圍內(nèi)與教師配置關(guān)系最為密切的編制、財政、人社、教育等部門的職責(zé)立場和決策目標(biāo)存在很大差異。編制部門按照編制標(biāo)準(zhǔn)以核定和嚴(yán)控區(qū)域內(nèi)編制總量為主要任務(wù)，缺少對教育系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜性的關(guān)注，因?qū)W校規(guī)模變化導(dǎo)致的對教師需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化不在他們的考慮范圍之內(nèi)。財政部門作為地方財政預(yù)算的主要制定和執(zhí)行者，負責(zé)對教育部門在內(nèi)的各行政部門的經(jīng)費支出進行管理。在本級政府財力有限的情況下，為了緩解人員經(jīng)費支出過高造成的財政壓力，他們會在編制核定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對編制數(shù)量進行“二次把關(guān)”，進一步控制編制總量。[8]人社部門的重要職責(zé)之一就是促進就業(yè)工作。他們主要在乎是否“完成就業(yè)任務(wù)”，使得教師分配“為分配而分配”，很少考慮專業(yè)要求、學(xué)校需求情況，導(dǎo)致縣域內(nèi)教師分配的“供需矛盾”，真正需要的教師招聘不上來。[5]對于縣級教育部門來說，滿足小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好的國家要求是其與編制、財政等部門博弈的基本依據(jù)。但在博弈過程中，教育部門處于弱勢，難以獲得充足的編制并補充到真正需要學(xué)科的教師。[8]

其次，從教育系統(tǒng)縱向各學(xué)校來說，許多地區(qū)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，缺乏話語權(quán)和決策權(quán)，運行和發(fā)展受到阻礙。[13]目前，很多鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校不具有獨立法人資格，也沒有自己獨立的經(jīng)費賬戶，在行政管理上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的人、財、物等資源都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)來分配，這樣就人為造成了教育資源在鄉(xiāng)村學(xué)校流動中的“洼地效應(yīng)”。只有中心小學(xué)的教育資源需求基本得到滿足之后，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的需求才會得到考慮。調(diào)查顯示，在學(xué)校的這種縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系當(dāng)中，對教師的分配存在縣城學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、村屯學(xué)校“層層截留”的問題，優(yōu)秀畢業(yè)生和稀缺學(xué)科教師往往留在較高層次的學(xué)校，而鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校很難分配到真正需要的學(xué)科對口的教師。[5]

(三)內(nèi)外部環(huán)境的劣勢疊加導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校教師質(zhì)量難提高

鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的“小”和“鄉(xiāng)村”是其發(fā)展面臨諸多困難的主要原因，“小”是學(xué)校的特質(zhì)，“鄉(xiāng)村”則是學(xué)校所在地面臨的劣勢環(huán)境。在現(xiàn)實中，“小”與“鄉(xiāng)村”往往又形成惡性的互動，二者的劣勢相嵌及其劣勢強化使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師職業(yè)既缺乏吸引力也缺少向上發(fā)展的機會，這從根本上影響了教師質(zhì)量的提高。[14]首先，人們對鄉(xiāng)村地區(qū)的生活環(huán)境整體評價較差。不管是長期在鄉(xiāng)村學(xué)校工作和生活的教師，還是在城鎮(zhèn)學(xué)校的教師，或者是正在讀書的高校師范生，他們普遍都對鄉(xiāng)村特別是老、少、邊、窮等貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的總體生活環(huán)境持負面印象，有些甚至是非常負面的印象，這在很大程度上影響了優(yōu)秀教師或師范生到鄉(xiāng)村地區(qū)工作的意愿。[15]其次，小規(guī)模學(xué)校由于自身特質(zhì)的原因，工作量大，職業(yè)發(fā)展受限。由于教師數(shù)量嚴(yán)重不足，大部分小規(guī)模學(xué)校只能采取“包班制”，教師同時教多門學(xué)科是普遍現(xiàn)象，造成教師工作量非常大，超負荷工作。同時，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師在職稱晉升、培訓(xùn)的機會和層次等方面也與中心小學(xué)、縣所屬小學(xué)有很大差距。內(nèi)外部環(huán)境的雙重劣勢不僅不能吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校任教，還造成學(xué)校已有優(yōu)秀教師的流失，同時也制約著在任教師專業(yè)水平的提高，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師質(zhì)量提高面臨挑戰(zhàn)。

