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      論行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度

      2022-03-22 21:39:50柏屹穎翁芳潔
      中國檢察官·經(jīng)典案例 2022年1期

      柏屹穎 翁芳潔

      摘 要: 行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序作用,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,促使國家和社會公共利益維護(hù)實現(xiàn)最佳狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一細(xì)化的訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn),引入檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、第三方專家參與、社會監(jiān)督的成效評估制度,進(jìn)一步完善檢察公益訴訟制度。

      關(guān)鍵詞:行政公益訴訟訴前建議 標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化 評估制度構(gòu)建

      一、引言

      公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計,彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優(yōu)勢。2017年7月1日開展公益訴訟檢察實踐以來,行政公益訴訟發(fā)揮了主要作用。2020年全國檢察機(jī)關(guān)立案辦理公益訴訟案件15.12萬,其中,行政公益訴訟13.7萬件,發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件。[1]行政公益訴訟訴前檢察建議降低了公益維護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本,發(fā)揮了檢察公益訴訟維護(hù)國家和社會公共利益的極大作用。

      同時,公益訴訟檢察仍處于創(chuàng)新發(fā)展階段,相關(guān)機(jī)制制度仍需不斷健全完善,如行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度尚未完全建立。目前,關(guān)于行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度尚無明確定義,筆者認(rèn)為,行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度是指檢察機(jī)關(guān)啟動行政公益訴訟訴前程序向被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后,對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的采納回復(fù)情況、整改落實情況、公益受損恢復(fù)情況以一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評價和考量的制度。

      二、構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度的意義

      行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心,其監(jiān)督對象是行政機(jī)關(guān)的履職行為。[2]行政公益訴訟訴前建議主要作用和目的是督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯,保證行政機(jī)關(guān)違法行為更為迅速便捷地得到糾正,與提起訴訟程序不同,訴前程序尚未進(jìn)入審判程序,無審判機(jī)關(guān)介入和中立評價,它更多體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的雙向溝通協(xié)作。因而,構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度無論是對檢察機(jī)關(guān)自身、對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)還是對國家和社會公共利益維護(hù)都具有重要意義。

      (一)從檢察機(jī)關(guān)自身角度看,構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前程序作用

      行政公益訴訟訴前檢察建議是對行政機(jī)關(guān)有無充分履職、受損公益是否得到及時恢復(fù)的衡量,亦是對訴前建議是否明確具體的檢視,倒逼公益訴訟案件承辦人在制發(fā)訴前建議時必須精準(zhǔn)、規(guī)范,有利于促進(jìn)公益訴訟訴前檢察建議精準(zhǔn)化、規(guī)范化。

      (二)從被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)角度看,構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

      在檢察公益訴訟中,行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是從訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件,是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ)。[3]構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于督促被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法、充分履職,推進(jìn)法治政府建設(shè)。

      (三)從國家和社會公共利益維護(hù)角度看,構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度有利于促進(jìn)國家和社會公共利益維護(hù)實現(xiàn)最佳狀態(tài)

      檢察機(jī)關(guān)通過構(gòu)建訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度,及時開展跟進(jìn)監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督,在必要時啟動評估制度,對尚未整改到位的不依法履職情況持續(xù)開展跟進(jìn)監(jiān)督或?qū)θ匀坏∮诼穆氈率箛液蜕鐣怖胬^續(xù)處于受損狀態(tài)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟,為提起行政訴訟提供考量,督促行政機(jī)關(guān)切實履職,及時修復(fù)受損公益,從而以最小的司法成本促使國家和社會公共利益維護(hù)達(dá)到最佳狀態(tài)。

      三、訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度的具體構(gòu)建

      檢察公益訴訟制度施行以來,由于無明確立法,司法解釋亦未作出相應(yīng)規(guī)定,尚未制定統(tǒng)一的訴前建議落實衡量標(biāo)準(zhǔn)和成效評估制度,導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)實踐操作標(biāo)準(zhǔn)不一,構(gòu)建統(tǒng)一的行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度是檢察機(jī)關(guān)亟需解決的問題。

      (一)落實標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化

      1.行政機(jī)關(guān)采納回復(fù)情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,對行政機(jī)關(guān)采納回復(fù)行政公益訴訟訴前建議衡量時可通過是否符合“時效性”“對應(yīng)性”“完整性”來把握。

