疫情防控常態(tài)化下社會救助機制面臨的挑戰(zhàn)及對策研究

宋元盛 張靜

摘? ?要：社會救助制度作為關(guān)系國計民生的一項基礎(chǔ)性制度安排，在疫情防控中采取了具有制度建設(shè)意義的臨時性措施，為人民生命安全與社會穩(wěn)定提供了重要保障，產(chǎn)生了廣泛的社會效應(yīng)。同時，社會救助制度在疫情防控常態(tài)化下面臨著救助對象增多、應(yīng)急管理機制不健全、服務(wù)機制不到位、救助資金可持續(xù)性低等挑戰(zhàn)，需要填補社會救助制度短板，引導(dǎo)社會力量共同參與，建立社會救助制度在面對重大公共衛(wèi)生事件時的應(yīng)急機制，更好發(fā)揮兜底保障的作用。

關(guān)鍵詞：社會救助機制;疫情防控常態(tài)化;應(yīng)急機制

中圖分類號：R181.8? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）05-0063-04

一、問題的提出

黨的十八大以來，我國已織就當(dāng)今世界最大的社會保障網(wǎng)。面對新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要讓這張保障網(wǎng)的作用發(fā)揮得充分，就要以疫情防治為契機，完善我國社會救助機制，更好發(fā)揮社會救助機制的兜底保障作用，就必須抓緊抓牢疫情防控常態(tài)化建設(shè)。

新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、持續(xù)時間最長、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。完善社會救助機制是提升國家治理能力和治理體系的重要舉措，黨和政府堅持“生命至上”、“人民至上”的救治原則，社會救助機制在疫情防控中發(fā)揮了重要作用。在疫情應(yīng)對過程中，也暴露出我國在重大疫情防控機制、公共衛(wèi)生政府投入、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面仍然存在著短板。疫情初期，社會救助機制反應(yīng)遲緩、社會救助力量不足、物資緊缺，出現(xiàn)市場混亂等現(xiàn)象，必須抓緊補短板、堵漏洞、強弱項[1]。完善社會救助機制是國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)勝疫情關(guān)鍵的一步。探討疫情防控常態(tài)化下社會救助機制面臨的挑戰(zhàn)，對社會救助機制提出針對性的對策建議十分迫切。

二、疫情防控常態(tài)化下社會救助機制面臨的挑戰(zhàn)

疫情防控常態(tài)化是基于疫情影響長期化或疫情風(fēng)險常態(tài)化而言的。本文對疫情防控常態(tài)化從兜底發(fā)展和防疫升級兩個維度進(jìn)行闡述。兜底發(fā)展主要是為了保障基本民生，升級防疫系統(tǒng)是為了提高風(fēng)險防控能力[2]。本文的疫情防控常態(tài)化是指疫情的影響和防控持續(xù)時間久，成為防控常態(tài)。社會救助機制需要適應(yīng)長期的疫情防控狀態(tài)，構(gòu)建完整的社會救助機制，提高抵御風(fēng)險的能力，保證困難群眾的基本生活不受影響。

社會救助機制在抗擊新冠肺炎疫情中，一方面，對困難群眾的基本生活進(jìn)行兜底保障;另一方面，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)了人民至上、生命至上的理念。突如其來的新冠肺炎疫情，波及眾多領(lǐng)域，對我國的經(jīng)濟(jì)民生造成嚴(yán)重的影響，社會救助機制面臨諸多挑戰(zhàn)。疫情防控常態(tài)化下對我國的社會救助機制提出了新的要求。

（一）社會救助立法不完善，阻礙社會救助機制發(fā)揮

完備的法律制度是有序、規(guī)范、快速推進(jìn)社會救助工作開展的必要前提。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，社會救助單純依靠《社會救助暫行辦法》是難以有效發(fā)揮社會救助功能的，相關(guān)部門必須出臺政策文件補充現(xiàn)有政策的不足。迄今為止，政府尚未出臺一部專門的《社會救助法》來統(tǒng)領(lǐng)全國社會救助法律體系。目前統(tǒng)籌全國各項社會救助制度的法律法規(guī)是國務(wù)院于2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，這是一部行政法規(guī)，法律位階不高、效力不強[3]。疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后，推動新的社會救助立法是社會救助機制發(fā)揮整體效能的關(guān)鍵。