三、共享發(fā)展解決思路的提出及優(yōu)勢

(一)共享發(fā)展解決思路提出的依據(jù)

1.共享發(fā)展成為國家新發(fā)展理念的重要內(nèi)容

2015年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議召開。全會強調(diào)必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中，共享發(fā)展首次提出并成為國家新發(fā)展理念的重要內(nèi)容。共享發(fā)展理念深刻闡釋了“為了誰發(fā)展、依靠誰發(fā)展和發(fā)展成果的分配”等問題，不僅是國家發(fā)展的重要目標(biāo)，體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求，而且還具有重要的方法論意義，即以共建共享求發(fā)展。教育作為民生和公共服務(wù)領(lǐng)域的重要組成部分，同樣也需要以國家的共享發(fā)展理念為指導(dǎo)。對于義務(wù)教育來說，不僅要在發(fā)展目標(biāo)上促進教育公平正義，切實推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，讓人民都享受優(yōu)質(zhì)滿意的教育，而且在發(fā)展方式和手段上也要把共建共享作為重要的改革思路。在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”師資難題的傳統(tǒng)解決思路遇到多重困境的背景下，國家層面共享發(fā)展理念的提出為我們解決這一難題提供了新思路。

2.共享發(fā)展理念在經(jīng)濟領(lǐng)域的成功運用為教育領(lǐng)域的借鑒提供了有益經(jīng)驗

以共享求發(fā)展的理念早已深入到經(jīng)濟領(lǐng)域，例如共享單車、順風(fēng)車、共享民宿等，這就是人們常說的共享經(jīng)濟。共享經(jīng)濟也稱分享經(jīng)濟，是指能讓商品、服務(wù)、數(shù)據(jù)(資源)及(人的)才能等具有共享渠道的經(jīng)濟社會體系。[16]共享經(jīng)濟這個術(shù)語最早由馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘思于1978年提出。[17]如今，共享經(jīng)濟模式已經(jīng)廣泛影響著大眾的觀念和生活，成為社會服務(wù)領(lǐng)域的一股重要力量。雖然共享發(fā)展模式在經(jīng)濟領(lǐng)域的運用是以市場主體獲得一定報酬為主要目的來讓渡自身的物品使用權(quán)的，并且作為一種在我國迅速興起的經(jīng)濟模式也還存在不少問題，但是其能實現(xiàn)社會閑置或優(yōu)質(zhì)資源共享和最大化利用的優(yōu)勢對公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供還是有很大的啟示作用。教育領(lǐng)域完全可以充分借鑒共享經(jīng)濟在優(yōu)化社會資源配置方面的成功經(jīng)驗，為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的師資難題服務(wù)。

3.共享發(fā)展模式在鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展中的初步探索

21世紀(jì)以來，針對鄉(xiāng)村教育資源短缺，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡的狀況，從國家到地方已開展了一系列體現(xiàn)共享發(fā)展理念的教育改革措施。

第一，教育信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)體制下，我國教育發(fā)展也長期實行城市優(yōu)先策略。因此，城市學(xué)校一般擁有充足而優(yōu)秀的師資，能保證課程的開足開齊開好。正是在這樣的背景下，人們思考借用遠程和信息技術(shù)手段，突破時空限制，把城市的優(yōu)質(zhì)課程和農(nóng)村因缺乏師資而不能開設(shè)的課程輸送到農(nóng)村，努力將城市存在的教育資源利用最大化，使農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生也可以享受到城市優(yōu)秀師資講授的課程教學(xué)內(nèi)容。[18]從21世紀(jì)初開展的“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程”到近些年國家大力推動的“互聯(lián)網(wǎng)+教育”行動計劃的開展，都屬于此種模式。

