完善檢察長列席審判委員會制度的思考

于泳 李華 李璐

摘 要： 檢察長列席同級人民法院審判委員會制度，不僅是檢察機關充分有效履行法律監(jiān)督職責的途徑之一，也是人民法院審判委員會接受外部監(jiān)督、保障運行的公正性的重要方式。目前，我國法律法規(guī)就此制度存在的法律屬性不明確、檢察長發(fā)言范圍不明確、列席程序不明確、列席案件范圍不適當?shù)葐栴}。從檢察機關法律監(jiān)督的角度提出三個方面的完善措施：在性質上，明確檢察長列席同級人民法院審判委員會職責的法律監(jiān)督屬性;在立法上，明確檢察長列席同級人民法院審判委員會會議的工作流程;在保障上，明確檢察長列席同級人民法院審判委員會的配套機制的完善路徑。

關鍵詞：檢察長列席 審判委員會 價值意義 完善路徑

自2018年6月11日最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍列席最高人民法院審判委員會第1742次會議以來，各級檢察機關紛紛將檢察長列席同級人民法院審判委員會工作擺上重要議事日程，部分地區(qū)還將其作為檢察業(yè)務綜合考核評價的重要指標。然而，縱觀我國法律法規(guī)及司法實務現(xiàn)狀，此制度不僅“先天發(fā)育不足”，而且“后天營養(yǎng)不良”，影響了此項制度的司法實務效果。本文主要通過分析檢察長列席同級人民法院審判委員會（以下簡稱“檢察長列席審委會”）制度的立法確認、現(xiàn)實意義、目前存在的問題，從檢察機關法律監(jiān)督的角度提出完善路徑，以期提高新時代司法工作質效、促進司法公正。

一、檢察長列席審委會制度的立法確認

十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》均規(guī)定，人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長可以列席同級人民法院審判委員會會議，這是根據(jù)憲法、相關法律賦予檢察機關的法律監(jiān)督職責。

檢察長列席審委會，是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要方式。憲法第134條規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關，檢察長列席審委會，是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要方式。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職能，包括保障法律正確實施、維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權威。人民法院的審判活動，應當受到檢察機關的法律監(jiān)督。

根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民法院審判委員會召開會議時所集體討論的案件處于案件的審理階段，審判委員會實際承擔著合議庭之上的裁決者的角色，審判委員會實質上行使的是審判權。因此，檢察長列席審委會是檢察機關履行法律監(jiān)督職權的重要方式。

1954 年《人民法院組織法》及《人民檢察院組織法》均規(guī)定檢察長有權列席審委會會議，而在1979年《人民法院組織法》中，“有權列席”被修改成了“可以列席” [1]，1983 年、1986 年及2006年3次修正中，均采取了這種表述。換言之，自1979年起，檢察長列席審委會制度實際上屬于“虛設”狀態(tài)。

2004 年《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》提出了“健全人民檢察院派員列席人民法院審判委員會會議制度”的改革規(guī)劃。2006年最高人民法院（以下簡稱“最高法”）、最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）《關于死刑第二審案件開庭審理工作有關問題的會談紀要》以及2010 年最高法、最高檢《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》（以下簡稱《意見》），均對檢察長列席審委會制度的法律屬性、列席范圍、列席方式以及相關注意事項進行了細化。2018 年修訂的《人民檢察院組織法》及《人民法院組織法》對這項制度進行了確認與進一步完善。