1.社會救助項目多、整合度低，且邊界不清

社會救助體系涵蓋范圍廣、涉及內(nèi)容多，包含最低生活保障、特困供養(yǎng)、專項救助、臨時救助、社會力量等多個方面，看似各有分工、各司其職。但是，社會救助體系整合度低，沒有明確邊界，出現(xiàn)政策空白和政策重疊等現(xiàn)象。首先，按照《社會救助暫行辦法》對受災(zāi)人員提供生活幫助，受災(zāi)人員既包括最低生活保障群體、特困人員，還包括新增人員，救助人員出現(xiàn)人員重疊，享受“疊加救助”服務(wù)，造成資源浪費和系列不公平現(xiàn)象。其次，按照《社會救助暫行辦法》提供就業(yè)救助的條件是滿足最低生活保障對象且有就業(yè)能力卻未就業(yè)的人，可見就業(yè)救助的范圍被限制，對于新增困難人員享受的就業(yè)救助需要從臨時救助中獲得。社會救助體系在面臨緊急情況時，發(fā)揮全方位救助機制功能是錯亂的，服務(wù)對象重疊，不但增加了工作量，也不利于后期服務(wù)管理;不能及時發(fā)揮社會救助整體效應(yīng)，需要功能轉(zhuǎn)移才能實現(xiàn)救助，面對突發(fā)應(yīng)急情況效率低、效果差、成本高。

2.法律的可操作性不強

《社會救助暫行辦法》總計70條，看似對社會救助做了詳細(xì)而又明確的規(guī)定，但每章平均條款不到6條，導(dǎo)致法律的可操作性差。以最低生活保障為例，抗擊新冠肺炎疫情中面對成千上萬需要救助的對象，認(rèn)證工作需要花費大量的人力、物力和財力，而社會救助制度設(shè)計復(fù)雜，管理業(yè)務(wù)煩瑣，社會救助機制的作用受到限制。

（二）社會救助應(yīng)急管理機制不健全，行動遲緩

我國社會救助經(jīng)過70年的改革和發(fā)展，逐漸豐富和完善，社會救助對困難群眾的兜底保障功能一直為我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，但是并未建立起完善的社會救助應(yīng)急機制。面對突如其來的新冠肺炎疫情，初期的社會救助應(yīng)急預(yù)警反應(yīng)遲緩，并未在第一時間內(nèi)作出反應(yīng)，如進(jìn)行社會救助對象的摸底排查、關(guān)注特殊群體、擴大服務(wù)范圍等，社會救助機制缺乏完善的應(yīng)急系統(tǒng)，使得社會救助工作推進(jìn)遲緩。

此次新冠肺炎疫情暴露出社會救助應(yīng)急管理機制不健全，社會救助機制應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力不足，專業(yè)化、常態(tài)化的社會救助應(yīng)急措施仍然處于碎片化狀態(tài)，沒有建立統(tǒng)一、高效、精準(zhǔn)的社會救助應(yīng)急協(xié)同機制，缺乏相應(yīng)的預(yù)警機制和突發(fā)事件應(yīng)急機制。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，各部門出臺社會救助政策，但是仍存在許多不足之處：一是各部門的政策合力小;二是部門間協(xié)同合作不足，出臺政策未成體系，政策分散，行動遲緩，不利于救助對象申請救助，導(dǎo)致出現(xiàn)救助不及時的現(xiàn)象，不利于整體推進(jìn)社會救助應(yīng)急機制的全國統(tǒng)籌和促進(jìn)社會公平。

（三）社會救助服務(wù)機制不到位，服務(wù)有偏差

疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，社會救助機制也逐漸的轉(zhuǎn)為常態(tài)化。在疫情防控中社會救助服務(wù)項目簡單、內(nèi)容單一，其主要形式就是制度化和剛性化的最低生活保障制度。盡管最低生活保障制度的實施在很大程度上緩解了弱勢群體的生活壓力，但在救助形式上，這是一種單向性的“他助”過程，是單純的“給予”或“接受”[4]。由于服務(wù)機制不到位，未能實現(xiàn)全方位的社會救助服務(wù)。