第二，教師交流、走教模式的開展實施。20世紀(jì)90年代，我國開始進行教師交流制度的探索。21世紀(jì)初，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等文件明確使用了“教師交流制度”的提法，這標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)教師交流制度正式啟動。[19]2014年，教育部等發(fā)布的《關(guān)于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》提出，加強縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進“縣管校聘”管理改革，力圖打破影響教師交流輪崗的管理體制障礙。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》除了繼續(xù)強調(diào)教師、校長交流輪崗制度外，還專門提出實行學(xué)區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))內(nèi)走教制度。在國家政策推動下，教師交流、走教制度在實踐中不斷探索，成為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開足開齊開好問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的重要方式。

(二)共享發(fā)展思路在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題解決當(dāng)中的優(yōu)勢及整合運用

相對于小規(guī)模學(xué)校獨立配置師資的傳統(tǒng)解決思路，共享發(fā)展模式打破了師資配置的學(xué)校邊界，具有自身獨特的優(yōu)勢。首先，有利于突破多重制度障礙。共享發(fā)展模式能實現(xiàn)不同學(xué)校之間師資的共同使用，因而減少了應(yīng)招聘的師資數(shù)量，提高了師資的利用效率。這無疑對克服編制總量障礙和經(jīng)費不足難題具有十分重要的意義。其次，有利于規(guī)避分散式?jīng)Q策的風(fēng)險。共享發(fā)展模式以系統(tǒng)論和治理理論為思想基礎(chǔ)，更強調(diào)以問題解決為導(dǎo)向的部門與單位合作。在問題治理過程中，各部門和學(xué)校會從整體考慮重新界定自身的職責(zé)和任務(wù)，弱勢部門、學(xué)校的訴求和權(quán)益會得到保障，從而規(guī)避分散式?jīng)Q策帶來的風(fēng)險。最后，有利于克服因小規(guī)模學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的劣勢所造成的師資質(zhì)量不高難題。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校所處的外部社區(qū)環(huán)境在短期內(nèi)是難以根本改善的。同時，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校由于自身“小”特質(zhì)造成結(jié)構(gòu)功能的缺失，其所產(chǎn)生的諸多發(fā)展困難自身也難以克服。通過采取“資源同用”的共享發(fā)展策略，可以克服由小規(guī)模學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的劣勢所造成的師資質(zhì)量不高難題。

共享發(fā)展模式雖然在解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題過程中具有獨特優(yōu)勢，但這并不意味著共享成為唯一的問題解決路徑，也不是對以往獨立解決模式的完全否定。任何一種發(fā)展模式都有其優(yōu)勢與不足，共享模式也會遇到產(chǎn)權(quán)界定及相應(yīng)配套制度的完善問題。因此，需要根據(jù)現(xiàn)有的資源狀況、制度約束、各種措施的優(yōu)缺點，尋找各種模式和措施的整合和最優(yōu)解。