二、檢察長列席審委會制度的現(xiàn)實意義

（一）改革呼應：“檢+法”共同推進司法公正之義

檢察長列席審委會有利于提高人民法院審判委員會運行的公正性。審判委員會是我國人民法院系統(tǒng)的內部工作機構，自設立以來，一直發(fā)揮著十分重要且積極有效的司法功能。但是，受現(xiàn)有職能、履職程序等因素所限，審判委員會發(fā)揮職能基本上是通過“聽取辦案人匯報→民主討論→集中決議”的形式進行，案件之于審判委員會及各位成員，類似于“傳來證據(jù)”對案件事實認定的作用，是間接的、書面的，這種方式雖然客觀上提高了審判效率，但也在一定程度上影響了審判公正性?；诖?，中央提出了“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的司法改革目標，要求人民法院在開展審判工作中要大力貫徹“直接言詞”司法原則，切實發(fā)揮法官個人的辦案主體責任，減少審判委員會的介入和參與。但是，對于重大疑難復雜或具有重大社會影響、需要審判委員會形成司法決議的案件，由檢察長列席會議從而保證司法公正便非常有必要。其一，檢察長在發(fā)表意見時，可以闡述、補正、完善案件的事實、證據(jù)，有利于推進案情和證據(jù)“閉環(huán)”，使審判委員會成員更深入了解案情;其二，檢察長發(fā)表的基于客觀公正義務的法律意見，能最大程度避免審判委員會成員在集體討論案件時可能出現(xiàn)的“一言堂”情形，確保會議結果吸收多元化意見，防止司法決議片面化。

（二）司法效果：檢察機關提升新時代法律監(jiān)督能力的重要途徑

當前，檢察長辦案已經成為常態(tài)，如何提高法律監(jiān)督能力、提升辦案質效成為一項重要課題。除每年親自辦案、帶頭辦理重大疑難復雜案件[2]外，檢察長列席審委會制度無疑是一條重要途徑。為有效參與案件集中討論、發(fā)表建設性意見，在參加審判委員會會議前，檢察長必然會梳理和分析案件定性、證據(jù)審查運用、法律適用等，在參加審判委員會會議時，檢察長能直接感受審判委員會及其成員對于案件的司法思維、裁判思路、證據(jù)采信標準、法律應用邏輯，從而將審判理念和辦案邏輯融進檢察工作，推動檢察機關統(tǒng)一追訴標準和裁量基準;另一方面，也能客觀辨識承辦檢察官的辦案素能和案件質量，這為廣大辦案檢察官提供了側面考核標準。另外，檢察長也可以將參加審判委員會會議的“心得體會”及時傳遞給一線辦案檢察官，發(fā)揮“輻射效應”，從而推動一線辦案檢察官的法律監(jiān)督能力。

三、檢察長列席審委會制度的實踐問題

2018年6月11日，最高檢黨組書記、檢察長張軍在共和國歷史上第一次以首席大檢察官的身份列席了最高法審判委員會會議，并發(fā)表了法律意見，以上率下，表明了中央層面落實檢察長列席審委會制度的態(tài)度。同時，由于制度規(guī)定較為原則，基層院在落實中存在一些值得關注研究的問題。

（一）對檢察長列席審委會制度的法律屬性認識不清

實踐中，有些基層人員對此制度的法律屬性是什么，是一般性司法活動？還是檢察機關的法律監(jiān)督活動？認識不清。有的認為，如果法律監(jiān)督機關在監(jiān)督程序中的法律地位和法律職責無法明確的話，制度不帶牙齒，必然會產生“監(jiān)督少力、乏力甚至無力”的狀況，這將導致在司法實務中，同級人民法院一般不會主動邀請檢察人員列席審判委員會，畢竟在司法實務中“主動接受監(jiān)督”還未真正成為一種司法理念。而且，即使法院邀請檢察長列席審判委員會，那如何具體開展這項工作，各地仍然存在認識不一、落實不一、操作不一的情況，那所謂的監(jiān)督也就淪為了一種形式。

（二）檢察長列席審委會的工作流程需進一步明確

從工作流程來看，該制度的程序啟動以及工作流程等都缺乏權威性、細致性的規(guī)定，檢察長列席審委會的議題范圍如何確定？列席人員的發(fā)言范圍如何確定？是否需要遵循回避制度？回避范圍如何確定？沒有明確規(guī)定就間接導致各地在落實檢察長列席審委會制度時存在一定的隨意性和不規(guī)范性，從而在很大程度上制約了列席人員法律監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。

