基于案例分析的全面預算管理在公益性國有企業(yè)中的應用探索

畢 薇

（浙江工商職業(yè)技術學院 經(jīng)濟管理學院,浙江 寧波 315012）

0 引言

近年來，財政部大力推動管理會計的發(fā)展，并出臺了一系列管理會計應用指引政策，這表明國家重視管理會計的發(fā)展，全面預算管理作為管理會計的基礎，得到了前所未有的關注。在財政部的大力推動下，企業(yè)基于自身管理提升的內在需求開始大力推行管理會計，普遍開展了對管理會計的探索和實踐，其中全面預算管理作為管理會計的重要工具應用范圍最廣，也是管理會計落地的重要抓手。

全面預算管理是以全方位開展預算為基礎，以企業(yè)的戰(zhàn)略為導向，以提高企業(yè)經(jīng)濟效益為出發(fā)點，以預測市場需求和企業(yè)內外部環(huán)境為前提，對企業(yè)一定期間的生產經(jīng)營活動所需要的各項資源作出具體計劃，完成預算目標，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略，其重要性不言而喻。全面預算管理是在傳統(tǒng)的預算管理的基礎上進一步發(fā)展和優(yōu)化，是管理會計的主要組成部分，是企業(yè)管理的發(fā)動機。

1 全面預算管理的內容及研究現(xiàn)狀

1.1 全面預算管理的內容

全面預算管理的“全面性”是與傳統(tǒng)預算管理相區(qū)別的最大特點，體現(xiàn)在預算內容上全方位囊括、預算管理上全過程管理和預算參與上全員參與三個方面[1]。

企業(yè)全面預算管理的主要內容包括戰(zhàn)略計劃、預算編制、預算執(zhí)行和預算考核四個環(huán)節(jié)。其中，戰(zhàn)略計劃是全面預算管理的起點和終點，預算編制業(yè)務包括預算編制、預算審批、預算下發(fā)三個流程；預算執(zhí)行業(yè)務包括預算控制、預算分析、預算調整三個流程，預算考核業(yè)務最終是對戰(zhàn)略計劃的實施效果進行評價。圖1展示了企業(yè)全面預算管理的四個環(huán)節(jié)。

圖1 全面預算管理的基本業(yè)務流程圖

綜上所述，全面預算管理是管理會計和內部控制的重要工具，是企業(yè)戰(zhàn)略的落實者，能優(yōu)化企業(yè)資源配置，發(fā)揮預測、控制、激勵作用，主要內容包括戰(zhàn)略計劃、預算編制、預算執(zhí)行和預算考核四個環(huán)節(jié)。公益性國有企業(yè)應用全面預算管理基本是按照全面預算管理的基本業(yè)務流程，同時結合公益性國有企業(yè)的特點和預算管理制度來開展的。

1.2 全面預算管理的研究現(xiàn)狀

預算管理在國外最早應用于政府財政收支管理[2]，在我國最初也是在計劃經(jīng)濟體制下的國家資源計劃，隨著企業(yè)開始應用預算管理的工具，預算管理理論逐漸形成趨向成熟，全面預算管理的理論內容也不斷豐富發(fā)展。雖然國外學者對全面預算管理的研究時間較我國要早得多，預算管理的理論基礎較為深厚，但是近年來我國學者對全面預算管理研究的發(fā)展速度快于國外，研究內容也緊密結合我國企業(yè)的管理特點。國外的許多有關全面預算管理的理論思想是值得借鑒的，比如平衡計分卡的應用、引入非財務指標等等，國內研究要在學習借鑒西方預算管理理論的基礎上緊密結合我國企業(yè)全面預算管理實踐的特點開展理論和實務研究。

我國有關全面預算管理的實務研究不斷增長，但是通過查閱國內外文獻發(fā)現(xiàn)，國內對公益性國有企業(yè)如水務公司的管理研究較少，研究方向大多是企業(yè)全面預算管理方面的研究，尚未發(fā)現(xiàn)對水務公司全面預算管理方面的研究。由于不同性質的公司全面預算管理有不同的管理模式和改進措施，本文選較早實行計劃編制預算、具有代表性的B市自來水公司為案例進行全面預算管理研究，為豐富全面預算管理理論、為類似公益性國有企業(yè)全面預算管理提供理論與實踐方面的參考。