四、共享發(fā)展思路下的治理路徑

(一)以“一專多能”培養(yǎng)的教師作為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的基石

以共享發(fā)展的思路來解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的師資難題，并不意味著鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校所有的教師問題都要依靠共享來解決。相反，保持相對穩(wěn)定數(shù)量的固定師資是非常必要的。因為小規(guī)模學(xué)校的常規(guī)管理和教學(xué)需要有與學(xué)生長期接觸、了解學(xué)生的教師來進行，全部是“流動的”教師反而對教育教學(xué)質(zhì)量的提高不利。因此，在小規(guī)模學(xué)校當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)做到每個班級有一名固定的教師來負責(zé)班級的管理和教學(xué)。在人數(shù)特別少或?qū)嵭袕?fù)式教學(xué)的學(xué)校，每所學(xué)校必須保障有一名固定的教師長期駐守，這是底線標(biāo)準(zhǔn)。實際上，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?！鞍嘀啤狈浅Ｆ毡?。但當(dāng)前駐守的“包班制”教師基本上扮演的是“全科”教師的角色。按照2001年頒布的《義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案》，小學(xué)1～2年級每周26節(jié)課，3～6年級每周30節(jié)課。讓許多并非專門“全科”培養(yǎng)和培訓(xùn)過的教師承擔(dān)這么多的課程門數(shù)和課時數(shù)，課程開齊開足開好都有很大問題。一是因為小規(guī)模學(xué)校教師的工作量太大，導(dǎo)致教師負擔(dān)過重；二是因為教師很難精通所有的學(xué)科，尤其是藝體等一些高專業(yè)性的學(xué)科。因此，比較可行的做法就是抓住幾門(不超過三門)相近的關(guān)聯(lián)性較強的學(xué)科，培養(yǎng)“一專多能”的教師，并把他們作為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的基石。

基于穩(wěn)定駐守和“一專多能”的要求，小規(guī)模學(xué)校師資培養(yǎng)在具體操作當(dāng)中可采取定向招生、定向培養(yǎng)、定期服務(wù)的方式，選拔那些來自鄉(xiāng)村或有志于鄉(xiāng)村教育的人到小規(guī)模學(xué)校任教，這樣更有可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師候選人長期駐扎鄉(xiāng)村。在“一專多能”的多學(xué)科教師培養(yǎng)方面，師范院校的課程設(shè)計要充分考慮鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的實際需求和學(xué)生的愛好特長，探索“語文+社會+藝術(shù)”“數(shù)學(xué)+科學(xué)+體育”“語文+數(shù)學(xué)+X”等多種組合的學(xué)科模塊課程，同時加強“班主任工作+兒童心理學(xué)+課程教學(xué)論”等教育必修課程。[20]同時，為了培養(yǎng)更具適切性的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師，師范院校還要設(shè)置恰當(dāng)比例的鄉(xiāng)土知識和復(fù)式教學(xué)等方面的課程，為教師候選人將來更好地融入鄉(xiāng)村社會和小規(guī)模學(xué)校，開展高水平教育教學(xué)打下良好基礎(chǔ)。

(二)完善區(qū)域內(nèi)教師交流、走教制度

“一專多能”培養(yǎng)的教師只能解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校最低限度的班級管理以及部分學(xué)科的開設(shè)問題，但并不能完全解決課程的“開齊開足開好”問題。因此，以共享理念為基礎(chǔ)的區(qū)域內(nèi)教師交流、走教制度就成為問題解決的關(guān)鍵。目前，我國縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師交流輪崗制度在很多地方實施得并不算好，陷入執(zhí)行難、效果差的尷尬境地，一些地區(qū)甚至選擇放棄繼續(xù)執(zhí)行該政策。[21]這種狀況除了管理制度方面的原因之外，最重要的障礙在于學(xué)校和教師的利益沒有得到充分補償。[22]因此，需要重新考慮教師交流輪崗制度的實施范圍和方式方法。

1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實行以教師走教為重點的交流制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實行以教師走教為重點的交流制度，可以有效減少利益摩擦，具有更大的可行性。具體體現(xiàn)在：第一，從體制上來說，目前許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學(xué)同時履行原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室的職責(zé)，負責(zé)對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村小及教學(xué)點進行管理。全鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)及教學(xué)點的編制、工資、職稱等統(tǒng)一由中心小學(xué)負責(zé)，這種制度把原來不同小學(xué)之間的組織間關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍行男W(xué)統(tǒng)一管理的組織內(nèi)關(guān)系，由多元利益主體變?yōu)橥焕嬷黧w的不同部分，大大減少了協(xié)調(diào)成本和激勵成本，經(jīng)過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計更有利于教師交流制度的開展。第二，由縣域內(nèi)的教師交流縮小為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的教師交流，距離的可達性大大提升，教師不用和家庭長期分離，交通和生活成本也不會顯著增加。因此，教師對交流的抵觸情緒減弱，接受程度增加。第三，由原來較小比例的教師長時段交流到涉及更多教師的常規(guī)走教，更有利于小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好的實現(xiàn)。同時，更多教師參與常規(guī)走教，走教教師在與身邊同事比較中產(chǎn)生的相對剝奪感降低，公平感增強，政策的執(zhí)行阻力降低?；谝陨蠋讉€原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)重點推行教師走教制度，充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)現(xiàn)有的小學(xué)教師資源，統(tǒng)一調(diào)度和安排使用，實行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管校用。