完整的社會救助服務(wù)機制尚未形成，并未關(guān)注到困難群眾的所需所求，服務(wù)不具有針對性，沒有形成“群眾所需——實際服務(wù)”的雙向服務(wù)機制，僅僅是服務(wù)的單項實施。首先，現(xiàn)金救助無法解決因疫情防控?zé)o法按時購買生活必需品的部分人群。其次，現(xiàn)金救助也無法解決困難群眾內(nèi)生動力不足問題。再次，在特殊的疫情防控時期提供特殊照料服務(wù)的覆蓋范圍有限，服務(wù)形式和內(nèi)容有待擴充和完善。最后，受新冠肺炎疫情的影響，康復(fù)患者及其家人的心理受到一定的影響，缺乏加強困難群體心理疏導(dǎo)的服務(wù)。

疫情防控常態(tài)化，社會救助主要集中于提供現(xiàn)金救助，以物質(zhì)性救助為主，對特殊群體提供生活照料服務(wù)、心理服務(wù)等類型的救助項目不足，無法有效地滿足現(xiàn)實中困難群眾對社會救助服務(wù)需求多樣化、復(fù)雜化的需求，社會救助服務(wù)機制的作用沒有得到完整的發(fā)揮。

（四）社會救助資金重大考驗，缺乏可持續(xù)機制

重大的公共衛(wèi)生事件具有覆蓋人群廣、持續(xù)時間長、破壞力度大的特點。新冠肺炎疫情爆發(fā)波及眾多行業(yè)和人群，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙作用。而社會救助的資金來源與社會保險不同，社會保險由個人、企業(yè)、政府三方共同承擔(dān)，而社會救助資金的主要來源是政府財政，單純依靠政府撥款是不可持續(xù)的，且挑戰(zhàn)性強。在面臨兜底人數(shù)巨大、兜底時間長，兜底責(zé)任加劇的情況下，無疑救助工作將成為政府財政的一大負(fù)擔(dān)。

我國尚未建立專項的社會救助應(yīng)急資金，缺乏可持續(xù)機制，加之我國經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎疫情的影響，為抗擊疫情不得不按下“經(jīng)濟(jì)暫停鍵”。社會救助資金的大額支出進(jìn)一步加重了政府財政的負(fù)擔(dān)，社會救助資金未建立起長效的可持續(xù)機制，將是一次重大的資金考驗。

（五）社會救助對象增多，社會救助體系效能低

社會救助兜底保障對象增多，社會救助保障能力面臨巨大挑戰(zhàn)。疫情防控常態(tài)化下社會救助對象不僅包括原系統(tǒng)內(nèi)的救助對象，還包括生存系統(tǒng)脆弱的群體陷入生存困境，成為新的社會救助對象，主要包括以下三類人群：一是邊緣貧困人口;二是長期或短期失業(yè)，失去生活來源的人員，臨時貧困戶和居家隔離困難戶;三是特殊群體，包括“三留守”人員，殘疾人、慢性病患者、臨時流浪人員等群體[5]，單一的兜底主體無法供給龐大的兜底群體需求，加大社會救助的難度，需要充分發(fā)揮社會救助機制主體間的相互作用。

社會救助的“8+1”體系在面對新冠肺炎疫情的緊急情況下，各分類專項救助所發(fā)揮的作用和功能不一。當(dāng)前最低生活保障救助、臨時救助的救助對象準(zhǔn)入機制和退出機制是不健全的。準(zhǔn)入機制不健全導(dǎo)致應(yīng)救對象進(jìn)入救助系統(tǒng)不及時、不充分;退出機制不健全導(dǎo)致社會救助系統(tǒng)救助壓力大，救助負(fù)擔(dān)重，救助系統(tǒng)運轉(zhuǎn)不良等情況。醫(yī)療救助所發(fā)揮的效用有限，單純依靠醫(yī)療救助是無法解決困難群眾的醫(yī)療問題。就業(yè)救助對尚未參加失業(yè)保險的人員是排除在外的，阻礙了就業(yè)救助充分的發(fā)揮就業(yè)幫扶功能。社會救助資源是否充足是社會救助發(fā)揮整體效能的關(guān)鍵，新冠肺炎傳染性極強，醫(yī)療費用高額的支出，社會救助面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、化解社會救助機制面臨挑戰(zhàn)的對策建議

隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，社會救助機制在抗擊新冠肺炎疫情過程中顯露出一定問題，所以筆者提出一些社會救助機制對策建議。完善社會救助機制，有利于充分發(fā)揮社會救助機制保障兜底的功能，不僅是提升國家治理能力和治理體系的重要環(huán)節(jié)，也是強化社會救助機制的抵御能力和抗風(fēng)險能力的要求。

