城鎮(zhèn)民宿發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查研究

張恩澤

山東工商學(xué)院，山東煙臺(tái) 264000

引言

“民宿” 最早起源于英國(guó)。我國(guó)民宿行業(yè)從2010年左右起步，短短幾年之間，乘著共享經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)浪潮的東風(fēng)，我國(guó)民宿行業(yè)呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。截至2020年，我國(guó)民宿的線上交易額已達(dá)到258.3億元，房源數(shù)量達(dá)到了162.1萬(wàn)套。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018—2020年）》有關(guān)于大力支持租賃式公寓、民宿客棧等旅游短租服務(wù)的內(nèi)容也給正在蓬勃發(fā)展的民宿行業(yè)注入了一針強(qiáng)心劑。作為旅游住宿的特色補(bǔ)充，民宿為游客出行提供了更多元化的選擇。

但是，目前學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門，對(duì)民宿特別是城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)并沒(méi)有清晰的界定。沒(méi)有明確的法律性質(zhì)，城鎮(zhèn)民宿就無(wú)法在法律上被定義，相關(guān)的準(zhǔn)入門檻就無(wú)從界定；沒(méi)有明確的準(zhǔn)入門檻，城鎮(zhèn)民宿行業(yè)就處于無(wú)規(guī)章制度的混亂狀態(tài)，有關(guān)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的發(fā)展模式就不能被有針對(duì)性地提出。城鎮(zhèn)民宿的上述問(wèn)題也導(dǎo)致近年來(lái)行業(yè)內(nèi)亂象頻出，民宿登記信息造假問(wèn)題嚴(yán)重，平臺(tái)管理明顯缺位，引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。

調(diào)研小組認(rèn)為要解決上述問(wèn)題，探究城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)是其中的關(guān)鍵。所以調(diào)研小組將以城鎮(zhèn)民宿為例，以探究城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)為核心進(jìn)行調(diào)研。以期在明確城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)目前城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻和發(fā)展模式提出建議，促進(jìn)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)發(fā)展。

一 關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的概念界定

根據(jù)調(diào)研，文化和旅游部發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》中僅對(duì)“旅游民宿”作出了利用當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)資源，經(jīng)營(yíng)用客房不超過(guò)四層，建筑面積不超過(guò)800 平方米， 主人參與接待，為游客體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀弧⑽幕?、生產(chǎn)生活方式的小型住宿舍施的定義，對(duì)城鎮(zhèn)民宿一詞僅僅在注釋中依靠其所處的地域進(jìn)行了劃分。該定義僅僅描述了民宿的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)目的，并沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)給出明確的答案。根據(jù)調(diào)研小組對(duì)其他省市的相關(guān)規(guī)范的調(diào)研，其他省市的相關(guān)規(guī)范對(duì)民宿的定義絕大多數(shù)參照了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。由于在立法層面對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)沒(méi)有清晰界定，調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)處于模糊狀態(tài)。

由于城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊，而如何界定城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)是城鎮(zhèn)民宿行業(yè)目前所需解決的根本性問(wèn)題，調(diào)研小組認(rèn)為有必要通過(guò)多種途徑對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研一個(gè)行業(yè)的法律性質(zhì)，首先要從其相關(guān)法律規(guī)范入手，所以調(diào)研小組先對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律體系做了文本調(diào)研，又針對(duì)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)中的兩大主體——從業(yè)者與消費(fèi)者進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)研和實(shí)地走訪。

二 國(guó)內(nèi)有關(guān)城鎮(zhèn)民宿法律體系的文本調(diào)研分析

我國(guó)目前雖然民宿行業(yè)蓬勃發(fā)展，但是有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律體系存在著大量的漏洞和缺陷。法律體系的漏洞和缺陷不僅導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)無(wú)法清晰地界定，也使得相關(guān)部門在監(jiān)管層面缺乏有針對(duì)性的法律規(guī)制。除中華人民共和國(guó)文化和旅游部發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》之外，調(diào)研小組對(duì)我國(guó)東、中、西部各線的60個(gè)城市與全部省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行數(shù)據(jù)檢索。調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿目前法律性質(zhì)模糊的主要原因如下。