（三）檢察長列席審委會缺少保障機制

從保障機制來看，相較于上述兩個問題，關于檢察長列席審委會會議的程序性規(guī)定更加籠統(tǒng)、更加缺位，可以說基本上沒有規(guī)定具體的可操作性規(guī)范，特別是會前如何準備？列席程序如何啟動？檢法之間如何銜接？會議資料如何共享？會后總結如何進行？這些問題在很大程度上影響了此制度的實施效果。

四、檢察長列席審委會制度的完善路徑

檢察長列席審委會制度是司法改革的重大舉措。根據(jù)黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，在以審判為中心的訴訟制度改革中，既要突出審判機關在開庭審理和依法審判中對于案件裁決的關鍵作用，也要加強檢察機關對于審判行為和訴訟活動的法律監(jiān)督，只有審判機關與檢察機關各司其職、分工負責，才能確保司法質效。筆者認為，從檢察機關履行法律監(jiān)督職責的角度落實好這項制度，對上述問題應當通過以下路徑完善。

（一）應當明確檢察長列席審委會法律監(jiān)督屬性的認識

根據(jù)《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》之規(guī)定，列席人民法院審判委員會的是檢察長或者受檢察長委托的副檢察長，而不是代表國家行使公訴權的公訴人，這種列席職責的監(jiān)督意義與公訴職責的監(jiān)督意義要有所區(qū)分。由于法律監(jiān)督權主要包括實體法律監(jiān)督和程序法律監(jiān)督兩個層面，因此，檢察長列席人民法院審判委員會會議時的職責，既應當包括對審判委員會會議的實體合法性監(jiān)督，也應當包括對審判委員會會議的程序合法性監(jiān)督。從審判委員會的議事流程來看，檢察長列席審委會的監(jiān)督內容應當包括：一是監(jiān)督辦案法官的匯報內容，并提出補充、糾正意見，堅守檢察機關的客觀中立立場，甄別辦案法官的匯報內容是否全面、客觀、準確，如果辦案法官的匯報內容有重大遺漏甚至故意曲解的情形，檢察長在發(fā)表法律意見階段可以進行補充、予以糾正。二是監(jiān)督審判委員會的會議流程。審判委員會會議有嚴格的程序性要求，組成人數(shù)幾何，有無回避情形，有無違反民主集中制，等等，檢察長列席時對此要進行全程監(jiān)督。另外，如果審判委員會的議題是討論司法解釋、政策文件、司法案例等，檢察長應當從法律監(jiān)督的角度發(fā)表法律意見，主要目的是推動雙方在法律政策的理解和適用上統(tǒng)一標準，以確保憲法法律權威及統(tǒng)一正確實施，并為雙方今后辦案提供借鑒和指導。[3]

（二）應當明確檢察長列席審委會會議的工作流程

1.科學界定檢察長列席審委會會議的案件和議題范圍，根據(jù)《意見》第3條，檢察長列席人民法院審判委員會包括四種情形，應當逐條分析。一是可能判處被告人無罪的公訴案件。承辦法官在辦理此類案件時本來就異常審慎，檢察長列席人民法院審判委員會會議將在很大程度上影響法官的自由心證，這可能使得最終的“無罪判決”難上加難。二是可能判處被告人死刑的案件。檢察長列席人民法院審判委員會會議將給被告人多加一道權利保障，有效降低冤假錯案幾率。在此基礎上，如果其范圍可以擴大到可能判處10年以上有期徒刑和無期徒刑的案件，將會進一步彰顯這項制度的優(yōu)勢，也能進一步發(fā)揮出檢察機關的法律監(jiān)督職責，切實保障被告人的權利。三是人民檢察院提出抗訴的案件。抗訴雖屬正常訴訟活動，但是在法院、檢察院各自的業(yè)務考核系統(tǒng)中，其地位和分量都很重，很多情況下，對于雙方來講是一種此消彼長、你榮我損的考核屬性，其實，檢察機關在提起抗訴之時，即已依法履行了法律監(jiān)督職能，如果再允許檢察機關列席人民法院審判委員會會議、發(fā)表法律意見的話，將會危及刑事訴訟構架，因此，筆者主張廢止此條規(guī)定。四是與檢察工作有關的其他議題。2018年國家監(jiān)察體制改革后，最高檢提出了檢察機關要做好“四大檢察”“十大業(yè)務”，新時代檢察業(yè)務非常繁雜和廣泛，“與檢察工作有關的其他議題”應如何理解，會不會導致擴張化解釋。筆者認為，這種“口袋式”的規(guī)定應當予以修正，建議限定在雙方聯(lián)合發(fā)布刑事訴訟指導性案例等有限領域內。