      (1)時效性。《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定:“人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時,可以提出檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,并及時將采納檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?!逼渲小凹皶r”就體現(xiàn)了對檢察建議接受單位回復(fù)“時效性”的要求。依據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第2款之規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé),并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?!笨梢姡槐O(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否及時對行政公益訴訟訴前檢察建議進(jìn)行回復(fù)是考量訴前檢察建議是否得到落實的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,評估行政公益訴訟訴前建議有無得到采納落實,首先應(yīng)當(dāng)考察行政機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)對訴前建議進(jìn)行書面回復(fù)。

      (2)對應(yīng)性。被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在回復(fù)時,必須針對訴前建議中的內(nèi)容逐項予以回復(fù)和說明,回復(fù)和建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有一一對應(yīng)性。如最高人民檢察院第八檢察廳第14期《公益訴訟檢察工作情況》刊載的江蘇省淮安市、縣二級檢察院聯(lián)動督促農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對生豬屠宰領(lǐng)域依法履職案中,檢察機(jī)關(guān)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出檢察建議:“一是依法作出行政處罰,取消某生豬定點屠宰廠資格;二是強(qiáng)化監(jiān)督管理,建立監(jiān)管長效機(jī)制;三是建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制,形成打擊合力。”該局回復(fù)如下:“一、依法取消違法企業(yè)定點屠宰資格;二是整治生豬屠宰行業(yè)突出問題,啟動專項整頓行動,開展守法經(jīng)營警示教育、加強(qiáng)官方獸醫(yī)教育管理;三是加強(qiáng)聯(lián)動,形成打擊違法合力。與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法8次,查處非法生豬調(diào)運等案件4起,涉案57頭生豬無害化處理,市食安辦組織農(nóng)業(yè)、公安、市場監(jiān)管等部門開展執(zhí)法聯(lián)動,出動40人次開展執(zhí)法檢查?!鄙鲜霭咐?,農(nóng)業(yè)農(nóng)村局針對訴前建議的三項內(nèi)容逐一開展整治,體現(xiàn)了回復(fù)整改一一對應(yīng)性。

      (3)完整性。完整性是指行政機(jī)關(guān)在對訴前建議進(jìn)行回復(fù)時,除了書面回復(fù)函外,還應(yīng)將整改落實的具體措施一并移送至檢察機(jī)關(guān)。常見的,如訴前建議要求行政機(jī)關(guān)開展環(huán)境整治的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在回復(fù)時連同整改后的情況(照片、視頻資料)等一并移送至檢察機(jī)關(guān);如要求行政機(jī)關(guān)對相對人違法導(dǎo)致公益受損行為作出相應(yīng)行政處罰的,則應(yīng)當(dāng)一并移送行政處罰的文書;如要求行政機(jī)關(guān)開展專項執(zhí)法行動,行政機(jī)關(guān)若采納,則應(yīng)當(dāng)在回復(fù)時一并附送開展專項執(zhí)法行動的相關(guān)文件和開展執(zhí)法人員力量、次數(shù)、范圍、效果等情況;如要求行政機(jī)關(guān)建立長效機(jī)制的,行政機(jī)關(guān)在回復(fù)期內(nèi)已經(jīng)建立相關(guān)機(jī)制的,應(yīng)當(dāng)將機(jī)制文本一并移送。

      2.行政機(jī)關(guān)整改落實情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟訴前程序模式中,檢察建議內(nèi)容是否科學(xué)可行、監(jiān)督事項是否得到落實是核心要素,判斷該要素達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的認(rèn)定。[4]而對行政機(jī)關(guān)是否依法履職的認(rèn)定,直接關(guān)系到案件是否從訴前程序轉(zhuǎn)化為提起訴訟程序。筆者認(rèn)為衡量行政機(jī)關(guān)整改落實情況,應(yīng)分兩步走:先看行政機(jī)關(guān)是否采取有效監(jiān)管手段,再看行政機(jī)關(guān)是否全面運用或窮盡監(jiān)管手段。

