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      積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障

      2022-03-18 11:24:20朱海龍劉雯婷金勁彪
      關鍵詞:老齡人口老齡化老齡化

      朱海龍,劉雯婷,金勁彪

      (1.杭州師范大學,浙江 杭州 31121; 2.浙江樹人大學,浙江 杭州 310075)

      一、問題的提出

      隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高、醫(yī)療條件的普遍改善,老年人預期壽命普遍延長,老年人口所占比例迅速提高。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2019》,世界人口的預期壽命在2019年達到72.6歲,相比1990年提高了8年。65歲及以上人口占比為9.1%,預計2030年達到11.7%,2050年達到15.9%。[1]人口老齡化已然成為人類發(fā)展的主要特征。中國于1999年進入老齡化社會,當前正處于人口老齡化的快速發(fā)展期。民政部公布的預測數(shù)據(jù)顯示,到2025年,60歲及以上老年人口規(guī)模將突破3億人。[2]中國作為“未富先老”的發(fā)展中大國,面對人口老齡化的復雜情勢,黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出了“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”[3]。 中國是一個人口大國,也是一個發(fā)展中的大國,積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略無疑面臨著巨大的挑戰(zhàn),而法治是積極應對人口老齡化戰(zhàn)略實施的重要保障。實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的首要任務是從我國人口老齡化基本國情出發(fā),建立同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的積極應對人口老齡化法治體系與過程。[4]這無疑為中國實施積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略找到了正確的方向。作為一個系統(tǒng)化的法治治理體系與過程,積極應對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障旨在遵循積極應對人口老齡化的價值理念,以保障老年人合法權益為根本出發(fā)點,通過構建積極應對人口老齡化法治保障體系來有效應對人口老齡化,化老齡化時代的挑戰(zhàn)為機遇,為國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的發(fā)展帶來正面效應。學者對此展開了相應的研究:張文范倡議要積極推進老年立法,建立和完善老年法規(guī)體系,維護老年人合法權益。[5]鄔滄萍、謝楠認為如果沒有宏觀層面的各項社會政策、機制和制度,就不可能有老年人的健康老齡化和積極老齡化,更談不上成功的老齡化。[6]陸杰華、郭冉強調(diào)應在法律法規(guī)和政策制定層面,加快應對人口老齡化進程的立法工作。[7]郝福慶等認為要把積極應對人口老齡化融入經(jīng)濟社會發(fā)展全局統(tǒng)籌謀劃,從多方面構建中國特色積極應對人口老齡化的制度框架和政策體系。[8]

      目前積極應對人口老齡化法治保障的探討主要還停留在關于積極應對人口老齡化法治的倡議研究上,集中于提出法治宏觀應對思路或僅是指明法治方向,缺乏系統(tǒng)且深入的研究。這樣看似已經(jīng)建立起來的積極應對人口老齡化法治保障的頂層設計,實際上由于缺乏明確的法治思維、法治體系框架、法律政策梳理及法治實施機制,造成積極應對人口老齡化法治保障還處于一個模糊乃至空置的狀態(tài)。因此積極應對人口老齡化法治保障其機理如何?存在哪些問題?應該如何努力?這些都是我們進一步研究的方向。

      二、積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障機理

      國家戰(zhàn)略是為維護和增進國家利益,實現(xiàn)國家目標和綜合發(fā)展,合理配置和有效運用國家力量的總體方略。[9]積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略同依法治國基本方略相互依仗、互相配合,乃是題中之義。

      一方面,人口老齡化已經(jīng)成為我國的基本國情,對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響不容忽視,積極應對人口老齡化已然成為以積極的態(tài)度、科學的方法理性地應對這一基本國情的一項戰(zhàn)略選擇。實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略,事關國家發(fā)展全局,事關百姓福祉,對“十四五”和更長時期我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重大且深遠的意義。[10]同時,實施積極應對人口老齡化戰(zhàn)略是一項復雜艱巨的系統(tǒng)性工程,在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關鍵階段,應將法治保障置于根本地位。積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障是維護國家利益與保障老年人合法權益的最佳結合點,是社會主義法治建設的重要組成部分,是依法治國方略的必然要求,是加快社會主義現(xiàn)代化步伐、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要保障。[11]依法治國是黨和政府治國理政的基本方略,只有明確將應對人口老齡化戰(zhàn)略納入法治軌道,才有可能在戰(zhàn)略層面真正做到積極應對老齡化。法治是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn),為落實國家戰(zhàn)略,需要依靠法治手段,發(fā)揮法治引領、保障作用,努力做到立法先行、政策支撐、執(zhí)行有效、公眾認可。因此,積極應對人口老齡化戰(zhàn)略必然以法治作為保障。

      另一方面,法治本身作為基本的治國方略,在破解老齡問題方面具有自己的獨特優(yōu)勢。[12](P.10)法律以其高度權威性調(diào)整老年關系以及與老年關系密切的其他社會關系,滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務需求[13],保障積極應對人口老齡化政策的連續(xù)性和可持續(xù)性,為老年人合法權益的保護提供最可靠的保障,從而提高老年人的獲得感、幸福感及安全感。人口老齡化挑戰(zhàn)不僅需要對人口老齡化過程本身進行干預和治理,還需要針對人口老齡化對國家經(jīng)濟、社會、文化、政治領域發(fā)展所產(chǎn)生的各種后果進行干預與治理。[14]只有法治才能對老齡化挑戰(zhàn)進行更加積極、更為持久、更為系統(tǒng)地應對。在積極應對人口老齡化法治保障體系建設中,既有觀念性障礙,也有體制性問題;既有現(xiàn)行法律執(zhí)行不到位,也有基礎法律支撐不足的情況。而法治方式應對社會問題的獨特策略在于:“界定術語、指明規(guī)則,通過充分且必要的法律清晰性和確定性,以使現(xiàn)實生活中的眾多法律問題被設定為‘簡單問題’,并將答案化約為‘是與否’‘合法與非法’?!盵15](P.10)可見,依法治理是面對老齡化社會的必然治理方案,也是必然治理過程。[16]

      積極應對人口老齡化政策框架下的法治保障機理為:首要的是以積極應對人口老齡化作為法治目標的出發(fā)點和立足點;其次是要針對積極應對人口老齡化的法治狀況主動作為,對其存在的種種問題積極發(fā)現(xiàn)、主動改變;再次就是盡可能通過法治保障實現(xiàn)老齡化問題的轉化,變挑戰(zhàn)為機遇,真正實現(xiàn)積極應對人口老齡化。為此,積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障可以遵循“思維—體系—制度—實施”的邏輯,建立起包括法治思維、法治體系、法律制度、法治實施機制在內(nèi)的完整系統(tǒng)化的積極應對老齡化法治維度(見圖1)。