2.分步分層推進縣域內(nèi)多種形式的教師交流輪崗制度

不同范圍、不同層次的教師交流輪崗制度其實施難度也是不一樣的。因此，分步分層推進應(yīng)是實施教師交流政策的基本策略。[21]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍實施以走教為重點的教師交流制度，是解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”難題最初步的要求。要想在優(yōu)質(zhì)均衡層次上實現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的目標(biāo)，就需要在更大范圍內(nèi)推進教師交流制度。未來，在縣域范圍內(nèi)要通過加強宣傳引導(dǎo)、完善制度設(shè)計、創(chuàng)新方式方法、提供配套經(jīng)費等措施，有效推動優(yōu)秀、骨干教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，同時加強交流輪崗教師在流入校教育教學(xué)狀況的檢查督導(dǎo)。

(三)把信息技術(shù)作為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題的重要輔助手段

信息技術(shù)模式雖然在教師共享方面具有獨特的優(yōu)勢，但也有自身無法克服的缺陷。因此需要思考這種模式的功能與限度問題。以遠程直播教學(xué)為例，它很難保證師生間直接、持續(xù)的教學(xué)互動，也不能做到因材施教。同時，包括直播教學(xué)在內(nèi)的遠程教學(xué)模式，并不完全適合所有學(xué)科。對于參與性、操作性很強的學(xué)科，遠程教學(xué)的效果會大大降低。因此，信息技術(shù)模式只能作為一種輔助手段，而不能作為一種獨立的、主要的方式來解決小規(guī)模學(xué)校課程的開齊開足開好問題。作為一種輔助手段，各地要積極貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》的要求，大力加強硬件設(shè)施建設(shè)，充分利用衛(wèi)星、光纖、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，結(jié)合國家和地方課程的開設(shè)要求，以外語、音樂、美術(shù)、科學(xué)等課程為重點，涵蓋其他所有學(xué)科，引進或開發(fā)幕課、微課等課程，打造各種形式的數(shù)字學(xué)校、網(wǎng)上課堂、同步課堂，提供豐富優(yōu)質(zhì)的在線教育資源，彌補師資力量不足的短板，助推鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好。

(四)完善相關(guān)的政策保障制度

1.建立教師“縣管校用”的多部門協(xié)調(diào)機制

在傳統(tǒng)的教師管理體制下，教師屬于“學(xué)校人”，教師交流輪崗面臨巨大的體制障礙。為了解決這一問題，國家試圖通過全面推進“縣管校聘”管理體制改革，來為教師交流輪崗工作提供制度保障。但是，義務(wù)教育教師交流政策涉及到周轉(zhuǎn)房、編制身份、職稱評聘、交流補貼、人事關(guān)系掛靠等諸多方面，對應(yīng)的“縣管”部門則包括縣發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、縣編辦、財政局、人社局等。教育部門主要是負責(zé)起草教師交流輪崗的實施方案，并牽頭部署教師交流政策的各項工作。因此，表面上看教師交流輪崗是教育部門的工作任務(wù)，但實際上縣級政府各橫向職能部門的協(xié)同合作對政策執(zhí)行效果影響很大。根據(jù)有關(guān)研究，由于縣級其他主要職能部門都有自身的部門職責(zé)和利益，造成教育局對他們的協(xié)調(diào)難度相當(dāng)大，而且往往效率很低，完成這項工作任務(wù)舉步維艱。[23]為了解決這個問題，有學(xué)者調(diào)查后指出，教育局在開展這些工作時，如果能有縣長、副縣長牽頭作為協(xié)調(diào)人，將大大有助于工作開展。[24]基于此，建議各地在國家有關(guān)政策的指導(dǎo)下，以省級政府的名義出臺文件，要求在明確各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，成立縣級教育、編制、人社、財政等部門聯(lián)合組成的“教師管理服務(wù)中心”。中心由縣長任主任，教育局局長任副主任，掛靠在教育行政部門內(nèi)，直接隸屬于縣級政府，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌負責(zé)縣域內(nèi)教師交流輪崗工作，切實促進教師由“學(xué)校人”向“縣里人”轉(zhuǎn)變，為教師交流輪崗掃清體制障礙。