根據(jù)調(diào)研，我國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)民宿方面的法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范存在著大量的空白。通過(guò)調(diào)研，除國(guó)標(biāo)外，僅有少數(shù)省市有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)規(guī)范，并且在調(diào)研小組查閱各省市的規(guī)范性文件后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)范中規(guī)定的大部分內(nèi)容均關(guān)于鄉(xiāng)村民宿，真正有關(guān)城鎮(zhèn)民宿且適合城鎮(zhèn)民宿發(fā)展實(shí)際情況的規(guī)范少之又少。這樣的現(xiàn)實(shí)情況使得城鎮(zhèn)民宿幾乎進(jìn)入了一個(gè)法律上的“真空”與“灰色”地帶。

在已有城鎮(zhèn)民宿規(guī)范的文本調(diào)研中可以看出城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊存在兩個(gè)原因。

（一）相關(guān)法律法規(guī)位階過(guò)低

從上表可以看出，我國(guó)有關(guān)民宿的法律位階普遍較低，除了僅有的文化和旅游部制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以外，僅有兩個(gè)省份制定了地方政府規(guī)章，目前對(duì)于城鎮(zhèn)民宿的主要規(guī)范性文件的法律位階集中于地方規(guī)范性文件這一層次。這導(dǎo)致了絕大多數(shù)城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)規(guī)范法律位階過(guò)低。這一問(wèn)題也導(dǎo)致在城鎮(zhèn)民宿規(guī)范問(wèn)題上沒(méi)有可以大范圍使用的法律法規(guī)，各省市在城鎮(zhèn)民宿管理問(wèn)題上標(biāo)準(zhǔn)混亂，“各自為政”現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺乏強(qiáng)制性

由于有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)法律法規(guī)文本過(guò)少，且規(guī)范中鮮有對(duì)城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻等問(wèn)題的具體規(guī)定，為了調(diào)查城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻的相關(guān)問(wèn)題，調(diào)研小組只能查閱有關(guān)民宿的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但調(diào)研小組通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)文化和旅游部發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不具有強(qiáng)制性。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制力低，有關(guān)部門更無(wú)法依照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)民宿進(jìn)行監(jiān)管。這不僅沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)民宿進(jìn)行明確的法律性質(zhì)界定，反而將其錯(cuò)誤地定義為其他行業(yè)，使得城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)更加模糊。

三 實(shí)地調(diào)研與問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析

（一）城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)查結(jié)果分析

根據(jù)調(diào)研小組的文本調(diào)研得出的結(jié)論，目前城鎮(zhèn)民宿相關(guān)法律體系的嚴(yán)重缺陷導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)十分模糊。調(diào)研小組認(rèn)為對(duì)城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者的調(diào)研應(yīng)該將調(diào)研問(wèn)題圍繞有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)、準(zhǔn)入門檻、發(fā)展模式這三個(gè)核心問(wèn)題展開。調(diào)研小組希望通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的調(diào)研，了解目前從業(yè)者對(duì)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，以及城鎮(zhèn)民宿在法律性質(zhì)模糊的情況下其準(zhǔn)入門檻存在的問(wèn)題，和發(fā)展模式的特色與缺陷。所以調(diào)研小組將調(diào)研的具體問(wèn)題歸到有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)、有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻、有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展模式這三個(gè)核心問(wèn)題中并制作表格。下文也將圍繞這三個(gè)問(wèn)題分別進(jìn)行研究。

1 城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)問(wèn)題

根據(jù)調(diào)研，城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，從業(yè)者對(duì)城鎮(zhèn)民宿的性質(zhì)存在著爭(zhēng)議，但大多數(shù)從業(yè)者都認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿屬于新興業(yè)態(tài)。從問(wèn)卷和實(shí)地調(diào)研結(jié)果中，可以分析出城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)是以閑置住宅房屋的利用為基礎(chǔ)，小規(guī)模、個(gè)人經(jīng)營(yíng)為主，提供旅游住宿的場(chǎng)所。