      具體而言,積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治思維是將法治的諸種要素運用于認識、分析、應對人口老齡化的思維方式中,將積極應對人口老齡化的諸多要求,通過積極應對人口老齡化思想與法治思維進行有機融合,最終實現(xiàn)全人口、全生命周期的有效預防與保障。積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治體系是將積極應對人口老齡化法律框架置于法治的研究視野中,以明晰積極應對人口老齡化法律關系、制度定位及制度邏輯,包括宏觀層面國家戰(zhàn)略及其中長期規(guī)劃的引導,中觀層面各類法律的銜接與傳遞,微觀層面規(guī)范性文件的支持與落地等。這些都是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的基礎性工程。積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法律制度主要通過法律、法規(guī)和條例等形式構建具體方案、方法,相較于積極應對人口老齡化法治體系,其重點考慮的是老年人權益保障的具體內(nèi)容,是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的著力點。積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治實施機制是以行動的方式表現(xiàn)積極應對人口老齡化法治思維的意識、法治體系的邏輯和法律制度的決策,通過具體的機構、舉措推進積極應對人口老齡化法治目標的實現(xiàn),是從理論到制度再到實踐的系統(tǒng)性工程。

      三、囿于一隅:積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障現(xiàn)狀

      依據(jù)積極應對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障機理,從“思維、體系、制度、實施”四個維度,解析當前積極應對人口老齡化法治保障還只是剛剛起步、囿于一隅的現(xiàn)狀。

      (一)觀念障礙:積極應對人口老齡化法治思維尚未形成

      思維是行動的先導,思路決定出路。在我國,由于各種急速的社會變遷疊加迅猛的老齡化,人們還遠未形成積極應對人口老齡化的法治思維。

      其一,積極應對人口老齡化法治認同尚未有效建立。法治是在法律基礎上尋求公民權利和國家權力之間政治維度的平衡。[17]積極應對人口老齡化法治保障是老齡工作者運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對人口老齡化問題進行分析、綜合、判斷、思考的過程。[18]中國人口老齡化是一個宏觀的結構轉換的過程,老齡工作也是在人口劇增、計劃生育的大背景下逐步轉變的,大多數(shù)人、地區(qū)對老齡化社會的到來準備不足,積極應對人口老齡化思維基礎更是薄弱,遑論積極應對人口老齡化法治思想的認同。對于大多數(shù)人來說,人口老齡化問題具有個體性、家庭性,非社會事務,無需國家法律、法規(guī)介入,與此同時,積極應對人口老齡化戰(zhàn)略理念不足,導致法律、法規(guī)制定思路模糊,相關的法律、法規(guī)普遍無法有效建構,或者無法正常發(fā)揮作用。在全國范圍內(nèi),目前僅有北京、上海、浙江等十余個省份修訂了老年人權益保障地方性法規(guī)[19](P.22),老年人權益的保護意識薄弱且存在地區(qū)差異。國務院文件庫一百七十多個養(yǎng)老方面的法律規(guī)范性文件大多僅涉及普適性、生存性方面,應對老齡化社會的積極性明顯不足,更何況對于大多數(shù)的老齡工作者而言,他們習慣于傳統(tǒng)“人治”的思維方式,運用法治方式應對人口老齡化的能力尚有不足,從而使得法治方式被過度的政治、道德話語綁架。[20]

      其二,積極應對人口老齡化法治思維的滯后性。先行進入老齡化的國家一般都較早地建立起了相對完備的老齡法律制度,并不斷向著積極應對人口老齡化的法治方向演變。相對來說,作為后發(fā)國家,我國理應有著更好的老齡化法律制度的后發(fā)優(yōu)勢,穩(wěn)定、有序地建構起積極應對人口老齡化的法律系統(tǒng)。但目前來看,我國老齡化法治思維還停留在早期階段,遠遠落后于老齡社會發(fā)展的現(xiàn)實,具體表現(xiàn)就是盡管我國針對老齡立法的問題在不斷擴面、豐富和細化,但受制于科學性不足和法治體系松散等原因,積極應對人口老齡化法治保障在應對過程中總是慢半拍。比如面對中國老齡化態(tài)勢逐步顯現(xiàn),1996年才制定第一部專門性的老齡法——《老年人權益保障法》,而這部法律還停留在老年人權益法律保護的初級階段,盡管后來一再做修改,但還遠遠未能承擔起積極應對人口老齡化“法治之母”的責任。受《老年人權益保障法》的影響,在地方性法律、法規(guī)的制定過程中,大多也都停留在老齡權益保護的初級階段,無法實現(xiàn)積極應對人口老齡化法治思維的突破。加之法律的修改工作不能及時跟進,使得部分法律條款僵化、滯后。為應對日益嚴峻的人口老齡化形勢,繼 2013年實施“單獨二孩”政策、2016 年實施“全面二孩”政策后,近期國家決定實施一對夫妻可以生育三個子女政策,即“三孩政策”。[21]然而直到2021年8月《人口與計劃生育法》才得以正式修訂,鼓勵生育并不代表人民生育意愿的提高,托幼服務、婦女兒童權益保護等相關配套法律支持遲遲無法有效跟進,長此以往必然阻礙積極應對人口老齡化法治的推行,對國家的發(fā)展產(chǎn)生結構性影響。此外,受制于我國人口老齡化的特殊性,我國老齡化與城鎮(zhèn)化、少子化、空巢化等問題相互疊加且影響深遠,并且我國的老齡法學研究聚焦于微觀層面老年人個人權益保障的問題,對于宏觀國家戰(zhàn)略層面的研究理念有所滯后,難以解決國家福利中的公平、正義、效率等問題。[11]

