山西支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策研究

摘 要：通過對近年來山西財政支持轉(zhuǎn)型改革的大動作和新動作進(jìn)行論述，從總體上分析了財政支持轉(zhuǎn)型綜改的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步剖析，指出山西在財政支持方面的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題。聚焦于關(guān)鍵問題，文章從財政視角出發(fā)，給出支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提升科技創(chuàng)新供給水平、激發(fā)市場主體活力、提升生態(tài)環(huán)保保障水平等方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型綜改 財政 政策支持 山西

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-019-03

山西省作為全省域的資源型省份，在過去的發(fā)展中形成了以煤焦冶電等重工業(yè)為主的單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時造成了創(chuàng)新能力不足、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了影響。從20世紀(jì)90年代開始，省政府已經(jīng)意識到山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切性，并出臺了一系列財政政策推動轉(zhuǎn)型發(fā)展，目前來看，雖然這些政策起到了一定的效果，但是轉(zhuǎn)型之路依舊漫長，多年來積攢的問題的解決需要更長的周期、更多的智慧。2021年是山西“十四五”轉(zhuǎn)型開局之年，財政應(yīng)立足新發(fā)展階段，不斷優(yōu)化政策供給，為全省重大戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)型改革提供更加強(qiáng)有力的資金支持和政策保障。

一、支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策及實(shí)施效果

為推動資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，山西充分發(fā)揮財政引導(dǎo)性和支撐性作用，不斷優(yōu)化政策供給，為全省轉(zhuǎn)型改革提供了資金支持和政策保障，全省轉(zhuǎn)型綜改取得了初步成效。

（一）施展財政職能，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面，山西一方面安排財政資金加大技改投入力度，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端化發(fā)展;另一方面突出重點(diǎn)定向發(fā)力，助力新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展步伐。2017—2019年，全省連續(xù)三年共安排55億元支持企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，同時發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)示范作用，撬動更多社會資本投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域。2018年，通過技改資金的引導(dǎo)共帶動全省工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造投資455億元，較上年增長13.9%。2019年，省、市兩級全部設(shè)立技改資金，為企業(yè)參與重大科技專項(xiàng)或重點(diǎn)研發(fā)計劃、首購首用首臺套重大技術(shù)裝備、重大創(chuàng)新產(chǎn)品給予補(bǔ)貼或獎勵，當(dāng)年工業(yè)技改投資增長20.9%。支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造的同時，財政通過定向施策，推動新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，包括積極推動太行產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)體化運(yùn)作，引導(dǎo)社會資金投向以高端制造業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè);對重大新興產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助，加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐;將縣級第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收收入增量省級分成部分，全部用于縣級新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在一系列政策作用下，全省傳統(tǒng)、落后的產(chǎn)能不斷下降，新動能、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增速逐漸上升，而且上升的幅度逐漸加大。

（二）加大財政科技支出，推動創(chuàng)新驅(qū)動

資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型離不開科技創(chuàng)新。2018年，山西省級科技投入近20億元，較上年增長45.5%，資金總量和增幅為5年來最多。同時，科技成果轉(zhuǎn)化獎勵力度也大幅提高，省級科技獎勵資金由500萬元增加到6000萬元。2019年，全省科技經(jīng)費(fèi)投入力度進(jìn)一步加大，財政科學(xué)技術(shù)支出84.25億元，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的1.79%?！吨袊鴧^(qū)域創(chuàng)新能力評價報告2019》指出，2019年區(qū)域創(chuàng)新能力排名上升的7個地區(qū)中，山西上升了3位，排名得到了明顯提升，全省轉(zhuǎn)型動力愈發(fā)強(qiáng)勁。2020年，全省財政科學(xué)技術(shù)支出穩(wěn)步增加，全年支出87.3億元，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入較快增長，增速達(dá)到10.4%。

（三）支持國資國企改革，助力民營企業(yè)發(fā)展

圍繞國資國企改革，山西出臺了財政支持國企國資改革九條政策意見，累計安排300多億元注入和轉(zhuǎn)增資本金支持國企改革脫困，并投入97.28億元財政補(bǔ)助資金用于深化剝離國企辦社會職能，多措并舉推動解決“三供一業(yè)”和廠辦大集體等國有企業(yè)改革歷史遺留問題。對國有資本經(jīng)營收益分配比例進(jìn)行了優(yōu)化，將30%的國有資本經(jīng)營收益調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，另外的70%用于省屬國有企業(yè)培育新動能、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、解決歷史遺留問題及相關(guān)改革成本等支出。在激活民營企業(yè)發(fā)展方面，山西出臺了支持民營經(jīng)濟(jì)“30條”政策，政策工具不僅多樣，而且含金量較高，對緩解企業(yè)融資難題起到不小作用。2019年，財政撥付中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金2.7億元支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，出臺鼓勵知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資財政支持政策及政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施細(xì)則，支持中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。此外，還率先搭建起全國領(lǐng)先的省級“政采智貸”平臺，累計為102戶企業(yè)發(fā)放貸款2.5億元。