2.應當建立檢察長列席審委會回避制度?；乇苤贫蓉灤┯谠V訟全過程，審判委員會作為一個訴訟階段，也應當明確回避情形。按照相關法律規(guī)定，檢察長列席人民法院審判委員會會議，議題無非兩類——案件、事項。筆者認為，對于案件而言，案件承辦法官及其分管領導應當回避;對于事項而言，則無需適用回避制度。

3.嚴格限定列席人員發(fā)言范圍。檢察長列席人民法院審判委員會會議，其發(fā)言范圍一般應當限于會議程序的違法問題，例如，會議人員的組成是否違法、人員數(shù)量是否違法、表決程序是否違反民主集中制，等等，而對于案件證據(jù)的采信、案件事實的認定和法律法規(guī)的適用等問題一般不應當發(fā)表法律意見。除非如前文所述，出現(xiàn)辦案法官在匯報案情時有重大遺漏或故意曲解等情況時，檢察長應當在發(fā)言時予以補充、進行糾正。

（三）應當健全檢察長列席審委會的配套機制

1.建立列席會議準備機制。“列席會議準備”，即檢察長列席人民法院審判委員會會議之前所做的各項準備工作。由于人民法院審判委員會有專門辦事機構，但檢察機關并沒有統(tǒng)一明確的專門機構或專門人員，目前大多是由案件管理部門或案件管理人員兼職負責。筆者認為，雙方應當建立專人通聯(lián)制度，負責對檢察長列席人民法院審判委員會會議相關事項的溝通和協(xié)商;雙方應當細化列席程序，人民法院應當提前2—3日將審判委員會會議的召開時間、會議議題、會議議程等以書面形式通知檢察機關，檢察機關應當提前1—2日將列席會議人員名單以書面形式通知人民法院。

2.建立會議資料共享機制。根據(jù)《意見》第5 條之規(guī)定，其中的“會議材料”應當包括所議案件的卷宗、資料、材料或所議事項的資料、材料，以確保檢察機關列席人員與人民法院審判委員會成員的所知信息實現(xiàn)對稱、對等，這樣才能最大程度確保列席人員對案件有全景認識，提高發(fā)表法律監(jiān)督意見的針對性。

3.建立列席意見總結機制。由前所述，檢察長列席人民法院審判委員會制度對于提高檢察機關的法律監(jiān)督能力具有十分重要的實踐意義，因此，在檢察長列席人民法院審判委員會會議后，檢察機關應當對列席所涉案件、事項做好意見梳理和觀點提煉，為某一領域類案、司法事項進行司法總結。

[1] 參見韓旭：《檢察長列席法院審判委員會制度之檢討》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2009年第1期。

[2] 例如，在掃黑除惡專項斗爭中，檢察長帶頭親自辦理、出庭支持公訴涉黑涉惡案件，成為許多地區(qū)檢察機關業(yè)務考核的重要指標。

[3] 董坤：《檢察長列席審委會會議：新時代法律監(jiān)督權的鞏固與發(fā)展》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期。

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