      其三,積極應對人口老齡化法治思維前瞻性不夠。盧曼認為,法治的維持不是簡單地依靠強有力的政治支持,能夠規(guī)范地預測時,法律才是法律。[22](P.105)當前我國處于人口老齡化快速發(fā)展時期,老齡化的速度幾乎與工業(yè)化社會發(fā)展同步。在“十四五”期間,我國65歲及以上人口比例將達到14%,進入深度老齡化社會[23],用二十幾年的時間走完了發(fā)達國家近百年的路程。這個快速過程在今后幾十年里將會繼續(xù)發(fā)生,未來中國老齡社會法律的穩(wěn)定性與人口老齡化的動態(tài)性之間的張力將會逐漸增大。然而未來中國老齡化社會及其相依伴的中國社會究竟會發(fā)生怎樣的變化?相對應的老齡社會法律制度究竟該做怎樣的準備?可以說我們還遠遠沒有做好相應準備。反觀當前我國的老齡化法治制度,人們往往傾向于認為法律制度是相對穩(wěn)定的,且較多強調(diào)法律在治理過程中的工具性價值,故在法治實踐中常常通過直接干預人口要素而使人口變動適應已有制度安排以解決發(fā)展不平衡等問題,即“以人口適應制度”模式。[24]這樣以狹隘、靜態(tài)的法律政策視野觀察、理解和應對復雜、動態(tài)的人口老齡化問題,當然無法展現(xiàn)積極應對人口老齡化戰(zhàn)略思維的前瞻性。

      (二)體系失衡與斷裂:有力的積極應對人口老齡化法治體系尚未建立

      積極應對人口老齡化的法治體系重點在“體系”的建設,應該搭建起較為完善的框架,使積極應對人口老齡化法律、法規(guī)的制定真正做到有法可依、有據(jù)可循,同時,不僅要注重靜態(tài)的“結構平衡”,還要注重動態(tài)的“運行有序”。具體而言,積極應對人口老齡化法治體系在縱向結構上應包括上位的國家戰(zhàn)略及體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的中長期規(guī)劃、中位的法律和下位的法規(guī)政策。在橫向結構上以積極應對人口老齡化為核心,包含老年人健康法治體系、老年人參與法治體系、老年人保障法治體系。但當前我國的老齡法律規(guī)范比較分散,缺乏整體性和系統(tǒng)性[25],從總體上來說還處于一種體系斷裂與失衡的狀態(tài)。

      其一,縱向相互貫通的積極應對人口老齡化的法律體系尚未真正建立。人口老齡化應對與老齡社會治理的關鍵在于制度及政策安排的適應、適配乃至重構。[26]從縱向結構來看,國家戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、法律制度及法規(guī)政策各個環(huán)節(jié)本應環(huán)環(huán)相扣、有效貫通。[27]但當前我國應對人口老齡化的法律體系實際呈現(xiàn)出“上下脫節(jié)”的布局,各層次間的法律政策無法有機聯(lián)動,使得制定的“藍圖”不成系統(tǒng),甚至還與實施的“路線圖”形成偏差。從國家戰(zhàn)略層面來看,中國已經(jīng)確立了積極應對人口老齡化的國家戰(zhàn)略,這是與“全面依法治國”處于同一個層次,并且已被列入國家“十四五”規(guī)劃,積極應對人口老齡化法律制度的頂層設計已經(jīng)初具架構,為國家戰(zhàn)略的實施奠定了最堅實的基礎。但由于時間倉促,加之老年法治工作的特殊性和復雜性,在中觀層面的法律規(guī)范明顯不夠,且彼此重疊交錯,無法形成合力。如無論是《憲法》,還是原來的《婚姻法》及2021年實施的《民法典》都有老年人獲得物質(zhì)幫助的權利,或?qū)夏耆速狆B(yǎng)義務的規(guī)定,但又都沒有對其如何有效實施做出明確的規(guī)定。本來作為專門法律的《老年人權益保障法》應該對此做出具體的規(guī)定,以落實《憲法》《民法典》等法律的原則和要求,但最新修改的《老年人權益保障法》仍然僅規(guī)定贍養(yǎng)人應當使患病的老年人及時得到治療和護理;對經(jīng)濟困難的老年人,應當提供醫(yī)療費用。究竟如何“應當”并無具體路徑,這與《憲法》和《民法典》的規(guī)定幾乎是同義反復。由于缺乏上位法律、法規(guī)有效、明確的指導或制約,導致微觀層面的規(guī)范性文件扎堆,各項規(guī)定政策各行其是,甚至相互矛盾。

      其二,橫向配套連接的積極應對人口老齡化的法治體系遠未形成。從橫向結構來看,當前積極應對人口老齡化法治體系總體上呈現(xiàn)出碎片化、失衡化、斷裂化的狀態(tài),老年人成為法律制度設計中的“邊緣人”:老年人的社會參與受到年齡的限制,公益參與未得到相應保障,繼續(xù)教育未形成體系等。而老年人保障法治體系則傾向于老年人的需求保障,“需求本位”促使人們只關注對老年人群的經(jīng)濟和健康需求提供保障,主要采取建立高齡津貼制度、服務補貼制度、護理補貼制度的形式,其直接結果就是忽視老年人作為社會主體自身的各種訴求及合法權利,老年人的主體意識和主體地位被隱沒其間,使其處于被動狀態(tài)。[28](P.83)且隨著全面建成小康社會,老年人的需求已經(jīng)從簡單的生存型物質(zhì)性需求轉變?yōu)閷γ篮蒙畹淖非骩29](P.54);涉老法律制度還呈現(xiàn)重“治療”輕“預防”態(tài)勢,當前正在實施的《社會保險法》等涉老法律、法規(guī)的基本制度設計主要著眼于治療已知疾病,“治未病”還基本未納入統(tǒng)一的制度設計(1)盡管一些地方性的政策法規(guī)已經(jīng)有諸如社區(qū)老年人免費體檢等一些初步的“治未病”制度設計,但普及度、穩(wěn)定性等受地方性所限制,作用有限。,因此真正的全生命周期的積極應對人口老齡化的法律制度還遠遠未建立。此外,在遇到現(xiàn)實問題時,發(fā)現(xiàn)各項涉老法律體系無法形成合力,有機配合。當前在流動人口中存在著一個龐大的群體——“老漂族”,這些老人大部分是為子女照看孩子而背井離鄉(xiāng)來到陌生的城市。這些老人在跨省市流動過程中,異地就醫(yī)的醫(yī)療費用報銷,伴隨居所遷移帶來的語言障礙、孤獨感,養(yǎng)老保險待遇、高齡津貼的轉移接續(xù)等問題隨之顯現(xiàn),缺少相應的配套制度來保障這部分特殊老年人的權益。由此可見,橫向配套法律制度不完善,以及老齡化法治體系不健全極大地限制了積極應對人口老齡化法治體系的運行。