（四）加大生態(tài)環(huán)保投入力度，改善生態(tài)環(huán)境

在推動環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善方面，山西財政突出重點(diǎn)，采取了不少有力舉措。2018—2020年，山西投入近211億元省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，全力推進(jìn)污染防治和生態(tài)環(huán)境綜合整治，資金投入年均增速達(dá)到20%以上。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度不斷加大，全省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金投入規(guī)模由2008年的1.98億元增加到2020年的14.64億元。在加大財政投入的基礎(chǔ)上，山西還積極鼓勵各市運(yùn)用股權(quán)投資、建立基金、PPP等多種模式，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，推動形成政府、企業(yè)和社會多元化的生態(tài)環(huán)保投入格局。截至2021年3月份，全省生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目36個，項(xiàng)目投資額共計198.42億元，其中，引導(dǎo)社會資本投資額達(dá)到185億元。

（五）助力綜改示范區(qū)發(fā)展，推進(jìn)綜改主陣地建設(shè)

綜改示范區(qū)是山西轉(zhuǎn)型綜改的主陣地。山西出臺了多項(xiàng)財稅方面的政策助力綜改示范區(qū)發(fā)展，從財政資金直接支持企業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型，到設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)新基金等間接支持方式的應(yīng)用，構(gòu)成了一個相對完整的政策體系。如，用于支持示范區(qū)科技創(chuàng)新的專項(xiàng)資金每年達(dá)到1億元，建立起對省級科技計劃、示范區(qū)研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的穩(wěn)定支持機(jī)制，同時還規(guī)定了轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)、開發(fā)區(qū)稅收增量兩個100%獎勵政策，各種獎勵的名目及其數(shù)額都大大超過以前，稅收方面對企業(yè)的優(yōu)惠力度也有很大提高。可以說，綜改示范區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展在較短時間內(nèi)取得了很大的成功，財稅政策的作用巨大。

二、存在的問題

財政在推進(jìn)轉(zhuǎn)型綜改中取得的成效可圈可點(diǎn)，但若結(jié)合山西當(dāng)前發(fā)展階段特點(diǎn)，從政策實(shí)施效果的角度分析，財政支持政策依然存在以下幾個方面的突出問題。

（一）產(chǎn)業(yè)升級的財力支撐不足，支持方式有待完善

山西作為典型的資源型經(jīng)濟(jì)省份，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場內(nèi)在動力不足，政府需要給予更加有效的財政支持和引導(dǎo)。從目前情況來看，對于產(chǎn)業(yè)升級與新舊動能轉(zhuǎn)換不論是在財力支撐上還是政策創(chuàng)新上仍存在一些不足。首先，山西對技改的投入規(guī)模雖有擴(kuò)大，但與中部其他省份相比，差距仍然比較明顯。其次，從現(xiàn)有政策看，無論是對過剩產(chǎn)能的整改和清退，還是對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等創(chuàng)新型高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的挖掘，財政多是以各種名稱設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，在操作過程中，存在設(shè)立的專項(xiàng)資金名目繁多、資金過于分散、不能精準(zhǔn)對焦等問題，最終導(dǎo)致資金的使用效果較差。最后，從政策內(nèi)容上看，大部分扶持政策仍然是原有政策的延續(xù)，在扶持方式，主要以直接補(bǔ)助方式為主，基金等間接扶持方式仍然較少，容易造成過度依賴財政直接投入及效率低下等問題。

（二）科技投入存在差距，創(chuàng)新激勵政策需要改進(jìn)

從山西科技投入水平看，科學(xué)技術(shù)支出在財政支出中的占比持續(xù)偏低。2017—2020年，山西財政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年財政支出的比重僅維持在1.3%左右，2020年為1.29%，而全國平均水平已經(jīng)達(dá)到4.1%，山西與全國相比存在不小差距。從研發(fā)投入強(qiáng)度看，山西2020年為1.2%，而全國同期為2.4%，山西處于全國較低水平。從創(chuàng)新激勵政策看，目前的財稅激勵主要體現(xiàn)在對創(chuàng)新成果的事后獎勵，財稅優(yōu)惠適用于創(chuàng)新成果產(chǎn)生之后，主要是針對已經(jīng)成功的科研成果所帶來的收益，而對于那些有創(chuàng)新需求卻缺乏創(chuàng)新實(shí)力的企業(yè)來說扶持就相對較弱。這種事后獎勵并不符合創(chuàng)新型企業(yè)的階段性需求，在很大程度上有違于創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。而且，能享受到政策支持的企業(yè)范圍比較有限，政策工具較為單一的問題也較為明顯。