2 公益性國有企業(yè)的全面預算管理特點

根據(jù)《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。公益性國有企業(yè)的全面預算管理應結合其保障民生和服務社會、提供公共產品和服務的經(jīng)營目標和公益性特征來應用實施。

2.1 公益性國有企業(yè)的特征

公益性國有企業(yè)是以保障民生、服務社會為生產經(jīng)營目標，政府調控其產品或服務價格的一種特殊的國有企業(yè)生產經(jīng)營組織形式[3]。

公益性國有企業(yè)的第一個特征是公益性特征，表現(xiàn)為公益性國有企業(yè)的首要經(jīng)營目標是保證提供優(yōu)質的社會公共產品或服務，這是不同于商業(yè)性國有企業(yè)的主要特征。商業(yè)性國有企業(yè)處于充分競爭領域，關注經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。與之不同，公益性國有企業(yè)以公共利益最大化為追求目標[4]，更關注成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力。

公益性國有企業(yè)的另一個特征是價格壟斷性和經(jīng)營地域性。公益類國企由政府主導[5]，由于受到地區(qū)資源的限制和各地成本價格的不同影響，實行政府定價或政府指導定價的定價模式，從而銷售價格具有一定的壟斷性、單一性、穩(wěn)定性的特點，市場對價格的影響較小，資源對價格的影響相對更大。

2.2 公益性國有企業(yè)全面預算管理應用特點

公益性國有企業(yè)的公益性特征就決定了公益性國有企業(yè)全面預算管理在戰(zhàn)略計劃和預算考核這兩個環(huán)節(jié)更關注公共產品或服務的保障和質量。公益性國有企業(yè)制定戰(zhàn)略計劃時要體現(xiàn)公益性特征，在應用戰(zhàn)略地圖這一全面預算管理工具時，可創(chuàng)新性地將客戶維度置于財務維度之上。在預算考核環(huán)節(jié)，公益性國有企業(yè)比商業(yè)性國有企業(yè)更適合應用平衡計分卡這一全面預算管理工具開展全面預算考核。因為商業(yè)性國有企業(yè)傳統(tǒng)預算考核評價指標往往以財務指標為主，公益性國有企業(yè)的預算考核應更關注非財務指標，應用平衡計分卡建立增加客戶角度、內部經(jīng)營流程、學習和成長維度的多維度考核評價指標體系。

公益性國有企業(yè)的價格壟斷性和經(jīng)營地域性的特征決定了公益性國有企業(yè)全面預算管理預算編制和預算執(zhí)行時更適合應用固定預算法。對一般企業(yè)來說，彈性預算法優(yōu)于固定預算法，但是公益性國有企業(yè)的銷售價格單一壟斷性決定了銷售預算編制采用固定預算法反而比彈性預算法更為合理經(jīng)濟。公益性國有企業(yè)的預算控制更為嚴格，預算調整也更為固定。

3 全面預算管理在公益性國有企業(yè)的應用案例

本文選取B市一家自來水公司作為典型的公益性國有企業(yè)來研究全面預算管理在公益性國有企業(yè)的應用。B市自來水公司于上世紀90年代較早實行計劃編制預算，這是預算管理的最初形態(tài)。自2010年來，B市自來水公司實行全面預算管理已逾10年，有著豐富的全面預算管理經(jīng)驗。把B市自來水公司作為典型的公益性國有企業(yè)案例分析,開展全面預算管理的應用探索,以期為公益性國有企業(yè)高效地開展全面預算管理提供借鑒。