（一）完善社會救助立法，促進(jìn)社會救助機制運行

完善的法律法規(guī)是社會救助規(guī)范化、制度化的體現(xiàn)，也是促進(jìn)社會救助機制運行的關(guān)鍵?！渡鐣戎ā返牧⒎ㄈ蝿?wù)按照十九屆四中全會關(guān)于“加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”的指導(dǎo)思想，明確國家責(zé)任和保障國民基本生活，從最低生活保障對象向各類低收入群體、臨時陷入急難狀態(tài)的群體擴展[6]。因此，需要國家相關(guān)部門制定獨立的《社會救助法》，出臺詳細(xì)且具有可操作性的法律條款加以規(guī)定。

1.整合社會救助項目，理清邊界

在現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》的框架下，整合社會救助項目，解決社會救助機制出現(xiàn)的救助對象和救助內(nèi)容交叉重疊，以及空白的現(xiàn)象。重新理清各社會救助子項目間的關(guān)系，避免社會救助子項目發(fā)揮作用時需要其他子項目輔助或者出現(xiàn)功能轉(zhuǎn)接的現(xiàn)象，實現(xiàn)子項目單獨運行，與其他子項目緊密銜接，提高社會救助實施的效率和效果。

2.整合社會救助項目

在整合社會救助項目，理清邊界的基礎(chǔ)上要進(jìn)一步推動我國關(guān)于社會救助的相關(guān)立法工作，構(gòu)建綜合救助格局，打造多層次救助體系，出臺以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時救助為主要內(nèi)容，具有更高法律效應(yīng)、應(yīng)用性更強的獨立性《社會救助法》，使得社會救助工作有法可依、有法可循。

3.增強社會救助法律的可操作性

增強社會救助法律的可操作性，細(xì)化和補充社會救助法律條款，強化條款使用的便捷性和明確性。構(gòu)建安全、完整、有效的社會救助法律網(wǎng)，加強社會救助兜底保障功能，注重社會救助功能在抗擊重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件下的作用。

（二）健全社會救助應(yīng)急管理機制，增強靈活性

應(yīng)急管理機制應(yīng)區(qū)分常態(tài)與非常態(tài)。中央確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制原則[7]?，F(xiàn)有社會救助機制尚未建立獨立的應(yīng)急系統(tǒng)。構(gòu)建社會救助的應(yīng)急系統(tǒng)可以及時反應(yīng)并采取行動保護(hù)困難群眾，防止因反應(yīng)遲緩、效率低下而造成社會救助低效。

1.建立統(tǒng)一的國家疫情救助管理部門

社會救助是一項系統(tǒng)性工作，困難群眾兜底保障需要各個部門協(xié)同作戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)加強民政部、應(yīng)急管理部、財政部、人社部之間的合作，建立統(tǒng)一的社會救助管理部門，由“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芩薄?/p>

2.健全社會救助應(yīng)急管理機制

建立應(yīng)急社會救助機制，加快構(gòu)建和完善國家醫(yī)療戰(zhàn)略物資儲備體系，從產(chǎn)能保障、調(diào)度機制、儲備體系各個環(huán)節(jié)不斷完善相關(guān)工作機制和應(yīng)急預(yù)案，從而實現(xiàn)集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的目標(biāo)，確保社會救助機制高效運轉(zhuǎn)。

3.構(gòu)建社會救助信息共享系統(tǒng)

構(gòu)建社會救助信息共享系統(tǒng)，便于各部門對信息的掌控，實現(xiàn)橫向部門的便捷交流，保證各項資源的統(tǒng)一調(diào)配。成立省-市-縣-鄉(xiāng)-社區(qū)社會救助五級聯(lián)動系統(tǒng)，實現(xiàn)縱向的垂直式指揮系統(tǒng)，可以迅速反應(yīng)，及時采取行動，縱向和橫向相互的發(fā)揮作用，形成社會救助應(yīng)急系統(tǒng)。加強部門間協(xié)同合作，又實現(xiàn)垂直式的管理，健全社會救助的監(jiān)督機制，建立以上級主管部門、部門自身以及第三方評估機構(gòu)為評估主體的科學(xué)合理的評估體系。