      其三,前后銜接的動態(tài)的積極應對人口老齡化的法治過程更是難見端倪。完整、高效和公平的積極應對人口老齡化法治體系離不開積極應對人口老齡化相關法律制度的立法、執(zhí)法和司法過程的有效配合與銜接?,F(xiàn)行的老齡化法治體系在立法內(nèi)容、效力等級、可操作性等方面存在諸多缺陷,老齡法律規(guī)范數(shù)量少、分散化、不系統(tǒng)、不銜接[30],最重要的原因在于在立法、執(zhí)法、司法過程中缺乏結構性、邏輯性和關聯(lián)性,以至于立法分散化、執(zhí)法區(qū)域化、司法脫離實踐。立法分散化必然導致彼此的脫節(jié)、不系統(tǒng)、無整體?!秶曳e極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》從5個方面部署了應對人口老齡化的具體工作任務,其中一個是改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給。[31]黨的十九屆五中全會再次明確指出“積極開發(fā)老齡人力資源,發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟”。這兩者的本質(zhì)都在于推進老年人人力資源開發(fā)利用。然而,再就業(yè)政策目前僅停留在規(guī)劃或立法層面的倡導,如何與我國養(yǎng)老保險制度、老年人退休制度、家庭福利制度等有效銜接仍有待探索。這方面,位居世界老齡化國家前列的日本,老年人就業(yè)率從2010年開始一直維持在20%以上,這與日本完備的就業(yè)政策息息相關,其涵蓋老年福利法、老年人就業(yè)促進法及高齡者雇傭穩(wěn)定法等系統(tǒng)的法律政策。[32]立法的分散化必然導致執(zhí)法區(qū)域化:由于缺乏統(tǒng)籌效應,使原本法定統(tǒng)一的國家制度淪為了差異性的地區(qū)性制度安排[33],造成區(qū)域間制度銜接的壁壘,進而導致積極應對人口老齡化的法律制度執(zhí)行受到區(qū)域的重重阻隔。例如我國基礎養(yǎng)老金的事權一直處于地區(qū)分割的狀態(tài),既直接導致了不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險基金余缺并存的格局[33],又阻礙了勞動力人口在流動過程中養(yǎng)老保險的轉移接續(xù),更突破了社會養(yǎng)老保險制度公平原則,出現(xiàn)“同工不同權”的現(xiàn)象。由于老齡法律規(guī)范數(shù)量少、分散化、不銜接,在實際司法實踐中,缺乏相關的法律依據(jù)與政策指導,很難對涉老糾紛案件進行科學、客觀、公正的判斷。特別是涉老糾紛案件的判定本身具有一定的動態(tài)性與個體化、家庭化的情形,很難界定究竟是違反道德準則還是法律規(guī)范,加上諸多的涉老訴訟大都是自訴案件,致使多數(shù)涉老糾紛止于協(xié)商解決或非訴訟調(diào)解,極少數(shù)才步入司法程序。因此在司法實踐中,應充分考慮老年人的特殊性,積極探索涉老糾紛案件多元化法律解決的協(xié)調(diào)機制,促進出臺涉老案件立法、執(zhí)法和司法審判的統(tǒng)一和協(xié)調(diào),以為老年人提供堅實的司法保障。

      (三)“制度性”不強:完備而良善的積極應對人口老齡化法律制度尚未建立

      完備而良善的法律制度是法治國家的基本標志,是政權穩(wěn)定和社會發(fā)展的基本保障[34](P.83),也是實現(xiàn)積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要保障。當前我國涉老法律制度的科學性與制度性不強、缺陷明顯[35],無法為實現(xiàn)積極應對老齡化國家戰(zhàn)略提供有效的制度供給。

      其一,涉老法律制度多以“政策性”法律規(guī)范為主。除《憲法》《民法典》等基本法中的涉老法律制度,當前我國專門性的涉老法律制度以《老年人權益保障法》(后經(jīng)過4次修訂)為支柱,2011年7月1日施行的《社會保險法》、2022年1月1日施行的《家庭教育促進法》等幾部法律有所涉及,其他與老年人密切相關的如老年人就業(yè)制度、養(yǎng)老服務制度、老年教育制度等都散布在黨中央、國務院及有關部委出臺的300多個涉老規(guī)范性文件中[36](P.50),多以“政策法”的形式存在??陀^而言,政策本身是對社會問題的一種反應,政策的優(yōu)勢源于它本身的屬性與當前社會發(fā)展狀況之間的內(nèi)在契合。[37]從一定意義上講,其易變性、契合性和開放性的特性,能有效應對人口老齡化不斷變化的形勢。然而對于未上升到法律層面的老齡政策和措施而言,公民所享受的權利是無法得到真正的保障的。[12](P.11)老年人權益保障停留在政策層面,對于制度的權威性、穩(wěn)定性和可操作性而言也都是一項挑戰(zhàn)。

      其二,涉老法律制度大多以一種倡導性的“軟法”(2)軟法是相對于硬法而言的,指那些不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)。形式存在?!败浄ā钡拇罅看嬖谑巧胬戏芍贫鹊囊粋€基本特點?!败浄ā笔且环N倡導性的原則,大都不存在具體的執(zhí)行框架、路徑與標準。這導致很多法律內(nèi)容、法律價值流于形式,法律制度執(zhí)行找不到真正有效的著力點,因而當前的涉老法律制度在積極應對老齡化國家戰(zhàn)略中的積極作用沒有得到有效地發(fā)揮。以《老年人權益保障法》為例,據(jù)研究者統(tǒng)計該法共有85則條款,除去12條總則、10條法律責任、3條附則,余下都是具有“軟法”性質(zhì)的原則條款。2013年修訂的《老年人權益保護法》首次將“?;丶铱纯础薄夏耆艘M行精神贍養(yǎng)寫入條文。[38]“?;丶铱纯础比敕ê?,凸顯老年人精神贍養(yǎng)的重要性,在實施過程中卻遇到標準模糊、執(zhí)行困難、量化困難等障礙,幾乎成為所謂的“僵尸”條款。又如《民法典》第一千零六十九條規(guī)定“子女應當尊重父母的婚姻權利,不得干涉父母離婚、再婚以及婚后的生活”。然而由于沒有明確的可操作性規(guī)定,使得相當多的老人不得不建立一種“準婚姻關系”,比如“搭伴養(yǎng)老”來規(guī)避現(xiàn)實阻礙,但這種形式如果出現(xiàn)問題,也很難通過法律的途徑加以保護,涉老法律制度的積極化價值、功能和目標并不能真正地實現(xiàn)。