（三）國有資本預(yù)算功能定位存在偏差，民營經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)釋放有限

隨著國資國企改革的探索和不斷深化，目前整體改革已取得了重大進(jìn)展，但依然存在一些問題尚待解決。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分，其功能定位不僅在于實(shí)現(xiàn)國有資本回報，更重要的是構(gòu)建了國有資本的配置機(jī)制，但因受到多方面因素制約，國有資本經(jīng)營預(yù)算目前還主要是“國有資本收益”預(yù)算，而不是真正意義上的“國有資本”預(yù)算，宏觀調(diào)配國有資本的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化。對于民營企業(yè)，山西已有不少支持民營經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)發(fā)展的財政政策，特別是近年來密集出臺了多項(xiàng)為民營企業(yè)紓困解難的融資政策，但是，這些政策對于金融機(jī)構(gòu)而言更多是一種“軟約束”，民營企業(yè)融資難、融資貴的問題依然難解。

（四）生態(tài)環(huán)保投入能力有限，多元投入機(jī)制尚不健全

經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，山西的生態(tài)環(huán)保支出得到明顯增長，但同時也面臨著有限的可用財力與不斷上升的生態(tài)環(huán)保資金需求缺口較大的問題。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和歷史性因素的影響，山西能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，采煤生態(tài)破壞欠賬較多，不少地方財政尚是以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”為主，用于民生事業(yè)改善的可用財力極其有限，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財力更是捉襟見肘。對于山西而言，不僅要面對歷史欠賬，解決存量問題，又要整治層出不窮的新生污染，新老問題交織導(dǎo)致修復(fù)資金缺口較大，僅靠財政自身難以支撐，而多元化投入機(jī)制尚不健全，生態(tài)補(bǔ)償資金總體不足且來源較為單一。

三、政策建議

根據(jù)山西當(dāng)前發(fā)展階段和財政實(shí)際，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，未來支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策應(yīng)以補(bǔ)短板為核心，發(fā)揮財政政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提升科技創(chuàng)新供給水平、激發(fā)市場主體活力、提升生態(tài)環(huán)保保障水平的重要功能，為順利推進(jìn)全省轉(zhuǎn)型綜改提供更加有效的財力支撐和財政政策支持。

（一）支持加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中必不可少的環(huán)節(jié)，山西應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級資金規(guī)模，通過無償資助、政策獎勵、貸款貼息等方式，加快傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。充分利用引導(dǎo)基金，積極爭取國家專項(xiàng)建設(shè)基金、工業(yè)強(qiáng)基等國家重大專項(xiàng)支持，針對全省煤炭、電力、焦化、鋼鐵等“老字號”“原字號”“初字號”能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，每年給予一定資金支持，建立起穩(wěn)定的技術(shù)改造財政投入機(jī)制。加強(qiáng)對重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)支持，在全省支柱型、支撐型、潛力型新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展示范應(yīng)用，省財政每年重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)化示范應(yīng)用項(xiàng)目5個，按照項(xiàng)目實(shí)際完成投資的相應(yīng)比例給予補(bǔ)助。發(fā)揮政府投資基金作用，通過設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金等政府投資基金，引導(dǎo)社會資本加大對新興產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)領(lǐng)域投入力度。創(chuàng)新財政資金使用的方式方法，改“撥”為“投”，針對專項(xiàng)扶持資金過于分散的問題，建議設(shè)立新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金，由省市政府共同出資，通過引導(dǎo)基金注資和市場化募集，吸引企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及社會資本進(jìn)入形成基金群，對新動能培育重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)支持。