（三）建立社會救助服務(wù)機制，提供多樣化服務(wù)

困難群眾需求的多樣性和復(fù)雜性決定了建立社會救助服務(wù)機制的必要性。新冠肺炎疫情爆發(fā)后對困難群眾提供實物和現(xiàn)金救助，對特殊的困難群體提供生活照料服務(wù)，社會救助的形式逐漸向多樣化的趨勢發(fā)展。之后的社會救助仍然需要現(xiàn)金救助，但擴大服務(wù)型救助的必要性顯得越來越突出[8]。在《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中提出積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，要求創(chuàng)新形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，鼓勵通過政府購買服務(wù)的形式，為特殊困難群眾提供訪視、照料服務(wù)。擴展社會救助服務(wù)，轉(zhuǎn)變社會救助原有的救助方式，是社會發(fā)展進(jìn)步、人民生活水平提高的必然要求。

建立社會救助服務(wù)機制，實現(xiàn)全方位的社會救助服務(wù)，促進(jìn)“困難群眾-社會救助服務(wù)”的雙向銜接，避免出現(xiàn)服務(wù)錯位、服務(wù)不足等問題。以“救助+服務(wù)”形式橫向構(gòu)建全方位兜底保障體系，將以社會救助為主的兜底保障方式向生活幫扶、精神慰藉和社會融入等全方位兜底保障領(lǐng)域拓展[9]。擴展社會救助服務(wù)主要從以下兩個方面入手。（1）在現(xiàn)金救助和實物救助的基礎(chǔ)上注重救助對象的合理需求，并提供相應(yīng)的服務(wù)。（2）社會救助服務(wù)提供精神慰藉、心理服務(wù)和生活照料等多方面的救助服務(wù)。精神慰藉，對困難群體提供心理服務(wù)，可以減緩心理壓力，特別是受新冠肺炎疫情的影響，部分困難群眾出現(xiàn)焦慮、恐慌、不安等現(xiàn)象，提供心理服務(wù)可以緩解他們的焦慮。生活照料，失能老人、殘疾人、兒童等特殊群體依靠現(xiàn)金和實物救助是無法解決基本生活問題，所以提供生活照料服務(wù)，疫情防控常態(tài)化下，困難群眾的服務(wù)性救助應(yīng)得到更多的關(guān)注和重視，對因疫情失去親人的家庭及個人提供專項的心理援助服務(wù)。

（四）擴大籌資渠道，建立資金可持續(xù)機制

社會救助資金的可持續(xù)性是社會救助機制發(fā)揮兜底保障作用的基礎(chǔ)，建立社會救助資金的可持續(xù)機制需要從以下幾個方面入手。

第一，擴大籌資渠道，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，注重多主體參與。建立以政府為主，社會組織、慈善機構(gòu)和企業(yè)家等多方共同參與籌資的模式，減輕國家財政壓力。中央一方面可以增加對困難地區(qū)的專項財政補貼，另一方面可以提高不同省份之間的風(fēng)險分擔(dān)程度，由中央統(tǒng)籌各省區(qū)的財政支出，建立幫扶關(guān)系。

第二，鼓勵商業(yè)保險公司開發(fā)社會救助項目的保險產(chǎn)品。比如疫情救助險，被保險人通過繳納保費，當(dāng)被保險人因不可抗拒的外來因素影響其正常生活時，由保險公司進(jìn)行賠付。建立第三方機構(gòu)，加強對商業(yè)保險公司和投保人的監(jiān)督，約束其保險關(guān)系，制約逆向選擇和道德風(fēng)險的發(fā)生。

第三，整合特困人員供養(yǎng)制度、臨時救助制度、受災(zāi)人員救助制度等，建立由國務(wù)院主管、地方政府受托經(jīng)辦、中央財政承擔(dān)主要支出責(zé)任的基本生活保障制度，縮小地區(qū)差距，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，擴大受助面，增強困難群眾的抗風(fēng)險能力。

第四，在實施社會救助的同時，增強“精準(zhǔn)救助、精準(zhǔn)施策”，對需要救助的人員進(jìn)行核實，加強監(jiān)管。加大對疫情期間騙取套取社會救助金的打擊力度，確保財政花出去的每一分錢都能落到真正需要的人身上。

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[責(zé)任編輯? ?張宇霞]

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