      其三,涉老法律制度內(nèi)容還極其不完善。積極應對人口老齡化強調(diào)的是“積極性”,其重要內(nèi)涵是指涉老法律制度在設計時,要充分考慮老年人的自主性與能動性。但現(xiàn)有的積極應對人口老齡化法律制度的立法目的與規(guī)制重心仍傾向于安全、保障,即運用法律手段平衡貧富差距,保障失能老人、孤老病殘老人等群體的基本生活,消除相關社會不穩(wěn)定因素,維護社會穩(wěn)定、社會安全。可以看出,現(xiàn)有涉老法律制度主要著眼點是在傳統(tǒng)意義上的“保障”方面[39],呈現(xiàn)“以養(yǎng)為主”的態(tài)勢,在應對老齡化挑戰(zhàn)的積極性程度上明顯不夠,其政策目標還主要是“社會安全”。因此,當前我國涉老法律制度普遍存在把老年人當然地歸為弱勢群體,涉老法律制度反而使老齡化被“過度問題化”,而現(xiàn)實生活中很多低齡老年人精力充沛,正享受退休后的美好生活,甚至有些高齡老年人依然活躍在各個領域。[40]同時老年群體是異質(zhì)性很強的群體,不同老年群體的“需要”和“問題”也各不相同[41](P.238),造成老年人潛在的服務需求無法轉化為現(xiàn)實有效的服務需求[36](P.39)。這就需要涉老法律制度適時進行相應的調(diào)整、改革和深化,以滿足老年人不同層次、類型的需求,從而為積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供有效的制度供給。

      (四)貫徹失靈:科學有效的積極應對老齡化法治實施機制尚未形成

      法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。[34](P.91)積極應對人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略,應站在新的視角、新的要求、新的高度[42], 基于人口老齡化的基本國情,探索科學有效的積極應對人口老齡化法治保障實施機制。我國當前還遠未形成科學有效的積極應對老齡化的法治實施機制:

      其一,積極應對人口老齡化的法治實施機制是從理論到制度再到實踐的系統(tǒng)性工程,與形式法治存在錯位。自1982年中國成立了全國性的老齡工作部門以來,隨著老齡工作的開展,逐漸在全國范圍內(nèi)不同層級形成了地方性的常設性老齡機構[43](P.8),老齡工作機構通常將老年人作為主要目標人群,以解決老年人問題、提高老年人的生活質(zhì)量為工作重心[43](P.88),這標志著老齡工作正式納入政府職能,真正實現(xiàn)了老齡工作機構的組織化、系統(tǒng)化協(xié)調(diào)管理[44]。為確保老齡工作順利進行,國務院、老齡委等部門發(fā)布了多個綜合性、指導性文件。我國關于老齡工作文件分散在國家層面的規(guī)范性文件、重要的會議文件中,但這些文件的內(nèi)容和精神并未轉化成具體的積極應對人口老齡化的法治措施,尤其是在基層老齡工作中沒有得到落實。隨著人口老齡化的發(fā)展,法規(guī)政策導向的模糊性使得政策的有效性相應減弱,單一的申令發(fā)布的工作方式顯然已不具備程序上的優(yōu)越性,還會產(chǎn)生制度的逆向選擇。[45]在積極應對人口老齡化的過程中需要擁有戰(zhàn)略眼光、法治思維、法治方式,更需要法律政策地貫徹落實來實現(xiàn)勾勒的藍圖。

      其二,多元合作的積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的法治格局尚未形成。2016年,習近平總書記就我國人口老齡化形勢提出要堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合。“黨委領導”突出了黨的領導核心作用,為老齡工作提供了根本保障;“政府主導”強調(diào)了政府在資金投入、法律政策制定等方面的主導作用;“社會參與、全民行動”體現(xiàn)了老齡問題事關人人、解決老年問題需要人人參與的理念。[46]積極應對人口老齡化作為國家戰(zhàn)略,不僅涉及政府的多個部門,而且涉及不同社會主體 [21],然而我國“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的老齡工作大格局還沒有真正形成,其真正原因就是在積極應對人口老齡化的具體實現(xiàn)過程中失去了法律保障,沒有或者無法形成一個法治的過程,以“人治”為基礎的老年工作充滿了隨意性和場景性,雖然堅持了黨委領導、政府主導,也相對忽略了社會參與、全民行動的積極性,致使老年人的權益難以充分保障。如何使得“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的老齡實施機制有可靠的法治保障?這是當前積極應對人口老齡化法治保障實施機制下一步努力的方向。

      其三,健全的積極應對人口老齡化法治保障實施評估機制尚不具備。隨著積極應對人口老齡化法治建設工作的深入推進,如何科學地總結過去的經(jīng)驗,評價現(xiàn)實工作狀況,把握未來發(fā)展方向,就成為積極應對人口老齡化法治保障能否深入的重要課題。法治保障評估機制能客觀地反映法治實施的狀況,為科學有效地分析老齡工作提供了一個全新的視角。評估發(fā)現(xiàn)的問題也是積極應對人口老齡化法治思維、法治體系、法律制度和法治實施機制中所存在的不足之處,從而可以根據(jù)相關評估結果精確地、有針對性地進行動態(tài)調(diào)整。目前對于老齡法律政策法治實施的效果缺乏科學有效的評估機制,當前積極應對人口老齡化的工作是否符合國家戰(zhàn)略的基本要求,是否能夠?qū)崿F(xiàn)法律政策的目標,需要一套科學的評估機制,以為下一期的規(guī)劃、法律政策制定提供經(jīng)驗借鑒和行動指南。

      四、積極應對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障的實現(xiàn)路徑

      為實現(xiàn)積極應對人口老齡化戰(zhàn)略,應以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指導,探索適應經(jīng)濟社會發(fā)展和人口老齡化進程的積極應對人口老齡化法治保障的實現(xiàn)路徑。