      當(dāng)然,這里還存在一種情況,即行政機(jī)關(guān)主觀上窮盡了監(jiān)管手段,但客觀上囿于環(huán)境、時間節(jié)點、需上級機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、配合、支持、審批手續(xù)、經(jīng)費等,未能在訴前建議規(guī)定的時間內(nèi)整改落實到位的,可暫不認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未整改落實,但仍需行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)書面回復(fù),并載明客觀未能在法定期限內(nèi)履職到位的原因,并列出下一步整改落實計劃,便于檢察機(jī)關(guān)開展跟進(jìn)監(jiān)督。

      3.受損公益恢復(fù)情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)公益訴訟涉及的相應(yīng)領(lǐng)域,細(xì)化相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn):(1)生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域,應(yīng)衡量環(huán)境污染侵害是否已經(jīng)停止,受污染環(huán)境是否得到修復(fù),因污染造成的損失是否追回等;破壞資源的行為是否已經(jīng)停止,被破壞資源是否通過相關(guān)措施再生,不可再生的是否已經(jīng)替代修復(fù)等;(2)食品藥品安全領(lǐng)域,應(yīng)衡量食品藥品安全損害行為是否停止、不安全食品藥品是否經(jīng)特定程序召回、銷毀,相關(guān)違法行為人是否得到相應(yīng)處理等;(3)國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域,流失國有財產(chǎn)是否已經(jīng)追回,具有流失風(fēng)險的管理漏洞是否已經(jīng)堵塞;(4)國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域,國有土地出讓收入是否收回、國有土地使用權(quán)出讓收入流失是否追回、國有土地閑置問題是否依法處置、違法使用土地情況有無得到糾正等;(5)英烈保護(hù)領(lǐng)域,侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為有無停止,侵占、破壞、污損英雄烈士紀(jì)念設(shè)施的行為有無停止,被侵占、破壞、污損的英雄烈士紀(jì)念設(shè)施是否恢復(fù)原貌等;(6)“等”外領(lǐng)域,如危害公共安全的隱患是否消除、被侵害的特殊群體利益是否重新保障,總而言之考量被侵害的特定領(lǐng)域的公共利益是否重新得到有效維護(hù)。

      (二)評估制度的引入

      筆者認(rèn)為可采用檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、第三方專家參與、社會共同監(jiān)督的成效評估模式,更能體現(xiàn)評估制度的中立性和專業(yè)性。

      1.評估員的組成。公益訴訟涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)、法律法規(guī)繁多,筆者認(rèn)為,評估員的組成應(yīng)當(dāng)采用“承辦人+行業(yè)專家+社會監(jiān)督員”模式,由以下三類人員組成:一是案件承辦人。二是案件相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請案件相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員共同參與評估,筆者認(rèn)為可事先根據(jù)公益訴訟涉及領(lǐng)域組成“專家評估庫”,選取生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域、食品藥品領(lǐng)域、國土領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域等各行業(yè)專家人員組建“專家評估庫”,便于評估程序啟動后的遴選。三是社會監(jiān)督員。檢察機(jī)關(guān)可邀請人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員等熱心公益維護(hù)的各界人士參與到訴前建議效果的評估過程中來。組建“訴前建議效果評估社會監(jiān)督人員庫”,從人大代表、黨代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、公益訴訟觀察員、社會觀察員眾遴選評估員,在評估程序啟動后隨機(jī)抽取1-2人參與評估。

      2.評估的事項。公益訴訟訴前檢察建議成效評估制度是對訴前檢察建議政治效果、法律效果、社會效果的綜合考量。[5]首先,評估行政機(jī)關(guān)對訴前建議的書面回復(fù)情況,從及時性、對應(yīng)性、完整性分別考量;其次,評估行政機(jī)關(guān)整改落實情況,具體可以從該行政機(jī)關(guān)在履職時所運用的法律、法規(guī)、規(guī)章、內(nèi)部規(guī)則、操作指南、流程指引及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以及該行政機(jī)關(guān)對某一違法行為進(jìn)行查處的程序流程、處罰條件和處罰措施等方面綜合加以判斷[6];再次,評估受損公益是否得到相應(yīng)恢復(fù),針對相應(yīng)領(lǐng)域公益受損情況,考量行政機(jī)關(guān)采取整改措施后,相應(yīng)公益受損問題是否終止,受損公益是否得到有效恢復(fù);最后,在此基礎(chǔ)上,評估是否要對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。主要考量行政機(jī)關(guān)是否在收到訴前建議后仍不履職或履職不充分,致使公共利益繼續(xù)處于受損狀態(tài),充分評估二者之間的因果關(guān)系。