2 城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻問(wèn)題

城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻的高低是城鎮(zhèn)民宿是否能提供滿足消費(fèi)者需求的住宿環(huán)境的重要條件，也決定了城鎮(zhèn)民宿能否被有效地監(jiān)管。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，調(diào)研小組認(rèn)為由于對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)沒(méi)有清晰的界定，加之已有相關(guān)規(guī)范效力過(guò)低執(zhí)行力差，相關(guān)部門生搬硬套其他行業(yè)規(guī)范的現(xiàn)象嚴(yán)重，致使城鎮(zhèn)民宿行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)使得大量城鎮(zhèn)民宿都按照短租房業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，完全不符合提供旅游住宿的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的基本要求。過(guò)低的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿行業(yè)魚龍混雜，資質(zhì)、安全保障等方面存在著重大缺陷。這樣的城鎮(zhèn)民宿不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，更容易成為犯罪行為的高發(fā)區(qū)，不利于行業(yè)發(fā)展。

3 城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式問(wèn)題

城鎮(zhèn)民宿作為近年來(lái)蓬勃發(fā)展的一種新興業(yè)態(tài)，其發(fā)展模式一定與傳統(tǒng)行業(yè)有所不同。根據(jù)調(diào)研，調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式的最大特色是依托于互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)的特質(zhì)使城鎮(zhèn)民宿經(jīng)營(yíng)覆蓋面廣，發(fā)展日新月異。但高速的發(fā)展和廣闊的經(jīng)營(yíng)范圍很容易使得有關(guān)立法不能跟上城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的變化。僅僅由政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管顯然不能收到最佳效果，行業(yè)自律也應(yīng)成為民宿監(jiān)管中也十分重要的一部分。有關(guān)部門如何針對(duì)性地針對(duì)城鎮(zhèn)民宿的特點(diǎn)制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃與監(jiān)管制度，如何在監(jiān)管與行業(yè)自治中找到平衡，是城鎮(zhèn)民宿發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

（二）消費(fèi)者問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)及分析

消費(fèi)者作為城鎮(zhèn)民宿行業(yè)重要的主體之一，其對(duì)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的看法可以從另外一個(gè)角度反映城鎮(zhèn)民宿的行業(yè)現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題。

1 城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)

通過(guò)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行有關(guān)城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)問(wèn)題方面的調(diào)研，調(diào)研小組認(rèn)為因?yàn)槌擎?zhèn)民宿行業(yè)在某些方面與其他行業(yè)有相似之處，使得大眾對(duì)城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在分歧。這樣的調(diào)研結(jié)果側(cè)面證明了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)目前處于模糊的狀態(tài)，大眾對(duì)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)知，印證了調(diào)研小組之前的調(diào)研結(jié)果。

2 城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻

城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻問(wèn)題決定了城鎮(zhèn)民宿是否能向消費(fèi)者提供滿意的住宿環(huán)境這一消費(fèi)者選擇城鎮(zhèn)民宿考慮的首要問(wèn)題。通過(guò)對(duì)消費(fèi)者的調(diào)研，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻過(guò)低的問(wèn)題在對(duì)消費(fèi)者的調(diào)研中得到了具體的體現(xiàn)。表格中消費(fèi)者入住時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題有力地印證了之前對(duì)城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)研時(shí)得出的當(dāng)前城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻過(guò)低，行業(yè)內(nèi)魚龍混雜、缺乏監(jiān)管的結(jié)論。

3 城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展模式

由于消費(fèi)者并不是城鎮(zhèn)民宿行業(yè)中的監(jiān)管主體與運(yùn)營(yíng)主體，問(wèn)卷中對(duì)消費(fèi)者有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式的問(wèn)題設(shè)置主要旨在探究城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展特色。

在問(wèn)卷調(diào)查中，85.74%的消費(fèi)者通過(guò)第三方平臺(tái)預(yù)定民宿，57.58%的消費(fèi)者在入住民宿時(shí)不與從業(yè)者線下見(jiàn)面，印證了互聯(lián)網(wǎng)在城鎮(zhèn)民宿發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

對(duì)消費(fèi)者的問(wèn)卷調(diào)查得出，城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)、準(zhǔn)入門檻、發(fā)展模式這三個(gè)核心問(wèn)題的調(diào)研結(jié)果基本印證了調(diào)研小組對(duì)民宿從業(yè)者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)研的調(diào)研結(jié)果。

