馬亮
“對標工作法”,越來越多地成為地方主政者的“口頭禪”。盡管提法不一,但是城市對標正成為城市競爭的新形式。
最典型的是山東,全省16個城市都曾提出要對標先進和比學趕超,其中青島相當用心,當?shù)卣粌H曾提出全面對標深圳,“凡是深圳能做到的,青島都要做到!”,且分批次選派青年干部赴深圳各大企業(yè)掛職學習三個月,一直延續(xù)至今。
可以說,城市對標已經(jīng)進入了“卷時代”,而各城市都是誰跟誰在對標?應該如何對標?又都在對標什么內(nèi)容?
以全國地級及以上城市為樣本,根據(jù)公開報道和資料統(tǒng)計,目前全國有39個城市明確提出對標城市。
最早是2012年河北一些城市在進行對標,當年唐山市和邯鄲市都提出對標天津市。近些年來對標的城市數(shù)量在逐年增多,特別是2018年以來山東省16個城市都開展對標,使對標城市的數(shù)量大幅提升。2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā),城市對標的新增趨勢有所放緩, 2021年暫時沒有新增對標城市。
數(shù)據(jù)顯示,榜樣城市(即被對標城市)數(shù)量排名靠前的城市包括上海和深圳(被對標7次),徐州(5次),天津、蘇州、杭州、成都(4次),以及青島、寧波、廣州、南通、嘉興(3次)。這其中既有人盡皆知的一線城市,也有一些被“小兄弟”推崇的區(qū)域中心城市,以及被同類城市追趕的特色城市。
在所有對標城市中,24個城市都各自對標一個榜樣城市,屬于“用情專一”的對標城市。但是,也有不少城市同時對標多個城市,這可能“貪多嚼不爛”或使對標“迷航”,甚至使對標因為失準而失去意義。
排名第一的是煙臺市,確定了最多的榜樣城市,包括了首批所有14個沿海開放城市。這些城市在沿海一字排開,唯一的共性特征是都靠海,但是在其他方面可能千差萬別,使對標很難真正實質性開展,也使城市在對標中迷失方向。其他城市雖然也選擇了多個對標城市,但是數(shù)量都不超過5個。
同時值得注意的是,有些城市因為市領導的調(diào)整而改變了對標城市。比如,淄博2018年對標佛山、寧波、無錫,2020年對標深圳。濟南之前提出向廣東經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)學習,但是疫情以來則提出做好北京的“護城河”。威海在2017年提出對標青島,2019年提出對標蘇州,而2020年則提出對標上海。
一方面,這說明城市對標能否成為“一把手”工程,決定了對標能否得到重視和一以貫之;另一方面,也說明城市對標和其他政策一樣,存在“人走茶涼”的問題,與主政者的關注和重視有很大關系。
從對標城市與榜樣城市的地理分布來看,對標城市主要分布在京津冀和環(huán)渤海區(qū)域,并零星點綴在華北和中部省份。山東省所有16個城市都進行對標,河北省有6個城市,江蘇省有3個城市,四川省、湖北省和遼寧省各有2個城市。
與之相對應,榜樣城市主要分布在東部沿海省份,僅有少數(shù)是點綴在內(nèi)陸地區(qū)。在榜樣城市的分布方面,江蘇省有7個城市,浙江省有6個城市,廣東省有5個城市,山東省有4個城市,安徽省、河南省各有2個城市。
對標城市要“學真經(jīng)”“真學經(jīng)”,將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。
根據(jù)對標城市和榜樣城市的對應關系可以看到,北方城市“一路向南”對標南方城市,而內(nèi)陸城市對標沿海城市。當然,也有一些城市對標西部內(nèi)陸城市。
從對標城市與榜樣城市之間的地理距離來看,在對標城市中,多數(shù)城市都選擇省外城市進行對標(88%),還有10%的選擇省內(nèi)城市進行對標,僅有上海對標了3個國際城市。
根據(jù)分析可以得知,城市對標的對象選取同城市定位有關,即城市期望成為全球城市還是國內(nèi)中心城市、區(qū)域中心城市。
從地理分布來看,地理距離和區(qū)位在城市對標方面至關重要。地理距離會影響城際學習,因為城市之間會存在鄰近效應與同儕效應。一般來說,地級市會學習本省的省會城市,也會學習其他省份的地級市。
與此同時,隨著城市群和區(qū)域一體化進程加快,同區(qū)域內(nèi)的兄弟城市之間也在開展越來越多的對標。
另外,城市往往會選擇相鄰或相近的城市進行學習,它們在許多方面都共享相似特征,存在較強的政策可復制性。
當然,城市也可能很少會選擇鄰近的城市相互學習,這同內(nèi)部歧視和外部污名化有關。同時,量級相當?shù)某鞘幸膊粫舜诉x取作為對標城市。
此外,省內(nèi)城市處于同一個資源池,市領導競爭同一個晉升機會,存在明顯的利益沖突,也會影響相互之間的合作。以深圳和廣州為例,兩者就存在微妙而耐人尋味的互動過程。
城市相互對標都對標些什么呢?根據(jù)統(tǒng)計,城市對標的議題相當多樣,但是對標的內(nèi)容以經(jīng)濟為主。