3.1 構建以公益性導向的戰(zhàn)略計劃

3.1.1 制定公益性的戰(zhàn)略計劃

戰(zhàn)略計劃是預算管理體系的出發(fā)點，和企業(yè)戰(zhàn)略有著直接聯(lián)系。企業(yè)戰(zhàn)略計劃是為實現(xiàn)企業(yè)使命而制定的長遠目標，企業(yè)的戰(zhàn)略決定了預算的目標，而預算則是將企業(yè)戰(zhàn)略進行量化，為戰(zhàn)略的實施提供必要支持。

公益性國有企業(yè)在制定戰(zhàn)略規(guī)劃時要體現(xiàn)公益性特點，并依據(jù)公司戰(zhàn)略規(guī)劃制定年度預算目標，確保預算體現(xiàn)公益性戰(zhàn)略導向，真正成為戰(zhàn)略規(guī)劃的年度具體行動方案。B市自來水公司制定的戰(zhàn)略計劃為：滴水為源，潤澤百業(yè)；流清致遠，達善社會。

3.1.2 應用戰(zhàn)略地圖工具注重客戶維度

戰(zhàn)略地圖是由羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓提出的。戰(zhàn)略地圖是在平衡計分卡的基礎上[6]，將戰(zhàn)略目標從財務、客戶、內部流程、學習與成長四個維度在一張地圖上呈現(xiàn)出來，反映出戰(zhàn)略目標之間自下而上的邏輯關系，清晰地展示公司或部門未來幾年“做什么”、“怎么做”以及“做到什么程度”。

公益性國有企業(yè)在應用戰(zhàn)略地圖時要結合自身公益性特點，傳統(tǒng)的從財務維度指標出發(fā)的戰(zhàn)略地圖并不適用公益性國有企業(yè)，公益性國有企業(yè)的公益性決定了戰(zhàn)略地圖更適合選擇從客戶維度指標出發(fā)，在確定戰(zhàn)略目標后，細分發(fā)展戰(zhàn)略，結合公益性國有企業(yè)的應用特點把傳統(tǒng)上從財務維度指標出發(fā)的戰(zhàn)略地圖予以創(chuàng)新，尋找四個維度合適的指標，并分析這些因素的關聯(lián)性予以拓展，最終關聯(lián)形成戰(zhàn)略地圖。以B市自來水公司為例應用戰(zhàn)略地圖工具構建戰(zhàn)略導向全面預算管理體系，其戰(zhàn)略地圖繪制如圖2所示。

圖2 B市自來水公司戰(zhàn)略地圖

3.2 采用固定預算編制方法

銷售預算的編制是全面預算編制的起點，公益性國有企業(yè)的銷售預算編制更適合采用固定預算編制方法。固定預算法是指以預算期內正常的某一業(yè)務量水平為固定基礎，不考慮業(yè)務量的變動因素而編制預算的方法，又稱靜態(tài)預算法。固定預算法是按照預算期內可能實現(xiàn)的經(jīng)營活動水平確定相應的固定預算數(shù)來編制預算的方法。B市自來水公司銷售預算編制采用固定預算的編制方式，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)形勢及市場供求關系等情況，編制年度銷售預算，結合水源情況和水廠制水能力，安排各水廠供水量以及各水源原水取水量。

3.3 加強全面預算執(zhí)行控制

3.3.1 明確全面預算控制點，強化全面預算控制

預算的意義在于預算的有效執(zhí)行，因此公益性國有企業(yè)預算執(zhí)行控制至關重要。預算控制首先要設置全面預算控制點，梳理各個環(huán)節(jié)的風險控制點，既要抓住重要風險點預算控制，又要做好事前、事中、事后預算的全面控制，同時要建立預算責任制，建立預算崗位監(jiān)督責任體系，來強化預算控制。各級預算單位負責人要梳理預算項目關鍵控制點，明確預算項目控制落腳點，嚴格控制預算。