      (一)法治思維方式常態(tài)化,以法治思維推進積極應對人口老齡化戰(zhàn)略

      積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的首要步驟是塑造積極應對人口老齡化法治意識形態(tài)。其一,以法治形式化的規(guī)則和程序逐步改變?nèi)藗儜獙淆g化的思維和行為方式。積極應對人口老齡化法治思維在于讓人們從內(nèi)心價值觀和態(tài)度上對積極應對人口老齡化法治保障形成認同和尊崇。換句話說就是在意識形態(tài)層面形成積極應對人口老齡化法治的共識。為此,《老年人權益保護法》第八條規(guī)定:“國家進行人口老齡化國情教育,增強全社會積極應對人口老齡化意識。”2018年1月,全國老齡辦、中組部、中宣部等14部委聯(lián)合印發(fā)了《關于開展人口老齡化國情教育的通知》??梢娫谌鐣_展人口老齡化國情教育顯得尤為重要,增強全社會積極應對人口老齡化意識同樣有利于營造全社會關心、支持、參與積極應對人口老齡化的良好氛圍。[36](P.1)但是這種認同與共識的形成不是自發(fā)過程,需要通過各種形式化的規(guī)則和程序逐步地增強人們的儀式感,進而塑造人們積極應對人口老齡化的思維,并通過充分發(fā)揮法治作為治國理政基本方式的功能以及法治重程序、強規(guī)則的優(yōu)勢,使其有機融入應對人口老齡化戰(zhàn)略,促成人們在積極應對人口老齡化過程中法治思維的普遍化,并進一步形成應對人口老齡化戰(zhàn)略的積極化趨勢。

      其二,以法治思維的科學和理性克服老齡社會應對過程中的消極性。積極應對人口老齡化法治思維在于脫離“就老年人問題談老年人問題”的困境,消除以往應對人口老齡化問題在思維上的消極性,以法治方式化解老齡風險。一方面尊重人口不斷老齡化的客觀事實,在人口老齡化的挑戰(zhàn)中找到機遇,積極運用法治思維的理性將人口老齡化風險轉化為“長壽紅利”,可以嘗試挖掘老年人中潛在的人力資源來保證勞動力資源的充沛,同時通過充分開發(fā)老年群體的產(chǎn)品市場來刺激消費內(nèi)需。另一方面以法治思維的科學性促進積極應對人口老齡化的制度優(yōu)勢,積極將“大衛(wèi)生”“大健康”理念融入所有政策,把“健康”放在優(yōu)先發(fā)展的地位,真正普及健康生活、完善健康保障[47],實現(xiàn)“健康中國”戰(zhàn)略與“積極應對人口老齡化”戰(zhàn)略有機結合。以此有效化解老年人因壽命延長帶來的健康、經(jīng)濟、社會參與等問題,促進實現(xiàn)積極應對人口老齡化健康、參與、保障的目標。

      其三,以法治思維的前瞻性弱化老齡化社會帶來的沖擊。就法治的功能而言,積極應對人口老齡化法治思維的要義在于用法律話語構造積極應對人口老齡化法治保障體系,以《憲法》為根據(jù)制定系列涉老法律、法規(guī)制度,以老年人合法權益為本位促進形成積極應對人口老齡化法治保障機制。就現(xiàn)實意義而言,積極應對人口老齡化法治思維需要準確研判人口老齡化形勢及未來人口、經(jīng)濟、社會等變化,提前對老齡社會進行預判并有針對性預警,及時出臺相應涉老法律、法規(guī),以其前瞻性來弱化人口結構動態(tài)變化所帶來的沖擊。目前我國人口結構呈現(xiàn)出明顯的“高齡少子化”趨勢,迫切需要我們在未來10到15年,也就是在我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化之前,完成積極應對人口老齡化相關政策的結構性調(diào)整,以實現(xiàn)人口世代更替的基本平衡。[48]需要指出的是,人口老齡化所帶來的是一個復雜的系統(tǒng)問題,面對人口結構的動態(tài)變化,僅依賴于人口政策的調(diào)整還遠遠不夠,亟需統(tǒng)籌發(fā)展其他相關配套政策,如老年人教育、就業(yè)、健康保障等,通過完善的涉老法律制度的設計和安排來預防老齡化社會帶來的諸多風險。

      (二)以“完整、公平和高效”為內(nèi)核,建立、健全積極應對人口老齡化法治體系

      積極應對人口老齡化法治體系“應然”要求以保障老年人的權利公平作為內(nèi)核,構建起完整、高效的法治體系。其一,增強立法的科學性,促進中位法律制度與上位國家戰(zhàn)略、下位法規(guī)政策的對接。相對來說,作為中位的法律制度,真正意義上的專業(yè)涉老法律只有《老年人權益保障法》,而《老年人權益保障法》雖然幾經(jīng)修訂,卻仍然缺陷明顯。[35]從整體上來看,積極應對人口老齡化法治縱向體系呈現(xiàn)出“兩頭重,中間輕”的態(tài)勢,因此亟需加強中間層次的立法工作。一方面在進一步理解積極應對人口老齡化戰(zhàn)略內(nèi)涵的基礎上,依照中央“十四五”規(guī)劃制定的藍圖,明確積極應對人口老齡化法治體系基本要素、總體框架和基本路徑,另一方面也要從中央各部委和地方政府出臺的系列涉老規(guī)范性文件中總結經(jīng)驗,并進一步提升為法律,以實現(xiàn)積極應對人口老齡化法治上下聯(lián)動,達成積極應對人口老齡化的法治目標,以應對日益嚴重的老齡化社會危機。