比如滄州市的對標主題包括經(jīng)濟總量、財政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值、直接利用外資;陽泉市的對標主題包括思想觀念、工作作風、科技創(chuàng)新、招商引資、營商環(huán)境;大連市的對標主題包括科技創(chuàng)新、改革開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才建設。城市對標既有具體的對標內(nèi)容,也有抽象的概括,這同城市對標能否做到精細化有關。
還有一些城市根據(jù)不同城市的特征,選擇對標不同城市。
比如,承德市分別對標揚州市的城市建設、文化休閑旅游業(yè)、園區(qū)建設和濰坊市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設。南京市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新方面對標深圳,在社會治理創(chuàng)新、加大惠民力度方面對標上海,在提升國際化程度方面對標廣州,而在城市精細管理和增強城市影響力方面對標杭州。
可以看到,這些城市的策略相當靈活,它們認識到先進城市并非各個方面都是先進的,而是選擇先進城市真正擅長的個別領域取長補短。當然,城市的成長和發(fā)展是全方位的系統(tǒng)過程,寄希望于將各個城市的“百家之長”集于一身也可能是不現(xiàn)實的。
從行動來看,對標城市一般會開展考察學習、干部掛職、培訓學習,提升領導干部的素養(yǎng),使他們能夠有眼界和能力學習榜樣城市的各方面先進做法。
與此同時,對標城市還會開展對口合作、政策調(diào)整、績效考核,加強對標活動在全市的貫徹落實。比如,日照市提出“尋標對標達標創(chuàng)標”活動,建立對標臺賬表,對各個政府部門進行考核。
被對標的榜樣城市并非被動接受對標,它們有可能沾沾自喜,但是也有憂患意識。一些城市可能會和盤托出,但是也有城市會藏著掖著。對標城市為榜樣城市也帶來了合作空間和機遇,使它們能夠進行產(chǎn)業(yè)轉移和政策移植,并通過合作產(chǎn)業(yè)園等“飛地經(jīng)濟”來實現(xiàn)共贏發(fā)展。
針對城市對標的主要特征,應在如下方面明確城市對標實踐的改進方向,持續(xù)推進城市對標發(fā)揮應有的作用。
首先,城市對標是高位推動的結果,離不開領導重視,也可能因為領導注意力的偏移而受到影響。因此,城市對標需要城市黨政“一把手”的高度重視和全程參與,使其上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略,并通過各級領導干部的培訓學習、活動跟進和績效考核來強化貫徹落實,使對標任務落實到位,并發(fā)揮城市對標“練兵”“帶人”“成事”的作用。與此同時,城市對標離不開榜樣城市的傾囊而授與錯位互補發(fā)展,因此城市對標離不開榜樣城市的黨政主要領導干部的配合和支持。兩座城市負責人之間的關系在其中扮演至關重要的紐帶作用,否則城市對標就會淪為“單相思”。
其次,城市對標不能盲目進行,而是需要精準對標,選擇最合適的榜樣城市,并展開地毯式的全方位學習和趕超。城市對標不是一窩蜂地趕時髦,也不是效仿其他城市選擇同樣的榜樣城市?!疤}卜白菜各有所愛”,城市要選擇最適合自己的榜樣城市,將其作為對標的對象。比如,一些中小城市與其選擇人人向往而不可得的明星城市,得不到明星城市的垂青和重視,不如選擇小而美的特色城市,將其獨到之處收入囊中。
再次,城市對標是循證學習或基于證據(jù)的學習,而不是不加判斷地照抄照搬或盲目跟風。城市對標要避免東施效顰、邯鄲學步,明確理性學習與盲目跟風的區(qū)別。對標城市要“學真經(jīng)”“真學經(jīng)”,將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。榜樣城市能夠取得成功,絕對有其過人之處。但是,這往往并非其在做什么,而是它們過去做了什么,它們現(xiàn)在思考什么,以及它們?yōu)槭裁催@樣做。城市對標切忌做表面文章,走馬觀花地進行“政策旅游”。
最后,城市對標要久久為功,避免朝令夕改和“翻咸魚”。否則,這既會導致城市對標難以奏效,也會使領導干部對城市對標失去信心。對標是競爭和趕超,更是對接和合作。因此,榜樣城市并非完全輸出,對標城市也不是完全輸入。城市對標有可能進一步強化中國國內(nèi)版的“雁行模型”,使先富帶動后富,推動共同富裕。這需要對標城市有足夠的耐心和恒心,也需要市領導能夠像接力賽一樣接續(xù)努力而不是改弦更張。
(作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、敦煌文化學院研究員,中國人民大學公共管理學院教授)