（二）構(gòu)建合理的創(chuàng)新投入體系，提升科技創(chuàng)新供給水平

科技創(chuàng)新是資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本推動力。山西應(yīng)緊扣“轉(zhuǎn)型出雛型”的重要階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和前沿尖端領(lǐng)域的科研投入力度，通過省級統(tǒng)籌整合資金、安排債券資金、引導(dǎo)市縣投入，全力支持“六新”建設(shè)[3]。聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，持續(xù)加大關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新投入力度，對由山西牽頭的國家科技重大專項(xiàng)以及國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項(xiàng)目，且對全省新舊動能轉(zhuǎn)換和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠起到重要支撐作用的，省財政擇優(yōu)按照1∶1比例給予配套支持。將政府投資引導(dǎo)基金和創(chuàng)新專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用于創(chuàng)新型企業(yè)，培育創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)和技術(shù)攻關(guān)的中堅力量。逐漸改變資金直接劃撥到企業(yè)的方式，主要采取以財政資金注入投資平臺公司或基金的方式，進(jìn)行股權(quán)投資或跟進(jìn)投資，撬動更多社會資本支持創(chuàng)新。強(qiáng)化對企業(yè)的創(chuàng)新激勵，充分運(yùn)用研發(fā)費(fèi)用加計扣除、加速折舊、投資抵免、提取準(zhǔn)備金等間接優(yōu)惠方式激勵更多企業(yè)投入到科技創(chuàng)新中。壯大高新技術(shù)企業(yè)隊(duì)伍，將中型企業(yè)納入“小微企業(yè)升級高新技術(shù)企業(yè)”財政補(bǔ)助范圍，由省財政給予一次性引導(dǎo)補(bǔ)助。對于利用利潤來擴(kuò)大或重新投資的高新技術(shù)項(xiàng)目，給予再投資退稅的優(yōu)惠政策，按照投資額的大小，按比例抵扣應(yīng)納企業(yè)所得稅稅額。

（三）支持國資國企深化改革，幫助民營企業(yè)化解融資難題

國資國企改革是事關(guān)山西轉(zhuǎn)型綜改全局的重大戰(zhàn)略問題。財政支持新時期國資國企改革，不僅需要在微觀層面合理承擔(dān)國有企業(yè)改革的成本，強(qiáng)化公共服務(wù)，更應(yīng)當(dāng)作為國有資本的公共管理者和市場機(jī)制的保障者，管理好、調(diào)配好、使用好企業(yè)國有資本，健全國有資本宏觀管理，進(jìn)一步完善相關(guān)財政治理制度和機(jī)制。要按照國家戰(zhàn)略和公共意志管理和調(diào)配國有資本，不僅是將現(xiàn)在的國有資本收益納入財政預(yù)算，而應(yīng)將國有資本存量調(diào)整納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍，以預(yù)算編制的形式體現(xiàn)國家意志，決定國有資本退出和投入事項(xiàng)。針對民營企業(yè)面臨的融資難題，政府應(yīng)加強(qiáng)財政資源與市場主體的對接，通過財政金融聯(lián)動，努力化解企業(yè)“燃眉之急”。實(shí)施財政金融互動獎補(bǔ)政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大民企支持力度，幫助民營企業(yè)獲得信貸支持。建立新型政銀擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，加大政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金投入力度，為中小微企業(yè)融資擔(dān)保增信。對于為民營企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具提供主承銷服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，按其年度累計發(fā)行額的一定比例進(jìn)行獎勵。

（四）支持市場化融資模式應(yīng)用，提升生態(tài)環(huán)保保障水平

生態(tài)修復(fù)是山西轉(zhuǎn)型綜改的重點(diǎn)任務(wù)之一，山西應(yīng)牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，全方位加大生態(tài)環(huán)保投入，建立起財政資金對生態(tài)文明建設(shè)的長效投入機(jī)制。應(yīng)明確資金投放重點(diǎn)，聚焦重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域，使財政資金向污染防治攻堅戰(zhàn)傾斜，確保財政投入與生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)相匹配。面對有限的可用財力與不斷上升的生態(tài)環(huán)保資金需求缺口較大的壓力，財政政策也勢必要支持推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化融資模式的應(yīng)用。一是設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)基金，支持利用綠色債券、綠色證券、綠色發(fā)展基金等政策工具為生態(tài)保護(hù)服務(wù);二是通過專門發(fā)行一定量的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)債券，為生態(tài)保護(hù)提供專項(xiàng)資金支持;三是通過PPP模式引入社會資金，運(yùn)用債券、基金等金融工具，為PPP項(xiàng)目提供持續(xù)不斷的資金支持，撬動社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

[基金項(xiàng)目：2021年度山西省社會科學(xué)院（省政府發(fā)展研究中心）規(guī)劃課題（YNYB202104）。]

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[6] 李煒.完善財政支持國資國企改革的若干思考[J].財政科學(xué)，2016（06）：106-115.

[7] 山西省財政廳政策研究室.轉(zhuǎn)型綜改十年來的財政作為——2009年以來山西財政支持轉(zhuǎn)型綜改成效綜述及案例.山西財稅，2019（10）：4-8.

（作者單位：山西省社會科學(xué)院（省政府發(fā)展研究中心） 山西太原 030032）

[作者簡介：張婷（1981—），女，山西太原人，碩士，副研究員，主要從事財政經(jīng)濟(jì)研究。]

（責(zé)編：李雪）