      其二,加強法律橫向配套建設,促進積極應對人口老齡化法治體系的平衡發(fā)展。橫向配套法律建設要求各項法律之間應該互相配合。首先,以“生命全程觀”理念構建具有連貫性的全生命周期積極應對人口老齡化法治體系,實現(xiàn)衛(wèi)生健康支持體系從疾病治療向健康預防轉變。老年人法治健康體系建立的關鍵在于關口前移、預防為主和健康促進。在目前老齡法律體系凌亂且互不搭配的情況下,通過構建具有連貫性的全生命周期積極應對人口老齡化法律體系,實現(xiàn)老年人健康保護關口前移、預防為主、健康促進等流程和模式的重大變革與重塑。關口前移要求從老年人的疾病預防轉向?qū)θ祟惾芷诮】档年P注,包括對婦女、青少年、職場健康的關注。預防為主、健康促進則要求提前對老年病進行關注,對當前老年人普遍存在的慢性病提前干預,做到早預防、早治療。其次,以“年齡平等”理念構建老年人參與法治體系,實現(xiàn)老年群體相對于其他群體在行使社會參與權,尤其是勞動參與權方面的平等性,促進全社會老年觀從消極到積極的轉變,從而提升老年社會法治化水平,樹立平等意識。老年人參與就業(yè)最早受到美國社會的關注,其為老年人就業(yè)方面提供了如下機會:第一,為55歲以上低收入未就業(yè)的老人提供從事社會服務的機會;第二,為使合格老人易于就業(yè),應給予必要的技術訓練,并在訓練期間給予生活津貼;第三,為老年人提供安全衛(wèi)生的工作環(huán)境,并保證老年人從事社區(qū)服務工作的待遇不得低于當?shù)卣?guī)定的最低工資。[49](P.24)以此做參考,我國的老年人參與法治體系可以包含《禁止歧視老年人法》《志愿服務法》《老年教育法》《老年人就業(yè)培訓法》等一系列法律政策,以提供并保障老年人的就業(yè)機會。再次,以“權利本位”理念構建有機的積極應對人口老齡化法治保障體系,實現(xiàn)從保障老年人單一生存權需求到健康權、發(fā)展權的轉變。積極應對人口老齡化法治保障的核心是全面保障和實現(xiàn)老齡人口的權益,促進老齡人口與全社會的協(xié)同發(fā)展。[28](P.83)積極應對人口老齡化法治保障的應有之義是老年人可以按自己的權利、需求、愛好、能力參與社會活動,并得到充分的保護、照料和保障。[50]因此,應以權利為本位構建老年人保障法治體系,使得老年人的合法權益通過法律予以承認和保護,切實保障每個老年人的合法權益,使老年人也能充分行使法律權利。同時充分發(fā)揮養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同作用,滿足老年人多樣化的需求,豐富養(yǎng)老服務內(nèi)容,形成 1+1>2 的養(yǎng)老效益。[51]

      其三,加強法律制度的適應性,促進積極應對人口老齡化的相關法律制度的立法、執(zhí)法和司法過程的動態(tài)協(xié)同。無論是立法者、執(zhí)法者還是司法者,需要處理的是法律的一般性規(guī)定與涉老問題的特殊性、差異性和豐富性之間的關系。而現(xiàn)行積極應對人口老齡化法律制度在立法、執(zhí)法、司法過程中前后不銜接,主要原因在于缺少貫穿始終且必須遵循的總體準則。首先,遵循老齡政策法律化原則,加強老齡立法工作。老齡立法是老齡執(zhí)法、老齡司法、老齡普法與法律監(jiān)督等一切法律活動的前提和依據(jù)。[52]對于實踐試點證明有效、長期貫徹執(zhí)行的政策,且切實符合老年人的合法權益,可以將之上升為法律并出臺,目前薄弱的老齡立法工作是導致老齡執(zhí)法和司法諸多困境的直接原因。其次,遵循老齡執(zhí)法宏觀調(diào)控原則,加大老年法律、法規(guī)執(zhí)法力度。老齡執(zhí)法工作的關鍵在于在國家層面建立較為完備的宏觀調(diào)控制度體系,既包括老齡工作基本方針、基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌等方面的宏觀調(diào)整,也涵蓋對各地區(qū)區(qū)域性制度的微觀調(diào)整。兩者的動態(tài)調(diào)整可在一定程度上解決老年人權益保障工作管理體制分散、養(yǎng)老保障地區(qū)性差異等問題,同時也可增強國家認同,促進區(qū)域執(zhí)法協(xié)同。最后,遵循老齡司法適應實踐原則。一方面伴隨老齡社會的加劇,在日常生活中老年人合法權益受侵犯的事件日益增多,除一般社會成員享有的司法保護外,由于老年人的特殊性,法律法規(guī)和國家政策應優(yōu)先考慮老年人,充分保護其合法權益。另一方面為老年人提供法律援助也成為了保護老年人合法權益的重要內(nèi)容。老年人法律援助的發(fā)展是在世界法律援助發(fā)展規(guī)律的框架中進行的,中國的老年人法律援助機制,應尊重客觀事實,在保障老年人基本人權的前提下,維護老年人尊嚴,提供適應老年人綜合需求的跨領域法律援助。[53]

      (三)以“積極保護老年人權益”為目標,建構、健全積極應對人口老齡化法律制度

      積極應對人口老齡化政策與法律協(xié)作機制的最終目標是實現(xiàn)積極應對人口老齡化政策的法律化[28](P.327),而實現(xiàn)法律之治的首要前提是健全積極應對人口老齡化法律制度。以此提出如下建議:

      其一,加快形成穩(wěn)定、有序的積極應對人口老齡化法律制度框架??陀^而言,老齡社會的法律應對并非《老年人權益保障法》就可以解決,應加快推進積極應對人口老齡化法治保障進程,改變老齡法長期以來的“政策法”形象,通過法律的穩(wěn)定性和確定性來保障老年人的合法權益。除《老年人權益保障法》《社會保險法》《家庭教育促進法》等基本法律之外,還要建立健全相關的老年法規(guī),如老年福利法、老年保險法、老年保健法,以及老齡產(chǎn)業(yè)、老年設施、老年聘用規(guī)定等法律、法規(guī),各地還要制定具體的實施細則,形成法律制度體系,強化法治管理,真正做到有法可依,有法必依,違法必究,執(zhí)法必嚴。當前尤其要加強長期護理保險制度、老年人就業(yè)法等基礎性并相對緊迫的老年法治制度的建構,使老年事業(yè)走上法制化、規(guī)范化、科學化軌道。[5]

      其二,強化涉老法律制度的可操作性和實踐運行能力。在當前的老齡化法治的形勢下,為了使得積極應對人口老齡化法治落到實處,需要以“促進老年人權利和公平”為中心,將大量的老齡化法治相關的“軟法”、政策倡導,甚至社會價值理念直接轉化為更具操作性的法律制度以應對越來越深化的老齡社會危機,比如伴隨全球老齡化的加劇,老年人的失能風險問題和長期護理需求愈加凸顯,急需社會化、制度化的保障機制。[54]2012年修訂的《老年人權益保障法》第三十條倡導:國家逐步開展長期護理保障工作,保障老年人的護理需求。對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年人,地方各級人民政府應當根據(jù)其失能程度等情況給予護理補貼。雖然在目前建立像美國或日本那樣統(tǒng)一的社會性長期護理保險還不現(xiàn)實,但是可考慮從低水平起步,建立不同層次的長期護理保險計劃[55],化解失能老年人日常生活照料服務、功能康復護理缺失的社會風險。國家醫(yī)保局、財政部頒布的《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》,針對“失能老人”的長期照護制度亟需進一步細化,包括參保范圍、資金籌集、待遇給付等在內(nèi)的核心內(nèi)容仍有待長期護理保險立法明確保障。