2.健全促進教師共享交流的激勵保障機制

教師交流輪崗作為國家優(yōu)化師資配置的重要政策，涉及很多主體利益的增損和調(diào)整，實施具有很大的挑戰(zhàn)性。因此，國家需要健全促進教師共享交流的激勵保障措施和政策。第一，對縣級政府進行經(jīng)費配套和資金獎勵。教師交流政策是需要付出政策成本的[25]，縣級政府的財政能力和重視程度基本上決定了政策的執(zhí)行效果。因此，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，客觀評估各縣(區(qū))的財政能力，按照積極差異補償原則，中央和省級政府進行不同比例的經(jīng)費分擔(dān)。同時，對于政策執(zhí)行比較好的縣(區(qū))，中央政府給予一定程度的獎勵。第二，對教師交流產(chǎn)生良好效果的學(xué)校進行表彰獎勵。學(xué)校是一個有著自身獨立利益訴求的微觀組織，教師派出有時候與其自身的組織利益并不一致。因此，需要設(shè)計相應(yīng)的評價與激勵機制，保障學(xué)校參與教師交流的積極性和質(zhì)量。可采取聯(lián)動捆綁評價的方式，把派出學(xué)校派出教師的數(shù)量和質(zhì)量以及接收學(xué)校對派出教師的評價和滿意度作為考核雙方交流效果的重要依據(jù)，縣級政府對教師交流產(chǎn)生良好效果的學(xué)校進行表彰獎勵。第三，對教師采取“補償+獎勵”相結(jié)合的激勵措施。前者主要用來補償因交流給教師額外增加的生活、交通以及工作成本，可根據(jù)學(xué)校工作和生活狀況的艱苦程度進行；后者主要用來獎勵交流教師工作的努力程度和貢獻情況，可根據(jù)交流教師給接收學(xué)校帶來的教學(xué)效益，如改善課程開齊開足開好狀況等進行。

3.完善和強化考核監(jiān)督機制

一項政策如果沒有嚴(yán)格的考核監(jiān)督制度，就容易流于形式，不能很好地實施。為了增加政策執(zhí)行壓力，必須明確各級政府、不同行政部門和學(xué)校各自的職責(zé)和任務(wù)。在教師交流政策實行“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的工作框架下，中央和省級政府要做好經(jīng)費配套，各級政府教育、編制、財政、人力資源與社會保障等部門要加強協(xié)調(diào)合作，進行統(tǒng)籌規(guī)劃和政策指導(dǎo)。在明確各主體職責(zé)和工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，將教師交流工作納入政府和學(xué)校督導(dǎo)考核體系，并完善相應(yīng)的問責(zé)制度。地方各級政府要定期開展本行政區(qū)推進相關(guān)工作的專項檢查，并向同級人民代表大會(或其常務(wù)委員會)匯報政策落實情況。各級政府督導(dǎo)部門也要定期開展教師交流政策工作落實與目標(biāo)達成情況的督導(dǎo)檢查，并將督導(dǎo)檢查結(jié)果作為組織和個人獎懲、問責(zé)的重要依據(jù)。