四 城鎮(zhèn)民宿發(fā)展路徑

如上文所提，調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿目前最核心的問(wèn)題是法律性質(zhì)不明晰。沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)清晰的界定就不能提出相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻、制定適合其發(fā)展的發(fā)展模式。所以對(duì)城鎮(zhèn)民宿提出的發(fā)展建議應(yīng)該以對(duì)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)做出清晰界定為前提。

根據(jù)調(diào)研，調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿具有顯著的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，屬于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。其規(guī)模普遍較小，多為個(gè)人經(jīng)營(yíng)，民宿所經(jīng)營(yíng)的房屋多為閑置的住宅房。在我國(guó)學(xué)界對(duì)閑置物使用權(quán)交易的行為一般歸類為共享經(jīng)濟(jì)：胡承華認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)是“個(gè)人之間通過(guò)平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)閑置資源使用權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)模式”；徐穎將“泛分享經(jīng)濟(jì)”分為“以閑置資源為分享對(duì)象的分享經(jīng)濟(jì)和以分享經(jīng)濟(jì)為名，市值為專業(yè)資源分享的非閑置資源分享”。所以調(diào)研小組根據(jù)上述原因認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿是共享經(jīng)濟(jì)在住房方面的一種表現(xiàn)。對(duì)于城鎮(zhèn)民宿應(yīng)該定義為在城鎮(zhèn)內(nèi)利用自有或租賃住宅，通過(guò)第三方平臺(tái)為需求者提供住宿業(yè)務(wù)的小型經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

在明晰了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)后，調(diào)研小組將依據(jù)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)，根據(jù)調(diào)研結(jié)果并借鑒大陸法域外的國(guó)家和地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)以及不同類別的城鎮(zhèn)民宿提出了發(fā)展建議。

（一）健全民宿行業(yè)法律體系

根據(jù)調(diào)研，城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊的其中一個(gè)原因是相關(guān)規(guī)范法律位階過(guò)低。調(diào)研組認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大《電子商務(wù)法》的調(diào)整范圍。將城鎮(zhèn)民宿納入其調(diào)整的對(duì)象中，可以使《電子商務(wù)法》成為規(guī)制城鎮(zhèn)民宿的重要法律依據(jù)，從法律上明晰城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)。地方政府規(guī)章與地方規(guī)范性文件也可以與《電子商務(wù)法》形成下位法與上位法的關(guān)系，使有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的規(guī)范形成較為完整的法律體系。

（二）健全城鎮(zhèn)民宿行業(yè)準(zhǔn)入的剛性約束并采用星級(jí)制管理

我國(guó)目前對(duì)民宿行業(yè)實(shí)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性規(guī)范，不具有強(qiáng)制力。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)民宿相關(guān)規(guī)范不能得到有效落實(shí)，民宿從業(yè)者自由空間過(guò)大，監(jiān)管部門對(duì)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行力差等問(wèn)題。調(diào)研小組認(rèn)為應(yīng)該出臺(tái)規(guī)范城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家層面將國(guó)標(biāo)升格為強(qiáng)制性規(guī)范，提綱挈領(lǐng)地規(guī)定城鎮(zhèn)民宿經(jīng)營(yíng)在規(guī)模，消防、衛(wèi)生、安保設(shè)施等方面的要求以及資質(zhì)審核、登記備案等責(zé)任。

（三）利用互聯(lián)網(wǎng)及自身特色進(jìn)行差異化競(jìng)爭(zhēng)

城鎮(zhèn)民宿依托互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生同時(shí)具有濃郁的當(dāng)?shù)厝宋奶厣?。調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展應(yīng)該繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，繼續(xù)發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在城鎮(zhèn)民宿行業(yè)整合資源，擴(kuò)大輻射范圍，加強(qiáng)宣傳的作用。

五 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)調(diào)研，調(diào)研小組認(rèn)為城鎮(zhèn)民宿確實(shí)存在準(zhǔn)入門檻管理混亂、發(fā)展模式不明晰的問(wèn)題，城鎮(zhèn)民宿應(yīng)在完善法律體系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治與政府監(jiān)管，在共享經(jīng)濟(jì)的背景下，乘著互聯(lián)網(wǎng)的東風(fēng)快速發(fā)展。