      其三,健全涉老法律制度的具體內(nèi)容。當前涉老法律制度主要著眼于保障老年人普適性的權益和基本的生存權,因此基本停留在保障權、健康權層次,要進一步在法律層面促進老年人的社會參與權、發(fā)展權(包括教育權)、享受權,尤其是就業(yè)權等。就業(yè)是公民不可剝奪的基本權利,賦予老年勞動者相應權利既是保障老年人勞動權的需要,于老年人福祉意義重大,又是挖掘老年人力資源,實施積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的必由之路。[56]在老年人就業(yè)法律制度上,我們可以借鑒先期老齡化國家的相關經(jīng)驗。比如隨著日本人口結構的變化,日本的老年雇傭政策在不斷修改和完善,特別是“延遲退休”政策具有審時度勢與階段性的特點。[57]延遲退休并不影響人口的變動趨勢,只是人為地改變界定老年人的年齡界限,本質(zhì)上是把部分低齡老年人轉變?yōu)楝F(xiàn)實的勞動力資源。[58]中國可以以老年人參與法治體系為指引,考慮建立漸進式退休政策,緩解人口老齡化速度過快帶來的養(yǎng)老金代際支付壓力。同時通過完善《勞動法》和《就業(yè)促進法》以積極開發(fā)老齡人力資源,建立老年人就業(yè)法律保障,消除法律、法規(guī)對老年人就業(yè)的限制,尊崇老年人的意愿,促進老年人再就業(yè),使老年人在年老時仍能發(fā)揮余熱。又如目前老年人享有的醫(yī)療保險程度有限[55],具備條件時應當適時把老年護理和臨終關懷等內(nèi)容通過法律制度建設納入醫(yī)療保障的范疇[59]。

      (四)以國家戰(zhàn)略為指引,促進形成積極應對人口老齡化法治實施機制

      要形成科學有效的法治實施方略,需要將法治思維與法治方式結合起來,確保積極應對人口老齡化的國家戰(zhàn)略能在政策中得到體現(xiàn),政策能在實際中得到落實。2021年11月24日《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》頒布,通過一攬子舉措,著力解決老年人的“急難愁盼”問題,滿足老年人多層次、多樣化需求。[60]這是新時代老齡工作的指引,也為積極應對人口老齡化法治保障實施機制的建設指明了方向。

      其一,積極建構“多元參與”的法治實施機制。世界衛(wèi)生組織指出,只有政府、國際組織、民間團體和個人的合作行動,老年人健康、參與和保障才能獲得最大程度的實現(xiàn),國家才能有效應對人口老齡化。[28](P.70)應進一步突出老年人自身、家庭、社會和政府在積極應對人口老齡化中的不同作用,從而盡可能早日實現(xiàn)對老齡化問題的法治實施機制從政府一元包攬到多元協(xié)同的轉變。政府在法治實施過程中的作用不言而喻,應在黨中央的領導下,廣泛動員全部社會組織力量,共同建設法治實施體系,并使其高效運行。[34](P.92)如何激發(fā)社會組織的潛力,改變以往社會組織隨機參與的方式,使其變得法制化、規(guī)范化、渠道化?首要的是通過法制建設確保社會組織在養(yǎng)老服務中的積極作用,為其登記注冊開展服務提供制度準則,同時為激發(fā)其養(yǎng)老服務的潛力,制定并實施相關條例標準給予相應的稅收、補貼優(yōu)惠。而家庭作為社會的最小單元,在養(yǎng)老服務中有著不可替代的作用,“十四五”期間,發(fā)展養(yǎng)老服務法制建設的重點要從重機構、輕居家,轉變到筑牢居家養(yǎng)老的基礎地位、機構養(yǎng)老作為補充上來[61],采用規(guī)范化的制度形式鼓勵和支持家庭成員與老年人共同居住,為老年人提供較好的家庭養(yǎng)老服務,以家庭為著力點深入落實積極應對人口老齡化相關法規(guī)政策。

      其二,以老齡基層法治工作為重要突破口,構建積極應對人口老齡化法治保障實施機制的抓手。在我國,大多數(shù)老年人生活在基層,與老年人相關的養(yǎng)老、醫(yī)療、優(yōu)待等政策需要通過基層得到落實,老年人的生活照料、文化、教育等各種不同具體領域的服務需要基層來提供,積極應對人口老齡化法治保障實施機制最終要下沉到基層,才能真正建構并發(fā)揮作用。而由于種種原因,積極應對人口老齡化法治保障實施機制在基層處于一種隨意乃至混亂的狀態(tài),從而使得諸多積極應對人口老齡化的理念、政策和投入無法落地并形成積極的效果,無法真正利好老齡工作,因此應聚焦老齡基層工作,加強基層老齡組織、基層維權網(wǎng)絡、基層老年文化和城鄉(xiāng)保障體系的建設,努力按照習近平總書記提出的“保證城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”的要求[62]建構基層老年法治實施機制,實現(xiàn)老年法治工作的重要突破,真正抓牢、抓實積極應對人口老齡化法治保障工作。

      其三,借力數(shù)字化科技推進積極應對人口老齡化法治保障工作實施機制的模態(tài)重構與制度重塑。當前老齡工作法治保障遲遲無法有效建立的重要原因就是沒有建立起有效的法治評估機制,使得老齡工作的實施在很多時候表現(xiàn)為隨意性和無序態(tài)。但在數(shù)字化的大背景下,大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能快速發(fā)展,改變了人類生產(chǎn)和工作的基本模態(tài),使得積極應對人口老齡化法治保障工作的實施模態(tài)變革有了可靠的保障。要從整體上重構適應數(shù)字化時代的積極應對人口老齡化法治保障工作實施、評估和監(jiān)督機制,以科技創(chuàng)新克服老齡化所產(chǎn)生的負效應,為政策的規(guī)劃、制定、實施和評估過程提供科學的制度支撐。通過數(shù)字化科技創(chuàng)新,尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等,推動積極應對人口老齡化法治保障工作的實施過程和模態(tài)創(chuàng)新,確保積極應對人口老齡化法治保障工作的制定、實施、評估和反饋的過程,進而通過法治模態(tài)重構和制度重塑鞏固實現(xiàn)積極應對人口老齡化實施機制的創(chuàng)新。

      總之,積極應對人口老齡化離不開法治保障,2022年最高人民法院已經(jīng)出臺《關于為實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》,但實現(xiàn)真正的積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的法治保障還任重而道遠。

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