      3.評估的程序。包括以下三個環(huán)節(jié):

      (1)評估程序的啟動。一是,誰來啟動。筆者認(rèn)為,評估程序的啟動,應(yīng)當(dāng)由行政公益訴訟訴前程序的承辦人員作為發(fā)起人,提出程序啟動的申請,經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意或經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論一致。二是,何時啟動。訴前程序是否進(jìn)入訴訟程序必須經(jīng)過嚴(yán)格考量,但評估程序并非所有行政公益訴訟訴前程序的必經(jīng)程序,案情相對簡單、違法行為較輕,及時得到糾正,公益受損已經(jīng)得到有效恢復(fù)的案件,可決定不啟動評估程序。對案情相對負(fù)責(zé)、群眾關(guān)注度高、社會影響力較大,公益受損問題較為突出的案件,由承辦檢察官或檢察官辦案組綜合判定后提出評估申請。

      (2)舉行評估會議。評估程序啟動后,由案件承辦人視案件情況邀請專業(yè)人員和社會監(jiān)督人員參加評估,評估會議由評估員參加,事先簽署評估保密協(xié)議,確保評估過程秘密進(jìn)行,必要時,經(jīng)檢察長批準(zhǔn)也可采用公開聽證等方式進(jìn)行。評估開始后,由案件承辦人主持并出示相關(guān)材料,包括案件立案決定書、審查報告、檢察建議、行政機(jī)關(guān)回復(fù)等,其他評估員可就案件事實證據(jù)情況向案件承辦人或被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)經(jīng)辦人詢問。評估員除審查書面材料,還可通過實地查看、現(xiàn)場檢測、檢驗、評估實驗的方式評估訴前建議落實效果。

      (3)出具評估報告。評估報告應(yīng)當(dāng)清楚地寫明評估意見,包括被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)回復(fù)形式是否完備、整改措施是否已落實到位、受損公益是否得到恢復(fù),訴前程序是否可以終結(jié),檢察機(jī)關(guān)是否需要對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟等幾方面的內(nèi)容,同時簡要載明評估意見所依據(jù)的事實依據(jù)和法律依據(jù),若行政機(jī)關(guān)因客觀原因尚未整改落實到位,但暫時不需要提起訴訟的,評估報告中應(yīng)寫明跟進(jìn)監(jiān)督的措施和對行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職的意見建議。評估報告應(yīng)當(dāng)向社會公開。

      公益訴訟檢察的本質(zhì)定位,是法律監(jiān)督職能的時代回應(yīng),即因應(yīng)新時代人民群眾對美好生活的新需要,檢察機(jī)關(guān)以訴訟方式履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能,更好地促進(jìn)國家治理,維護(hù)公共利益。[7]行政公益訴訟訴前程序應(yīng)當(dāng)以督促負(fù)有特定領(lǐng)域公共利益維護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)積極主動履職為目的。或許構(gòu)建行政公益訴訟訴前建議落實標(biāo)準(zhǔn)及成效評估制度并不能杜絕特定領(lǐng)域公益受損情況的出現(xiàn),但該制度的構(gòu)建正是通過對行政機(jī)關(guān)自我糾錯的考量和公益受損情況恢復(fù)的狀態(tài)評估,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)切實依法行政,從而確保國家和社會公共利益維護(hù)達(dá)到最佳狀態(tài)。

      [1] 參見張軍:《最高人民檢察院工作報告》(2021年3月8日),最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml,最后訪問日期:2021年6月9日。

      [2] 參見胡衛(wèi)列:《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

      [3] 參見張旭勇:《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》 ,《浙江社會科學(xué)》2020年第1期。

      [4] 參見劉學(xué)濤、潘昆侖:《行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》,《中共山西省委黨校學(xué)報》2020年第3期。

      [5] 參見張劍、李樂:《建立訴前檢察建議成效評估制度的必要性》,《檢察日報》2021年4月15日。

      [6] 參見魏瓊、梁春程:《行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》,《人民檢察》2019年第18期。

      [7] 參見李浩、胡衛(wèi)列、梁田:《如何做好新時代公益訴訟檢察工作》,《人民檢察》2019年第23期。

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