3.3.2 建立固定的預算調整制度

公益性國有企業(yè)首先應建立預算調整制度，確立年度預算總目標一經(jīng)批準后一般不作調整的原則，體現(xiàn)固定性。公益性國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)務單一固定，經(jīng)營預算一般不調整。各級預算責任單位應當對預算年度內的經(jīng)濟活動作出充分的分析和預計，年度預算總目標除非出現(xiàn)重大事件如企業(yè)市場環(huán)境重大變化、新的政策法規(guī)出臺等情況，并且這些重大事件導致預算的編制基礎改變，或者導致預算執(zhí)行結果有重大差異時，年度預算才可以按規(guī)定程序調整預算。B市自來水公司的經(jīng)營預算，年度內一般不作調整，如遇特殊情況，由相關預算責任單位上報，預算委員會審核。對于投資預算，預算責任單位在投資項目執(zhí)行過程中，涉及到項目投資額有所變動、年內項目數(shù)有所增減的，均需將調整項目名稱、金額、原因等情況上報，預算委員會審核。對于財務預算，預算責任單位年度內如出現(xiàn)融資項目數(shù)額有所變動，需將調整情況上報，預算委員會審核。對于上述預算調整項目，在每年8月前，各責任單位應將相關預算調整項目及時上報至有限公司，提交預算委員會審核。

3.4 建立基于平衡計分卡的預算考核指標體系

傳統(tǒng)預算考核評價指標體系包括預算執(zhí)行率、成本、利潤等財務指標，平衡計分卡從財務指標與非財務指標進行分析使得績效評價更具有全面性，也有利于企業(yè)加強戰(zhàn)略目標的實施[7]。平衡記分卡包括財務、顧客、內部業(yè)務流程、學習與增長四個方面的內容，是一種連接戰(zhàn)略與預算的有效工具。公益性國有企業(yè)基于平衡計分卡法建立客戶角度、內部經(jīng)營流程、學習和成長維度的多維度考核評價指標體系，這對于公益性國有企業(yè)提供優(yōu)質公共服務有促進作用。公益性國有企業(yè)為社會民眾提供優(yōu)質的社會產品和服務是企業(yè)的重要社會責任和經(jīng)營目標，因此增加客戶維度的考核對公司有重要意義。

B市自來水公司建立了基于平衡計分卡的預算考核指標體系，預算考核評價指標體系除了預算執(zhí)行率、成本、利潤等財務指標，還增加了基于平衡計分卡法的客戶角度、內部經(jīng)營流程、學習和成長維度的考核評價指標，這對于公司長期目標和戰(zhàn)略的實現(xiàn)發(fā)揮有利作用。

客戶維度上，B市自來水公司作為一家民生企業(yè)，為客戶提供優(yōu)質水是企業(yè)的重要責任，因此增加客戶維度的考核對公司有重要意義?？蛻艟S度的考核指標可以選擇客戶滿意率、有責投訴次數(shù)、一次性解決問題率等。

內部業(yè)務流程關系著B市自來水公司的供水質量，水是公共產品，內部業(yè)務流程影響每一位老百姓用水安全，因此有必要重點考核。內部業(yè)務流程應當考慮各預算單位不同生產特點分別制定考核指標，各水廠重點關注安全生產水，考核指標如水廠安全穩(wěn)定供水、出廠水壓力合格率；各供水分公司更加關注供水設施的維護，考核指標如供水設施維護保養(yǎng)工作。

學習與成長是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不斷源泉，B市自來水公司員工目前正處于新老換代的階段，而且水處理工藝不斷升級換代，需要不斷學習新的知識，另外，B市自來水公司的行業(yè)特殊性決定了企業(yè)對員工的職業(yè)道德有較高的要求，增加這方面的考核也是很有必要的。學習與成長維度的考核指標包括員工業(yè)務培訓和職工職業(yè)道德教育等。

4 結語

全面預算管理應用是公益性國有企業(yè)管理轉型升級的重要環(huán)節(jié)和企業(yè)應用管理會計的重要抓手。本文結合公益性國有企業(yè)的全面預算管理應用特點，探索全面預算管理在公益性國有企業(yè)中的應用，以期利用全面預算管理工具來提高公益性國有企業(yè)應用水平。應用全面預算管理可以最大限度地利用國有資源，打破傳統(tǒng)公益性國有企業(yè)預算管理模式，對推廣全面預算管理在公益性國有企業(yè)中的應用有重要借鑒意義。